REPÚBLICA DE COLOMBIA. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE. Sincelejo, diecisiete (17) de abril de dos mil veintitrés (2023). SALA TERCERA DE DECISIÓN. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. Asunto: Recurso de apelación de auto que negó medida cautelar.
Tema: Medida cautelar – inembargabilidad de recursos provenientes del ADRES. Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas.
1. OBJETO DE DECISIÓN. Decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Ejecutante en contra del Auto proferido el 18 de julio de 2022, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, mediante el cual, se negó el embargo y retención de los dineros que el ADRES le gira mensualmente a la entidad ejecutada, por concepto de giro directo. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. Pretensiones: Decretar el “embargo y retención de las sumas de dinero que tenga o llegare a tener la parte demandada ESE Centro de Salud de Los Palmitos, identificada con el Nit. 823.002.541-8, en la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, para atender los pagos a prestadores del servicio de salud…” 2.2.
Hechos La E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos suscribió con los señores Leidiana Peralta Gómez, María Polo Romero y Aida Solorzano Buelvas contrato de prestación de servicios, con el fin que prestaran las funciones de apoyo logístico en presupuesto y auxiliar de enfermería, por valor de $22.445.000. La parte ejecutante le solicitó a la entidad ejecutada el cumplimiento de la obligación en comento, pero la E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos se a abstenido a realizar su pago, por lo que, se está en presencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la parte demandada.
EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 2 2.3. Trámite en Primera Instancia. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en Acta del 17 de noviembre de 2009. En Auto del 16 de febrero de 2010, el juzgado de conocimiento libró mandamiento de pago1, por suma de $22.245.000.
En Providencia del 18 de mayo de 2010, se ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago ordenado en Auto del 16 de febrero de esa misma anualidad. En Auto del 5 de julio de 2017, se aprobó la liquidación del crédito en suma de $59.999.778,62. En Auto del 18 de julio de 20222, se negó el “embargo y retención de las sumas de dinero que tenga o llegare a tener la parte demandada ESE Centro de Salud de Los Palmitos, identificada con el Nit. 823.002.541-8, en la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES”, decisión contra la cual, la parte demandante presentó recurso de reposición en subsidio apelación el 4 de octubre de 2022.
El Providencia del 8 de junio de 2023, se negó el recurso de reposición presentado por la parte demandante y se concedió el de apelación. 3. PROVIDENCIA IMPUGNADA. Como viene dicho, en Auto del 18 de julio de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, dispuso “NIÉGUESE la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, conforme a la normativa citada en la parte motiva de esta providencia, al corresponder dichos recursos y bienes al concepto de inembargabilidad”.
Como fundamento de lo anterior, expuso el Juez: (…) 2.4 Argumentándose centralmente. Descendiendo al caso en concreto, se observa que como la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante tiene como finalidad que embargo y retención de las sumas de dinero que tenga o llegare a tener la parte demandada ESE Centro de Salud de Los Palmitos, identificada con el Nit. 823.002.541-8, en la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE 1 Ver en SAMAI documento denominado 70001333300620190019900_ACT_AU TOLIBRAMANDAMIENTOEJECUTIVOpAGO_14082020110538am_e0fefb4a9a4a4cd4907b83698fd6411c.pdf (.pdf) NroActua 2 “” 2 Ver en ONEDRIVE, documento denominado “44AUTODECRETAMEDIDA”.
EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 3 SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, no es procedente acceder a la misma, iterando que los dineros del Sistema General de Seguridad Social son inembargables por tener destinación específica de conformidad a lo establecido en los artículos 8 del Decreto 050 del 2003, en el parágrafo 2º de la Ley 1450 del 2011, en el artículo 25 de la Ley 1751 del 2015, Decreto 2265 de 2017, Decreto 780 de 2016 y Decreto 1101 del 2017.
Finalmente, resulta relevante indicar que en el sub-lite no es procedente darle aplicación a las excepciones del principio de inembargabilidad que ha establecido la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado en su riqueza jurisprudencia, habida cuenta que no se encuentra demostrado en el plenario que los dineros de libre destinación de la entidad demandada resultar ser insuficientes para el pago obligación base de recaudo, esto es así, puesto que solo en los eventos en que se demuestre tal situación, es que los operadores de justicia están autorizados a ordenar que se embarguen dineros inembargables en arras de cancelar créditos laborales y obligaciones contenidas en providencias judiciales debidamente ejecutoriadas”.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la anterior decisión y con el objeto de obtener su revocatoria, la Parte Ejecutante interpuso Recurso de Apelación3, en el cual argumentó: “Es de precisar, que lo que busca la ley al establecer la inembargabilidad de los recursos de la Salud, es que los mismos no pierdan su finalidad y puedan llegar a su destinatario final, en consecuencia, no pierden nunca el carácter de inembargable.
Ahora bien, la inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, no es absoluta, desde tiempo atrás la jurisprudencia ha estableció algunas excepciones a ello. Al respecto la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, ha sostenido que se encuentran vigente tres excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos que provengan del Sistema General de Participación y destinados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, esto es, que es procedente el decreto de cautelas sobre dichos rubros cuando quiera que: (i) se pretendan satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral, (Sentencia C-546/92) (ii) pago de obligaciones establecidas en sentencias judiciales, (Sentencia C-354/97) (iii) o el cumplimiento de obligaciones que se originen en títulos emanados del estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
(Sentencia C-103/94 y C-793/02). En Sentencia C-313 de 2014, se establece y se deja en claro que el alcance del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 que señala “Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previsto constitucional y legalmente” no opera como una regla sino como un principio, por lo cual no puede considerarse de carácter absoluto, que siendo necesario al momento de aplicar ese precepto ha dicho la Corte lo siguiente: “Bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía del derecho a la salud de las personas…” Así, en la sentencia STC1503-2019 del 13 de febrero de 2019, dispuso que: Así queda claro, conforme a la jurisprudencia antes citada, que si bien los dineros y bienes del Presupuesto General de la Nación, por regla general gozan de inembargabilidad, lo cierto es que i) cuando se pretenda el pago de obligaciones de carácter laboral, ii) se haga exigible por vía judicial créditos contenidos en sentencias emitidas en contra del Estado o, iii) se persiga el cobro ejecutivo de sumas contenidas en documentos claros, expresos y 3 Ver en ONEDRIVE, documento denominado “46RECEPCIONRECURSO” EJECUTIVO.
Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 4 exigibles, se materializan las excepciones a tal prerrogativa, y por tanto, se abre paso a la retención cautelar de tales rubros.” Seguidamente, en la sentencia STC3247-2019 del 14 de marzo de 2019, al conocer de la acción de tutela interpuesta por Resonancia e Imágenes Santamaría S.A. contra este Juzgado y la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo, el Alto Tribunal señaló: “A la luz de las anteriores elucubraciones, es clara la vía de hecho contenida en la providencia cuestionada, por cuanto el Tribunal estimó como única excepción al principio de inembargabilidad de los dineros con destinación específica o derivados del SGP, los dirigidos al pago de acreencias laborales, omitiendo la exclusión referente a la posibilidad de sufragar obligaciones a cargo del Estado, consignadas en sentencias y títulos ejecutivos” Bajo el mismo derrotero y acatando la orden dada por el Alto Tribunal en la mentada sentencia, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Sincelejo, a través de Auto CES 2019 del 28 de mayo de 2019, dentro del radicado 2017-00182-01, precisó: “Bajo este derrotero, es más que evidente que para las altas Colegiaturas siguen vigentes todas las excepciones a la regla de inembargabilidad, por lo que aprovecha la Sala para modular el criterio que venía registrando en autos precedentes respecto al tema, y en su lugar acoger los citados pronunciamientos, estando a tono con la jurisprudencia nacional.”.
Con este postulado de la Corte dirigido a ustedes los jueces queda claro que en efecto puede haber una protección de los recursos económicos del Estado pero que esa regla no es absoluta y menos en nuestro caso en particular, por cuanto los dineros destinados a la salud podían ser objeto de medida cautelar, siempre que la ejecución tenga origen en obligaciones derivadas de las actividades que cada partida desarrolle, que como se observa en nuestro caso bajo examen, el Centro de Salud de Los Palmitos como Empresa Social del Estado, debe a la parte demandante LEIDIANA PERALTA Y OTROS, créditos u obligaciones de origen laboral, en virtud de la prestación del servicio de salud para la asistencia y preservación de la vida de los pacientes, desde hace ya más de diez (10) años, sin haberse realizado un solo aporte a la obligación laboral, circunstancia que deja demostrado en el plenario que los dineros de libre destinación de la entidad demandada han resultado ser insuficientes para el pago de la obligación base de recaudo, lo cual se puede evidenciar en las actuaciones obrantes dentro del presente proceso ejecutivo, por lo que se hace imperioso decretar por mandato superior decretar la medida cautelar solicitada y poder acabar con el presente conflicto, el cual ha perjudicado por más de 10 largos años a la parte demandante, trayéndole grandes problemas económicos y familiares, al no poder contar con el respectivo dinero que le corresponde en virtud de un vínculo laboral.” IV.
PETICIONES PRIMERA: Admitir el presente recurso de reposición y en subsidio apelación. SEGUNDA: Revocar el auto de fecha 18 DE JULIO DE 2022. TERCERA: Reponer el auto de fecha 18 DE JULIO DE 2022, y se sirva ampliar las medidas cautelares en favor de LEIDIANA PERALTA Y OTROS, y se ordene el embargo y retención de las sumas de dinero que tenga o llegare a tener la parte demandada ESE Centro de Salud de Los Palmitos, identificada con el Nit. 823.002.541-8, en la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, para atender los pagos a prestadores del servicio de salud, para lo cual solicito oficiar al gerente al siguiente correo electrónico: correspondencia1@adres.gov.co y correspondencia2@adres.gov.co, dirección: Calle 26 No. 69-76 Torre 1, Piso 17, de Bogotá D.C. y teléfono (571) 432 2760.
EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 5 (…)” 5. CONSIDERACIONES. 5.1. De la competencia: La Sala es competente para decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante en atención a lo dispuesto en los Arts. 1534, 1255 y Nral. 56 del 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-. 2.2.
Problema Jurídico: Conocidos los extremos de la Litis y el contenido del Recurso de Apelación que sirve como derrotero del ejercicio del Juez en Segunda Instancia7, corresponde a la Sala determinar SI los recursos del ADRES son embargables. Para resolver se dilucidará sobre lo siguiente: - Principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del sistema de salud, su alcance y sus excepciones.
Pues bien, los bienes y recursos públicos por regla general son inembargables, sentido en el cual, el artículo 63 de la Constitución Política, establece: Artículo 63.- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Acogiendo lo anterior, el legislador ha extendido la regla de inembargabilidad a otros eventos. Verbigracia, en el artículo 16 de la Ley 38 de 19898 se estableció que las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación no podían 4 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 5 ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. 6 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 5.
El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. (…) 7 Artículo 320 C.G del P: “FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71” (Resaltado propio) 8 Por la cual se crea el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Artículo 16.
Modificado por el art. 6, Ley 179 de 1994. Inembargabilidad. “Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de la sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”.
EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 6 ser embargados; a través del artículo 21 del Decreto 28 de 20089 se estableció la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, y mediante la Ley 1751 de 201510 se dispuso que los recursos públicos que financian la salud son inembargables.
No obstante ello, por vía jurisprudencial, la Corte Constitucional ha establecido ciertas excepciones al principio de inembargabilidad, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de la función judicial y la estabilidad económica de las partes. Veamos11: “ (…) El primero de esos pronunciamientos fue la sentencia C-546 de 1992, en la que se analizó la constitucionalidad de los artículos 8° parcial12 y 16 de la Ley 38 de 1989 -sobre la inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación-, y se estableció que las normas acusadas se ajustaban a la Constitución bajo el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.
Posteriormente, en sentencia C-103 de 1994, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de unos apartes del artículo 1° del Decreto 2282 de 198913, en el entendido que “cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.
Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo”. 9 Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones.
Artículo 21. Inembargabilidad. “Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”. 10 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. “Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. 11 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 20001-23-31-000-2004-02073-03(62541). Actor: INDIZAMO S.A. Demandado: NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Referencia: PROCESO EJECUTIVO. Temas: MEDIDA CAUTELAR / INEMBARGABILIDAD DE CUENTAS DEL ESTADO - Excepciones 12 “Artículo 8° Los principios del sistema presupuestal son: La Planificación, La Anualidad, la Universalidad, la Unidad de Caja, la Programación Integral, la Especialización, el Equilibrio y la Inembargabilidad”. 13 Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil.
Artículo 1o.” introdúzcanse las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil: (…) 158. El artículo 336, quedará así: Ejecución contra entidades de derecho público. La Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código de Contencioso Administrativo. Cuando las condenas a que se refiere el artículo 335 se hayan impuesto a un departamento, una intendencia, una comisaria, un distrito especial, o un municipio, la respectiva entidad dispondrá de seis meses para el pago, sin que entre tanto pueda librarse ejecución contra ella, ni contarse el término establecido en dicho artículo.
El término de seis meses que establece el inciso anterior, se contará desde la ejecutoria de la sentencia o de la providencia que la complemente; pero cuando se hubiere apelado de aquélla o de ésta comenzará a correr desde la ejecutoria del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior. (…) 272. El artículo 513, quedará así: Embargo y secuestros previos.
Las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables. Si llegaren a resultar embargados bienes de esta índole, bastará certificación del Director General del Presupuesto o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y se efectuará desembargo de los mismos, a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación. Contra la Providencia que disponga el desembargo no procede recurso alguno".
EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 7 Mediante sentencia C-354 de 1997, la Corte, nuevamente, se refirió a la inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, esta vez mediante el estudio del artículo 19 del Decreto 111 de 199614.
En dicha providencia, se señaló que “los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
En sentencia C-793 de 2002, la Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715 de 200115, con la siguiente salvedad: “los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-”.
En sentencia C-1154 de 2008, se declaró exequible el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 –relacionado con la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones-, bajo el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debía efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no eran suficientes para el pago de las citadas obligaciones, debía acudirse a los recursos de destinación específica.
Se expuso que la posibilidad de decretar medidas de embargo no podía limitarse a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, pues ello podría hacer nugatorio el pago de las obligaciones en el evento en que esos recursos fueran escasos o existiera incertidumbre sobre las vigencias futuras. Por ello, se aceptó que en caso de que el rubro de libre destinación resultara insuficiente, debería acudirse a los recursos de destinación específica.
Se precisó, además, que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos es una respuesta a “la necesidad de armonizar esa cláusula [la de inembargabilidad] con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, [por lo que] la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada”.
En sentencia C-313 de 2014, se declaró exequible el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, referido a los recursos que financian la salud, para lo cual se precisó 14 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto. Artículo 19. Inembargabilidad. “Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias (…)”. 15 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Artículo 18. Administración de los recursos. “Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial.
Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera (…)”. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 8 lo siguiente: “la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y, por ende, no tiene carácter absoluto, debiendo entonces atenderse al momento de la aplicación del precepto, lo sentado por la jurisprudencia en materia de excepciones al mandato que excluye respecto de los caudales de la salud la medida cautelar”;
“bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con garantizar el derecho a la salud de las personas”. A partir de los pronunciamientos jurisprudenciales a que se ha hecho referencia, se extrae que son excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, los créditos u obligaciones: i) de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas16; ii) aquellos contenidos en sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias17; iii) los que provienen de títulos emanados del Estado que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles18; y iv) los recursos de destinación específica como los provenientes del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)19.
(Resaltado Propio) Así mismo, en Sentencia T-053 del 18 de febrero de 202220, que por su pertinencia se transcribe in extenso, la Corte Constitucional se refirió al marco normativo y jurisprudencial en torno al principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del Sistema de Salud, su alcance y excepciones, así: “(…) Pues bien: de los pronunciamientos aquí reseñados se colige que la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme y pacífica al caracterizar la inembargabilidad de los recursos públicos como un dispositivo primordial para garantizar el funcionamiento de la institucionalidad y el cumplimiento de los deberes estatales para con las personas, entre los cuales se destaca la garantía de los derechos a la salud y a la seguridad social; no obstante lo cual aquella debe ser entendida como un principio susceptible de ponderación –y no como una regla de “todo o nada”– cuando entra en colisión con otros valores, principios y derechos constitucionales.
Asimismo, de lo expuesto en precedencia se concluye que, junto con la inembargabilidad, el mandato superior de destinación específica de los recursos parafiscales del sistema de seguridad social en salud ha sido reiteradamente defendido por esta Corporación en orden a reforzar su protección prevalente, incluso frente a otros recursos del erario, y asegurar de esa manera que en la administración de estos se persiga estrictamente la finalidad social del Estado para la que han sido asignados, que no es otra sino la prestación efectiva del servicio de salud a la población. (…) (…) esta Sala de Revisión advierte de entrada que, a la luz de los criterios descritos en el acápite anterior, la reclamación sobre la que se funda la acción de tutela está llamada a prosperar, toda vez que del precedente reiterado en prolíficos pronunciamientos de esta Corte Constitucional se desprende de manera diáfana y contundente que los recursos del SGSSS que tienen como 16 Criterio establecido en la sentencia C-546 de 1992 y reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 17 Excepción desarrollada primigeniamente en la sentencia C-354 de 1997 y reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T- 531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005. 18 Postura asumida inicialmente en sentencias C-103 de 1994 y C-354 de 1997, reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003. 19 En el mismo sentido ver sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 20 Referencia: Expediente T-8.255.231.
Acción de tutela formulada por Coomeva EPS contra el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 9 fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia, como enseguida pasa a exponerse.
Si bien la inembargabilidad que abriga a los recursos públicos de la seguridad social en salud no es un principio absoluto, ha sido esta propia Corporación la que, como guardiana de la supremacía y la integridad del pacto social, ha determinado el alcance de dicho principio dentro del balance que debe existir en relación con otros preceptos y derechos constitucionales.
En ese sentido, si el alcance del citado principio, fijado a través de múltiples pronunciamientos de Sala Plena de la Corte Constitucional, es vinculante y tiene carácter erga omnes frente a todas las autoridades jurisdiccionales, a fortiori lo será el alcance de sus excepciones, las cuales exigen una interpretación estricta y restrictiva toda vez que sólo en es-as hipótesis puntuales admitidas por la jurisprudencia el interés público de preservar los recursos específicamente destinados a garantizar la salud termina por ceder ante otros principios y derechos de rango superior.
Tal como quedó ampliamente planteado en las consideraciones generales de esta providencia, los recursos del SGSSS tienen una protección constitucional aún más reforzada, inclusive, que otros recursos de naturaleza pública, y por lo tanto sólo en circunstancias extraordinarias que la jurisprudencia constitucional ha determinado pueden llegar a embargarse y a utilizarse en un objeto distinto a la destinación específica que la norma fundamental les ha asignado, a saber: la financiación de la prestación del servicio de salud a la población. Precisamente por ese blindaje especial que ostentan estos recursos, es imperativo para todo operador jurídico acatar con rigor y a pie juntillas los términos en que esta Corte se ha pronunciado sobre los eventos excepcionales en los cuales es posible comprometer los recursos del SGSSS, lo que, de suyo, implica observar cuidadosamente a qué fuente de financiación se ha referido al admitir tales excepciones, pues, como es sabido, el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, entre los que se cuentan las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS, de un lado, y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud –SGP–, de otro.
Podría decirse, entonces, que dentro del género que constituyen los recursos del SGSSS, los dineros que reciben las EPS en virtud de las cotizaciones son una especie, distinta a su vez de aquella conformada por los rubros transferidos por la Nación en virtud del SGP. Ahora bien: aunque unos y otros gozan de especial protección constitucional en tanto recursos del sistema de salud, la distinción hecha resulta relevante justamente en razón al tratamiento dispensado por la jurisprudencia constitucional en lo que atañe a la aplicación del principio de inembargabilidad y sus excepciones.
En efecto, tratándose de los recursos destinados al sector salud del SGP la Corte Constitucional ha reafirmado su destinación específica y carácter en general inembargable, no obstante lo cual ha reconocido que dicha inembargabilidad puede llegar a ser exceptuada para dar prevalencia a la efectividad de ciertos derechos fundamentales.
Así, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones –incluido el sector salud– y que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes.
EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 10 Sin embargo –como se vio ut supra–, posteriormente la Corte reformuló el alcance de las excepciones a la inembargabilidad en atención al nuevo enfoque del SGP incorporado por el Constituyente a raíz del Acto Legislativo No. 4 de 2007.
Dicha reforma constitucional supuso una modificación del marco normativo gracias al cual se fortaleció el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que condujo a que se reevaluaran las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos. Producto de dicho análisis, la Sala Plena efectuó un “acople” de la jurisprudencia y señaló que los recursos de destinación específica del SGP sólo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias.
En razón de este nuevo criterio, luego la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP. Lo anterior fue ratificado más recientemente cuando, al revisar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Salud, este Tribunal señaló que la aplicación del principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud “deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia”, remitiéndose entonces a lo decidido en el fallo de control abstracto que, a manera de criterio hermenéutico de armonización, precisó que era factible embargar los recursos de destinación específica del SGP para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.
En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. Antes bien, acerca de esta tipología de recursos que son los aportes que reciben las entidades promotoras de salud por parte de sus afiliados con capacidad económica, ha sostenido la Corte que (i) son parafiscales, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario;
(ii) tienen una destinación específica, cual es la financiación de la prestación de los servicios de salud a los usuarios del sistema, previa su conversión a UPC mediante el proceso de compensación; (iii) pertenecen al SGSSS y no al patrimonio de las EPS por lo que deben manejarse en cuentas separadas de los dineros propios de dichas entidades –las cuales solo obran como delegatarias del Estado en lo que a su recaudo concierne–;
(iv) están exentos de ser gravados con impuestos y otros tributos, pues ello desnaturalizaría su destinación específica; (v) deben ser excluidos de la masa a liquidar de los entes financieros que, siendo sus depositarios, entren en proceso de liquidación; (vi) no pueden ser utilizados para la adquisición de activos fijos e infraestructura por parte de las EPS;
(vii) no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta; y, (viii) el Legislador tiene prohibido modificar su destinación específica. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 11 De modo que, acogiendo íntegra y fielmente el precedente sentado por la Sala Plena de esta Corporación, de ninguna parte se extrae que los dineros producto del recaudo que adelantan las EPS en relación con los aportes al SGSSS hayan sido calificados como susceptibles de embargos, como equivocadamente lo asumió el juez accionado en el presente trámite (…)”(Resaltado para destacar).
Finalmente, como precedente al tema objeto de estudio, se trae a colación lo considerado por el Consejo de Estado21 en Auto del 29 de marzo de 2022, en el cual, al resolver sobre una solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de recursos de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad, se sostuvo: “(…:)) Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado.
El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garantice el crédito. En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales;
(ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público -cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario-, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;
(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
El artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud- dispone que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la Constitución y la ley. Al estudiar la exequibilidad de esta norma, la Corte Constitucional concluyó que la inembargabilidad no tiene carácter absoluto y existen algunas excepciones.
De ahí que, de acuerdo con esos pronunciamientos de constitucionalidad se puede ordenar el embargo de estos recursos cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial; (ii) de sentencias judiciales, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos.
La parte demandante pretende la ejecución de la obligación contenida en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra n°. 001 de 2012 y solicitó el embargo y secuestro de los recursos de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad. La parte demandada adujo, en el recurso de apelación, que los recursos sobre los que recae la orden de embargo son inembargables, pues tienen destinación específica por ser recursos públicos que financian la salud.
Como el demandante pretende el cobro de obligaciones derivadas de un título en el que la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 08001-23-33-000-2016-01416-02(67517) Actor: CONSULTORÍA Y CONSTRUCCIONES SAS Demandado: ESE HOSPITAL MATERNO INFANTIL CIUDADELA METROPOLITANA DE SOLEDAD Referencia: EJECUTIVO EJECUTIVO.
Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 12 Metropolitana de Soledad reconoció una obligación clara, expresa y exigible, esto es el acta de liquidación de un contrato, los recursos no son inembargables. Además, el Tribunal Administrativo del Atlántico limitó la medida a $617.246.193 y ordenó que al momento de practicarlas se tuviera en cuenta las restricciones previstas en el artículo 594 CGP.
Por ello, se confirmará la decisión apelada”. Acogiendo lo antes expuesto, es claro que en materia de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones –SGP- con destinación específica, la regla general es que tales recursos son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia constitucional conserva como regla de aplicación las excepciones desarrolladas por ella misma, esto es, que (i) se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.
No sucede lo mismo, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud, respecto de los cuales, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. Descendiendo al caso concreto tenemos, que la solicitud de medida cautelar persigue el embargo de los dineros que la entidad demandada tenga en la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-.
Ahora, los recursos provenientes de la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-, son inembargables porque tienen una especial protección, en atención a su destinación legal, cual es a prestación del servicio de salud. En efecto, en el Artículo 25 de la Ley 1751 de 201522 se indica “DESTINACIÓN E INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS.
Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. Para apuntalar lo anterior, debe recordarse que los recursos girados por parte de la ADRES a las Empresas Sociales del Estado, entre otras, tiene como objeto garantizar el servicio de salud de los afiliados y, además cumplir con la obligación de cancelar dicho servicio a la red pública y privada que lo ha prestado o prestará a los usuarios.
Al respecto, el Art. 194 de la Ley 100 de 1993 establece la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado, así: “NATURALEZA. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que 22 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 13 constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo” (Negrillas de la Sala) A su turno, el Art. 195 ibídem, contempla el Régimen Jurídico de las mismas disponiendo: Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) 2.
El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social. (…) 8. Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales…” (Negrillas de la Sala). Así las cosas, teniendo por objeto la prestación de servicios de salud, con cargo a rubros que incluyen dinero de las transferencias nacionales o territoriales, resulta indudable que las E.S.E. manejan recursos protegidos por la regla de destinación específica de que trata el artículo 48 d la CPr.
Característica que impide que sobre ellos puedan imponerse medidas cautelares que desvíen las finalidades propias de la seguridad social, en su componente de salud. En atención a las anteriores consideraciones, la respuesta al problema jurídico formulado, es que no es procedente librar la medida cautelar de “embargo y retención de las sumas de dinero que tenga o llegare a tener la parte demandada ESE Centro de Salud de Los Palmitos, identificada con el Nit. 823.002.541-8, en la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, para atender los pagos a prestadores del servicio de salud…”, tal como fue decidido en la Primera Instancia, ello, toda vez que se trata de recursos cuya naturaleza es ser de destinación específica, y por tanto, tienen el carácter de inembargables.
Por lo tanto, se CONFIRMARÁ la decisión apelada. En mérito de lo expuesto, SE DECIDE:
PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del 18 de julio de 2022, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia.. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-002-2009-00191-01. Ejecutante: Leidiana Peralta y Otros. Ejecutada: E.S.E. Centro de Salud de los Palmitos. 14 Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY