1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Expediente: 73001-33-33-002-2016-00123-01 Medio de control: Reparación directa Demandante: Olga Lucia Varón y otros Apoderado: Jesús Asdruval Villareal Rivas Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Apoderado: Nancy Stella Cardoso Espitia Demandado: Municipio de Ibagué Apoderado Maribel Hernández Quintero Vinculado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Apoderado: José Alejandro Sánchez Ládino Vinculado: Agencia Nación de Infraestructura ANI Apoderado: Sócrates Fernando Castillo Caicedo Tema: Accidente de tránsito por semoviente en la vía ASUNTO Decidir el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia proferida el 04 de octubre de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La parte activa del proceso1, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el Municipio de Ibagué, con el fin de que se acojan las súplicas que pasan a relacionarse. 1.1.1. Pretensiones Se declare que las demandadas son administrativamente responsables por el daño antijurídico causado a los accionantes como consecuencia de las lesiones sufridas en un accidente de tránsito por el señor Juan Carlos Laguna Silva.
Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a las demandadas a pagar a los accionantes la totalidad de perjuicios reclamados, estimados en la suma total de $662.392.000. 1 Por intermedio de apoderado. 2 Se ordene indexación de la condena conforme al IPC “desde la fecha en que se presentaron los hechos hasta aquella en la cual quede ejecutoriado el fallo definitivo” (sic).
Se ordene el cumplimiento de la sentencia “en los términos de los artículos 138 y SS del Código de Procedimiento Administrativo y artículos 176 y 177 del C.C.A de lo Contencioso Administrativo.” (sic). Se condene en costas a las accionadas. 1.1.2. Hechos Las circunstancias fácticas expuestas por el apoderado actor con relevancia respecto a las pretensiones de la demanda son las siguientes: Contó que el 13 de diciembre de 2013, en la carrera 18 sur con calle 120, ocurrió un accidente de tránsito donde el señor Juan Carlos Laguna Silva resultó gravemente herido, a causa de un animal (caballo) suelto en la vía, el cual no tenía marca de identificación o registro del dueño. Agregó que: “un caballo suelto transitando en la vía rápida y que al espantarlo un vehículo lo hace ingresar al carril contrario causando el accidente a mi poderdante” (sic).
Señaló que las lesiones sufridas por el señor Juan Carlos Laguna Silva le causaron una pérdida de la capacidad laboral de 40,97%. Mencionó que la vía donde ocurrió el siniestro no contaba con señalización que advirtiera sobre la posible presencia de animales en la vía. Indicó que los hechos en que ocurrió el accidente de tránsito no fueron investigados por la Policía Nacional ni se le dio traslado de las diligencias a la Fiscalía General de la Nación, para que se estableciera el dueño del semoviente que causó el siniestro. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Municipio de Ibagué Expreso oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que carecen de sustento fáctico y jurídico. Además, señaló que no están demostrados los perjuicios reclamados. Formuló la excepción de falta de legitimación en la causa, asegurando que no le corresponde el mantenimiento, conservación ni señalización de la vía donde ocurrió el accidente por ser de tráfico nacional.
Con base en las mismas razones pidió la vinculación al proceso de la Agencia Nacional de Infraestructura, en adelante ANI. De otro lado, indicó que, “en el caso concreto se desconoce de plano, el nexo causal, entre el daño y la acción u omisión del Municipio demandado; pues muy a pesar del daño no habría sido ocasionada por la acción o la omisión del ente territorial demandado, que da cuenta y noticia la demanda, conforme a lo anotado, desvirtuándose en consecuencia el necesario nexo causal” (sic).
En igual sentido, aseguró que dentro del material probatorio que se anexa con la demanda, no hay prueba fehaciente que determine la responsabilidad de la entidad por la falla del servicio alegada. 3 Finalmente, afirmó que, en este asunto, están reunidos los requisitos de eximente de responsabilidad, “que no son otros que sea un hecho externo, que sea un hecho imprevisible y finalmente que sea un hecho irresistible” (sic). 1.2.2.
Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Señaló que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque las pruebas aportadas al proceso no acreditan el nexo causal respecto del servicio de la Policía y el daño reclamado. 1.2.3. Instituto Nacional de Vías - INVIAS Enunció que esta autoridad no tiene competencia sobre la infraestructura concesionada de la red vial nacional, en la cual presuntamente ocurrieron los hechos narrados en la demanda.
Afirmó que la vía urbana de Ibagué, en el punto de la carrera 18 sur con calle 120, la cual conduce a la ciudad de Bogotá, fue transferida del Instituto Nacional de Vías - INVIAS al Instituto Nacional de Concesiones - INCO, hoy denominado Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, desde el PR 0+000 (Boquerón) al PR 24+0850 (Puente Blanco), mediante acta de entrega y recibo del 19 de marzo de 2010, para ser afectada al contrato de concesión 007 de 2007.
Señaló que el contrato de concesión 007 de 2007, celebrado entre el INCO y la Sociedad Concesionaria San Rafael S.A., tiene como objeto los “ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS, GESTIÓN PREDIAL, GESTIÓN AMBIENTAL, GESTIÓN SOCIAL, FINANCIACIÓN, CONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO, REHABILITACIÓN, OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DEL PROYECTO DE CONCESIÓN VIAL "GIRARDOT- IBAGUÉ-CAJAMARCA-GIC", por el término de 19 años”, en consecuencia, la construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación y mantenimiento de la vía en que presuntamente ocurrió el hecho, corresponde a la ANI, a través de la Sociedad Concesionaria San Rafael S.A..
De otro lado, argumentó que, tal como se manifestó en los hechos de la demanda, el accidente de tránsito ocurrido el día 13 de diciembre de 2013, en el cual resultó lesionado el señor Juan Carlos Laguna Silva, se produjo por culpa exclusiva de la víctima, “toda vez que a pesar de que en la vía donde se produjo el accidente se ubica en una zona escolar donde funciona el Colegio Británico Ingles, tal como lo relaciona la parte demandante, y que de acuerdo con la Ley 769 de 2002 “Código Nacional de Tránsito Terrestre” en su artículo 74 consagra lo siguiente: “Los conductores deben reducir la velocidad a treinta (30) kilómetros por hora en los siguientes casos: En lugares de concentración de personas y en zonas residenciales.
En las zonas escolares ”, lo cual advierte a los conductores con suficiencia las precauciones de manejo que se requieren en el sector para un desplazamiento seguro, por lo que se considera que no era exigible a la entidad señalizar de manera particular la existencia hechos extraños, máxime cuando se exige precaución en la zona por la posible presencia de niños en la vía, de modo que el accidente pudo ser evitado a una baja velocidad como la regulada para la zona, pues, se insiste, no se trataba de un obstáculo insalvable.” (sic).
Expuso que no se encuentra acreditada la incidencia de la existencia de una señalización adicional a las existentes en la causación del accidente, en cambio sí una conducta del conductor desconocedora de una señal de tránsito reglamentaria. Dijo que se configura una causal eximente de responsabilidad de la administración, consistente en el hecho exclusivo de la víctima, “como quiera que fue la violación de 4 las normas de tránsito por parte del señor Juan Carlos Laguna Silva al transitar a alta velocidad fue lo que evito salvar el obstáculo (caballo), el mismo podía ser visualizado a gran distancia, toda vez que se trata de una vía recta y plana, que cuenta condiciones de visibilidad formidables y que transitándose a una velocidad adecuada permite maniobrar de forma adecuada y evitar los posibles imprevistos que surjan en la vía; por consiguiente, el daño reclamado en esta oportunidad por los actores no se le puede endilgar al Instituto Nacional de Vías y demás demandados, sino al propio comportamiento imprudente adoptado por la víctima.” Manifestó que la víctima no solo violó las normas de tránsito referidas anteriormente, vigentes para la época de los hechos, sino que, además, no previó los riesgos pudiendo evitarlos, que implica el ejercicio de la conducción de vehículos como actividad peligrosa, así que, su actuar imprudente sin duda incrementó de manera reprochable tales riesgos, los cuales se concretaron el día del accidente.
Comentó que, si bien es cierto, con los documentos aportados en la demanda se demuestra la existencia de un daño, como lo son las lesiones sufridas por el señor Juan Carlos Laguna Silva, no se prueban las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrió el hecho generador, que permita imputar ese daño al Estado. Agregó que la parte actora no demuestra la relación causal entre los hechos y la supuesta falla del servicio, toda vez que en la zona se presenta señalización adecuada y en donde se imponen restricciones a la velocidad que se puede desplegar por la presencia de menores en la vía y, que, en nada habría cambiado la señalización de objetos extraños en la vía, con lo cual se evidencia la falta un elemento esencial para la configuración de la responsabilidad de los demandados.
Finalizó argumentando que también están dados los supuestos del eximente de responsabilidad de la fuerza mayor o caso fortuito, ya que, de los hechos narrado por la parte actora, se encuentra que estos fueron ajenos al actuar de la administración, toda vez que su origen se da por un animal que fue envestido por un automóvil, lo cual demuestra la exterioridad del daño; fuera de que en la zona de ocurrencia de los hechos no es habitual la presencia de animales, así como tampoco el funcionamiento de haciendas o fincas dedicadas a la crianza de caballos, lugares destinados al sacrificio de los mismos, por lo tanto, no era previsible para la administración esa circunstancia. 1.2.4.
Agencia Nacional de Infraestructura - ANI Enunció oposición a las suplicas de la demanda en razón a que carecen de respaldo probatorio, como quiera que no acredita: “(i) Que en la carrera 18 sur con Calle 120 de la ciudad de Ibagué era común la presencia de semovientes sueltos en la vía; (ii) Que, en dicho sitio, al Municipio de Ibagué le era exigible la imposición de señalización vial preventiva que advirtiera la posible presencia de animales en la vía, conforme al Manual de Señalización - Dispositivos para la Regulación del Tránsito en Calles, Carreteras y Ciclorutas de Colombia 2004; y (iii) Que el Municipio de Ibagué y la Policía Nacional estaban enterados, de forma previa al accidente, que sobre ese punto vial había un semoviente suelto y pese a ello no desplegaron acción alguna para custodiarlo o evitar que el mismo pusiera en peligro a los usuarios viales.” (sic).
Indicó que la falla del servicio alegada no se demostró, pues al plenario no se aportaron las pruebas pertinentes, conducentes y útiles que permitan inferir que los hechos narrados por la parte demandante sean ciertos y, a su vez, la consecuencia de una acción u omisión del Municipio de Ibagué o la Policía Nacional, puesto que no se acreditó la cadena histórica de sucesos que desembocaron en la imputación a la administración por las lesiones al demandante. 5 Apuntó que la parte actora expreso que la causa del daño fue un caballo suelto en la vía, luego, esa situación permite inferir que el daño es atribuible únicamente al propietario del mismo o el encargado de su guarda, puesto que no custodió o vigiló el animal, tanto así que permitió su extravío o soltura del lugar donde lo tenía. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 04 de octubre de 2019, sobre el asunto de que trata este proceso, resolvió: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, según la motivación.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante. Para tal fin, se fijan como agencias en derecho la suma de $ 300.000, según lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. (…)” El a quo concluyó que las lesiones que sufrió el señor Juan Carlos Laguna Silva no están revestidas de las características de la falla del servicio, ni que se está en presencia de un fracaso del deber estatal de velar por la seguridad vial, lo cual impide dirigir la imputación jurídica del daño a las autoridades accionadas. 1.4.
Recurso de apelación La parte actora apeló la decisión de primera instancia para que sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Advirtió que el a quo no valoró el acervo probatorio allegado al proceso para determinar la responsabilidad de las entidades accionadas en el daño alegado. Expresó que la primera instancia niega la existencia de responsabilidad del Municipio de Ibagué aduciendo que no hubo reporte anticipado de la existencia del caballo sueldo en la vía pública, “circunstancia que por si sola resulta irrelevante debido a la falta de valoración de la prueba obrante en el proceso a folios 463 a 466, la cual es una prueba documental que constan una certificación del director de justicia del municipio de Ibagué, en el cual especifica la forma de funcionamiento del coso municipal (…) que no fue valorada en debida forma por el despacho de primera instancia, pues de esta prueba se concluye que el mismo MUNICIPIO DE IBAGUÉ reconoce que tiene una falla en el servicio consistente en que no esta en capacidad de atender todos los casos que la ciudanía reporta, cuanto la misma ley ordena la creación del COSO MUNICIPAL para evitar la presencia de animales sueltos en vías públicas, siendo así que es una obligación irrenunciable de atender todos los casos de animales sueltos sin dueño en la vía, para lo cual es obligación del municipio tener el COSO MUNICIPAL en pleno funcionamiento, circunstancia que no ocurre, pues la misma administración municipal reconoce que esta fallando en el servicio porque NO PUEDE ATENDER LOS ASUNTOS REPORTADOS POR LA COMUNIDAD, siendo así que aunque hubiera sido reparado a la administración el caso del caballo suelto, esta reconoce que el servicio está fallando porque NO ESTA ENCAPACIDAD DE ATENDER TODOS LOS CASOS REPORTADOS, no obstante también se puede deducir que en la misma certificación se infiere que el MUNICIPIO DE IBAGUÉ incumplió su deber legal de estructurar un COSO MUNICIPAL conforme a los lineamientos establecidos en la Ley 769 de 2002 (…) De tal manera que como se evidencia si bien existe un COSO municipal, el mismo presenta fallas en el servicio porque no cumple con el requisito legal espacial de tener UNA PARTE ESPECIALIZADA EN ESPECIES MAYORES, a la cual pertenece el caballo que ocasiono el accidente en la vía pública, siendo así que se prueba la negligencia del municipio en atender los casos de ANIMALES DE ESPECIES MAYORES, porque la administración municipal de Ibagué reconoce que EL 6 COSO MUNICIPAL NO ESTA CAPACITADO APARTENDER TODOS LOS CASOS AUNQUE SEAN REPORTADOS Y NO TIENE LA PARTE ESPECIALIZADA EN ESPECIES MAYORES LA CUAL ES UNA OBLIGACIÓN LEGAL, siendo así qué el caso hipotético de que se hubiera denunciado la presencia del caballo en la vía, este hecho seria irrelevante porque igualmente se habría ocasionado el accidente por culpa del COSO MUNICIPAL porque no está funcionando adecuadamente (…) hecho que se evidencia en el relato del periódico obrante en el proceso a folio 100 del proceso en CD, en el cual se relata que después de que los agentes de tránsito reportaron el accidente, nunca se recogió el caballo y este murió en la vía, ratificándose así que el municipio de IBAGUÉ no estaba en capacidad de atender el caso del caballo suelto en la vía, independientemente sí o no la comunidad reporto el caso, pues aunque es su deber legal atender todos los casos de especies mayores, este no tiene la capacidad administrativa para hacerlo, es por esta razón que el municipio está fallando en el servicio por un funcionamiento IRREGULAR del COSO MUNICIPAL DE IBAGUPE.” (sic).
Coligió que si se analiza la prueba documental de la certificación del director de justicia del Municipio de Ibagué, es irrelevante la existencia o no de la denuncia del caballo suelto en la vía como elemento de responsabilidad del Estado, como quiera que aun habiendo denuncia, como consta en la certificación, el Municipio de Ibagué no está en capacidad de atender todos los casos reportados y, adicionalmente, tampoco para atender los casos de las especies mayores, porque el coso no cuenta con la parte especializada en especies mayores como lo ordena la Ley 769 de 2002, hecho que constituye una falla y es una condición relevante para la ocurrencia del accidente.
Enunció que en el fallo se habla de los eximentes de responsabilidad y se refiere a los hechos como si la víctima hubiese arroyado el caballo, circunstancia que no comparte ni fue probada en el proceso, por cuanto en el relato de aquel en los hechos de la demanda se manifiesta claramente que el lesionado se desplazaba en su moto cuando el caballo saltó al carril por el que transitaba de manera imprevista por el pito de otro vehículo y colisionó con la moto de éste, al punto que le causó las lesiones graves que hoy tiene; prueba de ello es que no hubo tiempo de frenar y por tal motivo no hay huella de frenado.
Agrega a lo antedicho que es esa la causa probable del accidente, como consta en el croquis e informe de accidente del patrullero de policía, seguidamente se demostró que el caballo estaba sin identificación y, sin propietario, lo cual demuestra que no es hecho de un tercero y que era la situación perfecta en la que tenía que actuar el municipio a través del coso municipal.
Aseguró que: “el 1. Daño es Antijuridico porque la Ley 769 de 2002, articulo 97, prohíbe la presencia de animales en las vías y ordena creas los COSOS MUNICIPALES, por tal motivo los ciudadanos no están obligados a soporta la presencia de animales sueltos en las vías y se debe exigir el adecuado funcionamiento del COSO MUNICIPAL, 2. La imputación jurídica y fáctica es atribuible al municipio de IBAGUÉ porque OMITIO su deber de tener en un adecuado funcionamiento del COSO MUNIPAL, pues reconoce que NO ESTA CAPACITADO PARA ATENDER TODOS LOS CASOS REPORTADOS POR LA CIUDADANIA, Y NO TIENE LA PARTE ESPECIALIZADA EN ESPECIES MAYORES como los caballos, siendo así que el funcionamiento irregular del COSO MUNICIPAL, origina la responsabilidad del Estado, respecto a los daños ocurridos a mi cliente independientemente sí o no hubo denuncias de la comunidad, pues el reporte del animal suelto es irrelevante, porque está demostrado que el municipio de Ibagué por negligencia, no está en capacidad ni técnica, ni administrativa para atender los casos reportados por la ciudadanía, desde luego es importante sentar un precedente administrativo en el se exija el adecuado funcionamiento del COSO municipal. 3. nexo de causalidad la Ley 769 de 2002, articulo 97, el hecho de que el municipio de Ibagué no cumpla con los lineamientos de la Ley 769 de 2002, articulo 97, lo cual se evidencia que no esta en capacidad de hacer un efectivo control animal a las especies mayores, lo que origino el accidente (…).” (sic). 7 Depuso que, en cuanto a la responsabilidad de la Policía Nacional, tampoco compartía lo decidido por el a quo, como quiera que no haber denunciado los hechos constitutivos del delito, el señor agente de tránsito lesionó los derechos fundamentales del actor, a que como víctima del punible accediera a la verdad, justicia y reparación; en tal sentido, aduce que, dicha autoridad ocasionó la impunidad de los hechos y por tal motivo debe asumir la responsabilidad de reparar el daño causado a los demandantes, debido a que no permitió su reparación integral en un adecuado procedimiento penal. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público Las partes insistieron en los argumentos expuestos en intervenciones anteriores. El Ministerio Público, guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
Asimismo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación Acorde con lo señalado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico Conforme al marco de la apelación, corresponde a la Sala determinar, primero, si el Municipio de Ibagué incumplió el deber de recoger el semoviente equino que deambulaba por la carrera 18 sur con calle 120, el 13 de diciembre de 2013 y, si dicha omisión, tuvo relación directa con el hecho causante del daño sufrido por Juan Carlos Laguna Silva.
Lo segundo, será establecer si la Policía Nacional, con la omisión de correr traslado del informe del accidente de tránsito a la Fiscalía, causó el daño sobre el cual se pide reparación en este asunto. 2.4. Tesis de la sala Se confirmará la sentencia apelada, pues la Sala comparte íntegramente las consideraciones expuestas por el Juez, según las cuales no está debidamente acreditado el nexo causal que posibilite la imputación jurídica del daño a las autoridades accionadas. 8 2.5.
Análisis de la Sala El artículo 90 de la Constitución Política contiene el fundamento normativo de la responsabilidad patrimonial del Estado, por lo tanto, a continuación, se analizará si se acreditaron los presupuestos para que opere aquella. 2.5.1. El daño El daño reclamado en la demanda se encuentra debidamente probado con la historia clínica de la atención que recibió el señor Juan Carlos Laguna Silva, luego del accidente de tránsito ocurrido el 12 de diciembre de 20132; igualmente, las lesiones sufridas en el siniestro se pueden constatar con el acta de calificación elaborada por la Junta Regional de Invalidez del Tolima que determinó un porcentaje de discapacidad laboral del 50,75%3. 2.5.2.
La imputación Cuando se alega el incumplimiento de un deber por parte de la administración es el de falla del servicio. Para determinar la configuración de esta falla se hace necesario analizar el contenido obligacional de las normas que fijan la competencia, el grado de cumplimiento por parte de la entidad demandada en el caso concreto y la forma en que el Estado debió haber cumplido con su obligación4.
Para que esta falla de lugar a la atribución de responsabilidad en la administración se debe analizar su relevancia, preponderancia o suficiencia en el proceso causal de producción del daño, aspecto en el que resulta pertinente determinar si para la administración era posible evitar el daño interrumpiendo, con el cumplimiento de su deber, el proceso causal.
Resalta la Sala que en el análisis acerca del cumplimiento de las obligaciones por parte de la administración se debe tener en cuenta los medios que ésta cuenta para su satisfacción en cada caso concreto y las circunstancias materiales y de tiempo y lugar en que se desarrolla. Así ha dicho el Consejo de Estado5: “La obligación de seguridad que corresponda prestar al Estado en un evento determinado, conforme a la jurisprudencia que la Sala ha desarrollado desde vieja data, debe determinarse en consideración a su capacidad real de prestar ese servicio, atendidas las circunstancias concretas, bajo el criterio de que ‘nadie está obligado a lo imposible’.
En decisión posterior se hizo una exposición más amplia de ese criterio y se consideró que el juez, para apreciar la falla del servicio, no debía referirse a una norma abstracta, sino que debía preguntarse por lo que en ese caso debía esperarse del servicio, teniendo cuenta la dificultad más o menos grande de su misión, las circunstancias de tiempo (períodos de paz, o momentos de crisis), el lugar, los recursos humanos y materiales de que disponía, etc.
Con el fin de precisar aún más el concepto, la Sala, en providencia dictada antes de la expedición de la actual Constitución, señaló que el cumplimiento de las obligaciones del Estado debía examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, según su misión, las circunstancias y los recursos de que disponía, de tal manera que se presentaría la falla cuando el servicio se prestaba por debajo de ese nivel medio.
No obstante, en sentencia de 11 de octubre de 1990, se advirtió que ese criterio de la relatividad de la falla del servicio, no debía ser pretexto para justificar el incumplimiento de la Administración a su deber de protección a la vida de los ciudadanos, que era el valor 2 Folios 20 al 98, cuaderno principal, tomo I. 3 Folios 49 al 52, cuaderno principal. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 2008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación n° 16310. 5 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación n° 14443. 9 fundamental de un Estado de Derecho.
Con posterioridad a la entrada en vigencia de la actual Constitución, la Sala reiteró el criterio que venía sosteniendo sobre la relatividad de la falla del servicio, conforme al cual la exigencia que debía hacerse al Estado sobre el cumplimiento de sus obligaciones estaba determinada por la verificación de sus condiciones materiales reales y no sobre criterios ideales o que apenas está en vía de desarrollo”.
No obstante, se ha mantenido la advertencia de que las condiciones presupuestales no son justificación para el incumplimiento de las obligaciones de seguridad que corresponde prestar al Estado. En decisiones subsiguientes, la Sala continuó señalando que el grado de exigencia de la prestación de los servicios que competen al Estado y, en particular, el referido a la seguridad, está en relación con los medios de que éste dispone para su cumplimiento.
Finalmente, la Sala aclaró que la relatividad no debía predicarse de la falla del servicio, sino de las obligaciones que corresponde prestar al Estado.” En limitadas ocasiones nuestro órgano de cierre ha analizado el supuesto en el que se demanda la reparación de los daños ocasionados en un accidente de tránsito ocurrido por la presencia de un semoviente en la vía. En éstos la administración no ha sido condenada por las siguientes razones: a) en un caso, por cuanto se logró atribuir el accidente a la culpa exclusiva de la víctima quien conducía a excesiva velocidad6; b) en otro se consideró que se configuró una fuerza mayor, por cuanto la “reacción asumida por el conductor fue producida por un hecho exterior (presencia de un caballo en la vía)”7, el cual fue considerado imprevisible; y c) en el otro, se juzgó que no había certeza acerca de la forma en que ocurrió el accidente y que no era posible determinar que una omisión por parte de los agentes de policía hubiere dado lugar a la causación del daño; en este caso se partió del supuesto de que no existía una norma que obligara a un comportamiento específico relacionado con el supuesto de hecho planteado8.
Empero, en dichas sentencias se vislumbran una serie de circunstancias que de su determinación se hubiera podido derivar la atribución de responsabilidad en la administración por la presencia de un animal en la vía. Dichos sucesos a definir eran “las condiciones en que encontraba el semoviente en la vía, es decir, si el animal transitaba por la calle o si se encontraba inmóvil”;
“la presencia de algún agente de Policía en el lugar del accidente que hubiere permitido, de manera descuidada, el paso del semoviente, sin adoptar las medidas pertinentes”; o “(…) el incumplimiento por parte de algún Comandante de Estación o Subestación de los deberes de imposición sancionatoria respecto de quien, en el momento y en el lugar del accidente, dispuso o permitió el paso desprevenido del animal, exponiendo así a los conductores a algún peligro”9.
La misma Corporación también ha expresado que la presencia de un semoviente en la vía pública es irresistible e imprevisible y por tanto constituye una causa extraña en la producción del accidente, cuando, por ejemplo, no se tiene conocimiento previo del tránsito y circulación habitual de semovientes por el sitio del accidente o no existen señales de tránsito que hagan alusión a dicha situación, pues en dichos eventos no es factible exigir al alcalde el manejo de dicha situación10.
En este caso, resalta la Sala que el deber de la administración de mantener las vías públicas libres de obstáculos y en especial de animales que deambulen, estaba 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 1994, C.P. Daniel Suárez Hernández, radicación n° 8017. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 2004, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación n° 13833. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 2008, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación n° 16310. 9 Ibídem. 10 Ver nota 9. 10 contenido en la Ley 769 de 2020, Código de Tránsito vigente para la época de los hechos, el cual establece: “ARTÍCULO
97. MOVILIZACIÓN DE ANIMALES. No deben dejarse animales sueltos en las vías públicas, o con libre acceso a éstas. Las autoridades tomarán las medidas necesarias para despejar las vías de animales abandonados, que serán conducidos al coso o se entregarán a asociaciones sin ánimo de lucro encargados de su cuidado. Se crearán los cosos o depósitos animales, en cada uno de los municipios del país, y, en el caso del distrito capital de Bogotá, uno en cada una de sus localidades.
PARÁGRAFO 1 o. El coso o depósito de animales será un inmueble dotado con los requisitos necesarios para el alojamient o adecuado de los animales que en él se mantengan. Este inmueble comprenderá una parte especializada en especies menores, otra para especies mayores y otra para fauna silvestre, esta última supervisada por la entidad administrativa del recurso.
PARÁGRAFO 2 o. Este inmueble se construirá según previo concepto técnico de las Juntas Municipales Defensoras de Animales.” De acuerdo con lo anterior, las autoridades tienen la obligación de recoger los animales que deambularan en las vías públicas para conducirlos al coso o entregarlos a las asociaciones sin ánimo de lucro encargados de su cuidado.
Advierte la Sala que la entidad demandada – Municipio de Ibagué, como respuesta a un derecho de petición, aseguró contar con un coso municipal para el depósito y atención de fauna callejera en situación de abandono y vulnerabilidad manifiesta, ubicado en el kilómetro 2 vía Alvarado, habilitado con capacidad para la atención de 85 ejemplares caninos y 100 felinos, que para la época estaba en su capacidad máxima, por la alta demanda de recolección de animales deambulantes en lugares públicos según denuncias de la comunidad, por lo que, se solicitaba paciencia y comprensión “ante la imposibilidad fáctica de atender en debida forma los casos reportados”, asegurando que no se contaba con los insumos y estructura arquitectónica idónea para aumentar la capacidad de albergue.
Aparte siguiente, informa sobre la existencia de un proyecto para mejorar las instalaciones y aumentar la capacidad de albergue del centro de protección animal, que se encuentra en fase de elaboración y diseño de los estudios previos para su construcción.11 Frente al comentado documento, se precisa que, es la respuesta a una petición elevada en enero de 2018 sobre el funcionamiento del coso municipal, para esa época, no para cuando tuvo lugar el siniestro con semoviente en la vía, ocurrido el 12 de diciembre de 2013; luego, no se puede inferir que los problemas de alta demanda se vinieran presentando desde entonces.
Conforme lo anterior, considera la Sala que no reposa prueba en el expediente de que el Municipio de Ibagué estuviera, para diciembre de 2013, incumpliendo el deber de recoger los animales que deambulaban por las vías públicas; máxime cuando tampoco hay como establecer que en el lugar de los hechos fuera habitual o recurrente la presencia de semovientes en esas condiciones (deambulando solos por vía pública).
Se advierte que, de igual forma, no se puede determinar en este proceso que el municipio hubiera tenido conocimiento previo de la existencia de un caballo deambulando en el sector y que por demoras en su conducción al coso se haya causado el accidente de tránsito donde resultó lesionado el demandante. Se itera, tampoco hay informe de alguna autoridad o testigo que refiera que es recurrente encontrar animales sueltos en la vía. 11 Folios 467 a 468, cuaderno principal, tomo II. 11 Entonces, que imprevista y repentinamente un semoviente abandonado haya hecho presencia en vía pública y, como consecuencia, causado un accidente de tránsito, es un supuesto que por sí solo no genera imputabilidad de responsabilidad a la administración y, especialmente, porque no se acreditó que la causa eficiente del daño haya sido por la falla del servicio alegada, pues, la administración no tenia como prever y superar la situación que causó en que resultó lesionado el actor.
En este punto se precisa que los escasos medios de prueba que obran en el expediente son los siguientes: -. Historia clínica del señor Juan Carlos Laguna Silva de la atención recibida por el accidente de tránsito sufrido el 12 de diciembre de 2013 a las 5:12 am, en que chocó con un semoviente que deambulaba por el sector de la carrera 48 sur con calle 120, zona urbana de Ibagué.12 -.
Informe del accidente de tránsito elaborado ese día, en que se estableció como clase de accidente la de choque de la motocicleta de placas DTV57D con semoviente, en vía urbana, sector residencial, vía recta, pendiente, en un solo sentido, de dos carriles en asfalto, en buen estado, húmeda y con iluminación artificial buena. Causas probables: no se codifica.
Equino sin vigilancia cruzando la Vía.13 -. Registro fotográfico del accidente y del lugar donde ocurrió.14 -. Informes periciales de clínica forense, elaborados por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Dirección Seccional Tolima, del 2 de octubre de 2014 y del 28 de enero de 2015, que se le dio como incapacidad médico legal definitiva al señor Juan Carlos Laguna Silva de 150 días, con secuelas, entre otras, deformidad física que afecta el cuerpo de carácter permanente.15 -.
Calificación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima que determinó al señor Laguna Silva una pérdida de la capacidad laboral de 50,06%.16 -. Copia del memorando 12.02-041621 fechado en esta ciudad el 11 de octubre de 2016, suscrito por el Director Grupo Operativo y de la Movilidad de la Secretaría de Tránsito del Municipio, José M. Sánchez R., en el que refiere, entre otras cosas, lo siguiente: “La Avenida Picaleña a pesar de ser una vía emplazada en el caso urbano de lbagué es una vía de tráfico nacional, por lo que todas las actividades de mantenimiento y conservación estructural y de señalización vial son total responsabilidad de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) No puede ni es competencia del Municipio efectuar intervenciones en materia de señalización ni en demarcación vial La Avenida Picaleña inclusive en el tramo de la calle 120 permanece siempre señalizada en condiciones adecuadas de conformidad con las exigencias del Manual de Señalización Vial del Ministerio de Transporte, es totalmente evidente que en este tramo se encuentra señalizada y demarcada una zona escolar con las recomendaciones del Manual de Señalización ”.17 -.
Copia del Oficio 1021.2016-013875 d el 11 de abril de 2016, suscrito por el Director de Justicia y Orden Público de la Secretaría de Gobierno Municipal, Marco Emilio Hincapié R., en el que informa: “(…) con el fin de dar respuesta al oficio 2016- 006367 del 28 de enero de 2016, en el que solicita información sobre el punto donde se 12 Folios 20 al 98, cuaderno principal, tomo I. 13 Folios 437 a 439, cuaderno principal, tomo III. 14 Folios 176 a 192 15 Folios 16 al 19, cuaderno principal, tomo I. 16 Folios 146 al 150, cuaderno principal, tomo I. 17 Folios 174 a 175, cuaderno principal, tomo I. 12 encuentra ubicado el Coso Municipal, la persona a cargo y el horario de funcionamiento, informo que a la fecha, éste se encuentra ubicado en el Kilómetro 3 vía Alvarado, el encargado de verificar el buen funcionamiento del Coso Municipal y la correcta atención es el concurrente, por último en cuanto al horario de funcionamiento es de 8:00 am -12:00 pm y de ".00 pm — 6:00 pm”.18 -.
Copia del Oficio 1021-2018.016662 del 8 de marzo de 2018, en el que el Director de Justicia y Orden Público de la Secretaría de Gobierno Municipal, Daniel Felipe Soto M., informa lo siguiente: " el Centro de Atención y Protección Animal del Municipio de Ibagué identificada por sus siglas C.A.P.A en ejercicio de las funciones atribuidas por la administración municipal brinda atención integral a la fauna callejera en situación de abandono o vulnerabilidad para lo cual cuenta con un equipo médico veterinario idóneo el Centro de Atención cuenta con capacidad para albergara 85 ejemplares caninos y 100 ejemplares felinos, actualmente hemos llegado al número máximo de capacidad puesto que hemos atendido las denuncias reportadas por la comunidad en general de ejemplares felinos y en su gran mayoría caninos en situaciones de abandono o vulnerabilidad.., no contamos con los insumos y estructura arquitectónica idónea para aumentar la capacidad de albergue ”. 19 -.
En audiencia de pruebas dentro de este proceso, rindió declaración el señor Darley Fernando Cubillos, agente de tránsito que elaboró el informe policial de accidente de tránsito, quien contó sobre las actividades que realizó para el diligenciamiento del mismo. Se resalta de lo dicho que fue el lesionado el que pidió que no se corriera traslado de los hechos a la Fiscalía para que no le retuvieran la motocicleta; que no fue posible encontrar en el semoviente alguna marca para encontrar al dueño; dijo que por daños de la moto y las lesiones del caballo el conductor debía ir a 80 km/h, cuando la máxima permitida era de 30 km/h; aseguró que no se tenía conocimiento previo de la presencia del caballo en la vía. -.
Relato periodístico del Q´HUBO sobre el accidente de tránsito, en que se asegura que el caballo murió en el lugar de los hechos porque la administración no fue a recogerlo y prestarle atención médica.20 Conforme a las pruebas obrantes en el proceso, se comparte plenamente las consideraciones del a quo para inferir que el daño causado al lesionado no es atribuible a las demandadas, ya que no se les pasó aviso sobre el tránsito del animal por esa zona, ni consta requerimiento alguno para que lo removieran de la calzada, sin que se sepa además si llevaba largo tiempo allí. También, se coincide con la primera instancia en que para que nazca responsabilidad del Estado es indispensable que se le hubiera alertado sobre el obstáculo que entorpecía el uso normal de la vía y que la autoridad no hubiera dado oído a ese aviso, condiciones que no se satisfacen en el caso en estudio.
Igualmente, se concuerda con que la falla del servicio no puede ser analizada desde una perspectiva ideal, crítica o abstracta del funcionamiento del servicio, sino que debe ser estudiada desde un ámbito real, que atienda a las circunstancias de la capacidad operativa o funcional de la administración pública al momento del daño; luego, es necesario entonces valorar la capacidad de la administración para preservar la vida, integridad corporal y demás bienes de los ciudadanos, por lo que hay que tener en cuenta los medios de los que dispone para ello y las circunstancias en las que presta el servicio. 1818 Folio 294, cuaderno principal, tomo II. 19 Folios 467 a 468, cuaderno principal, tomo III. 20 Folio 100, cuaderno principal, tomo I. 13 Entonces, como bien se concluyó en la providencia recurrida, al no haber precedido aviso alguno a la autoridad sobre el peligro sobrevenido por la presencia del semoviente en la vía, no se manifiesta una falla atribuible a la Policía Nacional, ya que a estos efectos se requiere la cooperación de los ciudadanos para dar ocasión a la actuación del Estado.
Por último, se comparte con el Juez la aseveración de que no tiene objeto el estudio del reproche de la parte demandante acerca de que el uniformado de la Policía que sentó el informe policial de tránsito no hizo saber oficiosamente a la Fiscalía los hechos, pues esa circunstancia no intervino en la producción o en el desencadenamiento de la causa en que se produjo el daño alegado. 2.6.
Costas de segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217)21, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal. 21 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 14 Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, en los que cabe juicios de ponderación que pueden ir desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.
Por consiguiente, así en el proceso no se haya acreditado que la parte demandante hubiera actuado bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que la demandada debió constituir apoderado para oponerse a las pretensiones de la demanda, lo que sin duda acarrea gastos, como el de pagar honorarios a un abogado que le proporcione defensa técnica, en esa medida, se encuentra que está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor de la parte demandada, además las agencias en derecho también está soportadas en la medida en que ante esta jurisdicción debe hacerse por conducto de apoderado y así lo hizo la accionada, según consta en el expediente.
Se fijarán las agencias en derecho de esta instancia con cargo a la demandante, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 04 de octubre de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante y a favor de la demandada, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA, para lo cual se 15 fija como agencias en derecho el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA