Ibagué, cinco (05) de octubre de dos mil veintitrés (2.023) Radicación Nº Interno: 73001-33-33-009-2020-00019-01 00706-2022 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: DEPARTAMENTO EL TOLIMA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTION PENSIONAL Y APORTES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP.
I- ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 187 y 247 del C.P.A.C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada en contra de sentencia proferida el 23 de junio de 2022, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I- ANTECEDENTES 1. Declaraciones1 “PRIMERO. Se declare la nulidad de las Resoluciones que se relacionan a continuación: RESOLUCIÓN OBJETO PENSIONADO Artículo noveno de la Resolución No. RDP 010545 DEL 16 DE MARZO DE 2017 “Por el cual se reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo judicial, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima de Dolores Nirsa Cruz Mendoza” Dolores Nirsa Cruz Mendoza con C.C. No 20.289.377 Resolución No 028044 del 17 de septiembre de 2019 “Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra del artículo noveno de la Resolución 10645 del 16 de marzo de 2017”
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que en consecuencia de la primera 1 Ver Expte Juzgado, Archivo 1 – fls 3-4 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP pretensión de por terminado el proceso administrativo de cobro por concepto de aportes patronales mediante los actos administrativos relacionados en la declaración primera, donde opera la irregularidad en la expedición del acto administrativo por prescripción, falsa motivación, no vinculación en el proceso judicial que reliquidó la pensión, e inexistencia de la obligación por carencia de título, los cuales infringen las normas en que deberían fundasen, falta de competencia, expedición de forma irregular establecida en el artículo 137 del C.P.A.C.A.
TERCERO: Ordenar que se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 190 a 195 del C.P.A.C.A. y en caso de oposición se condene en costas a la demandada. 2.- Fundamentos fácticos2 Como fundamento de sus pretensiones, la apoderada de la parte accionante expuso los hechos que son susceptibles de sintetizarse así: 1. El 17 de julio de 2019, la Oficina de Atención al Ciudadano de la Gobernación del Tolima notificó por aviso el artículo noveno de la Resolución No RDP 010545 de 16 de marzo de 2017, por medio de la cual y en cumplimiento de un fallo judicial, se reliquidó la pensión de vejez de la señora Dolores Nirza Cruz de Mendoza. 2.
Contra el anterior acto administrativo el Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución No RDP 028044 de 17 de septiembre de 2019, confirmando en su totalidad, acto este que fue notificado por aviso el 01 de octubre de 2019. 3.- Contestación de la demanda3 Mediante apoderada, la entidad demandada contestó el libelo introductorio, oponiéndose a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones por carecer de fundamentos de hecho y de derecho.
Solicitó desatender las pretensiones de la demanda al señalar que lo enunciado en el concepto de violación correspondía a una exposición de normas citadas fuera de contexto, con el único propósito de obtener unos beneficios que no le corresponden a la demandante. Asevero que la UGPP en cumplimiento de un fallo judicial reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Dolores Nirsa Cruz de Mendoza, y como consecuencia de ello ordenó efectuar los descuentos debidamente indexados por aportes a la seguridad social correspondiente a factores salariales reconocidas en dicha providencia. Sostuvo que la sentencia que ordenó la reliquidación pensional en su artículo noveno ordenó descontar los aportes correspondientes a los factores que se ordenaron incluir en la base pensional y sobre los cuales no se hubiese efectuado la correspondiente deducción legal, señalando así que, de acuerdo a ello, en el acto administrativo atacado se ordenó efectuar los trámites pertinentes para el cobro de lo adeudado por aporte patronal, por valor de $69.485.730.
Refirió que el acto administrativo demandado había sido expedido a la luz del artículo 192 del C.P.A.C.A., donde se indica que las entidades públicas, deben acatar las órdenes impartidas en las providencias judiciales o conciliaciones, 2 Ver Expte Juzgado – Archivo 1 – fls 4-5 3 Ver Expte Juzgado – Archivo 19 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP teniendo que adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento so pena de las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que hubiere lugar.
Agregó que el contenido de la resolución censurada fue expedido en concordancia con lo expuesto en las sentencias de primer y segundo grado, y de acuerdo a ello se ordenó el cobro de dineros en contra del Departamento del Tolima, en calidad de empleador y a favor del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, en virtud de lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993; así mismo indicó, que la suma de dinero que se ordenó cancelar se obtuvo como resultado de la fórmula de cálculo actuarial provista por el Ministerio de Hacienda y Crédito público.
Aseveró que el descuento ordenado por concepto de aportes para pensión respecto de los factores salariales que no se incluyeron en la IBC, están soportados en innumerables sentencias del Consejo de Estado y en el principio de sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social. Concluyó que la UGPP no incurrió en las violaciones que se endilgan en la demanda, y señaló además que no era cierto que se hubiese vulnerado derechos fundamentales, económicos y sociales.
Por último, propuso los siguientes medios exceptivos: i) Ineptitud sustantiva de la demanda - actos no susceptibles de control judicial; ii) Inexistencia del derecho a reclamar por parte de la entidad demandante; iii) Buena fe; e iv) Inexistencia de vulneración de principios legales y constitucionales. 4.- La sentencia apelada4 Lo es la proferida el 23 de junio de 2022 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
Luego de citar las disposiciones legales y jurisprudenciales relacionadas con la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas y la obligación de los empleadores de realizar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, señaló que la obligatoriedad de las cotizaciones por parte del empleador cesaba una vez el afiliado reuniera los requisitos para obtener la pensión, y que el deber de hacer efectivo el pago de los aportes que no realizó el empleador recaía en las entidades administradoras de pensiones, quienes estaban sujetas a adelantar las respectivas acciones de cobro coactivo de conformidad con la reglamentación dispuestas para el efecto.
Refirió que en virtud de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, las administradoras de pensiones se encontraban facultadas para iniciar la acción de cobro respecto al incumplimiento de las obligaciones a cargo del empleador, de modo que conforme al artículo 57 ibídem, las Administradoras del Régimen del Prima Media con Prestación definida podían adelantar el cobro coactivo para hacer efectivo sus créditos.
Dijo que en el sub examine se encontraba probado que mediante Resolución No 010645 de 16 de marzo de 2017, la UGPP dispuso reliquidar una pensión de jubilación en cumplimiento del fallo judicial proferido el 27 de abril de 2016 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, confirmado por esta Corporación el 10 de octubre de 2016, indicándose en el fallo de primera instancia, que la entidad accionada quedaba autorizada para descontar el valor de los aportes correspondientes a los factores salariales a incluir como base del quantum pensional sobre los cuales no se hubiesen efectuado deducciones 4 Ver Expte Juzgado, archivo 5 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP legales, por lo que en la citada resolución se ordenó, entre otros, que se efectuaran los trámites pertinentes para el cobro adeudado por concepto de aporte patronal por un monto de $69.485.730; así mismo señaló que el numeral 9 de la citada resolución había sido confirmada mediante las Resoluciones números RDP 241956 de 13 de agosta de 2019 y 028044 de 17 de septiembre de la misma anualidad.
Precisó que, de la actuación administrativa adelantada por la accionada en cuanto al cobro de aportes pendientes de pago, no se evidenciaba el cumplimiento del procedimiento reglado por el legislador, pues conforme a la documental allegada, se advertía que no había sido notificado el requerimiento previo a la liquidación oficial proferida por la UGPP, con la cual se determinó las sumas a pagar por concepto de aportes pensionales.
Agregó que no había duda respecto de la facultad que le asistía a la accionada para iniciar la acción de cobro, sin embargo, señaló, que tal facultad u orden no autorizaba a la accionada para pretermitir el procedimiento dispuesto como garantía del debido proceso en favor del Departamento del Tolima. Recalcó que la UGPP, previo a expedir la liquidación oficial, debió proferir un requerimiento para declarar o corregir y una vez notificado el contribuyente tenía tres meses para admitir las modificaciones propuestas so pena de que se profiriera la liquidación oficial, acto administrativo contra el cual procedía el recurso de reconsideración y el cual debía ser resuelto dentro del año siguiente, situación está que conforme a las probanzas allegadas no se advertía, pues mediante Resolución No 010645 de 16 de maro de 2017, la accionada procedió no sólo a la reliquidación de la mesada pensional ordenada, sino al cobro de los aportes estimados como debidos por el Departamento, sin que mediara procedimiento alguno, dando así, un alcance superior a lo determinado en los fallos judiciales.
Aseveró que la actuación de la administración orientada al cobro de los aportes patronales trasgredió las elementales reglas que regulan el debido proceso pues, previo a la determinación de pagar, no puso de presente a la accionante la obligación pendiente, a fin de darle la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y de defensa.
Concluyó que ante la evidente transgresión al debido proceso los actos enjuiciados adolecían de expedición irregular y de una falsa motivación ante el desconocimiento de las normas en las que debió infundirse la actuación administrativa. 5.- El recurso de apelación5 El apoderado judicial de la entidad accionada presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque en su totalidad, para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
Manifestó que contrario a lo señalado por el Juez de instancia, no existía insuficiencia en la motivación de la resolución que dio cumplimiento al fallo judicial, señalado además que los descuentos sobre los factores salariales reconocidos e incluidos en el IBL gozaban de suficiente respaldo legal y jurisprudencial Aseveró que el cobro de dineros en contra del Departamento del Tolima en calidad de empleador y a favor de la UGPP tenía sustento en el artículo 48 de la Constitución Política y en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993; así mismo indicó que la suma generada a favor de dicha entidad se había obtenido a través 5 Ver Expte Juzgado-archivo 21 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP de la aplicación de la formula actuarial establecida por el Ministerio de Hacienda.
Precisó que el descuento ordenado por la UGPP estaba soportado en las sentencias del Consejo de Estado y en el principio de sostenibilidad financiera, el cual buscaba que no se causara un grave perjuicio a al sistema financiero y al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Finalmente trajo sendos apartes jurisprudenciales relacionados con la sostenibilidad del sistema financiero del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
III. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto de 18 de abril de 2013 se admitió el recurso interpuesto por el apoderado del extremo pasivo, y como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, y que dentro del término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de alzada no se presentaron alegatos de cierre, se dispuso dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 5 del Artículo 247 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1.- Sobre la competencia Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia proferida el pasado el 23 de junio de 2022, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, según voces del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que son apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los jueces administrativos. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse consiste en determinar si los actos administrativos demandados, mediante los cuales se ordenó, entre otros asuntos, el cobro de aportes patronales sobre factores salariales dejados de cotizar por parte del Departamento del Tolima, se encuentran a justados a derecho, o si, por el contrario, tal como lo consideró Juez de instancia, los mismos se encuentran viciados de nulidad. 3.
Régimen normativo y jurisprudencial. 3.1. De los aportes patronales El artículo 48 de la Carta Política determina el carácter público del Sistema de Protección Social, así: “ARTÍCULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
(…) <Inciso adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:>El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ella”..
Por su parte la Ley 100 de 1993, en desarrollo de la precitada norma constitucional, busca garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones; es por ello, que la afiliación al Sistema de Seguridad Social se convierte en obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes y conlleva a efectuar los correspondientes aportes previstos en la ley.
Al respecto la citada disposición señala: “ARTÍCULO
17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.
(…)
ARTÍCULO
18. BASE DE COTIZACIÓN. <Inciso 4. y parágrafo 1 modificados por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. (El artículo 5 de la Ley 797 de 2003 transcribe todo el artículo). El nuevo texto es el siguiente:> La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992.
El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.
Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. (…)
ARTÍCULO
20. MONTO DE LAS COTIZACIONES. La tasa de cotización continuará en el 13.5%* del ingreso base de cotización. (…) A partir del 1o. de enero del año 2004 la cotización se incrementará en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización. Adicionalmente, a partir del 1o. de enero del año 2005 la cotización se incrementará en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el año 2006.
A partir del 1o. de enero del año 2008, el Gobierno Nacional podrá incrementar en un (1%) punto adicional la cotización por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) años anteriores.1 (…) Los empleadores pagarán el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25% restante.
(…)
ARTÍCULO
22. OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR. El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. Conforme a las disposiciones normativas trasliteradas, se advierte, que durante la relación laboral es obligación del empleador efectuar los aportes a pensión, teniendo como base de liquidación el salario remunerado, aporte que debe ser asumido en un 75% por el empleador y el 25% por el trabajador.
Igualmente, debe destacarse que el monto de la cotización tiene relación directa y proporcional con el monto de la pensión. Por su parte, el artículo 24 de la citada Ley de Seguridad Social, también dispuso que las entidades administradoras de fondos de pensiones, tanto públicas como privadas, disponen de facultades de cobro, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y trabajador en materia de aportes al sistema pensional; al respecto señala la citada norma: “ARTÍCULO
24. ACCIONES DE COBRO. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.” De acuerdo a lo preceptuado en la norma que antecede, los fondos administradores de pensiones tienen la facultad de cobrar los aportes al SGSSP dejados de realizar por el empleador; en tal sentido y ante el cobro de nuevos conceptos con ocasión de la reliquidación de pensión por parte de la administradora de pensiones, nuestro Órgano de Cierre Jurisdiccional se ha pronunciado, indicando lo siguiente: “En materia de obligaciones pensionales, al empleador le asiste, entre otras, la de realizar el pago oportuno de los aportes por concepto de seguridad social a las entidades administradoras, tanto de los que están a su cargo como en cabeza del trabajador; lo anterior de conformidad con el artículo 22 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993.
Frente a las obligaciones del empleador, son las entidades administradoras las que deben requerirlo para que realice el pago de los aportes o lo haga de manera correcta, e iniciar las acciones de cobro correspondientes y proceder en debida forma a liquidar y reconocer la pensión respectiva, sin que ello pueda influir en el derecho al reconocimiento pensional y su régimen, por ser este de estirpe legal con apego a los deberes del administrador.
Con base en los argumentos expuestos en los acápites anteriores, es preciso señalar que la UGPP es quien, de manera inequívoca e independiente, tiene la obligación de realizar en debida forma la liquidación de la pensión, proceder a su reconocimiento y atender el pago de las cuantificaciones pensionales que efectúe”6. En efecto, de acuerdo al criterio jurisprudencial señalado, se infiere, sin lugar a equívocos, que las entidades administradoras de pensiones deben requerir al empleador para que realice de manera correcta el pago de los aportes, para lo cual deberá iniciar las correspondientes acciones de cobro y proceder en debida forma a liquidar y reconocer la pensión. 4.
Del caso concreto. 4.1 Hechos acreditados en el proceso: 6 Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A. C.P.: William Hernández Gómez., Sentencia del 11 de julio de 2018 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00538-01(3351-17). 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP Al expediente se aportó la siguiente prueba documental que se estima útil para decidir la presente controversia: - La señora Dolores Nirsa Cruz de Mendoza, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procedió a demandar las resoluciones que negaron la reliquidación de su mesada pensional, y mediante proveído del pasado 27 de abril de 2016, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué accedió a las pretensiones de la demanda, providencia esta que fue confirmada por esta Corporación mediante sentencia del 10 de octubre de 2016.
En el referido fallo de primera instancia se ordenó7: "ARTICULO TERCERO: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No RDP 013870 del 30 de abril de 2014 y RDP 023068 de 24 de julio del mismo año, mediante las cuales se resolvieron desfavorablemente las peticiones de la petente.
ARTICULO CUARTO: Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social UGPP o la entidad que la sustituya en sus funciones, que reliquide la pensión de vejez de la señora Dolores Nirsa Cruz de Mendoza, tomando como base además de la asignación básica y la prima técnica, las doceavas partes (1/12) de las primas de navidad, vacacional, semestral y de la bonificación por servicios prestados.
Dicha base pensional deberá ser actualizada teniendo en cuenta el IPC certificado por el DANE en los términos dispuestos en la parte motiva. QUINTA. Condenar a la entidad accionada a pagar a la demandante los mayores valores no pagados resultante de la diferencia entre las mesadas pensionales de la reliquidación y las mesadas pensionales reconocidas y pagadas desde el 20 de marzo de 2011 y hasta la fecha en que se empiece el pago regular de la pensión reliquidadada.
SEXTA: Ordenar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales a incluir como base del quantum pensional y sobre los cuales no se ha efectuado la deducción legal. (…) “ - Mediante Resolución No RDP 010645 de 16 de marzo de 20178, la UGPP en cumplimiento de una orden judicial, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Dolores Nirsa Cruz de Mendoza, elevando la cuantía de la misma a $646.489; igualmente, en el ordinal noveno de su parte resolutiva dispuso: “ARTÍCULO NOVENO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DEL TOLIMA, por un monto de SESENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS TREINTA pesos ($69,485,730.00 m/cte), a quienes se les notificará personalmente del contenido el presente artículo informándoles que contra el mismo proceden los recursos de reposición y apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES.
De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se deba proceder a adelantar su cobro.
Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto”. 7 Ver Expte Juzgado – Archivo 4 – fls 69-85 8 Ver Expte Juzgado – Archivo 4 - fls 311-319 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP - Por Resolución No. RDP 241956 del 13 de agosto de 20199, la UGPP resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del artículo 9º de la Resolución No. 10645 del 16 de marzo de 2017, confirmándolo en su totalidad. - A través de la No. RDP 028044 del 17 de septiembre de 201910, la UGPP, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto que ordenó la reliquidación pensional y el cobro de aportes patronales a cargo del Departamento del Tolima, confirmándolo el artículo 9 de la citada resolución, 4.2.
Análisis sustancial Corresponde a la Sala determinar, conforme a los argumentos expuestos en la alzada, si los actos administrativos enjuiciados, por medio de medio de los cuales la UGPP, entre otras determinaciones, ordenó el cobro de aportes patronales al Departamento de Tolima por un monto de $69.485.730.00, se encuentran viciados de nulidad, como lo sostuvo el a quo, o si, por el contrario, estos se encuentran ajustados a derecho, tal como considera el apoderado judicial de la entidad demandada.
Los argumentos de defensa esbozados en el recurso de apelación se fundan sobre el hecho de que los descuentos o cobro de dinero por concepto de aportes patronales, estaban permitidos en nuestro ordenamiento y gozaban de suficiente respaldo legal y jurisprudencial, lo que hacía que los actos administrativos demandados estuviesen ajustados a derecho.
Prima facie, es menester recordar que en el fallo proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, y confirmado por esta Corporación, se discutió la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Dolores Nirsa Cruz de Mendoza, a efectos de que se incluyeran en su mesada pensional todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, y no, el incumplimiento de pago de aportes patronales al régimen pensional por parte del Departamento del Tolima, como tampoco el mismo estuvo vinculado a la referida actuación procesal, por lo que se concluye, que evidentemente no existe una orden judicial expresa impartida contra el ente territorial aquí demandante.
No obstante lo anterior, ello no es óbice para que la UGPP pueda tramitar las acciones correspondientes a efectos de obtener el pago de aportes pendientes de cotización, ya que en virtud de lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley de Seguridad Social, las administradoras del régimen de Seguridad Social no sólo están facultadas para llevar a cabo el cobro de los aportes obligatorios dejados de realizar por parte de los empleadores, sino que además, se encuentran en la obligación de legal de hacerlo.
En relación con el cobro de nuevos conceptos salariales, como consecuencia de la reliquidación pensional, el H. Consejo de Estado ha sostenido: “En materia de obligaciones pensionales, al empleador le asiste, entre otras, la de realizar el pago oportuno de los aportes por concepto de seguridad social a las entidades administradoras, tanto de los que están a su cargo como en cabeza del trabajador; lo anterior de conformidad con el artículo 22 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993.
Frente a las obligaciones del empleador, son las entidades administradoras las que deben requerirlo para que realice el pago de los aportes o lo haga de manera correcta, e iniciar las acciones de cobro 9 Ver Expte Juzgado – Archivo 4 – fls 394-408 10 Ver Expte Juzgado – Archivo 4 fls 244-250 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP correspondientes y proceder en debida forma a liquidar y reconocer la pensión respectiva, sin que ello pueda influir en el derecho al reconocimiento pensional y su régimen, por ser este de estirpe legal con apego a los deberes del administrador.
Con base en los argumentos expuestos en los acápites anteriores, es preciso señalar que la UGPP es quien, de manera inequívoca e independiente, tiene la obligación de realizar en debida forma la liquidación de la pensión, proceder a su reconocimiento y atender el pago de las cuantificaciones pensionales que efectúe”11. De acuerdo con las disposiciones normativas y jurisprudenciales señaladas en antelación, considera este Colectivo que le asiste razón al apelante, al señalar que la UGPP, sí estaba facultada para efectuar el correspondiente cobro de aportes pensionales sobre todos aquellos factores que fueron incluidos en la reliquidación pensional, y sobre los cuales no efectuaron las correspondientes cotizaciones.
Conforme a lo anterior, resulta del caso recordar que, dada la fuerza vinculante de las sentencias judiciales y la prohibición consagrada en el Acto Legislativo No. 001 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Nacional, que señala que por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelar o reducirse el valor de la mesada pensional reconocida, resulta claro que la reliquidación ordenada en favor de la señora Dolores Nirsa Cruz de Mendoza por esta jurisdicción no cuenta con los recursos o aportes suficientes para ser cancelada en los términos ordenados por esta jurisdicción, es decir, el Sistema General de Pensiones a pesar de que se rige por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad no tiene el deber legar de asumir los aportes faltantes para solventar la aludida reliquidación, toda vez que dicha obligación debe ser asumida por el empleador y el trabajador en las proporciones establecidas en la Ley, pues a ellos les incumbe realizar las correspondientes cotizaciones al sistema pensional sobre la totalidad de los factores salariales base de la liquidación de la mesada pensional, y como ello no aconteció, evidentemente el faltante de las cotizaciones sobre factores no cotizados, debe ser asumido en este caso por el Departamento del Tolima y por la pensionada, tal como se dispuso en los actos administrativos objeto de reproche judicial.
Ahora bien, como se indicó en capítulos precedentes, el artículo 24 de la Ley de Seguridad Social12 faculta a las entidades administradoras para expedir la liquidación de aportes a cargo de los empleadores, la cual presta mérito ejecutivo, sin embargo, dicha normativa no dispuso un procedimiento especifico a seguir para el referido recaudo, como tampoco estableció un término para adelantar dicho trámite; no obstante ello, y como quiera que la citada norma fue expedida con anterioridad a las disposiciones que crearon y le otorgaron funciones a la UGPP, esta debe analizarse de manera conjunta con las disposiciones que regularon lo atinente a la determinación y recaudo de aportes parafiscales y de seguridad social por parte de esta última entidad.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que la Ley 1607 de 2012, que entre otros asuntos reglamentó el procedimiento especial de determinación de las obligaciones parafiscales a cargo de los aportantes, en su artículo 180 dispuso lo siguiente: “Artículo 180. Procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de 11 Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A. C.P.: William Hernández Gómez., Sentencia del 11 de julio de 2018 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00538-01(3351-17). 12 ARTÍCULO
24. ACCIONES DE COBRO. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo. 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP sanciones por la UGPP.
Modificado por el art. 50, Ley 1739 de 2014. Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro del mes siguiente a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes.
Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se proferirá dentro de los seis (6) meses siguientes a la interposición del recurso.
Conforme a la trasliterada disposición normativa, no cabe duda para esta Sala de decisión, que para efectos de la obtención o recaudo de los aportes patronales adeudados por el Departamento del Tolima, con ocasión de la reliquidación pensional ordenada por vía judicial, la UGPP debió atender el procedimiento allí establecido, como lo era, la expedición y correspondiente notificación de un requerimiento para declarar, brindándose al ente territorial la oportunidad de ejercer el derecho de defensa, pudiendo así no sólo controvertir la propuesta, sino también aportar y solicitar pruebas, y una vez abordada dicha etapa, proceder con la expedición de la liquidación oficial, la cual sólo es susceptible del recurso de reconsideración; procedimiento administrativo este que garantiza el adecuado cumplimiento del debido proceso administrativo.
Ahora bien, conforme a las probanzas allegadas al expediente, se evidencia que la entidad accionada se limitó a expedir la Resolución que ordenó la reliquidación pensional, comunicando en la parte resolutiva de dicho acto administrativo la obligación de pago a cargo del Departamento del Tolima, sin que hubiese agotado de manera previa el trámite administrativo indicado en precedencia, desconociendo así las directrices normativas que le otorgaron la facultad de determinación, recaudo y cobro de aportes parafiscales de la Seguridad Social.
Si bien es cierto que el actuar de la accionada, es decir, la facultad de cobrar los dineros adeudados por concepto de aportes parafiscales goza de suficiente respaldo legal, y además el mismo fue ordenado para efectos de dar cumplimiento a una sentencia judicial, ello no puede ser óbice para omitir el procedimiento administrativo establecido para el recaudo o determinación de obligaciones parafiscales.
Aunado a lo anterior y revisado el acto administrativo que dispuso la reliquidación pensional y a su vez ordenó el cobro de aportes patronales adeudados por concepto de la referida reliquidación, se observa que en la parte considerativa del mismo sólo se indicaron aspectos relacionados con la situación jurídica de la pensionada, tales como el periodo y factores objeto de reliquidación, el nuevo valor a pagar al pensionado, y la cuota parte correspondiente a cada uno de los fondos a cargo de la pensión, sin que se evidenciara en este las normas que sirvieron de sustento para ordenar el cuestionado cobro de aportes a cargo del Departamento, ni el método o calculo utilizado para la determinación de la cuantía adeudada, pues fue tan solo en su parte resolutiva - artículo 9 – en donde entidad de previsión mencionó la obligación a cargo de la aquí demandante y que hoy es objeto de debate judicial.
En este orden de ideas, se itera, que la accionada omitió adelantar el procedimiento establecido para la determinación de los aportes patronales adeudados, pues, se repite, se limitó simplemente a la expedición de la Resolución que dispuso la reliquidación pensional y que ordenó el pago de 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP dichos aportes, sin que hubiese expedido un acto previo - requerimiento-, concedido un término a la entidad demandante para pronunciarse y poder aportar o solicitar pruebas, hecho este, que indiscutiblemente permite determinar el vicio de nulidad de expedición irregularidad del acto, el cual, ha sido definido por nuestro Superior Jerárquico, así: “EXPEDICIÓN IRREGULAR COMO CAUSAL DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Según la jurisprudencia de la Sala, la expedición irregular o el vicio de forma del acto administrativo se configura cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la manera como éste debe presentarse.
Sin embargo, cuando el acto es expedido con vicios en el trámite, debe verificarse si éstos tienen la vocación de incidir en el sentido de la decisión, de tal manera que, si la irregularidad en el proceso logra afectarla por ser sustancial o trascendente, el acto administrativo será anulable, en el caso contrario, es decir, cuando el defecto es intrascendente, no hay lugar a su anulación”13.
De acuerdo a lo anterior, para que se configure el citado vicio de nulidad, debe observarse dentro de la actuación administrativa el desconocimiento del debido proceso, que involucra las reglas procedimentales previamente establecidas, cuya desatención implica el total desconocimiento de las formalidades administrativas, que debe corresponder a una etapa que resulte totalmente trascendente, ya que no cualquier irregularidad en el trámite puede conducir a la anulación del acto administrativo.
De acuerdo a lo anterior, considera esta Corporación, que la omisión que se evidencia respecto de la UGPP no puede ser considerada como una tramite poco trascedente, irrelevante o insustancial, pues, por el contrario, el procedimiento abordado por esta entidad, omitió o desatendió totalmente las normas que obligaban a adelantar un procedimiento de determinación de la obligación parafiscal, ya que no expidió ningún acto previo de determinación de la obligación, ni la liquidación oficial, la cual debía servir con posterioridad como título ejecutivo para proceder con el correspondiente tramite de cobro coactivo.
Además de lo anterior, se advierte que el acto censurado tampoco cumplió con los requisitos mínimos, de una liquidación oficial, pues allí no se establecieron cuáles eran los periodos a liquidar, no se determinó la base sobre la cual se hizo la liquidación, no se indicó la formula o cálculo utilizado para la determinación del monto adeudado, requisitos estos últimos que de haberse agotado en el acto demandado, muy posiblemente hubiesen podido subsanar las falencias endilgadas e incidir en la adopción de un fallo distinto al que aquí se adopta.
Por lo anterior, este Colectivo confirmará la providencia impugnada. 5. La condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G.P. Por su parte, el Acuerdo Nº PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala que en tratándose de asuntos contencioso-administrativos con cuantía, en primera instancia, habrá de condenarse en agencias en derecho hasta por el veinte por 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación: 050012331000200303848-01 (19063), sentencia del 10 de julio de 2014. 3001-33-33-009-2020-00019-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Vs UGPP ciento (20%) de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, y en segunda instancia, hasta por el cinco por ciento (5%) de las mismas.
Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su num. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la accionada, teniendo en cuenta que, si bien se resolvió de forma desfavorable la alzada, no se advierte empero que la parte actora hubiera realizado alguna diligencia o actuación ante este Colectivo. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMASE en su integridad la sentencia apelada, proferida el 23 de junio de 2022, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, ÁNGEL IGNÁCIO ÁLVAREZ SILVA BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Nota: Se suscribe la providencia a través de firma digital, y se deja expresa constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada por cada uno de los magistrados que integran la Sala de Decisión a través de la plataforma tecnológica Teams y correos electrónicos institucionales.
Firmado Por: Jose Aleth Ruiz Castro Magistrado Oral 006 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 81335863019c571090d00293bf0a398e4b243e3eb5cae93ce1d3c71cdc6026ac Documento generado en 06/10/2023 04:42:24 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica