TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUB-SECCIÓN “A” Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Expediente No.: 25000-23-41-000-2017-01618-00 Demandante: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. Demandada: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SISTEMA ORAL ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la demanda presentada por los señores FAUSTINO CASALLAS RINCÓN, GONZALO BAUTISTA PÁEZ y JUAN ALIRIO RODRÍGUEZ contra LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR., con el fin que se declare la nulidad de: i) la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011, [ ] Por la cual se impone un plan de manejo ambiental y se toman otras determinaciones [ ]; ii) la Resolución núm. 539 de 28 de febrero de 2017, "[ ] Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se adoptan otras determinaciones [ ]", expedidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR. 2 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA La presente sentencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. El escrito de demanda 1.1. Pretensiones La parte demandante formuló las siguientes: “[ ] 1, Que se declare que es nula la Resolución 2297 del 1 de septiembre de 2011 proferida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, la cual impuso a los señores JOSÉ EPANIMONDAS VALBUENA, GONZALO BAUTISTA PAEZ, HECTOR FLORENTINO RODRIGUEZ, JOAQUIN EMILIANO RODRIGUEZ, JUAN ALIRIO RODRIGUEZ;
FAUSTINO CASALLAS RINCON, GUSTAVO BALLESTEROS CHIQUIZA, y JOSE ALEJANDRO RODRÍGUEZ ALIPIO un plan de manejo ambiental dentro del proceso de legalización No. EG9-111 2. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0539 de 28 de febrero proferida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición. 3.
Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho conculcado, se ordene a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR aprobar un plan de manejo ambiental para la explotación de carbón de un frente minero ubicado en la Vereda Gachaneca del Municipio de Lenguazaque, para el área correspondiente al polígono de 16 puntos y que corresponde a 105 ha y 890 m2 definido dentro del Plan de Manejo Ambiental presentado y que contempla las nueve (9) bocaminas denominadas: La Fortuna, Bellavista 2, Buenavista 3 o Bellavista 3, Bellavista 1, La Esmeralda, El Alisal, Buenavista, El Cerezo, y Palenque 3, dentro del trámite EG9-lll. 3 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 4. Que se condene de manera subsidiaria, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, a título de reparación directa, al pago de los perjuicios han causado y los que se llegaren a causar del lucro cesante futuro, derivado de la imposibilidad de continuar con el proceso de legalización y consecuente explotación de la zona, en razón a la expectativa que por cinco años y cinco meses se tuvo frente a la resolución del recurso de reposición. Dicha indemnización es consecuente con lo que se pretendía obtener por la explotación del área solicitada.
Asimismo, se condene al pago del daño emergente que se ha causado, representado en la atención de los gastos que se han tenido que asumir durante los cinco años y cinco meses de espera injustificada por la actuación tardía de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. [ ]”. 1.2. Hechos En síntesis, fueron expuestos por la parte demandante, así: Los demandantes el 9 de julio de 2003 presentaron a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR. solicitud para realizar explotaciones mineras de carbón en nueve (9) Bocaminas de la Vereda de Gachaneca del municipio de Lenguazaque (Cundinamarca).
Ante la existencia de varias solicitudes para explotación minera, el Instituto Colombiano de Geología y Minería -INGEOMINAS. y la Gobernación de Cundinamarca celebraron el Acuerdo núm. 014 de 2004, el cual tuvo como objeto contratar al Consorcio Legalización Minera Cundinamarca para la elaboración de 4 planes de trabajos y obras y un plan de manejo ambiental.
INGEOMINAS y la CAR el 27 de abril de 2005 realizaron una visita conjunta a la zona de explotación minera indicada por los demandantes en la solicitud, la cual dio como resultado un informe 4 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA en el que se consideró pertinente técnica y ambientalmente la actividad minera bajo el parámetro del uso del suelo establecido en el esquema de ordenamiento territorial del municipio de Lenguazaque (Cundinamarca), procediendo a continuar con el trámite de legalización. El 24 de octubre de 2005, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera de INGEOMINAS emitió concepto donde concluyó que era procedente continuar con la elaboración del Programa de Trabajos y Obras y el Plan de Manejo Ambiental.
En el marco del acuerdo celebrado entre INGEOMINAS y la Gobernación de Cundinamarca y teniendo en cuenta la viabilidad técnica y ambiental de la actividad minera, la Gobernación de Cundinamarca contrató a una firma de consultoría que elaboró el Plan de Trabajos y Obras y el Plan de Manejo Ambiental. Mediante el radicado núm. 9816-1 del 18 de junio de 2008, la Gobernación del Departamento de Cundinamarca presentó a la CAR el Documento Plan de Manejo Ambiental para la solicitud realizada por la parte demandante de explotación minera.
La CAR por medio del Informe Técnico núm. 054 del 26 de mayo de 2009 dio viabilidad ambiental al proyecto. Trascurridos ocho (8) años desde que se presentó la solicitud de explotación minera, la CAR expidió la Resolución núm. 2297 del 1° de septiembre de 2011, mediante la cual se impuso un plan de 5 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA manejo ambiental solo para dos (2) de la nueve (9) Bocaminas solicitadas. Contra la anterior resolución la parte demandante presentó la siguiente solicitud de aclaración: "[ ] 'Respecto al área que conforma la solicitud de legalización, se indicó que gran parte del área se encuentra dentro de la ''Zona de protección paramuna, establecida en el EOT del Municipio de Lenguazaque, concluyéndose que siete (7) de las nueve bocaminas que hacen parte del estudio se ubican en ella.
Esta zona en que el EOT municipal prohíbe la minería, forma una franja que limita en su parte superior con la zona de reserva forestal protectora del Páramo de Rabanal y coincide en su parte inferior con la cota 3100 msnm. No obstante, la viabilidad ambiental del proyecto debe definirse a partir de criterios Jurídicos donde se analice si prevalecen los usos adoptados por el Municipio en el esquema de ordenamiento territorial EOT, los cuales fueron previamente concertados con la CAR, o por el contrario si se deben considerar normas de orden nacional como el Decreto 2201 de 2003.
Establece que sin embargo, en los capítulos 5 concepto técnico y 6 conclusiones y recomendaciones se habla indistintamente de zona de protección paramuna y zona de reserva forestal protectora del páramo de rabanal, así las cosas, también es procedente que una vez realizado lo señalado en párrafo precedente se establezca en que zona se encuentran las respectiva bocaminas. […]”.
La CAR expidió el Memorando núm. 20103124303 del 9 de diciembre de 2010, a través del cual aclaró la Resolución núm. 2297 del 1° de septiembre de 2011, en el siguiente sentido: "[ ] Se determina que la Corporación atenderá lo consignado en el mencionado informe técnico 84 del 17 de junio de 2010 y el Memorando No. 20103123303 del 8 de diciembre de 2010 6 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA respecto a las áreas que se encuentran dentro de la zona de amortiguación para excluirlas de la implementación del Plan de Manejo por ser un uso prohibido para esa clase de actividades, fundamentando esta determinación en la obligación de respetar normas de ordenamiento territorial previamente implementadas por el Municipio de Lenguazaque, mediante el Acuerdo 8 de 2000, máxime cuando fue producto de la concertación con la Corporación. Se establece que de igual manera, es deber de la Corporación proteger aquellas áreas que se han excluido de la explotación y exploración minera por su gran importancia ecológica y ambiental, es el caso de los páramos y sus elementos constitutivos como sería también su zona de amortiguación, todo en aplicación del artículo 79 de la Constitución, indicando que mal haría la entidad en desconocer las disposiciones que rigen el uso del suelo porque, como primera medida, en aplicación al principio de colaboración armónica, y lo establecido en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 se está en la obligación de verificar y actuar conforme con las normas de compatibilidad de la actividad minera con el uso del suelo.
Sumado a que el EOT del Municipio fue concertado por la Corporación, lo cual hace imperioso para esta autoridad acatar su cumplimiento, razón por la cual se excluirá el polígono ubicado en zona de amortiguación de área paramuna. por estar dentro de un uso del suelo prohibido y se requerirá a los peticionarios del proceso de legalización que restauren el área intervenida que se encuentra en zona de uso prohibido por la minería con el objeto de proceder a su cierre de manera ambientalmente adecuada [ ]" Resuelta la aclaración, la parte demandante presentó recurso de reposición contra la Resolución núm. 2297 del 1° de septiembre de 2011, el cual fue resuelto cinco (5) años y cinco (5) meses después a través de la Resolución núm. 539 del 28 de febrero de 2017, confirmando la decisión y tomando otras decisiones. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Las normas violadas y el concepto de violación se sustentaron en los siguientes términos: 7 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA Artículo 29, 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 3.° de la Ley 1437 de 2011.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR se opuso a los supuestos fácticos de la demanda, manifestando que los actos administrativos demandados fueron expedidos con arreglo a la ley y no se encuentra ningún vicio que afecte la validez de los mismos. Los argumentos de la parte demandada para oponerse a los cargos de nulidad propuestos por la parte demandante, serán expuestos y analizados en la parte considerativa de esta sentencia. 3.
Actuación procesal Previo reparto, mediante auto de fecha 12 de enero de 2018 el Despacho de la Magistrada Ponente admitió la demanda ordenando notificar personalmente al Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR., a la Agente del Ministerio Público delegada ante la Corporación y a la Agencia Nacional de Defensa del Estado.
Se les corrió traslado para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda. 8 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 3.1.
La audiencia inicial Vencidos los términos de traslado de la demanda, por medio de auto de fecha 12 de junio de 2018 se convocó y fijó fecha para llevar a cabo audiencia inicial para el 16 de noviembre de 2018. La audiencia inicial celebrada en la fecha señalada, se llevó a cabo con la comparecencia del apoderado de la parte demandante, de la CAR y de la Agente del Ministerio Público delegada ante esta Corporación, de la siguiente manera: 3.1.1.
Saneamiento del proceso: se declaró que no existe causal de nulidad que lo invalide. 3.1.2. Declaración de las excepciones previas: La parte demandada propuso como excepciones previas, las siguientes: i) caducidad del medio de control; e ii) ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, las cuales fueron declaradas no probadas. 3.1.3.
Fijación del litigio: se centró en determinar la veracidad de los hechos que la parte demandada consideró parcialmente ciertos, no ciertos, que no les constan o que no son hechos, así como también en la revisión del cargo de nulidad propuesto para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos acusados. 3.1.4. Posibilidad de conciliación: ante la falta de ánimo conciliatorio de la demandada, se declaró fallida esta etapa. 9 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 3.1.5. Medidas cautelares: La parte demandante presentó solicitud de medida cautelar, la cual fue negada mediante auto de fecha 10 de abril de 2018. 3.1.6. Etapa probatoria: se tuvieron como pruebas las aportadas por las partes, correspondientes al Expediente CAR núm. 39665, así: 3.1.6.1.
Pruebas de la parte demandante La parte demandante aportó las siguientes pruebas documentales, las cuales se tuvieron como incorporadas al proceso: "[ ] 1. El poder para la actuación; 2. Copia de la resolución No. 0539 de 28 de febrero de 2017 proferida por la Corporación Autónoma Regional CAR. 3. Copia de la resolución 2297 del 1° de septiembre de 2011, proferida por la Corporación Autónoma Regional CAR. 4.
Copia del recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 2297 del 1° de septiembre de 2011. 5. Copias de la demanda, con sus respectivos y pertinentes anexos, para el archivo de esta Corporación, traslado a la entidad demandada y al Ministerio Público. 6. Certificación expedida por el contador público PEDRO ANDRÉS ORDOÑEZ BARBOSA, en la que la producción de las bocaminas LA FORTUNA, BELLAVISTA 1, BELLAVISTA 2, BELLAVISTA 3, A ESMERALDA, EL ALISAL, BUANAVISTA, EL CEREZO Y PALENQUE 3. 7.
Constancia expedida por la Procuraduría Tercera Judicial Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se certifica que se cumplió con el requisito de la conciliación extrajudicial de conformidad con el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. [ ]". 10 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 3.1.6.2. Pruebas de la parte demandada La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR. aportó copia de los antecedentes administrativos contentivos del Expediente CAR núm. 39665.
Se tuvo como aportada la copia del Acuerdo núm. 08 del 5 de diciembre de 2000, "[ ] Por el cual se adopta el Esquema de Ordenamiento Territorial/ Municipal, se clasifican y determinan /os usos del suelo y se establecen /os instrumentos necesarios para la gestión del desarrollo urbano y rural integrado [ ]", adoptado por el Concejo Municipal de Lenguazaque (Cundinamarca). 3.1.6.3.
El Despacho Ponente no decretó pruebas de oficio. 3.2. La audiencia de pruebas 3.2.1. Comoquiera que no era necesaria la práctica de pruebas, el Despacho de la Magistrada Ponente en la audiencia inicial prescindió de la audiencia de pruebas y corrió traslado para alegar de conclusión. 3.3. Alegatos de conclusión 3.3.1. Parte demandante: Dentro del término concedido para el efecto, presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda. 11 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 3.3.2. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR. 3.3.3. Dentro del término concedido para el efecto, la parte demandada presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 3.3.4.
Concepto de la Procuradora 134 Judicial II Administrativa La Procuradora delegada ante esta Corporación rindió concepto solicitando no acceder a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: La Agente del Ministerio Público sostuvo que no se encuentra probado que los actos administrativos demandados hayan sido expedidos con falsa motivación, argumentando que contrario a lo indicado por la parte demandante, las resoluciones sustentaron sus fundamentos técnico – ambientales en informes técnicos donde se analiza la particularidad de especial protección que cobija el área objeto de la solicitud de explotación minera, dado que se trata de una zona de páramos.
Frente a los presuntos daños ocasionados por la CAR por el retardo de resolver el recurso de reposición presentado contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011, la Procuradora expuso que de la revisión de la demanda y de las pruebas, se observa que carece de elementos sustanciales y 12 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA probatorios que demuestren siquiera sumariamente la existencia de un perjuicio o daño patrimonial. Indicó la Agente del Ministerio Público que para determinar que efectivamente se ocasionaros unos daños, era necesario demostrar el daño sufrido y el nexo causal o imputación de aquel con la conducta de la administración. II) CONSIDERACIONES 1.
COMPETENCIA En atención a que en este caso se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se controvierten unos actos administrativos cuya cuantía excede de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la fecha de presentación de la demanda, de conformidad con el numeral 3.º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, y en atención a que el acto acusado fue expedido dentro del Distrito Judicial Administrativo de Cundinamarca, este Tribunal es competente para conocer y decidir, en primera instancia, el proceso de la referencia.
2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar con fundamento en la demanda y la respectiva contestación, si hay lugar a declarar o no la nulidad de los actos administrativos acusados expedidos por la 13 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, para lo cual, se desarrollarán y analizarán los temas necesarios para resolver el cargo de nulidad propuesto.
3. DE LOS ACTOS OBJETO DE REVISIÓN DE LEGALIDAD La Sala se pronunciará sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos demandados: i) La Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011, [ ] Por la cual se impone un plan de manejo ambiental y se toman otras determinaciones [ ]. ii) La Resolución núm. 539 de 28 de febrero de 2017, "[ ] Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se adoptan otras determinaciones [ ]".
Las anteriores resoluciones fueron expedidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR.
4. CARGOS DE NULIDAD Y DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO:
4.1. CARGO DE NULIDAD ÚNICO: Falsa motivación, violación de la norma superior y violación al debido proceso. 14 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 4.1.1.
Fundamentos expuestos por el demandante: El apoderado de la parte demandante indicó que concurría una falsa motivación en los actos administrativos demandados; toda vez que, en ningún apartado de estos la CAR mostró que el verdadero motivo por el cual tomaba la decisión de negar la explotación minera era el cambio en el ordenamiento jurídico derivado de las decisiones jurisprudenciales y legales que se originaron durante el plazo de inactividad para resolver el recurso.
La parte demandante adujo que la motivación del acto administrativo demandado jamás fue la inexistencia de la norma del ordenamiento jurídico, sino que debido a la mora injustificada en resolver el recurso de reposición se hizo nugatoria la posibilidad de continuar con el trámite de legalización de la actividad minera. Considera el apoderado del extremo activo que la tardanza en la finalización de la actuación administrativa, hizo que se generara una confianza legítima en sus mandantes respecto al permiso para ejercer la actividad minera.
Finalmente, expone la parte demandante que los actos administrativos demandados se expidieron con violación a las normas superiores y al debido proceso por cuanto la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR al momento de expedir el acto que resolvió el recurso de reposición, “[…] aplicó de forma indebida las normas relativas al debido proceso y a la administración de justicia, las cuales eran conocidas por el funcionario público y decidió obviar su aplicación durante CINCO AÑOS Y CINCO MESES […]”. 15 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 4.1.2. Contestación de la parte demandada al cargo de nulidad: El apoderado de la CAR se pronunció frente al cargo de nulidad propuesto por la parte demandante manifestando que los actos administrativos demandados se basaron en el Esquema de Ordenamiento Territorial EOT del municipio de Lenguazaque, Cundinamarca a través del cual se establece que las zonas en las que los demandantes solicitaron legalizar la explotación minera son zonas de especial protección por existir páramos y, por tanto, se tiene prohibido ejercer la actividad minera allí. 4.1.3.
Consideraciones de la Sala: Para resolver el cargo de nulidad presentado por la parte demandante, la Sala abordará los siguientes temas: i) el ordenamiento territorial y el cuidado del medio ambiente; y ii) la restricción en Colombia de las actividades mineras en zonas de especial protección. i) El ordenamiento territorial y el cuidado del medio ambiente El artículo 5.° de la Ley 388 de 1997 define el concepto de ordenamiento territorial, así: “[…] Artículo 5.- Concepto.
El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la 16 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales […]”.
Por lo que todas las acciones político administrativas y de planificación de los municipios deben estar dirigidas a la orientación del territorio regulando la utilización, transformación y ocupación del espacio en armonía con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
De allí que el artículo 3.° ejusdem, se refiera al urbanismo como un asunto de función pública: “[…] Artículo 3.- Función pública del urbanismo. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2.
Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 17 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales […]” (Destacado fuera de texto original). El ordenamiento del territorio se fundamenta en unos principios como los indicado en el artículo 2.° de la Ley 388 de 1997: “[…] Artículo 2.- Principios.
El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: 1. La función social y ecológica de la propiedad. 2. La prevalencia del interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios […]”. Luego, todos los actos ejercidos por parte de las autoridades administrativas y en general de las personas -bien sea estas naturales o jurídicas- deben cumplir con unos mínimos que impliquen la consecución y cumplimiento de las disposiciones normativas contenidas en el ordenamiento jurídico colombiano y, conexamente, con las disposiciones internacionales, conforme al bloque de constitucionalidad (artículo 93 C. Pol.).
