TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán A.I. 307 Manizales, veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 17-001-33-39-006-2023-00427-02 Clase: Nulidad Demandante: Luis Fernando García García Demandado: Municipio de Marmato I. Asunto Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 14 de febrero de 2024, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.
II. Antecedentes El señor Luis Fernando García García presentó demanda a través del medio de control de nulidad simple, solicitando la nulidad del acto administrativo contenido en la Circular No. 05 del 1 de septiembre del año 2020, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Marmato, Caldas, con el fin de clarificar vacíos y contradicciones normativas del Decreto 027 de 2014, respecto de normas urbanísticas aplicables en los predios localizados al lado y lado del tramo urbano de la vía “zona histórica – Nuevo Marmato – La central”.
Se indica en la demanda que la referida Circular asigna un tratamiento de consolidación urbanística al tramo urbano ubicado a lado y lado de la vía zona histórica – Nuevo Marmato – La central, lo cual implica una indebida intromisión en las competencias que en materia de usos del suelo corresponde ejercer de manera exclusiva al Concejo Municipal a través de Acuerdos Municipales y no a la Secretaría de Planeación a través de Circulares.
Como fundamento de la solicitud de medida cautelar, la parte actora indica que, con fundamento en dicha Circular, la Administración Municipal desde el año 2020 viene otorgando licencias de construcción en el tramo urbano ubicado a lado y lado de la vía en mención y generando con ello efectos jurídicos para terceros. En defensa del acto administrativo, el municipio de Marmato señaló que el mismo se encuentra amparado por la presunción de legalidad y que la misma no ha sido desvirtuada por la parte actora; precisa que la Secretaría de Planeación sí era competente para expedir ese acto administrativa porque se estaba ante un vacío o contradicción de normas urbanísticas que debía ser superada mediante un ejercicio interpretativo por parte de la Administración en aras de resolver solicitudes de ciudadanos en materia de certificados de uso del suelo y de licencia de construcción en la zona referida; agrega que esa competencia está dada por el artículo 102 de la ley 388 de 1997, por el Decreto 1469 de 2010, que posteriormente sería compilado en el Decreto 1077 de 2015.
Según dice, la contradicción refulge al contrastar los planos 6F y 13F del EOT, pues en el primero se determina como franja vial al suelo ubicado a lado y lado de la vía “zona histórica – Nuevo Marmato – La central”, mientras que en el segundo se determina como zona de uso 2 al suelo ubicado a lado y lado de la referida vía. Expone que los usos contenidos en el artículo 98 que integra el plano 13F se contradicen con lo dispuesto en el literal B. del artículo 185 y lo indicado en el artículo 161 y subsiguientes del Decreto Municipal 027 de 2014 (EOT).
Mediante auto del 14 de febrero de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales negó la medida cautelar de suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo sub iúdice al considerar en primer lugar que, la Circular 05 del 1 de septiembre del año 2020 expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Marmato, Caldas, según su texto, se expidió con carácter de doctrina, orientada a clarificar vacíos y contradicciones normativas del Decreto 027 de 2014, respecto de normas urbanísticas aplicables en los predios localizados al lado y lado del tramo urbano de la vía “zona histórica – Nuevo Marmato – La central”.
Contra la misma se alega la causal de nulidad de falta de competencia con fundamento en el artículo 313 de la Constitución Política; Ley 388 de 1997 en su artículo 10; Ley 153 de 1887, artículos 1, 2; y Ley 1437 de 2011. A juicio del a quo, “de las normas violadas y el concepto de violación, expuesto, considera el despacho que en este momento procesal no es posible verificar la transgresión legal por parte del acto administrativo cuya suspensión provisional se pretende ya que las normas invocadas como sustento de la medida refieren situaciones que deben dilucidarse dentro del trámite procesal bajo el debate probatorio pertinente toda vez son el objeto preciso de discusión. En cuanto al fundamento directo de la medida cautelar, la parte actora no logró demostrar tampoco que exista en este caso un perjuicio irremediable que requiera la intervención inmediata de esta funcionaria judicial amparando el derecho fundamental de los ciudadanos, pues no se encuentra demostrada la afectación directa de las personas, con ocasión de la expedición de licencias de construcción, precisamente a ciudadanos que habitan en el sector conocido como “Zona Histórica - Nuevo Marmato – La Central”.
Corolario de lo anterior para que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo, debe aparecer la violación en forma clara, por mero cotejo, con la norma de rango superior que le da sustento y esa vulneración debe amenazar el orden jurídico de tal forma que sea procedente decretar la medida, para evitar la producción de sus efectos dañinos.” II.
Consideraciones de la Sala Es competente el Tribunal, Sala de Decisión, para conocer del presente asunto en virtud de la disposición contenida en el artículo 125 literal h) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a saber.
ARTÍCULO 125. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; 3 d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. /Resaltado fuera de texto/ Así las cosas, el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, será decidida por esta Sala de acuerdo con los argumentos que se expondrán a continuación. En el sub examine se reclama la suspensión provisional de la Circular 05 del 01 de septiembre del año 2020 expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Marmato, Caldas.
El artículo 238 Constitucional prevé la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial, “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”. A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, regulan el tema así: Artículo 229.
En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. /rft/ La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. […] Artículo 230.
Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: […] 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
Artículo 231. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la 1 En adelante C.P.A.C.A. 4 indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. /Resalta el Despacho/ En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: […] El Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada y constante el carácter excepcional de la medida cautelar de la Suspensión Provisional, que implica, nada menos, el desconocimiento “ab initio” de la presunción de legalidad del acto de la administración, con la consiguiente suspensión de sus efectos inmediatos y la postergación de su ejecución. La suspensión provisional se determina como una medida cautelar de carácter material que suspende el acto administrativo con la finalidad de proteger el ordenamiento jurídico, hasta tanto se determine la constitucionalidad o legalidad del acto estudiado.
Con el nuevo estatuto de lo Contencioso Administrativo, cambiaron las exigencias que traía el artículo 152 del C.C.A para la procedencia de dicha medida. Es así como, el Consejo de Estado, en providencia del 12 de diciembre de 20122, advierte dichos cambios: “De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud.
Entonces (sic) ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura (sic) de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud” 6(negrillas del original).
“El Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), (sic) establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el Juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno. “.
Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud. “Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional” Posición que encuentra respaldo en providencia del Consejo de Estado del 11 de mayo de 20153. 2 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, Exp. 11001- 03-24-000-2009-00290-00;
C.P Guillermo Vargas Ayala. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección Providencia del 11 de mayo de 2015; Exp. 11001-03-26-000-2014-00143-00 (52.149); C.P Olga Melina Valle de la Hoz. 5 “El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece como requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos los siguientes: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. En ese estado de cosas, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece una variación significativa en relación con aquella que contenía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, en lo referente a la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.
En primer lugar, en la actualidad –CPACA-, para la procedencia de la medida cautelar, la confrontación se hace respecto de las normas invocadas en la demanda o en la solicitud de suspensión, pues por su parte el C.C.A. establecía que la confrontación se hacía únicamente respecto de las normas invocadas en la petición de la medida cautelar.
Así, el cambio de legislación le otorgó al Juez un campo de acción más amplio, en la medida que podrá hacer la confrontación no sólo con las normas invocadas en la solicitud, sino con las que se señalen en el libelo demandatorio”. (Subrayas de la Sala). Al constatarse que la demanda se presentó en vigencia del CPACA, no estará sujeto el análisis a que la contradicción entre las normas invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, sino que se confrontará el acto demandado con las normas que se señalan como violadas, tanto en la solicitud de suspensión como en la demanda, en concordancia con las pruebas allegadas a la actuación. Conviene precisar que, en los demás casos, esto es, aquellos referidos a medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de actos administrativos, el análisis de Juez sí debe recaer en otros requisitos tales como: i) Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; ii) Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; iv) Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
Pero en tratándose de la suspensión provisional de actos administrativos, se itera, no resulta necesario acreditar estos últimos requisitos para determinar la procedencia de la medida cautelar. 1. Del caso concreto La medida provisional está dirigida a obtener la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo contenido en la Circular No. 05 del 1 de septiembre del año 2020, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Marmato - Caldas por medio de la cual se busca clarificar vacíos y contradicciones normativas del Decreto 027 de 2014, respecto de normas urbanísticas aplicables en los predios localizados al lado y lado del tramo urbano de la vía “zona histórica – Nuevo Marmato – La central”. 6 Para resolver lo pertinente conviene citar in extenso los considerandos de dicho acto administrativo: “Que el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 referente a la interpretación de normas consagra que en los casos de ausencias de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación, las cuales emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares.
Que según Circular Externa del Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio del día 16 de octubre de 2018 “… en el escenario en que los Curadores Urbanos en ejercicio de sus funciones se vean enfrentados a las hipótesis de ausencia de norma exactamente aplicable a una situación o de contradicción de la NORMA URBANISTICA las autoridades de planeación del municipio o distrito estarán Facultadas para emitir conceptos mediante circulares con el fin de configurar una interpretación doctrinaria de dichas normas urbanísticas, siempre bajo la imperativa premisa de considerar la CLARA evidencia del supuesto que origina su potestad interpretativa Que en el artículo 2.2.6.1.1.3 del decreto reglamentario 1077 de 2015, se establece la competencia en relación con el estudio trámite y expedición de licencias urbanísticas así: Competencia. El estudio, trámite y expedición de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción de que tratan los numerales 1 a 4 del artículo anterior corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos que cuenten con la figura.
En los demás municipios y distritos y en el departamento Archipiélago de San Andrés. Providencia y Santa Catalina corresponde a la autoridad municipal o distrital competente. Que siendo la secretaria de planeación vivienda e infraestructura de Marmato, la autoridad competente para el estudio trámite y expedición de licencias urbanísticas, es dicho despacho el que en ejercicio de sus funciones, se ve enfrentado a las hipótesis de ausencia de norma exactamente aplicable a una situación de contradicción de la NORMA URBANISTICA en los términos establecidos en la mencionada circular del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio del 16 de octubre de 2018.
Que la Secretaría de Planeación vivienda e infraestructura ha estudiado varios casos de solicitudes de certificado de usos del suelo y de licencias de construcción en predios localizados al interior de la franja de reserva del tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central” encontrando contradicciones y vacíos normativos que impidan dar una adecuada respuesta a dichas solicitudes.
Que dichos vacíos y contradicciones se manifiestan principalmente en lo señalado en los planos 6F (Propuesta vías de la cabecera municipal Formulación) 13F (Reglamentación de usos de la cabecera municipal Formulación) y 15F 8Tratamientos urbanísticos de la cabecera municipal Formulación). Vacíos y contradicciones que se explican a continuación como soporte y evidencias claras que sustentan y justifican los usos de la potestad interpretativa emanada de lo establecido en el artículo 102 de la ley 388 de 1997.” En vista de lo anterior, es preciso acudir al invocado artículo 102 de la Ley 388 de 19974 en aras de establecer su verdadero sentido y alcance: Artículo 102.
En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la concordancia de los proyectos de parcelación, urbanización, 4 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 7 construcción y demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes. En los casos de ausencias de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación, las cuales emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares. /rft/ El artículo 2.2.6.6.1.4. del Decreto 1077 de 20155 dispone lo siguiente: Artículo 2.2.6.6.1.4.
En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la concordancia de los proyectos de subdivisión, parcelación, urbanización, construcción y demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes. Solamente en los casos de ausencia de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación del municipio o distrito, las cuáles emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares, de conformidad con el artículo 102 de la Ley 388 de 1997. /rft/ Existe vacío normativo cuando no hay una disposición exactamente aplicable y contradicción cuando hay dos o más disposiciones que regulan un mismo tema que son incompatibles entre sí. En todo caso mediante estas circulares no se pueden ajustar o modificar las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial ni de los instrumentos que lo desarrollen y complementen.
La interpretación que realice la autoridad de planeación, en tanto se utilice para la expedición de licencias urbanísticas, tiene carácter vinculante y será de obligatorio cumplimiento, con el fin de darle seguridad a dicho trámite. /rft/ El artículo 102 de la Ley 388 de 1997, interpretado en clave con el artículo 2.2.6.6.1.4. del Decreto 1077 de 2015, permite establecer que las Secretarías de Planeación Municipal tienen competencia para emitir conceptos en los que hagan interpretaciones sobre la forma en que deben resolverse las dudas ante la ausencia de norma o contradicción entre las existentes en materia urbanística.
Del precepto legal en cita se desprenden dos premisas fundamentales, a saber: la primera, es que el ejercicio de tal competencia está condicionado a la verificación de una anomia o antinomia en materia urbanística; y la segunda, que la interpretación que haga la respectiva Secretaría de Planeación no puede implicar un ajuste o modificación de las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial ni de los instrumentos que lo desarrollen y complementen.
Lo anterior, pues ciertamente, esa competencia está atribuida al Concejo Municipal en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, a cuyo tenor literal: (…) Artículo 313. Corresponde a los concejos: 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
(…) 5 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio." 8 Ahora bien, la contradicción de normas que aduce el municipio de Marmato para justificar la expedición de la Circular sub iudice, es explicada en los siguientes términos: “Según lo definido en el Plano 6F (Propuesta vial de la cabecera municipal Formulación), para el tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central”, se determina una “Franja Vía Departamental”, que corresponde a una franja de 45.00 mts, según lo establecido en el artículo 161 del Decreto 027 de 2014 (EOT) Normas para la consolidación del sistema vial rural de conformidad con lo establecido en la Ley 1228 de 2008 y el Decreto 4066 de 2008.
A su vez en el plano 13F (Reglamentación de usos de la cabecera municipal Formulación) se definen zonas de usos del suelo diferenciados, a lado y lado del tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central”, al interior de la franja establecida en el plano 6F como “Franja Vía Departamental” Zonas de usos correspondientes a: comercio y servicios, protección, institucional y mixto.
Confiquración de las contradicciones normativas En primer lugar, la contradicción normativa se produce al hacer coincidir entre los planos 13F y 6F zonas de usos diferenciados con la Franja de la Vía Departamental (retiro obligatorio o área de reserva), dado que si se trata de una franja de reserva vial, no puede permitirse ningún tipo de uso sobre ella, que no sea el estrictamente asociado al sistema vial departamental.
En segundo lugar, se evidencia también una contradicción normativa al constatar que el carácter de vía departamental, aunque está acertadamente tratado en el componente rural del EOT capítulo V denominado Infraestructura vial del suelo rural, artículo 161 (Normas para la consolidación del sistema vial rural), está simultánea y equivocadamente asociado a una vía interna del Centro Poblado Nuevo Marmato, es decir, según lo definido en el plano 6F se estableció para el tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central”, un carácter de vía departamental cuando dicho carácter solo lo deben tener las vías rurales, razón por la cual su definición hace parte del componente rural del EOT y no de su componente urbano. Análisis e interpretación normativa En el sentido de lo expuesto anteriormente se configura una contradicción normativa al constatar el equívoco en que se incurre al determinar un carácter departamental a una vía urbana.
En tal sentido es necesario considerar la clasificación de las vías urbanas que se encuentra claramente definida en el artículo 47 del EOT, así: • VIAS PRINCIPALES: V-1, V-2 y V.3 • VIAS COLECTORAS: V-4, V-4A y V-5 • VIAS LOCALES: V-6, V-7, V-8, V-9, V-10 y V-11 • VIAS PEATONALES: VP-1 El tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central” por su condición de “eje estructurante” debería соrresponder entonces a una vía principal del tipo V-1, cuya sección vial total es de 18.70 mts según lo determinado en el cuadro “Secciones viales propuestas para las vías principales del Centro Poblado Nuevo Marmato”.
Al clarificar el carácter y la sección correspondiente al tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central”, se resuelve también la contradicción señalada respecto a la confluencia entre “zonas de uso” y “Franja Vía Departamental”, configurándose electivamente franjas 9 aprovechables a lado y lado del tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central”. […] De tal manera que el vacío normativo relacionado con la determinación del tratamiento urbanístico aplicable a las franjas urbanas, actualmente desarrolladas configuradas a lado y lado del tramo urbano de la vía "Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central”, entre la sección vial (V1) y las áreas que tienen asignado ya algún tipo de tratamiento, se resuelve al asignar a dichas franjas el Tratamiento de Consolidación urbanística, en los termines en que está definido en el artículo 100 del decreto 027 de 2014 (EOT). […]” /Expediente Digital/ Ahora bien, el Decreto No. 027 del 29 de octubre de 2014 “Por el cual se aprueba y adopta la revisión y ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial para el municipio de Marmato en el departamento de Caldas” dispone lo siguiente: Artículo
47. CLASIFICACION DE LAS VÍAS EN EL CENTRO POBLADO NUEVO MARMATO. Las vías existentes y propuestas para el Nuevo Marmato se clasifican así (Mapa No. 6F): A. VÍAS PRINCIPALES: V-1, V-2 y V-3. Constituyen las vías de acceso y salida de la cabecera municipal que se caracterizan por tener doble carril. Las V-1 y V-2 corresponden a vías que se proyectaron en el diseño urbanístico que se viene consolidando actualmente en el Nuevo Marmato.
La V-3 es una vía principal cuya sección mínima es de 15,80 metros, aplicable para la construcción de las vías localizadas en el suelo con tratamiento de desarrollo urbano y de expansión. En los nuevos desarrollos de aquellas áreas urbanizables sin urbanizar, el trazado y diseño geométrico de las vías principales V-3 que se proyecten, deberán darle continuidad a las vías principales o secundarias existentes y deberán articularse con otra vía de igual jerarquía o con la vía departamental “Zona Histórica – Nuevo Marmato – La Central”. /rft/ […]
ARTÍCULO 50. REGULACIONES Y COMPENSACIONES PARA VÍAS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES LOCALIZADAS DENTRO DE LOS PERÍMETROS URBANOS DELIMITADOS EN LA CLASIFICACIÓN DEL TERRITORIO. Las vías departamentales y municipales localizadas dentro de los perímetros urbanos de la cabecera municipal (Zona Histórica) y los centros poblados de Nuevo Marmato y San Juan, aplicarán la siguiente reglamentación: a. Los perfiles viales para vías municipales y departamentales serán los existentes y solo podrán ser modificados por la entidad competente responsable de su administración y mantenimiento mediante la intervención soportada en el respectivo diseño geométrico del proyecto vial. b. Para las vías departamentales y municipales, de conformidad con lo establecido en la Ley 1228 de 2008 y las normas que la adicionen, modifiquen 10 o sustituyan, deberá aplicar y respetar la zona de reserva o exclusión determinada para las carreteras de la red vial nacional. […] Según lo indica el ente territorial demandado, en el Plano 6F (Propuesta vial de la cabecera municipal Formulación), para el tramo urbano ubicado a lado y lado de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central” se determina una franja de reserva o exclusión (no urbanizable) de 45.00 mts.
Y dice que esa zona de retiro se establece conforme a los parámetros del artículo 161 del Decreto 027 de 2014 (EOT) Normas para la consolidación del sistema vial rural de conformidad con lo establecido en la Ley 1228 de 2008 y el Decreto 4066 de 2008. A juicio del municipio de Marmato, el tramo urbano de la vía en mención debería соrresponder entonces a una vía principal del tipo V-1, lo cual permitiría someter la franja de reserva al uso de suelo urbano determinado en el EOT.
No obstante lo dicho por la parte demandada, ha de tenerse en cuenta en esta instancia que el hecho de que una vía departamental se encuentre localizada dentro del perímetro urbano de un municipio, o dicho de otra manera, que parte de ella atraviese o pase por la zona urbana del ente territorial, no implica su recategorización para darle el tratamiento de una vía urbana principal; menos aún puede conllevar, bajo la lógica del deber ser, a desconocer las dimensiones que fueron consignadas en el EOT como franja de retiro para este tipo de vía departamental.
Y en este aspecto es preciso dejar claro desde ya, que la dimensión de la zona de retiro prevista para la vía departamental - y que según el EOT se aplica por igual en zona rural como en zona urbana -, bien puede generar todo tipo de discusiones de naturaleza técnica y pragmática, pero más allá de eso no deriva en una contradicción que justifique una interpretación diferente a la que se desprende del sentido literal de tal instrumento de ordenamiento territorial.
Y es que aunado a lo anterior, se señala por el municipio una confluencia entre lo que constituye zona de retiro según el plano 6 F y lo que se define como zona de usos del suelo diferenciado según el plano 13 F, siendo esto una contradicción en materia urbanística. De ser ello así, esto es, que entre lo previsto en el plano 6F y el plano 13F del EOT existe una contradicción porque en virtud del primero, el suelo ubicado a lado y lado del tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central” constituye franja de retiro o reserva y por ende no es edificable, mientras que en virtud del segundo plano el suelo ubicado a lado y lado del tramo urbano de la vía “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central” se clasifica como zona de usos del suelo diferenciable y por ende, con posibilidad de tratamiento urbanístico, entonces lo procedente desde el punto de vista legal es que sea el Concejo Municipal como autoridad competente en la materia, el que se encargue de eliminar esa aparente contradicción mediante los ajustes pertinentes al Esquema de Ordenamiento Territorial y no, como en este caso, que esa competencia sea usurpada por la Secretaría de Planeación Municipal, pues cualquiera que sea la interpretación que esta última haga, la misma se traduce - en la práctica - en un ajuste o modificación al uso de ese suelo ya fijado por EOT.
En este caso, se observa incluso que la intromisión del ejecutivo ha ido mucho más allá, pues en la Circular 05 no sólo se conceptúa que la zona urbana a lado y lado de la vía es de uso diferenciado, sino que, le asigna el tratamiento urbanístico de consolidación, desconociendo con ello la norma citada ut supra, conforme a la cual “En todo caso mediante estas circulares no se pueden ajustar o modificar las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial ni de los instrumentos que lo desarrollen y complementen.” En efecto, conforme al Decreto 1077 de 2015, se entiende como tratamiento urbanístico “las determinaciones del plan de ordenamiento territorial, que, atendiendo las características físicas de cada zona considerada, establecen en función de las mismas las normas urbanísticas que definen un manejo diferenciado del territorio para los distintos sectores del 11 suelo urbano y de expansión urbana.
Son tratamientos urbanísticos el de desarrollo, renovación urbana, consolidación, conservación y mejoramiento integral. /rft/ (…)” A tono con lo anterior, el Decreto 1232 de 2020 prevé lo siguiente: […] Los tratamientos urbanísticos son: Consolidación, Conservación, Desarrollo, Renovación Urbana y Mejoramiento integral. Tratamiento Urbanístico de Consolidación. Se entiende por consolidación, el tratamiento mediante el cual en determinadas áreas desarrolladas en el interior del suelo urbano se establecen las directrices para mantener las condiciones del trazado y de edificabilidad, promoviendo su equilibrio con la intensidad del uso del suelo y las infraestructuras de espacio público y equipamientos existentes.
Tratamiento Urbanístico de Conservación. Se entiende por Conservación, el tratamiento urbanístico que por razones ambientales, históricas o arquitectónicas limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio o distrito, de inmuebles particulares, de obras públicas y de elementos constitutivos del espacio público. Cada municipio o distrito determinará en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial POT- y los instrumentos que lo desarrollen, las áreas o inmuebles sujetos a tratamiento de Conservación, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 151 de 1998, o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Tratamiento Urbanístico de Desarrollo. Se entiende por Desarrollo, el tratamiento mediante el cual se establecen las directrices aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados, localizados en suelo urbano o de expansión urbana, que permiten orientar y regular su urbanización, a través de la dotación de infraestructuras, equipamientos y la generación de espacio público. […] Como puede verse, son varios los tratamientos urbanísticos que se le pueden dar al suelo urbano y la competencia para decidir entre ellos, se deja a criterio de la Corporación Edilicia mediante los instrumentos de ordenamiento territorial.
Es bajo las anteriores consideraciones que esta Sala de Decisión considera que sí están dados los supuestos para declarar la suspensión provisional de la Circular No. 05 del 1 de septiembre del año 2020, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Marmato, Caldas, en tanto y comoquiera que, con la misma, se contraría lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 102 de la Ley 388 de 1997, el artículo 2.2.6.6.1.4. del Decreto 1077 de 2015 y el Decreto No. 027 del 29 de octubre de 2014.
Debe decirse igualmente, que la presente decisión tiene como objeto garantizar provisionalmente el objeto del proceso como lo dispone el artículo 229 del CPACA, pues al amparo de la susodicha Circular se ha abierto la posibilidad de otorgar- desde el año 2020- licencias urbanísticas que implican la adquisición por parte de terceros, de derechos de desarrollo y construcción en las zonas urbanas ubicadas a lado y lado de la ya mencionada vía departamental “Zona Histórica - Nuevo Marmato - La Central”.
En suma, se observa en esta etapa del proceso una falta de competencia de la Secretaría de Planeación del municipio de Marmato – Caldas para la expedición de la Circular en cuestión y por esa razón se accederá a su suspensión provisional. 12 Con todo, también conviene advertir que esta decisión no implica prejuzgamiento, tal y como lo consagra el artículo 229 del CPACA.
Así las cosas, se procederá a revocar el auto del 14 de febrero de 2024, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional; y en su lugar, se decretará la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Circular No. 05 del 1 de septiembre del año 2020, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Marmato, Caldas, por medio de la cual se pretendió “clarificar vacíos y contradicciones normativas del Decreto 027 de 2014, respecto de normas urbanísticas aplicables en los predios localizados al lado y lado del tramo urbano de la vía “zona histórica – Nuevo Marmato – La Central”.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión, III. Resuelve 1. Se revoca el auto del 14 de febrero de 2024, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional; y en su lugar, 2. Se decreta la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Circular No. 05 del 1 de septiembre del año 2020, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Marmato, Caldas, por medio de la cual se pretendió “clarificar vacíos y contradicciones normativas del Decreto 027 de 2014, respecto de normas urbanísticas aplicables en los predios localizados al lado y lado del tramo urbano de la vía “zona histórica – Nuevo Marmato – La Central”. 3.
Se advierte que la presente decisión no implica prejuzgamiento, tal y como lo consagra el artículo 229 del CPACA. 4. Una vez ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo pertinente. Notifíquese y Cúmplase Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes Magistrado Encargado del Despacho 4 Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.