TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN "A" Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO DIAN MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Fallo Segunda Instancia En la oportunidad procesal prevista en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales – DIAN, contra la sentencia de fecha veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones núm. 1-03-241- 201-642-0- 0786 de 15 de mayo de 2018, y 03-236-408-601-1138 de 14 de septiembre de 2018.
I.
ANTECEDENTES 1. El escrito de demanda La sociedad Aerovías de Continente Americano S.A. – AVIANCA S.A., a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), presentó demanda contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- (fls. 1 al 41 del Cdno. Ppal.). 1.1.
Pretensiones La parte actora solicitó las siguientes: EXPEDIENTE No.: 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE: AVIANCA S.A. DEMANDADO: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - 2 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO “[…] Se decrete la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones que a continuación se mencionan, que corresponden a cada uno de los expedientes cuyas pretensiones se acumulan en esta demanda: EXPEDIENTE DIAN No. IT 2015 2017 3779.
Resoluciones Nos. 1-03-241-201-642-O-0786-de mayo 15 de 2018 de la División de Gestión de Liquidación y 03-236-408-601-1338 de septiembre 14 de 2018 de la División de Gestión Jurídica, ambas de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -- DIAN-, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. […] 2.2.
Como consecuencia de lo anterior se declare que la sociedad AEROVÍAS DEL CONTINENTE AMERICANO S.A. AVIANCA., no adeuda suma alguna a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- por concepto de sanciones relativas a los Actos Administrativos a declarar nulos, ni ha incumplido ninguna obligación legal. 2.3 Solo en caso de que durante o en el transcurso del presente proceso contencioso administrativo se efectúen los pagos de las sanciones impuestas en los actos administrativos aquí demandados, bien sea de manera voluntaria, con ocasión de cobro coactivo o por cualquier otra razón, entonces se reconozca y pague, a título de restablecimiento del derecho, a favor del demandante la sociedad AEROVÍAS DEL CONTINENTE AMERICANO S.A. AVIANCA., por parte de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN- del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al pago de las siguientes sumas: 2.3.1.
Por daño emergente: las sumas de CIENTO DIECISÉIS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS ($116.347,00), […], respectivamente según los expedientes Nos. IT 2015 2017 3779, […], sumas que constan dentro de los expedientes administrativos aduaneros en los actos emitidos como consecuencia de las sanciones impuestas, más el incremento de intereses y actualizaciones.
Hacemos énfasis que, a la fecha de presentación de la demanda, aún no se han pagado estas multas porque mi poderdante optó por acudir a esta acción en sede contenciosa para discutir la legalidad de los actos administrativos que la impusieron. 2.3.2. Por lucro cesante y en caso de haberse pagado por mi poderdante las sumas mencionadas en el numeral anterior, durante el desarrollo de/ proceso contencioso administrativo; se le reintegre las sumas pagadas, más intereses y actualizaciones.
Al momento de ordenarse los pagos a favor de mi poderdante, se deberán actualizar las sumas anteriores, según e/ índice de precios al consumidor, más un 6% desde el momento en que dichas sumas se abonen a la DIAN hasta el día en que se realice efectivamente el reintegro al demandante. […]”. (demanda escindida) 3 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2.
HECHOS Fueron expuestos así por la parte actora: Indicó que con oficio núm. 1-03-201-246-0433 del 7 de marzo de 2016, el Jefe de la División de Gestión Control Carga de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, remitió a la División de Gestión de Fiscalización de la misma seccional, información de una posible infracción cometida, porque la mercancía amparada en la guía aérea núm. VIE-15120087, como documento de transporte, no documentado, no manifestado o sobrante, no fue relacionado en el manifiesto de carga núm. 116575006605581 del 14 de diciembre de 2015 y si fueron reportados en el informe de descargue e inconsistencia núm. 12077016399917 del 15 de diciembre de 2015.
Adujo que se señaló como infracción la no entrega de información del manifiesto de carga o los documentos que lo adicionen, modifique o corrijan y de los documentos de transporte en las condiciones de tiempo, modo y lugar previstas en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999. Precisó que el presente asunto, no corresponde a la omisión de entrega, sino al tratamiento de unos sobrantes y es por ello por lo que debemos acudir a la norma aduanera que contempla un proceso para el tratamiento de los sobrantes en el informe de descargue e inconsistencias, en los artículos 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999.
Indicó que la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, División de Gestión de Fiscalización, profirió requerimiento especial aduanero núm. 0000715 de febrero 26 de 2018, en el cual propuso sancionar a la sociedad demandante por incurrir en una supuesta infracción establecida en el numeral 1. 2.1. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.
Señaló que el 23 de marzo del 2018, la sociedad Aerovías del Continente Americano S.A. – AVIANCA, presentó por intermedio de apoderado 4 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO respuesta al requerimiento especial aduanero bajo radicado núm. 003E2018012895.
Adujo que mediante Resolución núm. 1-03-241-201-642-0-0786 del 15 de mayo de 2018, la División de gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, impuso una sanción a la sociedad demandante por valor de $116.347,oo declarando la responsabilidad de la infracción contemplada en el numeral 1. 2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, decisión frente a la cual interpuso el recurso de reconsideración radicado el día 8 de junio del 2018, radicado núm. 003E2018024973.
Finalmente señaló que mediante Resolución núm. 03-236-408-601-1338 de septiembre 14 de 2018 de la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, se resolvió el recurso de reconsideración, manteniendo la sanción impuesta, actuación que puso fin al trámite administrativo, y fue notificada por correo el día 19 de septiembre de 2018 a través de la empresa inter rapidísimo, mediante guía núm. 130005509137. 3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTOS DE LA VIOLACIÓN 3.1. Considera la parte demandante que los actos administrativos demandados vulneran: Los artículos 96,98,99 del Decreto 2685 de 1999, articulo 66 de la Resolución 4240 de 2000, articulo 29 de la constitución Nacional, Circular de Seguridad Jurídica núm. 0175 de 2001. 3.2. La sociedad demandante propuso como concepto de la violación lo siguiente: Señaló que la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, inició investigación en contra de la sociedad Avianca SA, con base en el numeral 1. 2.1.
Artículo 497 del Decreto 2685 de 1999. 5 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Conforme lo anterior, precisó que a partir del artículo 90 del Decreto 2685 de 1999, se regula la llegada de la mercancía al territorio aduanero nacional, la que consiste, en términos generales, en la transmisión de la información correspondiente al manifiesto de carga, los documentos consolidadores, los documentos de transporte, y los documentos hijos con una anticipación mínima en el modo de transporte aéreo, de 3 horas a la llegada del vuelo o de 1 hora si es un trayecto corto; luego de anunciar la llegada del medio de transporte para que la DIAN autorice el descargue, se descarga la mercancía por el transportador y se da aviso de ello a la autoridad aduanera, luego del aviso de la finalización del descargue, en el modo aéreo, dentro de las 12 horas siguientes, si existen diferencias entre la carga anunciada y la efectivamente descargada se diligencia el informe de descargue e inconsistencia, dichas inconsistencias se justifican dentro de los 5 días siguiente.
Todo este proceso se hace a través de los sistemas informáticos aduaneros. Adujo que la conducta endilgada a la transportadora, es no haber relacionado en el manifiesto de carga los sobrantes de la mercancía transportada, pero sí haberlas incluido en el informe de descargue e inconsistencias. Señaló que para reportar a la autoridad aduanera cambios en la información transmitida, a través de los sistemas informáticos hay dos oportunidades, la primera consagrada en el artículo 96 y la segunda en el artículo 98 del Decreto 2585 de 1999.
Manifestó que los artículos 96 y 98 del Decreto 2685 de 1999, se tratan de 2 oportunidades procesales diferentes, el artículo 96 se trata de la etapa de transmisión y entrega de los documentos de viaje a la autoridad aduanera, mientras que el artículo 98 desarrolla el tema de informe de descargue e inconsistencia. Indicó que en las etapas de transmisión y entrega de documentos y en la del informe de descargue inconsistencias, se otorgan dos oportunidades para 6 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO modificaciones y correcciones, pero de manera diferente, esto es: i) el artículo 96 dispone la obligación de entregar a la DIAN a través de los servicios informáticos la información del manifiesto de carga y los documentos de transporte, documentos consolidadores y documentos hijos al transportador, para lo cual cuenta con 3 horas antes de la llegada del medio de transporte, y en vuelos cortos mínimo 1 hora antes de la llegada del medio de transporte, la información de los documentos de viaje entrega a la DIAN puede ser corregida o modificada por el transportador o el agente de carga internacional antes de presentarse el aviso de llegada, y excepcionalmente dentro del mismo plazo también se puede hacer adiciones de documentos de transporte según reglamente la DIAN, los errores o inconsistencia al entregar la información pueden corregirse en la oportunidad del artículo 98; ii) Por su parte, el artículo 98, señala la obligación de informar a la DIAN a través de los servicios informáticos los datos relacionados con la carga efectivamente descargada, respecto a la carga relacionada en el manifiesto de carga, de existir inconsistencias entre la carga manifestada y la carga descargada, que implique sobrantes o faltantes, documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, debe el transportador registrarlas en el mismo informe a más tardar dentro de las 12 horas siguientes a la presentación del aviso de finalización del descargue, frente a los cambios se permite reportar sobrantes, faltantes, excesos o defectos, presentar documentos nuevos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, corregir errores de transcripción cometidos al entregar la información del manifiesto de carga o los documentos de transporte, solo se permite esta corrección cuando la información correcta pueda verificarse con los documentos que soportan la operación comercial, cuyo responsable es el transportador o agente de carga internacional, quién deberá realizarlo dentro de las 12 horas siguientes al aviso de finalización del descargue, las inconsistencias reportadas deben ser justificadas.
Reiteró que el artículo 98 permite que los sobrantes se reporten en el informe 7 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO de descargue e inconsistencias, porque como su nombre lo dice es para eso, así no se haya incluido información en el manifiesto de carga, en la oportunidad del artículo 96.
Precisó que el proceso de ingreso y reporte de la información por parte de los transportadores de la DIAN, es manejado a través del sistema informático, en el caso de Bogotá, en las instalaciones de los transportadores en el aeropuerto el dorado, lugar donde al llegar la carga se realiza la verificación de la información contra la carga físicamente considerada.
Argumentó que la DIAN interpretó erradamente la norma, y borro el artículo 98, sancionando las correcciones y el reporte de inconsistencias que permite este artículo. Adujo que en los actos administrativos, se señaló como infracción la no entrega de la información del manifiesto de carga o los documentos que lo adicionen, modifiquen o corrijan y de los documentos de transporte en las condiciones de tiempo, modo y lugar previstas en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999.
Señaló que en el presente asunto el transportador hizo uso de la oportunidad legal que le permite el artículo 98, de incluir la carga sobrante y los documentos que la amparaban en el informe de descargue e inconsistencias, porque precisamente es la finalidad de la norma, la que permite que si no han incluido en el manifiesto de carga determinados bienes, se haga esta inclusión en el mencionado informe, así como que se entreguen los documentos que soportan, lo cual realizó la sociedad transportadora.
Indicó que en los actos administrativos, se acepta que la carga sobrante fue reportada en el informe de descargue inconsistencias, de acuerdo con el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, así como que ella fue justificada, tal como lo permite el artículo 99 del mismo decreto; pero se investiga la presunta infracción, porque fue emitido un concepto jurídico de la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina, mediante oficio número 8 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 100208221-001206 de julio 31 del 2017, que obliga en estos casos a interponer la sanción del numeral 1. 2.1 del artículo 497 del decreto 2685 de 1999, pese a cumplirse el procedimiento de los artículos 98 y 99 anteriormente mencionados.
Reiteró que las piezas sobrantes fueron reportadas una vez finalizado el conteo físico de la carga en las bodegas, como carga efectivamente descargada y encontrando que la misma no había sido notificada por la estación de origen y que luego de la validación fueron embarcadas al último momento por la capacidad del vuelo y no informadas en el pre alerta respectivo.
Señaló que la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la Dirección de Gestión Jurídica, mediante oficio, conceptúa como procedente la imposición de la sanción derivada de la conducta consagrada en el numeral 1. 2.1, para eventos en los cuales se ha hecho uso de la oportunidad procesal de reporte de inconsistencias de que trata el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999; concepto con el cual no se encuentra de acuerdo.
Considero que el oficio núm. 100208221-001206 del 31 de julio del 2017, emitido por la Subdirección Normativa y Doctrina, incurre en violación directa de la ley en los grados de interpretación errónea, no aplicación y aplicación indebida de la norma. Advirtió que se debe tener en cuenta que el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, permite que se informe a la autoridad aduanera de los documentos de transporte que no fueron relacionados en el manifiesto de carga; de los que no tenía conocimiento de la autoridad aduanera; por esta razón no puede admitirse la interpretación de que la única oportunidad para informar respecto al manifiesto de carga en los documentos de transporte es antes de la llegada del medio de transporte como lo dispone el artículo 96 del mismo decreto.
Manifestó que el artículo 98 y 96 se encuentran vigentes, regulan circunstancias determinadas por el legislador para las inconsistencias 9 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO relativas a sobrantes o faltantes de la carga y documentos no relacionados en el manifiesto de carga.
Son normas que no se encuentran suspendidas por la autoridad judicial competente, el Consejo de Estado, ni respecto de ella se ha declarado nulidad, en uso del medio de control de nulidad, por lo tanto, deben ser aplicadas. Señaló que el artículo 66 de la Resolución 4240 del 2000, es el que corresponde aplicar correlativamente con el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999 y no en el artículo 61, como lo interpretó erradamente la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina, pues el legislador quiso que existiera otra oportunidad, con el informe de descargue e inconsistencias, para corregir la información del manifiesto de carga e incluir bienes sobrantes con faltantes y documentos de transporte no incluidos en el manifiesto de carga, lo cual justifica la existencia de los artículos 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999 y 66 de la resolución reglamentaria, por lo que no es de recibo que pese a que existan estas oportunidades procesales, se interprete que se configura la infracción del numeral 1. 2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.
Adujo que se debe tener en cuenta el contenido de la circular de seguridad jurídica número 0175 del 2001 emitida por el Director General de la DIAN, respecto a la irretroactividad de los conceptos jurídicos. Indicó que en sede administrativa se pidió la aplicación del artículo 520 del Decreto 390 de 2016 a fin de que archivaran los procesos sancionatorios, pues de acuerdo a esta norma, todos los casos en que el monto de la sanción a imponer sea igual o inferior a los 5 UVTs, el valor será cero (0), lo que conlleva a decretar el archivo de los casos, sin llegar al final de los procesos, por la improcedencia de sanciones pon menos del mínimo exigido.
Finalmente, señaló qué en el RUT puede ser consultado en cualquier terminal de informática de la DIAN, como también en el certificado de Cámara de Comercio que se aportó, el domicilio de Aerovías del Continente Americano S.A. - AVIANCA, el cual se ubica en la ciudad de Barranquilla, como también 10 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO lo es la dirección para notificaciones, cuyos registros reposan ante la DIAN, motivo por el cual, no es de recibo que la dirección seccional de aduanas de Bogotá, no trasladará la competencia del caso, lo cual consideró como una nulidad por falta de competencia de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- 4.1.1. La entidad demandada por intermedio de su apoderado judicial solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda y condenas solicitadas. Frente a los cargos se pronunció de la siguiente manera: Indicó que los actos administrativos controvertidos se fundamentaron en las normas sustantivas y de procedimiento arreglados en el Decreto 2685 de 1999 con sus modificaciones y su reglamentaria, la Resolución 4240 del 2000.
Precisó que no hay razones fácticas ni jurídicas para que los cargos puedan prosperar, por cuanto los actos administrativos objeto de controversia, fueron emitidos cumpliendo las normas sustantivas y de procedimiento arreglados en el Decreto 2685 de 1999, es decir, se sancionó a la empresa transportadora, aplicando lo previsto en el numeral 1. 2.1 del artículo 497 del ibidem, toda vez que se probó que una mercancía no fue relacionada en el manifiesto de carga núm. 116575006605581 del 14 de diciembre del 2015, sino que solo apareció reportada hasta el informe de descargue de inconsistencias núm. 12007016399917 del 15 de diciembre del 2015.
Señaló que la empresa transportadora no relacionó el manifiesto de carga núm. 116575006605581 del 14 de diciembre del 2015; sin embargo dicha información, de conformidad con lo señalado en los artículos 96 d y 104 del 11 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decreto 2685 de 1999, pudo ser corregida o modificada por el transportador o agente de carga internacional, antes de presentarse el aviso de llegada al medio de transporte, justificando por qué no se relacionó, situación a la que no se le dio cumplimiento en el presente caso.
Indicó que el artículo 104 del Decreto 2685 de 1999, establece como obligación de la empresa transportadora, respecto a los documentos de transporte, relacionarlos en el manifiesto de carga, sin embargo, dicha circunstancia no fue corregida antes del aviso de llegada del medio de transporte, en las condiciones de tiempo, modo y lugar previstas en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, incumplimiento que origina la comisión de la infracción administrativa contemplada en el numeral 1.2.1. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, por parte de la empresa transportadora.
Adujo que de la aplicación de los artículos 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999, es claro que en el presente caso las inconsistencias entre la carga manifestada y la efectivamente descargada no implica sobrantes o faltantes en número de bultos, exceso o defecto en el peso, sino que las guías hijas no fueron relacionadas en el manifiesto de carga núm. 116575006605581 del 14 de diciembre del 2015 y de acuerdo al formulario – informe descargue e inconsistencias – núm. 12077016399917 del 15 de diciembre del 2015, la justificación para no informar los documentos de transporte VIE 15120087, en el manifiesto de carga, según lo reportado la constituye el hecho de que la mercancía fue cargada en último momento, sin que se haya reportado un sobrante; por lo tanto, conforme a dichas disposiciones legales la oportunidad para reportar es cuando se presentan dichas inconsistencias, con base en lo cual no existe violación directa de la ley.
Precisó que el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, establece que una de las primeras formalidades aduaneras, es transmitir y entregar los documentos de viaje a la autoridad aduanera, y la segunda formalidad que debe cumplir el transportador, es presentar un informe de descarga e inconsistencias previsto en el artículo 98 ibidem. 12 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Indicó que efectuado lo anterior, el transportador debe adelantar la siguiente formalidad aduanera prevista en el artículo 99 del Decreto 2685 de 1999, consistente en justificar los excesos o sobrantes y faltantes y defectos.
Señaló que el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, dispone que antes de dar el aviso de llegada del medio de transporte, el transportador puede adicionar documentos de transporte no incluidos en el manifiesto de carga. Aclaró que el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, también contempla que en el informe de descargué inconsistencia se da otra oportunidad al transportador para adicionar los documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, siempre y cuando se acrediten una de las razones del artículo 99 ibídem, cómo es el hecho de que la carga esté destinada a otro lugar o se haya cargado en último momento o cuando se trate de carga consolidada, el agente de carga internacional no haya contado con la información de su cartera al medio de transporte.
Precisó que el artículo 61 de la resolución 4240 del 2000, condiciona a que los documentos de transporte que se adicionan, deben haber sido presentados a la autoridad aduanera a través de los servicios informáticos electrónicos de la DIAN, antes de que el transportador informe le aviso de llegada. Conforme a lo anterior, considero que las actuaciones administrativas adelantadas se ajustan a derecho, toda vez que tanto el requerimiento especial aduanero como la resolución sanción se encuentran debidamente motivadas y soportadas en unos fundamentos tanto de hecho como de derecho, conducentes y pertinentes valoradas conforme a la sana crítica.
Por otra parte, indicó que desconocer las facultades de la subdirección de gestión normativa y doctrina que le da el artículo 20 del decreto 4048 del 2008 y pretender desconocer la posición oficial que tiene la DIAN en dichos conceptos sobre la aplicación del numeral 1.2. 1 del artículo 497 del decreto 2685 de 1999, es errada, y por lo tanto no le asiste razón en manifestar que 13 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO los conceptos de la DIAN incurren en violación directa de la ley en los grados de interpretación errónea.
Manifestó que con oficio núm. 100208221002009 del 29 de diciembre del 2017, la Subdirección de Gestión de Normativa y Doctrina, dio respuesta a la solicitud del gremio de aerolíneas, reafirmando lo planteado en el oficio núm. 100208221001206 del 31 de julio del 2017, concluyendo lo siguiente: “[…] Así las cosas el operador jurídico aplicará la infracción administrativa del numeral 1. 2.1 del artículo 497 del decreto 2685 99, cuando se tipifique la siguiente conducta “no entregar a la dirección de impuestos y aduanas nacionales, en las condiciones de tiempo modo y lugar previstas en el artículo 96 del presente decreto, la información de manifiesto de carga o los documentos que lo adicionen, modifiquen o corrijan y de los documentos transporte” […]”.
Señaló que la conducta sancionable, no tipifica el hecho de sí el transportador presentó el informe de descargue e inconsistencias para adicionar el manifiesto de carga en las condiciones del artículo 98 del decreto 2685 de 1999, si no el cumplimiento de las obligaciones que tiene todo transportador internacional de entregar a través de los servicios informáticos electrónicos de la dirección de impuestos y aduanas nacionales, la información a que hace referencia en los artículos 94 y 94 1 del decreto 2685 de 1999, en la forma y oportunidad prevista en el artículo 96 ibídem, prevista en el literal c del artículo 104 del Decreto 2685 de 1999.
Indicó que la sociedad te mandante aduce que la DIAN dio aplicación retroactiva el concepto jurídico contenido en el oficio núm. 100208221001206 del 31 de julio de 2017, comoquiera que los hechos son anteriores, olvidando que la infracción la estableció el legislador en el numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999. Adujo que la génesis de los conceptos, se da por la consulta a la subdirección de gestión normativa y doctrina de la DIAN por parte de la división de gestión de la seccional de aduanas y la asociación de líneas aéreas internacionales colombianas, para que se explicara la posición oficial de la DIAN sobre la 14 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO infracción del numeral 1. 2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, cuando una vez finalizado el descargue de una mercancía al transportador en el modo aéreo, detecta documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, y no adicionado dentro de la oportunidad prevista en el artículo 96 ibídem, pero si reportado en el informe de descargué inconsistencias en el término y oportunidad del artículo 98 ibídem, situación que se estaba presentando en ese momento.
Precisó que las respuestas se dieron a la jefe de la división de gestión jurídica con el oficio número 100208221001206 del 31 de julio de 2017 y a la asociación de líneas aéreas internacionales de Colombia con oficio número 100208221002209 del 29 de diciembre de 2017, donde la subdirección de gestión normativa y doctrina, resuelve las consultas sobre la infracción administrativa prevista en el numeral 1. 2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.
Reiteró que la infracción administrativa prevista en el numeral 1. 2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, se configura cuando no se entrega a la dirección de impuestos y aduanas nacionales en condiciones de tiempo modo y lugar previstas en el artículo 96 ibídem, los documentos de transporte que adicionan el manifiesto de carga aun cuando esto se adicione con el informe de descarga e inconsistencias de qué trata el artículo 98 ibídem, pues igual manera implica cumplir con la obligación de entregar a través de los servicios informáticos electrónicos la información a que hace referencia el artículo 96 del mismo decreto, y esta es la posición oficial de la DIAN, ratificada con el oficio núm. 100208221002209 del 29 de diciembre de 2017.
Respecto de la circular de seguridad jurídica núm. 0175 del 2001, que se aplicó retroactivamente en un concepto jurídico a circunstancias acaecidas años antes de su promulgación, reiteró que las consultas que se hicieron a la subdirección de gestión normativa y doctrina de la DIAN por parte de la división de gestión de la seccional de aduanas y la asociación de líneas aéreas internacionales de Colombia era para que se explicara la posición 15 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO oficial de la DIAN sobre la infracción del numeral 1.2. 1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, más no es que se estuviera sancionando con base en los conceptos, porque la sanción ya existía en el Decreto 2685 de 1999, lo que descarta la insistencia de la sociedad demandante en que se creó la sanción o que los conceptos fueron el sustento jurídico, por consiguiente es claro que no existe violación alguna a la norma constitucional.
Adicional a lo anterior, señaló que la sociedad demandante solicitó la aplicación del artículo 520 del decreto 390 del 2016, a fin de que se archive el proceso sancionatorio; sin embargo, dicho Decreto no se encuentra vigente a la fecha. Lo anterior conforme el artículo 674 del Decreto 390 del 2016, el cual establece unas reglas de vigencia, pues las reglas 2 y 3 de dicho artículo, condiciona la vigencia a: i) ser reglamentado por parte de la DIAN observando que en las resoluciones reglamentarias no se reguló la sanción mínima, ii) se condiciona el ajuste del sistema informático electrónico de la DIAN; por consiguiente, de acuerdo en las reglas 2 y 3, se puede concluir que el artículo 520 del Decreto 390 del 2016, no se encontraba vigente al momento de la imposición de la sanción. Insistió en que los actos administrativos demandados gozan de legalidad, por cuanto la imposición de la sanción por la comisión de la infracción aduanera contemplada en el numeral1.2. 1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, se encuentra conforme con la normatividad aduanera, 10 adicionalmente se encuentra probado en los antecedentes administrativos la comisión de dicha infracción, y la parte demandante con los cargos formulados no logra desvirtuar la legalidad de los mismos.
Respecto a la falta de competencia de la seccional de aduanas de Bogotá, precisó que la sociedad demandante erradamente quiere hacer ver que las actuaciones administrativas se adelantaron en ejercicio del control posterior. 16 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Precisó que en el presente asunto, se debe tener en cuenta el numeral 7.1 del artículo 1 de la Resolución núm. 007 del 2008, que trata sobre la competencia para adelantar procesos aduaneros cómo excepcionan la regla general.
Adujo contrario a lo manifestado por la parte demandante, la dirección seccional de aduanas de Bogotá es la competente para adelantar el proceso administrativo sancionatorio contra la empresa transportadora Aerovías del Continente Americano SA - Avianca, toda vez que la infracción aduanera en qué incurrió, se generó en la etapa previa a la presentación y Levante de la mercancía. Señaló que la actuación administrativa sancionatoria aduanera, se advirtió en el ejercicio del control previo a la operación de Comercio Exterior, cuando los funcionarios de la división de gestión control carga de la dirección seccional de aduanas de Bogotá, se hicieron presentes en las bodegas del transportador Avianca SA, para realizar el control al documento de transporte VIE 15120087.
Finalmente indicó que como las declaraciones de importación se presentaron a la dirección seccional de aduanas de Bogotá el 20 de enero del 2016, se dieron los presupuestos legales para que la competencia funcional y territorial le correspondiera a la dirección seccional de aduanas de Bogotá por mandato del numeral 7.1 del artículo 1 de la Resolución 007 del 2008. 4.1.2.
La Dirección de Impuestos Aduanas Nacionales -DIAN-, no propuso excepciones.
5. ACTUACIÓN PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Radicado y repartido el presente medio de control, le correspondió el conocimiento al Juzgado Primero (1.°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C., quien por auto del 5 de marzo de 2019, ordenó escindir la demanda inicial presentada, al advertir una posible indebida acumulación de 17 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO pretensiones.
Posteriormente mediante auto de fecha 30 de abril de 2019, se resolvió admitir la demanda, únicamente respecto de los actos administrativos contenidos en el expediente IT 2015 2017 3779, es decir, las Resoluciones núm. 1-03-241-201-642-0-0786 de 15 de mayo de 2018, y 03-236-408-601- 1338 de14 de septiembre de 2018.
5.1. AUDIENCIA INICIAL Convocada mediante auto del veintinueve (29) de octubre de 2019, para el día dieciocho (18) de noviembre de 2019, la audiencia inicial se llevó a cabo con la comparecencia de los apoderados tanto de la parte demandante como de la demandada. En la diligencia el Juez de instancia se pronunció sobre: i) El saneamiento del proceso: indicando que no existe irregularidad procesal que impida continuar con el proceso o emitir pronunciamiento de fondo dentro del asunto. ii) Las excepciones previas: la DIAN no formuló excepciones previas, y el Despacho no encontró fundamento para decretar alguna de oficio. iii) La fijación del litigio: estructurado en determinar si los actos administrativos demandados se encuentran o no viciados de nulidad, por infracción de las normas en las que debía fundarse. iii) La etapa conciliatoria: se declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio de las partes. v) medidas cautelares: no hubo pronunciamiento al respecto, toda vez que la sociedad demandante no presentó solicitud de medidas cautelares. vi) Las pruebas: se dio el valor probatorio a las aportadas por las partes. 18 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La Sociedad Avianca S.A.: Reiteró los argumentos y pretensiones dichos en la demanda, los cuales obran en memorial de fecha 2 de diciembre de 2019 (fl. 215-220 Cdno. Ppal.) 6.2. DIAN: Ratificó los argumentos de la contestación de la demanda, los cuales obran en memorial de fecha 2 de diciembre de 2019 (fl. 221-226 Cdno Ppal.) 6.3.
Ministerio Público: no presentó concepto en el presente asunto.
7. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá - Sección Primera, profirió sentencia de primera instancia el veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021), declarando la nulidad de las Resoluciones núm. 1-03-241-201-642-0- 0786 de 15 de mayo de 2018, y 03- 236-408-601-1138 de 14 de septiembre de 2018, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
(Expediente Digital – 01SentenciaPrimeraInstancia fl. 1-17), de conformidad con los siguientes argumentos: - Infracción de las normas en las que debía fundarse Indicó que el objeto del presente asunto, recae en el análisis de la conducta descrita en el numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, la cual fue imputada a la parte demandante, igualmente el estudio del articulo 96 ibidem, que consideró como eje central de la controversia.
Conforme a lo anterior, señaló que la normatividad anteriormente mencionada, hace referencia a que el transportador debe entregar a la DIAN a través de los sistemas informáticos electrónicos para los vuelos cortos, la información del manifiesto de carga, los documentos de transporte, los 19 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO documentos consolidadores y sus documentos hijos una hora antes de la llegada del medio de transporte al territorio nacional aduanero, además, que el transportador podrá corregir o modificar la información de los documentos de viaje entregada a la DIAN antes de presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional y que en casos excepcionales se podrán presentar adiciones de documentos de transporte de acuerdo al reglamento que establezca la entidad demandada.
Adujo que del análisis del artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, se tiene que el transportador debe informarle a la DIAN través de los servicios informáticos electrónicos la carga efectivamente descargada y para el presente caso, se advierte que, en el evento de que existan documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, deberá registrarlas en el informe de descargue e inconsistencias dentro de las doce (12) horas siguientes a la presentación del aviso de finalización del descargue.
Adicional a lo anterior, el A quo realizó análisis del artículo 66 de la Resolución No. 4240 de 2000, concluyendo que el transportador puede presentar un informe de descargue e inconsistencias en los eventos en que se presente una diferencia entre la carga manifestada y la descargada, que incluye el reporte de documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga después de dar el aviso de llegada.
Por otra parte, precisó que teniendo en cuenta que la demandante también alegó la falta de aplicación del artículo 99 del Decreto 2685 de 1999, el A quo, de la lectura de dicho artículo, concluyó que el transportador cuenta con cinco (5) días para entregar los documentos que justifiquen exceso y que se tendrán en cuenta como causas aceptables, entre otras el hecho de que se hayan cargado a último momento, de modo que, cuando se demuestra que el informe de inconsistencias se presentó en la oportunidad prevista en el artículo 98, se entendería que la mercancía fue puesta en conocimiento de autoridad aduanera en tiempo. 20 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Frente al caso en concreto, adujo que en el procedimiento administrativo sancionatorio que surtió la DIAN contra la sociedad demandante, se observa que la entidad argumentó la existencia de la conducta contenida en el numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, consistente en la no corrección o adición del manifiesto de carga núm. 116575006605581 del 14 de diciembre de 2015, para incluir el Documento de Transporte VIE- 15120087 representada en 1 bulto de 119.0 kg, como lo señala el artículo 96 del Estatuto Aduanero, por lo menos una hora antes del aviso de llegada.
Corolario a lo anterior, advirtió que de conformidad con el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, la información de los documentos de viaje entregada a la DIAN puede ser corregida por el transportador antes de presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional y además, como la norma prevé expresamente se podrán presentar adiciones a los documentos de transporte de acuerdo al reglamento que establezca la DIAN; sin embargo, el articulo 98 ibidem, permite al transportador que en el evento de que existan documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, los registre en el informe de descargue e inconsistencias dentro de las doce (12) horas siguientes a la presentación del aviso de finalización del descargue, con las justificaciones contempladas en el artículo 99, en consecuencia, consideró, que el Estatuto Aduanero, en el Capítulo II del Título V, referente a la llegada de la mercancía al territorio nacional, contempla dos (2) oportunidades para presentar documentos consolidadores o hijos.
Precisó que la mercancía reportada en el manifiesto de carga núm. 116575006605581 expedido el 14 de diciembre de 2015 con la hora 15:59:38, no se incluyó el Documento de Transporte BCN22270226, y en el aviso de llegada del vuelo se consignó en la casilla 50 como hora de llegada de la mercancía, las 21:04:00 del mismo día; igualmente, se advirtió que la información del documento de transporte faltante fue reportada por la empresa transportadora a la DIAN según el Formato 1207 a las 01:12:12 del 15 de diciembre de 2015, es decir, al día siguiente de la presentación del 21 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO manifiesto de carga.
Conforme a lo anterior, señaló que si bien la transmisión de la información no cumplió con la primera oportunidad prevista en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, esto es, no remitió la adición del manifiesto de carga con 1 hora de antelación a la del aviso de llegada, lo cierto es que lo hizo, conforme a lo señalado en el artículo 98, al diligenciar el informe de descargue e inconsistencias formulario 1207, que fue presentado por la sociedad demandante a las 01:12:12 del 15 de diciembre de 2015, es decir, 5 horas y ocho minutos después de la hora del aviso de llegada de la mercancía, en el que se indicó en la casilla 46 como justificación “[…] mercancía cargada en último momento […]”.
Por consiguiente, afirmó que la DIAN en los actos administrativos demandados, infringieron lo dispuesto en el artículo 66 de la Resolución 4240 de 2000 y los artículos 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999, debido a que si bien en el manifiesto de carga núm. 116575006605581 del 14 de diciembre de 2015 con la hora 15:59:38, no se incluyó el Documento de Transporte VIE15120087, lo cierto es que el articulo 98 de la norma permite que los documentos de transporte que no fueron informados en el manifiesto de carga y fueron cargados en último momento, se puede adicionar en el informe de Descargue e Inconsistencias y justificar lo cual sucedió en el presente asunto y no fue admitido en las resoluciones demandadas.
Conforme a lo anterior, concluyó que la DIAN no hizo una interpretación acorde con el Título V Capítulo II del Estatuto Aduanero, comoquiera que debió realizar un análisis armónico de las obligaciones del transportador, de forma conjunta e integral del contenido de los artículos 96, 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999, lo cual hubiese permitido concluir que estos últimos artículos contemplan la oportunidad para hacer adiciones al manifiesto de carga y justificar la omisión de documentos hijos a este, una vez la mercancía ha sido descargada, motivo por el cual, declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 1-03-241-201-642-0-0786 de 15 de mayo de 2018 y la 03-236-408-601-1338 22 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO de 14 de septiembre de 2018, proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.
Finalmente, adujo que resulta innecesario continuar el estudio de los demás cargos de inconformidad expuestos por la parte demandante, toda vez que el primero de los invocados que fue objeto de análisis, fue acreditado.
8. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, apeló la decisión de la A-quo reiterando los argumentos expuestos en la demanda como falsa motivación, y conforme al análisis de ello, solicitó revocar la decisión inicial y en efecto denegar a las pretensiones de la demanda. (CD – Archivo: 05RecursoApelacion)
9. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del once (11) de abril de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en contra de la sentencia del veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Primero (1.°) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión y la notificación personal del auto al Agente del Ministerio Público. 9.1 Alegatos de conclusión en segunda instancia La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, no presentó alegatos de conclusión. La sociedad Avianca S.A., no presentó sus alegatos de conclusión. 9.2.
La intervención del Ministerio Público: no rindió concepto en el presente asunto. 23 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competente esta Sección Primera para resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, al tenor de lo previsto en el artículo 153 del C.P.A.C.A1 y del numeral 1º del artículo 18 del Decreto 2288 de 1989.
En este asunto se trata de una situación de apelante único, donde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso. En ese contexto, es claro que el superior, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación, valga decir, no puede el juez de segunda instancia entrar a analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso. 2.
Problema jurídico Debe la Sala estudiar los argumentos expuestos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, para determinar si debe revocarse la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda. 3. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta los argumentos esbozados en el recurso de alzada procede esta Corporación a analizar el siguiente aspecto: i) infracción de la 1 Ley 1437 de 2011, art. 153: “Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 24 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO norma en la que debía fundarse los actos administrativos demandados. i) Infracción de la norma en la que debía fundarse: Al respecto, la Sala Especial Transitoria de Decisión del H. Consejo de Estado2, ha indicado que se infringe de manera directa la Ley, por falta de aplicación, cuando se ignora la existencia de la norma, o porque a pesar de conocerla, no se aplica a la solución del caso.
En cuanto a la aplicación indebida, señaló que se presenta cuando el precepto que se hace valer, se usa o aplica a pesar de no ser el pertinente para resolver el asunto, además, sostuvo que se presenta una interpretación errónea, cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. En tal sentido, procede la Sala a analizar si en el presente asunto, se interpretó la norma de manera correcta o si por el contrario existe una interpretación irregular de lo descrito en los artículos 96, 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999.
Conforme a lo anterior, en primer lugar se observa que en la Resolución núm. 1-03-241-201-642-0-0786 del 15 de mayo de 2018, la sanción impuesta a la sociedad demandante, tuvo origen en la conducta descrita en el numeral 1.2.1. del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999. “[…]
ARTICULO SEGUNDO: SANCIONAR a la sociedad AEROVIAS DEL CONTINENTE AMERICANO S.A. AVIANCA., con NIT 890.100.577- 6 con multa a favor de la Nación – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por valor de CIENTO DIECISEIS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($116.347), por la comisión de la infracción contemplada en el numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el artículo 197 del Decreto 349 de 2018 de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído […]” (Negrillas fuera de texto) El numeral 1.2.1 del artículo 497 del Decreto 2685 de 1999, dispone: “[…]
ARTÍCULO 497. INFRACCIONES ADUANERAS DE LOS TRANSPORTADORES Y SANCIONES APLICABLES. Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir las empresas transportadoras y las 2 Exp. 2003-00572, providencia del 2 de mayo de 2011-C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas 25 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO sanciones asociadas a su comisión son las siguientes: […] 1.2 Graves: 1.2.1 No entregar a la autoridad aduanera el Manifiesto de Carga y los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen en la oportunidad prevista en el artículo 96 del presente decreto […]”.
(Negrillas fuera de texto) Por su parte, el artículo 96 ibidem, modificado por el artículo 10 del Decreto 2101 de 2008, consagra: “[…]
ARTICULO 96. Entrega de la información de los documentos de viaje. En el caso del modo de transporte aéreo, el transportador, deberá entregar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de los servicios informáticos electrónicos, la información del manifiesto de carga, de los documentos de transporte, de los documentos consolidadores, y de los documentos hijos, con una anticipación mínima de tres (3) horas antes de la llegada del medio de transporte.
En el caso del modo de transporte marítimo, el transportador, deberá entregar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de los servicios informáticos electrónicos, la información del manifiesto de carga y de los documentos de transporte por él expedidos, con una anticipación mínima de doce (12) horas a la llegada del medio de transporte.
Como requisito previo a la entrega del manifiesto de carga por parte del transportador, cuando se trate de carga consolidada, el agente de carga internacional deberá entregar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de los servicios informáticos electrónicos, la información de los documentos consolidadores y los documentos de transporte hijos.
Cuando se trate de trayectos cortos señalados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dicha entrega deberá realizarse con una anticipación mínima de seis (6) horas a la llegada del medio de transporte, en el caso del modo de transporte marítimo y, una (1) hora, antes de la llegada del medio de transporte en el caso del modo de transporte aéreo.
Los transportadores terrestres, deberán entregar la información de los documentos de viaje, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de los servicios informáticos electrónicos, antes o al momento de su llegada. La información de los documentos de viaje entregada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá ser corregida, 26 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO modificada por el transportador o el agente de carga internacional, según el caso, antes de presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional.
Igualmente y dentro del mismo término, en casos excepcionales, se podrán presentar adiciones de documentos de transporte, de acuerdo al reglamento que para tal efecto establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Se entenderá que la información del manifiesto de carga y los documentos de transporte ha sido entregada, cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través del servicio informático electrónico acuse el recibo de la misma.
Cuando se trate de vuelos combinados de pasajeros y carga, la información de los documentos de viaje correspondiente a la carga transportada, deberá entregarse por el transportador, dentro de los términos establecidos en el presente artículo […]”. (Negrillas fuera de texto) De lo anterior, se deduce en primer lugar que el transportador, debe entregar a la DIAN a través de los servicios informáticos electrónicos, la información del manifiesto de carga, de los documentos de transporte, de los documentos consolidadores, y de los documentos hijos, con una anticipación mínima de tres (3) horas antes de la llegada del medio de transporte, y por otra parte, que dicha información de los documentos, puede ser corregida o modificada por el trasportador o el agente de carga antes de presentarse el aviso de llegada del medio de transporte al territorio aduanero nacional, y dentro del mismo término, en casos excepcionales, se puede presentar adiciones de documentos de transporte, de acuerdo al reglamento que para tal efecto establezca la DIAN.
El artículo 99 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el Decreto 1039 de 2009, respecto a los casos excepcionales, precisa que solo se consideran causas aceptables: i) El hecho de que estén destinados a otro lugar, ii) Que se hayan cargado en el último momento, o iii) Cuando tratándose de carga consolidada el agente de carga internacional no cuente con la información de su cargue en el medio de transporte.
De la revisión del recurso de alzada, observa la Sala que la DIAN, alega que 27 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en el presente asunto, la parte demandante no entregó la información dentro de la oportunidad ni en la forma prevista en las normas antes transcritas, es decir, antes de la presentación del aviso de llegada del medio de transporte, sino que lo hizo con la presentación del descargue de inconsistencias 12077016399917 de 15 de diciembre de 2015, a las 01:12:12 horas, utilizando como justificación “[…] se embarcó la carga en último momento […]”, y en tal sentido se entregó a través de los servicios informáticos electrónicos de la DIAN, la información del documento de transporte – guía VIE-15120087, en fecha posterior a la exigida por el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999.
No obstante, es indiscutible que la entidad demandante, omite en todo momento lo consagrado en el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, el cual dispone: “[…] Artículo 98. Informe de descargue e inconsistencias. El transportador respecto de la carga relacionada en el manifiesto de carga, deberá informar a la autoridad aduanera a través de los servicios informáticos electrónicos los datos relacionados con la carga efectivamente descargada.
Si se detectan inconsistencias entre la carga manifestada y la efectivamente descargada que impliquen sobrantes o faltantes en el número de bultos, exceso o defecto en el peso si se trata de mercancía a granel, o documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga; el transportador deberá registrarlas en este mismo informe.
En el modo de transporte aéreo, la obligación a que hace referencia el inciso anterior, debe cumplirse a más tardar dentro de las tres (3) horas siguientes a la presentación del aviso de finalización de descargue de que trata el artículo 97-2 del presente decreto, para el modo de transporte marítimo dicha obligación deberá cumplirse dentro de las seis (6) horas siguientes a dicho aviso.
El transportador una vez entregue a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el informe de descargue, debe igualmente informar tal hecho a los Agentes de Carga Inter-nacional correspondientes. El informe de que trata este inciso no interrumpe los términos para la entrega de información de descargue e inconsistencias por parte de los Agentes de Carga Internacional.
Cuando se trate de carga consolidada en el modo de transporte marítimo, los Agentes de Carga Internacional que intervengan en la operación deberán informar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de los servicios informáticos electrónicos los datos relacionados 28 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO con la carga efectivamente descargada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la presentación del aviso de finalización del descargue de que trata el artículo 97-2.
Si se detectan inconsistencias entre la carga relacionada en el documento consolidador y la efectivamente desconsolidada que impliquen sobrantes o faltantes en el número de bultos, exceso o defecto en el peso si se trata de mercancía a granel, el Agente de Carga Internacional, deberá registrarlas en este mismo informe. El transportador y los Agentes de Carga Internacional, según el caso, podrán corregir los errores de trascripción que correspondan a la información entregada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de los servicios informáticos electrónicos, sobre el manifiesto de carga y/o los documentos de transporte, solamente cuando sean susceptibles de verificarse con los documentos que soportan la operación comercial, de acuerdo con los términos y condiciones que establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Los errores en la identificación de las mercancías o la transposición de dígitos, cometidos por el transportador o el Agente de Carga Internacional al entregar la información del Manifiesto de carga y de los documentos de transporte, no darán lugar a la aprehensión de la mercancía, siempre y cuando la información correcta sea susceptible de verificarse con los documentos que soportan la operación comercial […]”.
(Negrillas fuera de texto) De lo anterior, y de la revisión del acervo probatorio anexo al expediente, se observa que evidentemente en el manifiesto de carga núm. 116575006605581 del 14 de diciembre de 2015, no se incluyó el documento transporte VIE-15120087; sin embargo, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 98 citado anteriormente, se encuentra que el mismo legislador, permite al transportador que en el evento de que existan documentos de transporte que no hayan sido relacionados en el manifiesto de carga, se registren en el informe de descargue e inconsistencias, actuación que efectivamente realizó el transportador en el formato 1207 (Cuaderno Antecedentes IT 2015 2017 3779).
No es de recibo para la Sala el argumento expuesto por la entidad demandada, respecto a la interpretación del artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, comoquiera que resulta incongruente, considerar que tal disposición se aplique únicamente para fines de subir al sistema aquel documento que no 29 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO fue incluido en el manifiesto de carga e ineludiblemente imponer de todas maneras la sanción, pues es claro que el legislador con el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, lo que en realidad quiso, es brindar la oportunidad al transportador, de que una vez llegada la mercancía al territorio aduanero nacional y verificada la descarga de la misma, aquella mercancía o documentos que por alguna circunstancia no pudieron ser informados con anterioridad a la autoridad aduanera como lo dispone el artículo 96 ibidem, pueda posteriormente ser corroborada, organizada, aclarada o justificada en el informe de inconsistencia de que trata el artículo 98 del mismo decreto.
Además, tal como lo indicó el A quo, igualmente se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2685 de 1999, el cual dispone: “[…]
ARTICULO
99. JUSTIFICACIÓN DE EXCESOS O SOBRANTES Y FALTANTES O DEFECTOS. Cuando en el informe de descargue, se registren diferencias entre la carga manifestada o la carga consolidada y la efectivamente descargada, el transportador o los Agentes de Carga Internacional, según sea el caso, disponen de cinco (5) días contados a partir de la presentación de dicho informe, para entregar los documentos que justifiquen el exceso o sobrante y faltante o defecto detectado o para justificar la llegada de mercancía soportada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, o de dos (2) meses para demostrar la llegada de la mercancía en un embarque posterior […]”.
(Negrillas fuera de texto) De la revisión del cuaderno de antecedentes, se observa el informe de descargue e inconsistencias formulario núm. 1207, fue presentado por la sociedad demandante el día 15 de diciembre de 2015 a las 01:12:12 horas, indicando como justificación “[…] mercancía cargada en último momento […]”, registrada en la casilla 46 del formulario 1207 – informe de descargue e inconsistencias.
En este orden, efectivamente, tal como lo precisó el A quo, la sociedad demandante 5 horas y ocho minutos después de la hora del aviso de llegada de la mercancía, informó a la autoridad aduanera, las inconsistencias encontradas al arribo de la carga, en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999. 30 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO En consecuencia, se confirmará en su integridad la sentencia del veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Primero (1.°) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.
Condena en costas La Sala impondrá condena en costas a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en atención a lo previsto en el artículo 365, numeral 1 del Código General del Proceso3. NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS Se informará a la Secretaría de la Sección, los correos electrónicos de las partes del proceso para efectos de las notificaciones judiciales.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Primero (1.°) Administrativo del Circuito de Bogotá, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría
NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes intervinientes en el proceso, a los siguientes correos electrónicos: NOMBRE PARTE PROCESAL E- MAIL AVIANCA S.A. Demandante oscar@buitragoasociados.net 3 “[…]
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código […]”. 31 EXPEDIENTE No. 11001-33-34-001-2019-00067-02 DEMANDANTE AVIANCA S.A. DEMANDADO DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN- Demandado notificacionesjudicialesdian@dian.gov.co TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
CUARTO: imponer condena en costas a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en atención a lo previsto en el artículo 365, numeral 1 del Código General del Proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en sesión realizada en la fecha.4 (Firmado electrónicamente) CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada (Firmado electrónicamente) FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado (Firmado electrónicamente) LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado 4 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma electrónica SAMAI; en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A.