Lo anterior, cobra mayor relevancia por cuanto: i) El proceso de desarrollo económico y social del país se debe orientar según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 -sobre Medio Ambiente y Desarrollo-1; ii) La biodiversidad del país, por ser 1 En la declaración de Rio de Janeiro sobre el medio ambiente y Desarrollo, se dictaron los principios que fueron recogidos por el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, que son los principios orientadores de la política ambiental entre ellos: Principio 4.
Con el fin de alcanzar el desarrollo sostenible la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo no podrá considerar en forma aislada. 18 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deba ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible; iii) Las políticas de población deban tener en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; iv) El Estado deba fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) El paisaje por ser patrimonio común deba ser protegido; vi) La prevención de desastres deba ser materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento; vii) La acción para la protección y recuperación ambientales del país deba ser una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado.
El Estado pueda apoyar e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones; viii) Los estudios de impacto ambiental deban ser el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial; y ix) El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, deba ser descentralizado, democrático y participativo2.
Principio 7. Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la tierra. Principio 8. Para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberán reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográfica apropiados.
Principio 25. La paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables. 2 Todos los anteriores postulados hacen parte del artículo 1 de la ley 99 de 1993, referente a los principios que regulan la afectación del medio ambiente, que como patrimonio de la humanidad 19 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA Por consiguiente, el desarrollo de cualquier proyecto donde se pueda ver afectado el medio ambiente, debe estar sujeto a una serie de pasos y requerimientos previos, que permitan concretar las obligaciones que debe cumplir quien con su proyecto afectará los recursos naturales, en concurrencia con el desarrollo sostenible y el cuidado al medio ambiente. ii) Restricción en Colombia de las actividades mineras en zonas de especial protección El artículo 8.° de la Constitución Política de Colombia, establece: "[ ] Artículo 8.° Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. Concordancias [ ]" La Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 incorporó principios al ordenamiento jurídico colombiano a través de la Ley 99 de 1993, "[ ] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los debe ser protegido, bajo el entendido de que el medio ambiente puede ser afectado en condiciones de desarrollo sostenible.
En la exposición de motivos de la citada ley, se precisa que al Estado Colombiano en virtud de lo dispuesto en el artículo 79 de la Carta Política tiene una serie de deberes ambientales que cumplir con miras a proteger la diversidad e integridad del ambiente, proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para lograr estos fines.
Que adicionalmente establece en su artículo 80 que el Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas fronterizos. Estos deberes así enunciados son compartidos entre el Estado Estado y los particulares como la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la nación prevista en el artículo 8°, así como obligaciones a cargo de las personas de manera exclusiva como la de proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación del ambiente sano. 20 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones [ ]". El artículo 1.° de la Ley 99 de 1993, sobre los principios general ambientales, dispone: "[ ] Artículo 1.° Principios Generales Ambientales.
La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: 1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. 2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible. 3.
Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. 4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. 5. En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. 6.
La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 7.
El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables. 21 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA 8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido. 9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. 10.
La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones. 11.
Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. 12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático, y participativo. 13.
Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil. 14. Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física. [ ]".
Posterior a la Ley 99 de 1993, el Código de Minas contenido en la Ley 685 de 2001, dispuso por primera vez en el ordenamiento jurídico colombiano la prohibición de minería en las zonas de especial protección: "[ ] Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de 22 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras. [ ]". De la revisión de las disposiciones normativas citadas supra, la sala concluye que no pueden ejecutarse trabajos ni obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas y, por tanto, al ser las zonas de páramos delimitadas por la ley, son estas de objeto de especial protección y, en consecuencia, están excluidas del ejercicio de la actividad minera.
Caso en concreto Para resolver el cargo de nulidad de falsa motivación formulado por la parte demandante, la Sala procederá en primer lugar a revisar el artículo 257 del Acuerdo núm. 008 de 5 de diciembre de 2000, por el cual se adopta el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Lenguazaque, Cundinamarca, que dispone: "[ ] Articulo 257.
Zona de amortiguación del área paramuna. Los suelos de la zona amortiguadora, son los que se ubican en las áreas limítrofes circundantes de los ecosistemas estratégicos de páramo y cuyo uso debe ser de manejo ambiental, de tal manera que permitan atenuar las perturbaciones que generan las acciones antrópicas sobre los recursos naturales como el suelo, el agua, la vida silvestre y en general los valores constitutivos del ecosistema de páramo.
PARÁGRAFO 1. Las áreas contempladas dentro de la zona amortiguadora deben concentrar los programas de protección del agua, de educación ambiental y de compra de predios en el mediano y largo plazo, teniéndose como usos los siguientes: 23 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA -Uso principal: Actividades orientadas a la protección integral de los recursos naturales. -Usos compatibles: Recreación contemplativa, rehabilitación ecológica e investigación controlada. -Usos condicionados: Agropecuarios tradicionales, aprovechamiento forestal de especies foráneas, captación de acueductos y vías. -Usos prohibidos: Institucionales, agropecuario mecanizado, recreación masiva y parcelaciones con fines de construcción de vivienda campestre, minería y extracción de materiales de construcción. [ ]" (Destacado fuera de texto original).
Al respecto, la Sala pone de presente que el Informe Técnico núm. 814 del 22 de septiembre de 2016, -que acogió lo consignado en el Informe Técnico núm. 84 del 17 de junio de 2010- sirvió de sustento a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR. para expedir los actos administrativos demandados3 y es claro en indicar que algunas de las Bocaminas ubicadas en la Vereda de Gachaneca del municipio de Lenguazaque (Cundinamarca), están comprendidas en zonas de especial protección por ser zonas de páramo, como a continuación se evidencia: 3 Cfr. Folios del 38 al 41 del cdno. 1. 24 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA Razón por la cual, la Sala concluye que la parte demandante no logró demostrar que los actos administrativos demandados hayan sido expedidos con falsa motivación y, por el contrario, de la revisión de estos y de las disposiciones normativas citadas supra, la Sala observa que la Corporación Autónoma Regional de 25 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA Cundinamarca -CAR. negó la legalización de explotación minera de siete (7) bocaminas, toda vez que las mismas se encuentran en zona de protección paramuna que establece el EOT del Municipio de Lenguazaque, Cundinamarca y, por tanto, se tiene prohibida la actividad minera en dicha zona, como lo establece el artículo 257 del Acuerdo núm. 008 de 5 de diciembre de 2000, por el cual se adoptó el EOT del municipio de Lenguazaque, Cundinamarca.
Aunado a lo anterior, la Sala no comparte el argumento de la parte demandante para sustentar el cargo de nulidad de falsa motivación en cuanto que la tardanza de cinco (5) años de la CAR para resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011 hizo que se diera aplicación a normas no vigentes impidiendo la explotación minera y vulnerando el principio de confianza legitima; toda vez que, desde el citado artículo 8.° de la Constitución Política es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, y desde la expedición del Acuerdo núm. 008 de 5 de diciembre de 2000, mediante el cual se adoptó el EOT del municipio de Lenguazaque, Cundinamarca (estos últimos anteriores a la fecha de solicitud de explotación minera realizada por los demandantes, el 9 de julio de 2003), ya se tenía prohibida la minería en zonas de páramo en atención al mencionado numeral 4.° del artículo 1.° de la Ley 99 de 19934, disposición esta también que fue anterior a la fecha de solicitud de los demandantes para 4 "[ ] "[ ] Artículo 1.° Principios Generales Ambientales.
La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: […] 4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. [ ]" (Destacado fuera de texto original). 26 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA hacer explotación minera en el Municipio de Lenguazaque, Cundinamarca. Razón por la cual, la parte demandante no probó que los actos administrativos demandados fueron expedidos con falsa motivación y, por tanto, no prospera el cargo de nulidad.
4.2. CARGO DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO: Por violación del plazo razonable y desconocimiento de la confianza legítima. 4.2.1. Fundamentos expuestos por el demandante: La parte demandante considera que aunque la administración no cuenta con un término para resolver los recursos de reposición, esto no es óbice para que de manera deliberada y sin ningún respeto se tarden más de cinco (5) años en dar una respuesta a fin de dar por agotada la sede gubernativa.
El apoderado de los demandantes expuso que el núcleo esencial del debido proceso y el acceso a la justicia no solamente cuenta con mecanismos que le permitan al ciudadano controvertir las decisiones administrativas o judiciales, sino también comprende que quien interpone un recurso de reposición tenga derecho a que se le resuelva dentro de los plazos razonables.
El extremo activo expone que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR. en ningún momento justificó el motivo de 27 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA la mora en la resolución del recurso de reposición presentado contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011. 4.2.2.
Contestación de la parte demandada al cargo de responsabilidad extracontractual: El apoderado de la CAR se opuso al cargo de responsabilidad extracontractual formulado por la parte demandante, manifestando que no son ciertos los perjuicios que se alega haber sufrido toda vez que al haber transcurrido más de dos (2) meses a partir de la presentación del recurso contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011, la parte demandante pudo haber alegado la configuración del silencio administrativo negativo y, por tanto, pudo acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La CAR considera que la demora en la resolución del recurso de reposición en vez de perjudicar a la parte demandante lo que hizo fue beneficiarla en la medida que durante esos cinco (5) años que la administración tardó en resolver el recurso de reposición, los demandantes pudieron seguir la actividad minera. 4.2.3. Consideraciones de la Sala: Para resolver este cargo, la Sala analizará los siguientes temas: i) agotamiento de la sede administrativa para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) el silencio administrativo negativo. 28 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA i) Agotamiento de la sede administrativa para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo El numeral 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, sobre los requisitos previos para demandar, dispone: "[ ] Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: [ ] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. […]".
El artículo 74 ejusdem, establece los recursos procedentes contra los actos administrativos definitivos, así: "[ ] Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2.
El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. 29 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. [ ]" El artículo 76 ejusdem, sobre la obligatoriedad de ejercer los recursos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, prevé: "[ ] Artículo 76.
Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […] El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. [ ]" (Destacado fuera de texto original).
Frente a la obligatoriedad de interponer los recursos precedentes contra los actos administrativos definitivos con el fin de acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el H. Consejo de Estado ha indicado5: "[ ] La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia del 22 de noviembre de 2018;
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; número único de radicación 080012333000201500845 01 30 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA acto administrativo de contenido particular y concreto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En virtud de ella, el ciudadano debe, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitar su reconocimiento ante la administración si esta no se ha pronunciado oficiosamente y, de haberlo hecho, debatir la validez del acto ante esta; lo que puede hacer a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera, se logra que esta revise los argumentos fácticos y jurídicos de la decisión y si es del caso, la revoque, modifique o aclare. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye: i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora, el artículo 74 del CPACA establece los recursos que proceden contra los actos administrativos, entre los que incluyó el de reposición, apelación y el de queja, cuando se rechace este último. De igual manera, el artículo 76 ibídem fijó el procedimiento que debe seguirse para la presentación de los medios de impugnación aludidos y además, en los incisos 4.º y 5.º señaló que el recurso de apelación «será obligatorio para acceder a la jurisdicción» mientras que «Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios».
Así las cosas, únicamente el recurso de apelación se torna en ineludible, luego cuando la administración otorgue la oportunidad para presentarlo, su interposición es forzosa antes de radicar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de que esta no sea estudiada [ ]" (Destacado fuera de texto original). 31 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA De la revisión de las disposiciones normativas transcritas y de la jurisprudencia citada supra, la Sala concluye que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, es necesario agotar la sede administrativa -lo que anteriormente con el Decreto 1.° de 1984 CCA, se denotaba como agotamiento de la vía gubernativa- y, para tal, se requiere ejercer los recursos que sean procedentes contra el acto administrativo definitivo que se demanda, siendo únicamente obligatorio el recurso de apelación y facultativos los recursos de reposición y de queja.
Aunado a lo anterior, la Sala concluye que el silencio negativo de la administración respecto a los recursos, permite demandar directamente el acto presunto, como a continuación pasa a analizarse. ii) El silencio administrativo negativo El silencio administrativo negativo se encuentra previsto en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, que dispone: "[…] Artículo 83.
Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto 32 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA admisorio de la demanda […]" (Destacado fuera de texto original). De la misma manera, el silencio administrativo en recursos se encuentra previsto en el artículo 86 ejusdem, según el cual: "[ ] Artículo 86.
Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima [ ]".
Respecto al silencio administrativo negativo, el H. Consejo de Estado ha expresado6: "[ ] De conformidad con lo anterior, la figura del silencio administrativo negativo fue creado con el único fin de que los ciudadanos tengan la oportunidad de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que le sea resuelta determinada situación sin tener que esperar de manera indefinida una solución al respecto, y así garantizar la efectividad de sus derechos.
No obstante, si bien el silencio administrativo negativo configura una ficción legal conocida como acto ficto, consistente en la presunción de negativa de la 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia del 1.° de agosto de 2016; C.P. William Hernández Gómez; número único de radicación 08001-23-33- 000-2013-00635-01(3403-14). 33 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA administración por no haber resuelto el recurso interpuesto, dicha presunción no puede ser considerada como una respuesta al recurso, por lo que la administración no queda eximida de resolverlo, salvo que va esté en curso un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, caso en el cual pierde la competencia para pronunciarse.
En este orden de ideas, para que se configure el silencio administrativo negativo respecto de los recursos, es necesario entonces que transcurran dos meses desde que el interesado interpone el recurso de reposición o apelación contra la decisión tomada por la administración, sin que se haya notificado por parte de ésta, resolución alguna al respecto [ ]" (Destacado fuera de texto original).
Así las cosas, la Sala concluye que es facultativo del ciudadano sobre quien recaiga el acto administrativo invocar el silencio de la administración (no es una carga ni una obligación), motivo por el cual si bien el silencio opera por ministerio de la ley, para su configuración requiere el actuar del ciudadano (de cuya petición o recurso no fueron resueltos en término por la administración), para que cuestione el acto ficto negativo ante la administración mediante la interposición de los recursos de Ley, o acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para discutir la legalidad de tal acto ficto, caso último en el cual el silencio negativo surtirá plenos efectos desde el momento en que se haya notificado el auto admisorio de la demanda, momento en el cual la administración perderá competencia para decidir el respectivo recurso.
Caso en concreto En el presente caso la parte demandante está solicitando se condene al Estado a pagar los presuntos perjuicios ocasionados a los demandantes con ocasión a la tardanza de 34 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA cinco (5) años de la CAR para resolver el recurso de reposición presentado contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011, argumentando que al no haberse resuelto el recurso de reposición a tiempo, se les vulneró el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia comoquiera que tuvieron que esperar todos esos años para demandar antela jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Frente a lo anterior, la Sala considera lo siguiente: i) De conformidad con los artículos 74, 76 y 161 de la Ley 1437 de 2011, citados en líneas precedentes, el único recurso procedente para ejercer el derecho de contradicción contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011 era el de reposición, el cual como se indicó no era obligatorio para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar la nulidad de la aludida resolución. ii) Con fundamento en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, al haberse tardado la administración en resolver el recurso de reposición más de dos (2) meses, si los demandantes hubiesen querido acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo hubieran podido realizarlo a través de la solicitud de nulidad del acto administrativo ficto proveniente del silencio administrativo negativo que se hubiera alegado.
Así las cosas, la Sala no le da la razón a la parte demandante en cuanto que se le causaron unos perjuicios por la presunta violación 35 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA de sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia al haber tardado la CAR mas de cinco (5) meses para resolver el recurso de reposición presentado por la parte demandante contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011, toda vez que como se indicó, en ningún momento se le impidió a la parte demandante acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto pudo demandar sin interponer el recurso de reposición o, en su defecto, pudo alegar la configuración del silencio administrativo negativo y demandar el acto ficto.
Aunado a lo anterior, para la Sala es cierta la afirmación realizada por la CAR en cuanto que con la tardanza de dicha entidad para resolver el recurso de reposición no se le ocasionó un perjuicio a los demandantes sino por el contrario se vieron beneficiados toda vez que durante esos cinco (5) años pudieron seguir ejerciendo su actividad minera.
Para sustentar lo anterior, la Sala pone de presente que el artículo 14 del Decreto núm. 2390 de 24 de octubre de 2024, "[ ] Por el cual se reglamenta el artículo 165 del Código de Minas [ ]", establece lo siguiente: "[ ] Artículo 14.- Mientras la solicitud de legalización presentada por explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el registro minero nacional no haya sido resuelta por la autoridad minera delegada competente, no habrá lugar a suspender las labores de explotación, a decomisar el mineral explotado, ni a proseguir la acción penal a que se refiere el artículo 338 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal).
Lo anterior, sin perjuicio de las acciones que sean aplicables en virtud de la 36 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS. DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA normatividad ambiental vigente. [ ]" (Destacado fuera de texto original).
Razón por la cual, en el caso sub examine la parte demandante no logró demostrar ningún perjuicio ocasionado con la tardanza de la CAR para resolver el recurso de reposición presentado contra la Resolución núm. 2297 de 1.° de septiembre de 2011 y, por el contrario, se vio beneficiado en la medida que pudo seguir ejerciendo su actividad minera mientras se resolvió el recurso de reposición, situación esta que no fue contradicha por la parte demandante.
No prospera el cargo. CONCLUSIÓN DEL ANÁLISIS DE LOS CARGOS Comoquiera que no prosperaron los cargos formulados por la parte demandante de falsa motivación y de responsabilidad extracontractual del Estado, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
4.3. COSTAS PROCESALES De conformidad con lo establecido en el artículo 1887 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas a la parte demandante, toda vez que no se estableció que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 7 "[ ] Artículo 188. Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal [ ]" 37 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA En razón y mérito de lo todo lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- NO CONDENAR en costas procesales a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. TERCERO.- ARCHÍVESE el expediente, previa ejecutoria. CUARTO.- Por Secretaría de la Sección, REALÍCESE en la plataforma SAMAI la correspondiente actualización del estado del proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Discutido y aprobado en sesión de la fecha8. (Firmado electrónicamente) CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada 8 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Felipe Alirio Solarte Maya y Luis Manuel Lasso Lozano, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en la plataforma electrónica SAMAI; en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. 38 NÚMERO DE RADICADO: 25000-23-41-000-2017-01618-00 DEMANDANTE: FAUSTINO CASALLAS RINCÓN Y OTROS.
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: SENTENCIA EN PRIMERA INSTANCIA (Firmado electrónicamente) LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado (Firmado electrónicamente) FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado