25000-23-41-000-2024-00853-00 · Tribunal Administrativo de Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Radicación: No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Demandante: ONG APOYO AL FORTALECIMIENTO INTEGRAL PARA QUIENES NOS PROTEGEN- ONG AFIPRO Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA – SECRETARÍA DE TRANSPARENCIA Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Asunto: CUMPLIMIENTO DEL PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 9 DE LA LEY 2195 DE 2022 Decide la Sala la solicitud presentada por la señora Martha Lucía Fernández Martínez obrando en calidad de representante legal de la ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO, para obtener el cumplimiento por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, de lo contemplado en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022.

ANTECEDENTES A. Los hechos de la demanda Del escrito de demanda, se extrae el siguiente fundamento fáctico (archivo 01), a saber: 1. Señala que, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República ha omitido el cumplimiento del mandato contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, en el sentido de expedir el Programa de Transparencia y Ética para las Entidades Sin Ánimo de Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 2 Lucro –ESAL– y de esta forma reglamentar la materia sobre los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial. 2.

Manifiesta que dicho incumplimiento no ha permitido que las –ESAL– adopten los Planes de Transparencia y Ética Empresarial, como una figura trasplantada del sector mercantil y comercial, y que lo anterior ha causado inseguridad jurídica dado que existen muchos requisitos contemplados en los mencionados planes que no les aplican a las –ESAL–. 3.

Relata que, la Secretaría Jurídica Distrital por intermedio de la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control, expidió la circular 058 del 18 de noviembre de 2022 con el fin de impartir instrucciones a las –ESAL– “(…) vigiladas por la Alcaldía Mayor de Bogotá para la adopción y presentación del Programa de Transparencia y Ética Empresarial (PTEE)”, y que, posteriormente, la misma entidad “(…) expidió la circular 013 del 14 de abril de 2023 que modifica la circular 058, en el entendido de aplazar la entrega del PTTE fijando un cronograma comprendido entre la primera semana de mayo y primera semana de junio de 2024, según el número de identificación tributaria NIT de la ESAL”. 4.

Indica que, el 6 de marzo de 2024, de nuevo la Secretaría Jurídica Distrital por intermedio de la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control, profirió la Circular 013 de 2024 en donde indicó que “(…) una vez el despacho conozca los lineamientos mínimos establecidos por el DAPRE – Secretaría de Transparencia, se procederá a impartir las correspondientes instrucciones a adoptar para la presentación del PTEE a las entidades sin ánimo de lucro (…)”. 5.

Finalmente manifestó que, han pasado más de dos años desde la expedición de la norma sin que se haya reglamentado el mandato contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, viéndose afectadas, directamente, las –ESAL– al no contar con Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 3 lineamientos claros sobre la adopción de los programas de transparencia y ética empresarial.

B. Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte actora solicitó en el escrito de la demanda (archivo 01) que se acceda a la siguiente súplica: “I. PRETENSIONES 1.1 Se solicita se cumpla el artículo 9, parágrafo 2 de la Ley 2195 de 2022 expidiendo la correspondiente reglamentación mediante el acto administrativo en un término no mayor a 15 días y que copia del mismo me sea entregado, referente al Programa de transparencia y ética para las entidades sin ánimo de lucro.” (archivo 01 – negrillas, mayúsculas y redacción del accionante).

C. La actuación judicial en esta Corporación Por auto del 9 de mayo de 2024 (archivo 10), se admitió la acción de la referencia y se notificó mediante correo electrónico enviado el día 17 del mismo mes y mismo año a la entidad demandada (archivo 11). D. La contestación de la demanda Por intermedio de apoderada, señora Martha Alicia Corssy Martínez, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, a través de memorial allegado el 24 de mayo de 2024 (archivo 13), dio contestación a la acción de la referencia, oponiéndose a la pretensión de la demanda, indicando lo siguiente: Señala que, desde el Gobierno Nacional consideran que no se encuentra incumplido el mandato contemplado en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, en la medida en que la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República viene adelantando acciones tendientes a lograr la reglamentación de los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial.

Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 4 Mencionó que, la eventual responsabilidad de definir los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial, mandato derivado de la norma cuyo cumplimiento se reclama, no es exclusiva de la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República como se verifica de la lectura propia de la norma.

Indicó que, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la accionante ya que “(…) aunque no se ha expedido el decreto correspondiente, lo cierto es que a la fecha ya se surtió todo el trámite para el efecto, tal y como se acredita con las pruebas que les adjuntamos a este escrito”. Manifiesta que, la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República “(…) ha actuado conforme a sus competencias, sin que el ritmo en que va avanzado el tema pueda ser objeto de cuestionamiento por esta vía. Se trata de trámites complejos que van adelantándose al ritmo de las competencias de todas las entidades que participan en la elaboración del acto administrativo cuya expedición se reclama”.

Relató que, desde el mes de junio del año 2023 la Secretaría de Transparencia ha convocado a las autoridades de inspección, vigilancia y control a mesas de trabajo para “(…) determinar los lineamientos mínimos que deben contener los programas de transparencia y ética empresarial, deber derivado del parágrafo 2 del artículo mencionado.

Las reuniones realizadas son las que se mencionan en la memoria; adjuntamos a este memorial los soportes correspondientes”, y que previo a esa fecha la entidad realizó el análisis técnico y jurídico correspondiente. Narró que, desde el mes junio del año 2023 hasta el mes de mayo del año 2024, la Secretaría de Transparencia ha desarrollado actividades que se relacionan en la memoria justificativa del proyecto de decreto reglamentario que permiten determinar el contenido de los respectivos lineamientos.

Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 5 Alegó que, frente a la potestad reglamentaria que “(…) la Presidencia de la República tiene esa competencia en este momento, en coordinación con otras entidades, en relación con las normas que se estima incumplida, pero, que consideramos no se puede hablar de una negativa del Gobierno a cumplir la ley, pues las pruebas aportadas dan cuenta, repito, de toda la gestión que se ha adelantado y que no puede ser valorada como una renuencia del Gobierno a cumplir”.

Finalmente, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda dado que se ha probado que la Secretaría de Transparencia “(…) ha trabajado en el tema objeto de estudio sin que pueda afirmarse que ha habido negligencia, desidia o RENUENCIA alguna para sacar adelante y expedir el decreto que se reclama” (mayúscula del original). II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: A) consideración previa B) finalidad de la acción de cumplimiento; C) la norma cuyo cumplimiento se reclama, y D) el caso concreto.

A. Consideración Previa Observa la Sala que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS–, mediante oficio allegado el 24 de mayo de 2024 (archivo 12), presentó escrito de contestación de la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma y manifestó, como excepción previa, la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Se advierte que en el auto admisorio de la demanda (archivo 10), no se vinculó a esta entidad al proceso, sin embargo, se avizora que fue notificada de esa providencia en el trámite de notificación (archivo 11, folio 3), por lo anterior, y ante la mencionada falta de legitimación de esta entidad, la Sala no se pronunciará sobre la Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 6 contestación rendida por esta dado que los efectos de la presente decisión judicial no la cobijan.

B. Finalidad de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y el artículo 146 del CPACA, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir, tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento, son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º ley 393 de 1997). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ibidem). c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º de la misma norma).

Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 7 d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente. e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. En relación con los requisitos mínimos de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido.

“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia se discute esté consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma un mandato claro, inobjetable para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma jurídica”1 (se adicionan negrillas).

En sentencia de 2003, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló: “La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. “ Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente número 2002-1065-01(ACU-1498), M.P. Roberto Medina López.

Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 8 “En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar.

“ ”2 (resalta la Sala). De acuerdo con los apartes jurisprudenciales antes transcritos, y con los lineamientos trazados por esta Corporación en reiteradas oportunidades3, se tiene lo siguiente: a) El deber jurídico incumplido, consignado en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, debe contener un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad respecto de la cual se busca el cumplimiento del mismo, sin ningún condicionamiento, es decir, que su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna. b) Adicionalmente, el incumplimiento de dicho mandato debe generar una irregularidad de la autoridad renuente en el ejercicio de sus funciones. c) Finalmente, en los eventos en que la norma cuyo cumplimiento se demanda no reúna las características anotadas anteriormente, se impone denegar las pretensiones de la acción. C. La norma cuyo cumplimiento se reclama La parte actora alega como mandato incumplido el contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, cuyo texto es el siguiente: 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, rad. 2003-00451-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 3 Véanse entre muchas: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 17 de mayo de 2006, exp.

No. AC-2006-0772, M.P. Carmen Alicia Rengifo Sanguino. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 9 “LEY 2195 DE 2022 (enero 18) Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones.

(…)

ARTÍCULO 9. Adiciónese el artículo 34-7 a la Ley 1474 de 2011, el cual quedará así: Artículo 34-7. Programas de transparencia y ética empresarial. Las personas jurídicas sujetas a su inspección, vigilancia o control adoptarán programas de transparencia y ética empresarial que incluyan mecanismos y normas internas de auditoría. Las respectivas superintendencias o autoridades de inspección, vigilancia o control determinarán el contenido de los programas de transparencia y ética empresarial teniendo en cuenta criterios tales como el sector, los riesgos del mismo, el monto de los activos, ingresos, el número de empleados y objeto social.

En el caso de las Pymes y Mipymes, se deberán establecer programas de acompañamiento para facilitar la elaboración e implementación de los programas de transparencia y ética empresarial, procurando que no generen costos o trámites adicionales para las mismas. El incumplimiento de las instrucciones y órdenes que impartan las autoridades de inspección, vigilancia y control de la rama ejecutiva en materia de programas transparencia y ética empresarial dará lugar a la imposición de las sanciones que correspondan de conformidad con las normas aplicables por cada ente de inspección, vigilancia o control.

PARÁGRAFO 1 o. En aquellas personas jurídicas en las que se tenga implementado un sistema integral de administración de riesgos, este podrá articularse con el programa de transparencia y ética empresarial de forma tal que incluya los riesgos que mediante el mismo se pretenden mitigar.

PARÁGRAFO 2 o Las superintendencias o autoridades de inspección, vigilancia o control de la rama ejecutiva en coordinación con la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, determinarán los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial con el fin estandarizar las acciones, las políticas, los métodos, procedimientos, mecanismos de prevención, control, evaluación y de mejoramiento continuo.

Dichos lineamientos serán evaluados y actualizados, de conformidad con los estándares internacionales y nuevas prácticas que fortalezcan los programas de transparencia y ética empresarial, al menos cada cuatro (4) años. (…)”. (negrilla y subrayado de la Sala) Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 10 D. Caso concreto En el caso sub examine la parte actora, en ejercicio de la acción de cumplimiento, demandó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, con el fin de que cumpla lo dispuesto en la norma antes transcrita. 1) Al respecto, observa la Sala que lo pretendido por la accionante del asunto mediante el presente trámite de acción de cumplimiento, es que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia dé cumplimiento a lo contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, en el sentido de que expida la reglamentación correspondiente a los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala accederá a las pretensiones de la acción, por las siguientes razones: Para determinar el presunto incumplimiento de lo establecido en la norma demandada, la Sala estima necesario referirse en particular al parágrafo segundo del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, que corresponde, en estricto sentido, a la norma objeto de la presente acción de cumplimiento, el mencionado parágrafo consagra lo siguiente:

Dichos lineamientos serán evaluados y actualizados, de conformidad con los estándares internacionales y nuevas prácticas que fortalezcan los programas de transparencia y ética empresarial, al menos cada cuatro (4) años. (…)”. (negrilla de la Sala) De la disposición transcrita se advierte la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, en la medida en que se establece que Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 11 corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, en coordinación con las superintendencias o autoridades de inspección, vigilancia o control de la rama ejecutiva, ejercer su potestad reglamentaria para determinar las directrices que deben contener los programas de transparencia y ética empresarial.

En ese orden, la Sala estima conveniente precisar que, en efecto, en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022 se consagra la obligación por parte de la Secretaría de Transparencia de reglamentar los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial –PTEE– tendientes a orientar a las personas jurídicas, incluidas de esta forma las –ESAL–, en la adopción de estos planes tal como lo menciona la norma. 2) Conviene señalar que, pese a que la norma que se demanda como incumplida no establece un término para el ejercicio de la potestad reglamentaria, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la acción de cumplimiento es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno Nacional, y por ende al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, el ejercicio de la potestad reglamentaria, y que la ausencia de un lapso específico para su ejercicio, no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de esta acción constitucional.

La potestad reglamentaria en cabeza del presidente de la República, y por ende del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, se encuentra contemplada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política que dispone: “ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 12 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.” Frente a la ausencia de un término para el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Consejo de Estado ha explicado lo siguiente: “(…) En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional.

Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales esta deba surtirse.

Así pues, el legislador a través de la ley puede bien imponer un plazo al Gobierno Nacional para que aquel proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.

En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla.4” (Se resalta).

De conformidad con la jurisprudencia antes anotada y tal como ocurre en el presente caso, pese a que no se estableció un plazo para ejercer la 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 27 de octubre de 2021. Rad. 2021-00027-01. C.P: Pedro Pablo Vanegas Gil. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 13 respectiva potestad reglamentaria en cabeza del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, este mandato sí resulta exigible, por lo que la presente acción constitucional es procedente para solicitar su cumplimiento.

Ahora bien, conviene traer a colación lo contemplado por la doctrina jurídica nacional sobre la trascendencia de los programas de ética y transparencia empresarial en las Entidades Sin Ánimo de Lucro –ESAL– y en la economía colombiana, al respecto la doctrina refiere lo siguiente: “Los Programas de Ética y Transparencia Empresarial (PTEE) son una herramienta eficaz para promover una cultura de legalidad, ética e integridad en las organizaciones sin fines de lucro en el país, pero su eficacia y efectividad están intrínsecamente ligadas y dependen de la existencia de una persona delgada para monitorear, supervisar y verificar su cumplimiento, implementación y desarrollo.

Dicho de otra manera, es esencial que se haga un seguimiento riguroso del programa y se implemente, ejecute y aplique de manera estricta para poder lograr resultados reales. La presencia de un responsable del PTEE mejora significativamente el gobierno corporativo y la gestión empresarial al permitir la prevención, detección y corrección de situaciones con potencialidad para convertirse en conductas ilícitas.

Esto no sólo protege a la organización de posibles conflictos o consecuencia legales, sino que también mejora y afianza su reputación, lo que genera confianza entre financiadores y donantes. En definitiva, esta supervisión rigurosa promueve la transparencia en todas las operaciones de la organización y enfatiza así la importancia de poseer controles y una gestión eficaz para garantizar que estos programas alcancen sus objetivos y cumplan con su propósito.

Sin estos controles adecuados, el PTEE carecería de sentido y perdería efectividad. (…) La implementación efectiva y adecuada de los PTEE, bajo el control y supervisión de quién haya sido designado como responsable de monitorear, evaluar y hacer cumplir los lineamientos establecidos en los programas en las ESALES, tiene un impacto directo y positivo tanto en las organizaciones como a nivel macroeconómico en Colombia.

Estos programas cuando se ejecutan a cabalidad fortalecen y aumentan la confianza, mejoran y protegen la reputación, y garantizan el cumplimiento normativo y la responsabilidad social y organizacional de las entidades sin fines de lucro. (…)5”(Se resalta). 5 Espitia Escobar, Valentina – “El papel de los programas de ética y transparencia empresarial en las entidades sin ánimo de lucro y en la economía nacional Colombiana.

Impacto de la Ley Anticorrupción 2195 de 2022 y la Circular 058 de 2022” – Páginas: 1-6 – Boletín del Centro de Estudios de Derecho Comparado - Núm. 10, octubre 2023. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 14 De la anterior referencia doctrinaria, y de manera ilustrativa, advierte la Sala el impacto que tiene el cumplimiento irrestricto del mandato contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, en cabeza del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, sobre el tráfico jurídico y económico de las personas jurídicas y, en particular, sobre las –ESAL–, ya que es precisamente a través de la reglamentación de los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial que se materializan los principios de legalidad, transparencia y buen gobierno corporativo, además de otorgar seguridad jurídica al sector de las Entidades Sin Ánimo de Lucro. 3) Por otro lado, una vez realizado el estudio completo del expediente, avizora la Sala que la Secretaría de Transparencia, mediante las pruebas aportadas (archivo 13, folios del 15 al 175), ha acreditado el avance de la reglamentación de las directrices que deben contener los programas de transparencia y ética empresarial.

Esta entidad, en ejercicio de su deber funcional y en articulación con algunas de las superintendencias o autoridades de inspección, vigilancia o control de la rama ejecutiva, entre estas las Superintendencias de Sociedades, Transporte, Financiera, Industria y Comercio, Salud y la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía de Bogotá, ha realizado una gestión de actividades y mesas de trabajo encaminadas a la expedición de la solicitada reglamentación. Dentro de los avances significativos que demostró la Secretaría de Transparencia, y que fueron aportados como pruebas al proceso, se destacan el proyecto de “Decreto Programas de Transparencia y Ética Empresarial” (archivo 13, folios 165 al 175) y la memoria justificativa del proyecto de Decreto (archivo 13, folios 15 al 28).

De lo anterior, reconoce esta Sala que la entidad sobre la cual recae el cumplimiento del mandato contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 15 la Ley 2195 de 2022, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, ha venido avanzado en la reglamentación de la norma deprecada, y lo ha hecho en ejercicio de su deber funcional y en coordinación con las autoridades de inspección, vigilancia y control de la rama ejecutiva.

Sin embargo, a pesar de las acciones adoptadas por la entidad para concretar la reglamentación de los lineamientos mínimos que deben contener los programas de transparencia y ética empresarial, y aun cuando se avizora dicho avance, lo cierto es que el mandato de reglamentación consagrado en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022 ha sido omitido hasta la fecha.

Lo anterior, dado que dicho mandato se hizo exigible para el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, desde la entrada en vigencia de la norma, esto es desde el 18 de enero de 2022. En ese sentido, han transcurrido dos (2) años y cuatro (4) meses sin que se haya expedido la reglamentación pertinente, razón por la cual esta Sala evidencia el incumplimiento del mandato de reglamentación contenido en la norma, más aún cuando esta Sala ha puesto de presente la procedencia de la acción de cumplimiento para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria pese a que no se establezca un plazo determinado para ejercer la respectiva potestad.

Ahora bien, evidencia la Sala, de la lectura misma de la norma, que el cumplimiento del mandato deprecado le es exigible tanto al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia como a las superintendencias y demás autoridades de inspección, vigilancia y control de la rama ejecutiva, ya que son estas entidades, en su conjunto y en ejercicio del principio de coordinación y colaboración, las llamadas a cumplir el mandato de Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 16 reglamentación que consagra el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022.

De lo anterior y en gracia de discusión, es preciso señalar frente a la determinación de todas las autoridades de inspección, vigilancia o control de la rama ejecutiva, que estas entidades podrán ser determinables, como en el caso de las superintendencias, o más o menos determinables. En ese sentido, y al ser la acción de cumplimiento una acción pública constitucional, no se le puede exigir, ni trasladar como carga al ciudadano, que agote el requisito de renuencia respecto de todas las entidades de inspección, vigilancia o control de la rama ejecutiva que para él resultan ser indeterminadas, dado que no se espera que el accionante tenga un conocimiento especializado de la estructura del Estado y, para el caso concreto, basta la renuencia ante la autoridad señalada expresamente en la norma, siendo esta el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia. En ese contexto, advierte la Sala que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia ha incumplido el deber contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, en el entendido en que esta entidad ha omitido, expedir la reglamentación con los lineamientos mínimos que deben prever los programas de transparencia y ética empresarial, aun cuando ha contado con un plazo razonable para hacerlo.

En consecuencia, se ordenará al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, que en cumplimiento del mandato expreso contenido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, y en coordinación con las entidades allí señaladas, reglamente lo concerniente en la referida disposición, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 17 Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase el incumplimiento por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, de lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 9 de la Ley 2195 de 2022, en consecuencia, ordénase al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Secretaría de Transparencia, en coordinación con las superintendencias y demás autoridades de inspección, vigilancia y control de la rama ejecutiva, que reglamente lo concerniente en la referida disposición, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 3º) Ejecutoriado este fallo, si no fuere impugnado, previas las constancias secretariales de rigor, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha, según Acta No. OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado electrónicamente Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00853-00 Actor: ONG Apoyo al Fortalecimiento Integral para Quienes nos Protegen – ONG AFIPRO Acción de cumplimiento 18 CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1487 de 2011.