TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B SENTENCIA Nº 2024-06-111 NYRD Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) EXP. RADICACIÓN: 25000 23 41 000 2021 00650 00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: NUEVA EPS S.A. DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD TEMA: Sanción administrativa ASUNTO: Sentencia de primera instancia MAGISTRADO PONENTE: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Vista la constancia Secretarial que antecede, procede la Sala a pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, señalando previamente que se ha efectuado el control de legalidad y no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, así mismo que la decisión se adoptará teniendo en cuenta los siguientes: I.
ANTECEDENTES: 1.1 Confrontación de los presupuestos fácticos expuestos en la demanda y su contestación (Fls. 1 a 29 y 219 a 224 C1): De acuerdo con la fijación del litigio, estos son los hechos y la contestación sobre estos.
HECHOS DEMANDANTE CONTESTACIÓN 1.5 Mediante la Resolución PARL 001593 del 14 de diciembre de 2018, se inició un procedimiento administrativo sancionatorio identificado con número SIAD 0910201800265 Es cierto 1.6 En la Resolución PARL 009156 del 15 de octubre de 2019, notificada el 23 de octubre de 2019, se resolvió la investigación administrativa sancionatoria.
Es cierto Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 2 1.7 El 7 de noviembre de 2019, la NUEVA EPS presentó recurso de reposición en subsidio apelación. Es cierto 1.8 El 24 de febrero de 2020 se comunicó a la Nueva EPS que mediante Resolución No. PARL 000633 del 20 de febrero de 2020 se resolvió el recurso de reposición y se concedió el recurso de apelación. Es cierto 1.9 El 10 de noviembre de 2020 fue notificada la Resolución No. 011214 del 5 de octubre de 2020, que resolvió el recurso de apelación. Es cierto 1.10 Mediante escrito de 11 de diciembre de 2020, la Nueva EPS presentó solicitud de revocatoria directa en contra de la Resolución No. 011214 del 5 de octubre de 2020, que resolvió el recurso de apelación. Se encuentra parcialmente de acuerdo, al admitir que si se presentó el escrito de revocatoria directa pero no se encuentra de acuerdo de que se configurara la caducidad de la facultad sancionatoria. 1.11 En Escritura Pública No. 0604 de 23 de febrero de 2021 de la Notaria 73 de Bogotá se protocolizó el Silencio Administrativo Positivo en los términos del artículo 85 de la Ley 1437 de 2011.
Se encuentra parcialmente de acuerdo, pues si bien da fe de la existencia de la Escritura Pública, no se encuentra de acuerdo en que se haya configurado el silencio administrativo positivo. 1.12 El 02 de marzo de 2021, NUEVA EPS S.A., radicó ante la SNS (correointernosns@supersalud.gov.co) solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo.
Es cierto 1.16 El 2 de junio de 2021, fue notificada de manera electrónica a la Resolución No. 006098 de 2 de junio de 2021, mediante la cual se resolvió de forma negativa las solicitudes de revocatoria directa y reconocimiento del silencio positivo. Es cierto. NORMAS ACUSADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 3 (i) Falta de competencia por caducidad de la facultad sancionatoria.
El actor después de relacionar el artículo 52 del CPACA y jurisprudencia por el H. Consejo de Estado y por esta Corporación en el que analiza la interpretación de la norma en mención, establece que la resolución que dio apertura a la investigación sancionatoria se expidió con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y por ende este marco normativo es el aplicable en la materia.
Así las cosas, señaló que la NUEVA E.P.S radicó en término oportunamente los recursos de reposición en subsidio apelación interpuesto contra la resolución que resolvió la investigación administrativa sancionatoria, sin embargo, el acto administrativo (Resolución No. 011214 del 5 de octubre de 2020) que resolvió el recurso de apelación fue notificado después del año previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
Así las cosas, considera que operó tanto el silencio positivo como la pérdida de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y en atención a ello, a través de Escritura Pública la Nueva EPS dio cumplimiento al artículo 84 y siguientes del CPACA, pero sus efectos no fueron reconocidos por la demandada. ARGUMENTOS DE DEFENSA La Superintendencia Nacional de Salud se opone a las pretensiones del demandante, al considerar que el término previsto por el artículo 52 del CPACA solo es para decidir los recursos más no para su notificación. Así las cosas, señaló que la Superintendencia cumplió con la obligación de decidir los recursos dentro del término de un año, como quiera que estos fueron interpuestos el 7 de noviembre de 2019, por lo que debían decidirse a más tardar el 7 de noviembre de 2020.
De esta forma, las Resoluciones PARL 000633 del 20 de febrero de 2020 y 011214 del 5 de octubre de 2020, que resolvieron los recursos de reposición en subsidio apelación fueron expedidas dentro del año que trata el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual, la Superintendencia Nacional de Salud no perdió competencia en el presente asunto.
Por último, propone como excepción de mérito que los actos administrativos demandados no incurren en causal de nulidad contempladas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y que dentro del trámite administrativo se respetaron todas las garantías al investigado, no obstante, mediante la Resolución No. PARL 009156 del 15 de octubre de 2019, sancionó a la entidad NUEVA EPS con multa equivalente a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma que fue disminuida a 445 salarios a través del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación. Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 4 II.
TRÁMITE PROCESAL SURTIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Conforme las documentales obrantes en el cuaderno principal del expediente, se observan cumplidas las formas propias del juicio o proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dado que: la demanda fue radicada el 8 de junio de 2021 (inicialmente en los Juzgados Administrativos y remitida por competencia a este Tribunal el 15 de julio de 2021), mediante providencia de 25 de noviembre de 2021 se admitió la demanda (archivo 10), decisión que fue debidamente notificada a las partes, al delegado del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica; se surtieron oportunamente los traslados secretariales para contestación de demanda (archivo 15); mediante auto de 14 de diciembre de 2022, se prescindió de audiencia inicial y se consideraron reunidos los presupuestos para dictar sentencia anticipada (archivo 21) en la que se incorporaron las documentales aportadas por las partes y se corrió traslado para alegar. 2.1.
Alegatos de conclusión de las partes y concepto del Ministerio Público La parte demandante no presentó escrito de alegatos de conclusión. La entidad demandada – Superintendencia Nacional de Salud reiteró lo dispuesto en la contestación de la demanda referente al plazo establecido artículo 52 del CPACA que refiere sobre que los recursos deben resolverse dentro del término de un año más no que los mismos deban ser notificados en ese periodo de tiempo.
Así las cosas, señala que el artículo 27 y 28 del CGP, las leyes deben interpretarse a su tenor literal cuando sea claras, como pasa con el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 en la que solo hace alusión a la decisión de los recursos y no a su notificación. De esta forma, considera que la Resolución No. 011214 del 05 de octubre 2020 decidió el recurso de apelación dentro del año siguiente a la presentación de los recursos formulados por la actora, que fue, el 7 de noviembre de 2019, por lo que jamás ocurrió la pérdida de competencia y menos aún se configuró el silencio administrativo positivo que, equivocadamente, corrió a protocolizar la actora sin fundamento y que no tiene validez alguna.
Finalmente, el Ministerio Público no presentó concepto III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El Tribunal es competente para conocer del presente medio de control conforme lo establece el N.º 1 del artículo 152 y artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que en la demanda se controvierten actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud y a título de restablecimiento solicita que no sea obligado al pago de la multa de cuatrocientos cuarenta y cinco (445) SMLMV equivalentes a TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS ONCE MIL Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 5 SEISCIENTOS VEINTE PESOS M/TE ($368.511.620),cifra que supera los 300 SMMLV1 para la fecha de interposición de la demanda. 3.2.
Legitimación en la causa De conformidad con el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos contencioso-administrativos, podrán obrar como demandantes y demandados, los sujetos de derecho que respectivamente acrediten ostentar, legitimidad para accionar a través del medio de control que se ajusta a su causa petendi, y la legitimación para ser convocado en la causa por pasiva.
La precitada norma en concordancia con el artículo 138 del mismo estatuto normativo, prevén que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la legitimación en la causa por activa está reservada para aquella que sintiéndose lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, pretenda pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular y el restablecimiento del derecho e incluso la reparación del daño que le haya sido irrogado.
En tanto, que la legitimación en la causa por pasiva recae sobre la entidad, órgano u organismo estatal que haya expedido el acto administrativo o producido el hecho generador del daño. Respecto de la legitimación, el Consejo de Estado ha indicado que: “(…) de conformidad con la jurisprudencia de la Corporación existen dos clases de legitimación: la de hecho y el material.
La primera hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, mientras que la segunda da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda.
En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. En conclusión, la legitimación por pasiva de hecho, que se refiere a la potencialidad del demandado de ser parte dentro del proceso, constituye un requisito de procedibilidad de la demanda -en la medida en la que esta no puede dirigirse contra quien no es sujeto de derechos-, mientras que, la legitimación por pasivo material, constituye un requisito no ya para la procedibilidad de la acción, sino para la prosperidad de las pretensiones” 2.
(Negrita y subrayado fuera del texto). En el caso concreto se tiene que las partes se encuentran debidamente legitimadas en el proceso contencioso administrativo, tal y como a continuación se indicará. 3.2.1. Por activa: Descendiendo al caso concreto, se tiene que LA NUEVA EPS, se encuentra legitimada materialmente por activa para impugnar los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, al sentirse perjudicado por 1 La demanda fue presentada el 8 de junio de 2021, esto es, antes de la vigencia de las normas que modifican la competencia señaladas en la Ley 2080 de 2021. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Auto de 30 de enero de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicado número 25000-23-26-000-2010-00395-01(42610). Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 6 la expedición de las Resoluciones Nos. PARL 009156 del 15 de octubre de 2019, Resolución PARL 000633 del 20 de febrero de 2020 y 011214 del 05 de octubre de 2020, que le imponen una multa y resuelve los recursos de reposición en subsidio apelación, se encuentra materialmente legitimada para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2.2.
Por pasiva: Así mismo, se encuentra legitimada en la causa por pasiva, la Superintendencia Nacional de Salud, por cuanto fue la entidad que expidió los actos acusados. En suma, al existir identidad en la relación sustancial y la relación procesal demandante - demandado, establecida entre las partes con los actos administrativos demandados, el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra reunido para proferir sentencia de fondo. 3.3 Planteamiento del Problema Jurídico principal y sus asociados.
En ese orden de ideas, para la Sala el problema jurídico principal consiste en determinar si las Resoluciones PARL 009156 del 15 de octubre de 2019 “Por la cual se resolvió una investigación administrativa.” la Resolución No. 000633 del 20 de febrero de 2020 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto y se concede el recurso de apelación” y la Resolución No. 011214 del 05 de octubre de 2020 “ mediante la cual se resolvió el recurso de apelación”, fueron proferidas con falta de competencia debido a que operó la caducidad de la facultad sancionatoria, y si hay lugar al restablecimiento del derecho solicitado, o si por el contrario se mantiene la presunción de legalidad.
Así las cosas, los problemas jurídicos asociados sugieren, establecer a la luz de la normatividad vigente: i) Si la Superintendencia Nacional de Salud perdió competencia al haber resuelto el recurso fuera del término establecido en el artículo 52 del CPACA, II) si bastaba solo con resolver el recurso o debía notificarlo dentro del término legal al recurrente y finalmente si iii) operó o no el silencio administrativo positivo en el presente caso. 3.4.
Resolución del problema jurídico en el caso concreto: exposición de razonamientos legales y doctrinarios estrictamente necesarios y análisis crítico de las pruebas obrantes en el plenario. El demandante considera que los actos administrativos fueron expedidos con falta de competencia al haber operado la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, tal y como está previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido que, si bien presentó en término el recurso de reposición y apelación en contra del acto administrativo sancionatorio el 7 de noviembre de 2019, solo hasta el 10 de noviembre de 2020 le fue notificada la Resolución No. 011214 de 5 de octubre de 2020, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación. Por su parte, el apoderado la Superintendencia Nacional de Salud señala que el artículo 52 del CPACA solo impone a su mandante el deber de resolver o decidir dentro del término de un año los recursos que fueren interpuestos, sin que la Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 7 norma haga mención sobre la notificación de estos.
En primer lugar, la Sala precisa que no existe disenso entre las partes en lo que concierne a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fue tramitado por la Superintendencia Nacional de Salud el proceso administrativo sancionatorio, así mismo, de la revisión de las actuaciones administrativas se vislumbra lo siguiente. i) Mediante la Resolución No. 001593 de 2018, notificada personalmente el 8 de enero de 2019, se inició el procedimiento administrativo sancionatorio en contra de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A en el que se le endilgó el presunto incumplimiento de las siguientes normas. Cargo primero. los artículos 123, 124 y 125 del Decreto Ley 19 de 2012 Cargo segundo. Numerales 3 y 6 de la Ley 100 de 1993; artículo 17 del Decreto 4747 de 2007; artículos 8 y 10 (literal a) de la Ley 1751 de 2015 y los artículos 2.5.1.2.1 y 2.5.1.2.1 y 2.5.2.1.1.2 literales b y d del Decreto 780 de 2016; numeral 130.7 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011. Cargo tercero. Presunto incumplimiento de lo establecido en el Titulo I, Capitulo Octavo, Cumplimiento de sentencias. ii) En escrito de 15 de enero de 2019, la Nueva E.P.S presentó sus descargos y anexó varias documentales para que fueran incorporadas como pruebas. iii) Mediante Resolución No. 006181 de 18 de junio de 2019, se decretaron pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión. iv) En Resolución No. 9156 de 15 de octubre de 2019 notificada el 23 de octubre de 2019, se resolvió una investigación administrativa y se sancionó a la demandante por la suma de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. v) Mediante escrito de 7 de noviembre de 2019 (pág. 1027 a 1058 del archivo 17 Contestación de la demanda) la Nueva EPS presentó recurso de reposición en subsidio apelación. vi) En Resolución No. 000633 de 20 de febrero de 2020 (pág. 1161 a 1177 del archivo 17 Contestación de la demanda) se resolvió el recurso de reposición. vii) A través de la Resolución No. 11214 de 5 de octubre de 2020 notificada el 10 de noviembre de 2020 (pág. 1178 a 1125; 1126;1304 del archivo 17 Contestación de la demanda) se resolvió el recurso de apelación. viii) En escrito de 11 de diciembre de 2020, la Nueva EPS presentó solicitud de revocatoria directa. ix) Mediante radicado de 2 de marzo de 2021, la Nueva EPS solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud que se reconozcan los efectos jurídicos del silencio administrativo positivo frente la decisión de los recursos interpuestos, el cual fue protocolizado mediante Escritura Pública No. 0604 de 23 de febrero de 2021 de la Notaria 73 de Bogotá. (págs. 1274 a 1286 del archivo 17 Contestación de la demanda). x) En Resolución 6098 de 2 de junio de 2021, se resolvió negativamente sobre la Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 8 solicitud de Revocatoria Directa y el reconocimiento de los efectos jurídicos del silencio administrativo positivo.
(págs. 1289 a 1300 del archivo 17 Contestación de la demanda). De otra parte, el único cargo que se discute en este medio de control es si la Superintendencia Nacional de Salud perdió su competencia para resolver los recursos dentro de la actuación administrativa sancionatoria que se surtió en contra de la NUEVA EPS por operar la caducidad de la facultad sancionatoria, pese a que la entidad demandada destaque que no obra otra causal de ilegalidad que vicien de nulidad los actos administrativos demandados.
De lo expuesto se colige entonces que el debate principal suscitado por el demandante frente a este cargo es netamente jurídico y se contrae a determinar si dentro del término previsto en el segundo aparte del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 “un año”, la Autoridad Administrativa debe exclusivamente expedir el acto administrativo que resuelve los recursos contra la decisión sancionatoria, o si por el contrario, la prerrogativa de “decidir” implica expedir y notificar el acto administrativo que contiene la decisión de los recursos y que finalmente le da firmeza o ejecutoria a la Resolución sancionatoria.
En ese contexto, adquiere pertinencia reiterar que de conformidad con el artículo 39 y 40 de la Ley 1122 de 2007, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud adelantar las funciones de inspección, vigilancia y control frente sus vigilados, esto es, ante las Entidades Promotoras de Salud de acuerdo con lo previsto en el numeral 1 del artículo 121 de la Ley 1438 de 2011 en concordancia con el numeral 17 del artículo 17 del Decreto 1018 de 2007.
A su vez, mediante la Resolución 1650 de 2014 adicionada por la Resolución 2105 de 2014 se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable por la Superintendencia Nacional de Salud, cuyo artículo 18, dispone que en los aspectos no regulados se seguirán las disposiciones previstas en la Ley 1437 de 2011. De esta forma, si bien la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con un procedimiento administrativo sancionatorio su facultad se encuentra delimitada por los términos de caducidad previstos en el hoy vigente artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, disposición que, en virtud de la interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas, exigen valorar también el contenido y alcance de los artículos 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, observemos: Artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 “Caducidad de la facultad sancionatoria.
Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 9 oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria”. Artículo 85 de la Ley 1437 de 2011 “Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo.
La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico”.
Artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. Al respecto llama la atención la Sala sobre los verbos utilizados por el legislador al redactar el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, esto es, que durante el término de 3 años contados a partir de la ocurrencia del hecho, la autoridad administrativa debe “expedir y notificar” el acto administrativo que impone la sanción; en tanto que frente a los recursos interpuestos en torno al precitado acto, la administración ostenta la obligación de “decidirlos” dentro del término de un (1) año contado a partir de su oportuna y debida interposición. En ese sentido, nótese que si se acogiera la posición de interpretación exegética que sugiere la Superintendencia Nacional de Salud, no le sería posible a la Sala concluir que la obligación de decidir los recursos se agota en la expedición formal del acto administrativo, porque de lo contrario así habría sido expresamente indicado por el legislador, mediante la indicación del verbo “expedir” y no la de “decidir”.
Así las cosas, el texto normativo sugiere valorar de un lado el contenido y alcance de la expresión: “Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 10 los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”, a fin de reconocer los efectos que la superación del precitado término tienen sobre la facultad sancionatoria de la autoridad administrativa (pérdida de competencia por caducidad) y los derechos del administrado (silencio administrativo positivo, con las consecuencias de definición de su situación jurídica concreta y entender satisfechos sus derechos con la omisión de la administración).
Y de otra parte, efectuar una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas que le dan efecto útil a la precitada disposición, esto es, los artículos 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales: i) “La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto”; ii) Los actos administrativos quedarán en firme desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos” (Negrilla y subrayado fuera del texto normativo original).
En los términos expuestos, para la Sala es constitucionalmente relevante señalar que la obligación de decidir los recursos en el término de un año previsto en el segundo aparte del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se agota en la expedición formal del acto administrativo, sino que exige también que tal resolución haya sido puesta en conocimiento del investigado dentro de ese término, toda vez que conforme al artículo 87 de la misma normatividad, sólo con la notificación, comunicación o publicación de los actos que resuelven los recursos, se imprime firmeza a la decisión sancionatoria que resuelve una situación jurídica particular3, y en virtud del artículo 85 de la legislación en cita, para protocolizar el silencio administrativo positivo en los casos de no decisión oportuna de un recurso, el administrado debe efectuar una declaración jurada de no haberle sido notificada 3 Al respecto, debe traerse a colación que en el XVI Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa que tuvo ocasión los días 8, 9 y 10 de septiembre de 2010 en la ciudad de Cartagena, específicamente en la mesa de trabajo liderada por el Consejero de Estado Álvaro Namen Vargas, el entonces Magistrado y hoy Consejero de Estado, Carlos Enrique Moreno Rubio planteó la postura de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, relacionada con la necesidad de abordar en el proyecto del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo la temática de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria en la resolución de los recursos contra los actos administrativos sancionadores y resolver la tricotomía interpretativa que se había planteado con las tres tesis del Consejo de Estado proponiendo que en lugar de 3 años, se incluyera 1 año más para resolver los recursos y dejar zanjada la cuestión; oportunidad en la que al referirse al contenido y alcance de la palabra “decidir” se asimiló la misma al término de ejecutoria del acto administrativo, toda vez que antes de su notificación y ejecutoria no puede entenderse que la administración ha adoptado la decisión, como en efecto se incorporó al proyecto que fue llevado al Congreso de la República y aprobado en la Ley 1437 de 2011, para lo cual se estableció un término de tres años para imponer la sanción y un año más para resolver los recursos, esto es decidir y notificar.
De este modo, se dispuso un término perentorio para que la administración procediera a ejercer su potestad sancionatoria, garantizando así la seguridad y correcta actuación de la administración al imponer las sanciones correspondientes. Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 11 la decisión dentro del término de un año previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
Teniendo en cuenta la anterior interpretación jurisprudencial, el Tribunal ha considerado que no es suficiente que la administración dentro del lapso legal, resuelva de fondo la respectiva investigación administrativa, sino que es necesario, además, que tal decisión sea dada a conocer al interesado y se encuentre debidamente ejecutoriada, tesis que ha sido acogida por el Consejo de Estado4 y donde destacó que la administración deberá proferir, notificar y agotar la vía gubernativa, del acto administrativo que impone una sanción. En consecuencia, si el término previsto en el citado artículo ha transcurrido sin que se haya dictado y ejecutoriado el acto que le ponga fin a la actuación administrativa correspondiente, la administración habrá perdido competencia para pronunciarse al respecto.
En consecuencia, la Sala advierte que efectuar una interpretación en sentido contrario implicaría: a) Desconocer el contenido y alcance sistemático de las disposiciones procedimentales administrativas a que se ha hecho referencia b) Restarle efecto útil a la prescripción del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, desatendiendo las consecuencias de la caducidad de la facultad sancionatoria y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa c) Desconocer al administrado su derecho a: i) obtener oportuna resolución de sus peticiones -en la modalidad de recursos-5, ii) beneficiarse de las consecuencias de los actos administrativos fictos positivos que la normatividad prevé en su favor; iii) la oportuna definición de su situación jurídica particular, a que esta sea resuelta en un plazo razonable y de manera definitiva. d) Atentar contra la seguridad jurídica, habida consideración que si para el administrado nace el derecho a protocolizar el silencio administrativo positivo en su favor, a partir del día siguiente al trascurrir el término de un año previsto en el 4 Al respecto indicó el Consejo de Estado, en Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo.
Bogotá D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil cinco (2005). Radicación número: 1632, señaló como características de la facultad sancionadora del Estado las siguientes: “- La facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo. - El señalamiento de un plazo de caducidad de la acción sancionadora del Estado, constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general. - Las garantías procesales se consagran para proteger los derechos fundamentales del individuo y para controlar la potestad sancionadora del Estado. - La finalidad de establecer un plazo de caducidad de la acción sancionadora no es otra que la de evitar la paralización del proceso administrativo y, por ende, garantizar la eficiencia de la administración.” 5 Corte Constitucional, Sentencia T-181 del 22 de febrero de 2008.
MP. Clara Inés Vargas Hernández. “Al respecto, la Corte en su jurisprudencia ha señalado que si el derecho de petición tiene por objeto obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 Superior. De tal forma que si la administración no tramita o no resuelve los recursos dentro de los términos señalados legalmente, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la respectiva acción de tutela para salvaguardar su derecho fundamental”.
Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 12 artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, mal podría pensarse que después de agotado tal término (en cualquier momento) la autoridad administrativa podría sorprender al particular con la notificación de un acto que aunque proferido dentro del periodo de un año, le es desfavorable a sus pretensiones y desconoce los efectos del silencio administrativo positivo, tal y como así aconteció en el caso concreto, en tanto se encuentra demostrado que aun cuando a partir del 8 de noviembre de 2020 había nacido para la NUEVA EPS el derecho a protocolizar el silencio administrativo positivo y a entender resuelta la situación en su favor, la Superintendencia Nacional de Salud notificó de forma electrónica a la demandante sobre la Resolución 011214 que pese a ser emitida el 5 de octubre de 2020 debía ser notificada a mas tardar el 7 de noviembre de 2020, fecha en la cual fenecía el término de un año para que la administración decidiera y notificara las resoluciones a través de las cuales resolvía los recursos de reposición y de apelación. En efecto, en lo que concierne a la naturaleza y requisitos del silencio administrativo positivo, adquiere relevancia traer a colación, el pronunciamiento del Honorable Consejo de Estado, según el cual: “En relación con el silencio administrativo positivo, la Sala ha señalado que se trata de un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, tiene un efecto que puede ser negativo o positivo.
En el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable. La configuración del silencio positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la Administración. En otras palabras, una vez se ha producido el silencio positivo, la Administración pierde competencia para decidir la petición o recurso respectivos.
Así las cosas, como lo ha sostenido esta Sección, para que se configure el silencio positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición, recurso etc.; ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal.
Respecto de este último requisito, se debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma”6 (Negrita y subrayado fuera del texto). Lo anterior se destaca, habida consideración que en líneas anteriores se ha establecido que algunos de los principios que se afectan con interpretaciones como aquellas en las que se sugiere que “la autoridad administrativa puede notificar en cualquier tiempo los actos que resuelven los recursos, siempre y cuando los expidan en el término de un año”, son el de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
En efecto, se reitera que, conforme a lo expuesto por el Honorable Consejo de Estado, una vez se ha producido el silencio positivo, la administración tiene que respetarlo y aceptar que ha perdido competencia para decidir el recurso respectivo. No por el contrario, hacer lo que en el sub lite efectuó la 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 73001-23- 33-000-2014-00219-01 [21805], Sentencia del 25 de abril de 2018, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 13 Superintendencia Nacional de Salud, que fue: i) inobservar los efectos del silencio positivo, no reconocer el derecho que ostentaba la NUEVA EPS S.A de entender fallado en su favor el recurso de apelación interpuesto contra la decisión sancionatoria y abrogarse una competencia que por disposición normativa ya había perdido, de decidir el referido recurso; ii) romper el principio de inescindibilidad de la norma, en la medida que exige a los vigilados el cumplimiento de las normas de prestar un servicio eficaz en salud a sus afiliados cumpliendo a cabalidad los principios de la seguridad social, pero sin que ella misma se encuentra obligada a resolver y notificar en el plazo legal ni a reconocer el silencio positivo estipulado en favor de los administrados; iii) generar inseguridad jurídica al propiciar con su actuación la existencia de actos administrativos contradictorios (expreso negativo y ficto positivo); iv) incumplir un deber adicional de demandar su propio acto presunto.
De otro lado, se torna pertinente acudir a algunos de los principales argumentos esbozados por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, a través de la cual se declaró exequible el siguiente aparte del inciso 1 del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”.
“Silencio administrativo positivo a favor del recurrente por la no resolución oportuna de recursos contra actos sancionatorios - Resulta acorde con un orden justo, el debido proceso y los principios de celeridad y eficacia de la función administrativa. La hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le corresponde definir la situación jurídica de los administrados.
Cosa distinta es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente. Por el contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los administrados. Por tanto, esta figura, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, se ajusta al artículo 29 constitucional.
Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y decisiones.
El legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este caso, la interposición de un recurso, se entiende resuelto a su favor (…) En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: (…) ii.
Ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 14 (…) Hecha la salvedad anterior, la Sala insiste en que la incorporación del silencio administrativo positivo, en los términos del precepto acusado, garantiza el derecho al debido proceso del ciudadano investigado y castiga la omisión del funcionario encargado de conocer la actuación. Se invierte así, una carga que aún hoy debe soportar el ciudadano, toda vez que en el código vigente, le corresponde a éste acudir ante la jurisdicción para desvirtuar las razones fictas de la negación del recurso, mientras que la administración, pese a tener los elementos para emitir una decisión, guarda silencio contrariando los presupuestos mismos de la organización estatal que tiene entre sus fundamentos el respeto por los derechos y garantías de los asociados.
En otros términos, las consecuencias por las omisiones de la administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano, razón que justifica la intervención del legislador para decidir en qué casos ha de entenderse el asunto resuelto a favor del ciudadano y cuando éste, pese a la negligencia estatal debe soportar cargas tales como acudir a la jurisdicción para que en dicha sede le resuelvan su derecho.
Esta decisión del legislador debe consultar los intereses en discusión, para que la misma pueda calificarse de razonada y proporcional. (…) el nuevo Código Contencioso Administrativo, del cual hace parte el texto parcialmente acusado, se expidió bajo la égida de hacer compatible las actuaciones de la administración con los postulados de la Constitución de 1991, en especial, con la garantía, prevalencia y protección de los derechos fundamentales de los administrados, en donde se imponía modificar instituciones que asignaban cargas excesivas al ciudadano frente al Estado cuando era éste el que tenía del deber de poner su actividad al servicio de los derechos de aquél. (…) Lo dicho en precedencia, le permite a la Sala afirmar que la medida que consagra el precepto parcialmente acusado tiene un fin importante y legítimo, por cuanto busca que la administración decida en tiempo los recursos interpuestos por los infractores administrativos, con el ánimo de hacer efectivos los principios de celeridad y efectividad propios de la función administrativa y los derechos fundamentales de los asociados, en este caso, el derecho al debido proceso en los términos explicados en precedencia. De esta manera, se obliga a las entidades estatales que ejercen la potestad sancionatoria a resolver en tiempo los recursos interpuestos y no someter al ciudadano a procedimientos prolongados ante la administración de justicia que, como se señaló en los antecedentes legislativos de la ley en revisión, sólo debe activarse en casos excepcionales.
El silencio administrativo positivo, salvo en las circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso, resulta un medio idóneo para conseguir la finalidad que persigue el legislador: la inversión de la carga que antes pesaba para el ciudadano de demandar el acto ficto mediante el cual se entendía negado el recurso.
Es decir, el silencio positivo, en el caso en análisis y con la salvedad hecha, es efectivamente conducente para alcanzar el fin propuesto por el precepto, en este caso, soliviar las cargas impuestas a los administrados por la inactividad o desidia del Estado al dejar de responder una solicitud, en este caso, un recurso.”7. (Negrita y subrayado fuera del texto).
Contrario a la interpretación dada por la Superintendencia Nacional de Salud, es claro que el máximo Tribunal Constitucional asigna a la palabra “decidir” prevista en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, la connotación de: dar resolución oportuna 7 Corte Constitucional, sentencia C-875 del 22 de noviembre de 2011, MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 15 a los recursos interpuestos contra actos administrativos sancionatorios, definir la situación jurídica de los administrados, dar respuesta a un requerimiento específico del administrado, entre otras expresiones que no pueden agotarse - como lo pretende la demandada- en la expedición formal de un acto administrativo.
Adicionalmente, con fines meramente ilustrativos, estima la Sala necesario traer a colación que en la Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado se analizaron disposiciones normativas del Estatuto Tributario y del Estatuto de Rentas Departamental del Tolima, en las que también se fijaba un término para resolver los recursos de reconsideración o reposición, debatiéndose si la obligación de resolver se agotaba en la expedición del acto, o si la decisión a que se refería la Ley, se trataba de la notificada legalmente, dentro de la oportunidad”, observemos: “Los artículos 403 y 405 de la Ordenanza 26 de 2009 del Departamento del Tolima, en armonía con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, regulan lo relativo al término para resolver el recurso de reconsideración y los efectos por no resolver dentro de los términos legales, así:
ARTÍCULO 403. TÉRMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contados a partir de su interposición en debida forma. […]
ARTÍCULO 405. SILENCIO ADMINISTRATIVO Si transcurrido el término señalado en el artículo 403, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará. El citado artículo 403 de la normativa departamental prevé que la administración cuenta con un (1) año para resolver el recurso de reconsideración. Al respecto, la Sala se ha pronunciado sobre la interpretación de los artículos del Estatuto Tributario Nacional (arts.732 y 734), idénticos a los del Estatuto de Rentas del Departamento del Tolima aplicables al caso.
En efecto, en cuanto la expresión «resolver» contenida en este artículo, la jurisprudencia 8 ha precisado que la decisión a la que se refiere la Ley, es la «notificada legalmente», vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado.
Además, la Sala, en oportunidad anterior, precisó que el plazo de «un año» previsto en el artículo 732 del E.T., es un término preclusivo, porque el artículo 734 del E.T. establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo.
Conforme con lo anterior, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la Liquidación de Revisión Nº 004 de 2012, se debió notificar dentro del año siguiente, contado a partir de la 8 Consejo de Estado, Sentencia del 23 de junio del 2000, Exp. 10070, M.P. Dr. Delio Gómez Leyva, reiterada el 23 de agosto de 2002, Exp. 13829, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, y Sentencia del 17 de julio de 2014, Exp. 19311, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 16 interposición del recurso en debida forma”9 (Negrita y subrayado fuera del texto). Nótese como en un asunto también típico de silencio administrativo positivo y de pérdida de competencia de la autoridad administrativa (en materia tributaria), con similar redacción de la norma, se hizo referencia al término para “resolver o decidir un recurso”, como equivalentes, y los efectos de su no resolución, dada la operancia del silencio administrativo positivo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, también interpretó sistemáticamente las normas, a fin de concluir en cuanto a la expresión “resolver”, que la decisión a la que se refiere la Ley, es la “notificada legalmente”, es decir dentro de la oportunidad legalmente establecida para ello, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, en tanto el ciudadano no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado, máxime cuando al ser un término preclusivo, la administración pierde competencia para resolver el recurso y nace para el administrado el derecho a asumir que la cuestión planteada en dicho recurso se ha resuelto a su favor, dado los efectos del silencio administrativo positivo.
De otra parte, la Sala reconoce que la jurisprudencia10 y la doctrina han clasificado los requisitos del acto administrativo como de existencia, validez y eficacia, otorgándole diferentes efectos ante su ausencia, pero en el presente caso se trata del procedimiento administrativo sancionatorio en cuya regulación especial se establece como causal de pérdida de competencia de la autoridad administrativa sancionadora que al momento de resolver los recursos, deje transcurrir más de un año para ello, a diferencia de lo dispuesto en el CCA, ahora en el CPACA la administración cuenta con tres años para proferir la primera decisión sancionatoria y un año más para resolver los recursos, de manera que hacerlo por fuera de ese lapso, la nulidad del acto administrativo deviene por carecer de competencia para pronunciarse, y en esa medida, la competencia es una elemento esencial del acto administrativo, por lo que al carecer de la misma, por expresa disposición del legislador (Artículo 52 Ley 1437 de 2011) su acto deviene nulo.
Por tanto, no se trata de que el requisito de eficacia del acto administrativo se considere ahora como requisito de validez, sino que el cambio introducido por la Ley 1437 de 2011, fue no solo ampliar el término para que la administración resolviera la actuación administrativa sancionatoria sino una consecuencia a cambio, a saber, si excede ese plazo se configura la pérdida de competencia para ella y el silencio administrativo positivo a favor del recurrente.
De otro lado, la lectura que propone la Superintendencia Nacional de Salud del artículo 52, de bastarle que su acto administrativo que resuelve de manera definitiva la actuación tuviese la fecha límite del año para no perder competencia, así la notificara un mes o un año después, riñe no solo con la razonabilidad e interpretación favorable sino también con el efecto útil de la norma, porque nunca 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 73001-23- 33-000-2014-00219-01 [21805], Sentencia del 25 de abril de 2018, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 10 Sobre los requisitos y presupuestos del acto administrativo ver entre otras Consejo de Estado, Sección Primera.
C.P. Olga Inés Navarrete, sentencia del 6 de abril de 2000. Radicado 5373 y Consejo de Estado, Sección Tercera. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 8 de agosto de 2012, radicado 23350 Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 17 entonces operaría ni el silencio positivo ni la pérdida de competencia, dado que a la Administración le bastaría simplemente ponerle la fecha límite del año a sus decisiones sin importar cuándo realmente la tomara o notificara y jamás podría reconocerle el silencio positivo que estipuló el legislador en favor del administrado, lo que haría excesivamente gravosa la situación del administrado, pues de esa manera quedaría sometido al desdén, exceso de trabajo, olvido o desidia de la administración para notificar o no hacerlo cuando fue precisamente el principio de seguridad jurídica que valoró positivamente la Corte Constitucional para declarar constitucional las consecuencias previstas del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, hay que señalar: (i) el deber de decidir de fondo y notificar al peticionario o recurrente es de orden convencional, constitucional y legal que no puede rehuir la administración; (ii) la ley establece el procedimiento para efectuar la notificación de manera que aun cuando el administrado no comparezca a notificarse, puede hacerlo por aviso, según los instrumentos establecidos en los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, y (iii) la pérdida de competencia no está anclada a la voluntad de la administración, sino que opera por mandato de la ley ante una situación fáctica o material de no haber decidido y comunicado dentro de los cuatro años que se le conceden para ello, esto es, tres años para proferir la decisión sancionatoria y un año más para resolver los recursos interpuestos, de manera que se constituya en una decisión ejecutoriada o en firme, por lo tanto, la pérdida de competencia no es ex post al pronunciamiento, es de facto por disposición de la ley.
La Sala no desconoce que en algunas providencias del Honorable Consejo de Estado, sigue teniendo eco la tesis según la cual, “la sanción administrativa es oportuna cuando dentro de los tres (3) años establecidos por el artículo 38 del C.C.A. para ejercer la facultad sancionatoria, se concluye la actuación administrativa con la expedición y notificación del acto administrativo principal que resuelve de fondo el procedimiento, sin que en el mismo lapso deban quedar comprendidos los actos que resuelven los recursos en vía gubernativa”11.
Pero considera pertinente aclarar precisamente que la divergencia de criterios entre algunas subsecciones y secciones del órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo impide considerar que haya técnicamente un precedente, y por otro lado, que la aplicación de la técnica del precedente jurisprudencial no se reduce a la ubicación que realice alguno de los extremos de la litis de la sentencia que siendo más próxima en el tiempo 12, pueda forzosamente ajustarse a sus pretensiones de justicia, sino a aquella que conforme al principio de igualdad material, le sea realmente aplicable por cuanto los supuestos de hecho y de derecho que estudia son análogos a su causa petendi y pretensiones o argumentos de defensa.
Al respecto se destaca que el Consejo de Estado en fallo de acción de tutela de 8 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicado Nº25000-23-41-000-2012-00267-01. MP. María Elizabeth García González 12 Vid LÓPEZ MEDINA, Diego Eduardo, El Derecho de los Jueces, Bogotá Legis, 2002, sobre el análisis dinámico y estático de los precedentes, y la distinción entre obiter dictum y ratio decidendi, siendo vinculante esta última.
Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 18 de junio de 2017 precisó lo siguiente: “2.5.Ahora, revisada la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 200913, que se alega como precedente desconocido, se debe anotar lo siguiente: En una tutela instaurada contra providencia de la misma Subsección ‘B’ de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 14, donde uno de los cuestionamientos era que se había desconocido el precedente conforme al cual la facultad sancionatoria se materializa con la expedición y notificación del acto administrativo sancionatorio, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó fallo de tutela de primera instancia de la Sección Segunda, que negó el amparo.
Si bien en esa tutela la entidad accionante citó como precedente desconocido sentencia del 2 de agosto de 2012 de la Sección Cuarta el Consejo de Estado, en la que se acogió la regla de la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, lo cierto es que para negar el amparo en ese caso, entre otras cosas, se dijo que en el fallo de unificación no se estableció un criterio en relación a la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, sino en relación a procesos disciplinarios y las normas que regían para los mismos.
En efecto, en el fallo de unificación del 29 de septiembre de 2009 no solo no se hace referencia a la caducidad de la facultad sancionatoria, sino que en él no se dice expresamente que el criterio que asumía la Sala Plena, de los tres existentes, lo fuera en cuanto al entendimiento de lo que consagraba ese artículo. Así las cosas, como en lo que corresponde al entendimiento de la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, no existía un criterio unificado, es constitucionalmente admisible que el Tribunal accionado hubiera escogido, de forma razonada y motivada dentro del ámbito de su autonomía e independencia, una de las tesis jurisprudenciales existentes sobre su entendimiento.
Por eso, no puede afirmarse que haya desconocido un precedente vinculante, en particular que no hubiera acogido la regla dispuesta en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, en tanto que, como se dijo, en ella no se estableció una regla y posición en lo que se refiere a la caducidad de la facultad sancionatoria.” 15 (Se resalta por la Sala). 13 Radicación No. 110010315000200300442 01, CP.
Susana Buitrago Valencia. En la sentencia del 29 de septiembre de 2009 se resolvió recurso extraordinario de súplica contra sentencia del 23 de mayo de 2003 de la Subsección B de la Sección Segunda. En el fallo suplicado se había definido en segunda instancia demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Álvaro Hernán Velandia Hurtado para que se declarase la nulidad de actos administrativos por medio de los cuales la Procuraduría le había impuesto una sanción disciplinaria de destitución. La Sección segunda estimó que en ese caso había operado la prescripción de la acción disciplinaria. 14 Se trata de una tutela instaurada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo contra providencia del 25 de febrero de 2016 de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Decidida en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado mediante fallo del 14 de julio de 2016, que la negó. Radicada en segunda instancia con el No. 11001-03-15-000-2016-01374-01 y confirmada por la Sección Cuarta a través de fallo del 8 de septiembre de 2016. CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 8 de junio de 2017, expediente no. 11001-03-15-000-2017-01043-00, C.P Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 19 El citado fallo de tutela fue confirmado en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado16 en los siguientes términos: “Para este juez constitucional al revisar la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 29 de septiembre de 2009, dentro del radicado No. 11001-03-15-000-2003-00442-01, actor: ÁLVARO HERNÁN VELANDIA HURTADO, el mismo no es aplicable al caso de marras, pues en dicha oportunidad la Corporación de forma expresa indicó: «En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.
Esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales». En vista de lo anterior, no es posible aplicar la regla de decisión aludida, como lo pretende la tutelante, respecto a la forma de contabilizar la caducidad realizada por el Pleno de lo Contencioso Administrativo, pues en dicha sentencia fue enfática y clara en indicar que ello solo aplicaba para el régimen sancionatorio disciplinario y que no se podía utilizar frente otros tipos de investigaciones que se regulen por normas especiales.” (Resalta la Sala).
Adicionalmente se torna pertinente indicar que en reciente jurisprudencia, la Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado, indicó en relación con el silencio administrativo positivo que: “(…) se trata de un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, hay un efecto para el administrado (negativo o positivo) derivado de la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados.
En el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad lo hubiera resuelto de manera favorable. La configuración del silencio positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la Administración. En otras palabras, una vez se ha producido el silencio positivo, la Administración pierde competencia para decidir la petición o los recursos respectivos.
Como lo ha sostenido esta Sección, para que se configure el silencio positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición o recurso, ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal.
Respecto de este último requisito, se debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma. De igual manera, la Sala en oportunidad anterior precisó que el plazo de un año previsto en el artículo 732 del Estatuto Tributario es un término preclusivo, porque el artículo 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 3 de agosto de 2017, expediente no. 11001-03-15-000-2017-01043-01, C.P Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 20 734 del Estatuto Tributario establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, por tanto, el acto deviene en nulo.
Conforme con lo señalado y los hechos probados, para la Sala se configuró el silencio administrativo positivo (…)”17(Negrita y subrayado fuera del texto). El criterio jurisprudencial de interpretación antes expuesto es igualmente predicable en relación la norma contenida en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, en el sentido de que el año del que dispone la autoridad administrativa para resolver los recursos de vía administrativa comprende no solo la emisión de la respectiva decisión sino igualmente su notificación, porque, de no ser así se haría nugatoria la aplicación de la figura del silencio administrativo que el legislador estipuló en favor del ciudadano que recurre un acto administrativo en la medida en que sin notificación el acto no existe para el ciudadano, y perversamente se permitiría o patrocinaría en el accionar de la administración pública una conducta indebida y por demás reprochable de utilización del fechador de los actos administrativos para hacerlos aparecer con una fecha anterior a aquella en la que por ministerio de la ley ya se ha configurado el silencio administrativo positivo en favor del ciudadano que había recurrido, y además se vaciaría de contenido la norma legal que consagra ese medio jurídico de protección instituido en favor del peticionario y del recurrente de la decisión inicialmente emitida por la administración, sumado al hecho del derecho que le asiste al ciudadano de que sus requerimientos, trámites o solicitudes le sean resueltos por las autoridades en un término razonable como lo consagra la Declaración de Derechos del Pacto de San José de Costa Rica18 del cual el Estado colombiano es parte firmante.
Y en concepto reciente emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, resolviendo una consulta sobre la aplicación del silencio administrativo positivo respecto de los recursos en el procedimiento administrativo sancionatorio, señaló que “Si bien la norma en comento utiliza la expresión “deberán ser decididos” [los recursos], tal acepción no puede ser entendida en el sentido que solo basta con expedir el acto administrativo que resuelve los recursos pues se requiere además notificar dicha decisión al investigado.
En efecto, el cumplimiento del término para decidir los recursos no se agota con la sola expedición del acto administrativo, sino que es necesario ponerlo en conocimiento del investigado, en aras de cumplir con el principio de publicidad que rige las actuaciones de la administración. (…) Por tanto, vencido el plazo de un año sin que se haya emitido y notificado el acto administrativo que los resuelva, la administración pierde competencia para decidirlos y se produce el silencio administrativo a favor del recurrente, es decir, se genera a favor del investigado la resolución favorable de los recursos.”.19 (Subrayado y negrilla 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de junio de 2019, Radicado 20613, C.P. Milton Chavez García 18 El numeral 1 del artículo 8 consagra lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. 11001030600020190011000, 13 de diciembre de 2019 C.P. Oscar Darío Amaya Navas.
Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 21 fuera de texto) Así mismo, allí se reafirma la posición adoptada al respecto en concepto previo de fecha 5 de marzo de 2019, con radicación 2403, emitido por la misma Corporación, en el que indicó en igual sentido, que el acto administrativo que resuelva los recursos de reposición y apelación en contra del acto sancionatorio deberá ser decidido y notificado dentro del año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Lo cual ha sido acogido por el Consejo de Estado que en pronunciamiento reciente señaló que la Corporación no ha desconocido el precedente jurisprudencial en las decisiones adoptadas frente a la caducidad de la facultad sancionatoria, puesto que no existe una postura uniforme sobre el criterio de interrupción de la caducidad o pérdida de competencia y por tanto, el Tribunal podía separarse, de manera argumentada, del criterio adoptado en otras decisiones del Consejo de Estado, relacionadas además con procesos disciplinarios20.
En ese orden de ideas, para la Sala es claro que sí operó la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud respecto del proceso adelantado contra la Nueva EPS, por cuanto como se ha expuesto, tal autoridad administrativa perdió la competencia para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la resolución sancionatoria, al haber solamente proferido –dentro del término de un año- el acto administrativo pero no encontrarse en firme o ejecutoriado, y que se configuró en favor de la demandante el silencio administrativo positivo, entendiéndose fallado en su favor el recurso de apelación por él interpuesto contra la Resolución sanción. Por tanto, se encuentra acreditado en el expediente que la Superintendencia Nacional de Salud decidió sin competencia el recurso de apelación, pues la Resolución Sancionatoria No. 9156 de 15 de octubre de 2019 quedó en firme y ejecutoriada, por fuera del año otorgado por el legislador en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, y en esa medida, el cargo de nulidad invocado por el demandante por falta de competencia debido a la configuración de la caducidad de la facultad sancionatoria se encuentra llamado a prosperar.
De otro lado, la Sala observa que la prosperidad del cargo de nulidad contra la Resolución Nº 011214 del 05 de octubre 2020 por haber sido decidida sin competencia, implica también la extensión de los efectos de la declaratoria de nulidad respecto de los actos administrativos PARL 009156 del 15 de octubre de 2019, PARL 000633 del 20 de febrero de 2020, al haberse expedido con falta de competencia. Así como ordenar el restablecimiento del derecho consistente en que la empresa NUEVA EPS S.A no está obligada a cancelar el valor de la multa impuesta, razón por la cual, se ordenará a la entidad demandada abstenerse de exigir y cobrar la sanción pecuniaria. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 23 de enero de 2020, Exp. 11001031500020190499800, C.P. Oswaldo Giraldo López.
En igual sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 30 de abril de 2020, expediente No. 11001-03-15- 000-2020-00882-00, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 22 Por tanto, se ordenará a la Superintendencia Nacional de Salud, que, si ya recibió el pago por parte de la empresa demandante deberá restituirle a la demandante la suma cancelada en los términos del numeral 2º del artículo 192 del CPACA, suma que se actualizará a valor presente a la fecha en que haga efectiva la devolución del dinero, la cual deberá ser indexada, según la siguiente fórmula: VR: VH x (IPC final (al momento de la ejecutoria de la sentencia)/ IPC inicial) Donde VR: es el valor a reintegrar, VH: corresponde al monto histórico, y el IPC: es el índice de precios al consumidor, tal y como lo ha establecido el Consejo de Estado21. 3.5.
Condena en Costas Según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, y su liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso: “Artículo 188. Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal ”.
En virtud de lo anterior, si bien la parte demandante resultó vencida como quiera que no se declara la nulidad de los actos administrativos demandados, al seguir los nuevos parámetros establecidos por la legislación procesal, que el Tribunal interpreta con criterios de equidad e igualdad frente a todos los extremos de la litis precisamente por la interpretación conforme a la Carta constitucional del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que no resulta procedente la condena en costas en esta instancia pues no se acreditó que la contestación del libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, toda vez que: i) el extremo activo estaba en ejercicio de su derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia al cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se canceló una marca y se resolvió el recurso de apelación y que el ii) el escrito presentado contenía fundamentos de hecho y derecho, así como argumentos razonables y concordantes con las circunstancias fácticas expuestas, diferente que esas razones no hayan prosperado a la luz de los medios de pruebas y de los fundamentos esgrimidos en esta providencia. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Exp. 68001-23-31-000-2008-00329-01(2284-13), providencia del 23 de marzo de 2017, C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Exp.25000234100020210065000 Demandante: NUEVA EPS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Sentencia 23 FALLA: PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de las PARL 009156 del 15 de octubre de 2019, PARL 000633 del 20 de febrero de 2020 y 011214 del 05 de octubre 2020, por medio de las cuales se impuso una sanción a la NUEVA EPS S.A y se resolvieron los recursos de reposición y apelación, por ende RECONOCER los efectos del silencio administrativo positivo protocolizado en la Escritura Pública No. 0604 del 23 de febrero de 2021 de la Notaria 73 de Bogotá. SEGUNDO.- A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, ABSTENERSE de exigir el cobro de la sanción impuesta en los actos administrativos demandados; y en caso de que haya recibido el pago, REINTEGRARLE a la empresa demandante la suma cancelada, en los términos del numeral 2º del artículo 192 del CPACA, suma que se actualizará a valor presente a la fecha en que haga efectiva la devolución del dinero, la cual deberá ser indexada según la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ABSTENERSE DE CONDENAR en costas a la parte demandante, conforme las razones expuestas en la parte motivan de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZON Magistrado (Firmado electrónicamente) OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Ausente con excusa) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA y goza de plena validez conforme al artículo 7 de la Ley 527 de 1999.