SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 230013333009202300014401 Demandante: María Stella Guzmán Gómez Demandados: Nación/Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria.
Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 I. ASUNTO Se resuelve los recursos de apelación interpuesto por la parte demandante y el Departamento de Córdoba contra la sentencia del 19 de diciembre de 2023 del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
El tema corresponde a la reclamación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías (parciales o definitivas) de un docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sobre el cual este tribunal ha emitido centenares de pronunciamientos1. En el presente caso se mantendrá la línea jurisprudencial aplicada por el tribunal de acuerdo con los fundamentos de hecho debidamente acreditados.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 equivalentes a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía parcial y/o definitiva ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo su pago.
Así mismo el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 18 de noviembre de 2021 Expedición del acto de reconocimiento: 7 de enero de 2022 Pago efectivo: 9 de marzo de 2022 Días de mora reclamados: 67 2.2. Contestación de la demanda Las entidades demandadas Fomag y Departamento de Córdoba se opusieron a todas las pretensiones de la demanda argumentando que carecen de fundamentos facticos y jurídicos. 2.3.
Sentencia de primera instancia Encontró acreditada las siguientes circunstancias: Solicitud del pago de cesantías: 3 de diciembre de 2021 1 Al respecto se puede consultar la plataforma SAMAI. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 230013333009202300014401 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- Expedición del acto de reconocimiento: 7 de febrero de 2022 Fecha en la que se debió realizar el pago: 28 de febrero de 2022 Fecha inicio de la mora: 1° de marzo de 2022 Pago efectivo: 9 de marzo de 2022 Días de mora causados: 8 Consideró que el acto administrativo fue expedido por fuera del término establecido y la fecha de entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación de la entidad territorial al Fomag también fue extemporánea.
Sin embargo, el Fomag puso a disposición de la parte demandante el valor por concepto de las cesantías reconocidas en un término menor al previsto legalmente, por lo que determino que el obligado a pagar los días de sanción moratoria era el Departamento de Córdoba. 2.4. Recursos de apelación El Departamento de Córdoba solicita sea revocada la decisión de primera instancia. Su inconformidad radica en que no se haya tenido en cuenta la fecha de reclamación de cesantías señalada en el acto administrativo de reconocimiento (21 de diciembre de 2021), por lo que el tiempo transcurrido no fue de 70 días y no habría lugar a reconocer y pagar la sanción moratoria solicitada.
La parte demandante solicita revocar parcialmente la sentencia. Sostiene que el A quo no tuvo en cuenta la fecha real de radicación de la petición de solicitud de reconocimiento de cesantía que fue el 18 de noviembre de 2021. Difiere en los días de condena ordenados por el A quo. Argumenta que, conforme a lo establecido en artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes cambió en la forma de su liquidación. El cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la aludida sanción por el pago tardío de las cesantías a los docentes consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual.
Por lo anterior sostiene que desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento 10 de diciembre de 2021 y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución 15 de febrero de 2022, trascurrieron 67 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba. Además, solicita se ordene el ajuste de la condena.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1 Asunto para resolver Determinar si la sentencia debe ser confirmada, revocada o modificada teniendo en cuenta las inconformidades planteadas. Se revisarán los supuestos de hecho y se aplicará al caso concreto la línea jurisprudencial que sobre el tema tiene decantado este tribunal en armonía con la ley y los precedentes del Consejo de Estado 3.2.
Marco normativo Está aceptado jurisprudencialmente que a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995, Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 230013333009202300014401 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 En esa sentencia la alta corporación fijó las siguientes reglas para el conteo de la sanción moratoria, así: “115.
Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del termino de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 230013333009202300014401 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente2: Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 3.3.
Situaciones problemáticas La aplicación del anterior marco normativo no genera discusión alguna, pero en cada caso concreto se generan diversas situaciones problemáticas que pueden identificarse de la siguiente manera: • Diferencias de fechas de reclamación: el docente alega una fecha y la entidad otra, por lo general consignada en el acto administrativo.
En estos eventos, si el demandante no demuestra la fecha, se toma la del acto administrativo. • Fecha de pago: se toma la del día en que efectivamente se puso por primera vez el dinero a disposición en la entidad bancaria. No se exige que se le haya comunicado al beneficiario, quien asume los efectos de que el dinero se haya devuelto. • Grado de responsabilidad de las entidades involucradas: para el tribunal la Ley 1955 de 2019 no introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 -subrogada por la Ley 1071 de 2006-.
Por tal razón para efectos de la causación se toma en conjunto el tiempo tanto el de la expedición del acto de reconocimiento como el de pago. Lo que cambia es la obligación legal de cada uno de los responsables quienes deben asumir con sus propios recursos el pago de las sanciones por el retraso que les sea imputable. 3.4. Solución al caso concreto Visto lo anterior, los problemas jurídicos en este caso son los siguientes: 2 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 230013333009202300014401 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- • Determinar si la fecha de presentación de la petición de reconocimiento y pago de cesantías que debe ser tomada para efectos de establecer el inicio de los días de causación de la sanción moratoria corresponde a la señalada por el demandante, o de manera contraria esta se circunscribe a la señalada en el acto administrativo de reconocimiento de cesantías. • Establecer el número de días a reconocer, ya que la parte demandante alega que son 67, los cuales se contarían según su criterio desde la fecha notificación del acto administrativo de reconocimiento, porque los términos para cada entidad corren de manera individual, además, se deberá establecer si es procedente el ajuste de la condena.
Según las pautas y criterios previamente establecidos la Sala considera que los problemas jurídicos se enmarcan en las diferencias de fechas de reclamación y la responsabilidad de las entidades involucradas respecto a la modalidad de causación de la sanción moratoria que se toma en conjunto el tiempo tanto el de la expedición del acto de reconocimiento como el de pago.
En primer lugar, respecto a la fecha que se toma para fijar la reclamación de cesantías, el demandante señala que es el 18 de noviembre de 2021, que no se puede tomar la indicada en la sentencia porque corresponde a la fecha de finalización del trámite (3 de diciembre de 2021) y tampoco la indicada en el acto administrativo de reconocimiento (21 de diciembre de 2021), como lo pretende la entidad territorial.
Conforme las pruebas que obran en el plenario se observa que el 18 de noviembre de 2021 la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías asignándole el radicado nro. COR2021ER0366673, esta solicitud es atendida a través de la Resolución No 000390 del 7 de febrero de 20224 y en su parte considerativa, señaló que la petición del demandante fue radicada el 21 de diciembre de 2021, señalando también en su artículo quinto que era procedente el recurso de reposición, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha de notificación. No le asiste razón a la entidad territorial apelante cuando señala que la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de computar los 70 días hábiles para el pago de las cesantías es la indicada en el acto de reconocimiento de las cesantías, pues, si bien dicho acto puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha exacta de la radicación de la petición, lo cierto es que la constancia de radicación de la petición que aportó la parte demandante resulta ser la idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo.
Se recuerda que la firmeza de los actos administrativos tan solo es debatible respecto a su motivación y la decisión de fondo decretada en su contenido, que para el caso particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías del docente, por lo que la fuerza de su ejecución solo recae en tales aspectos; pero no significa que datos enunciativos que se hayan plasmado con el fin de expresar sus antecedentes, tengan la misma virtualidad.
De tal modo, en este caso el medio de prueba idóneo para determinar la fecha de radicación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones es la constancia de radicación física o virtual en los canales que disponga la autoridad para tal 3 Expediente digital pdf 02Demanda fl 46 4 Expediente digital pdf 02Demanda fls 32-33 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 230013333009202300014401 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- fin, sin perjuicio que, cuando no se cuente con este medio de prueba sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Así las cosas, se tiene que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías del docente fue radicada el 18 de noviembre de 2021, sin que se pueda responsabilizar al demandante de realizar cualquier actuación interna que conlleve una nueva radicación de su solicitud, que es lo que se infiere ocurre en estos casos. Por tal motivo, es esta la fecha establecida para establecer si las cesantías se pagaron fuera del término de los 70 días hábiles siguientes establecidos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, conforme las reglas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación citada, como se pasa a verificar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria El reconocimiento fuera del término de los 70 días de la petición (Resolución Nº 000390 del 7 de febrero de 2022) La petición de cesantías fue presentada el 18 de noviembre de 2021 No se tiene en cuenta.
Los 15 días para expedir el acto se vencían el 10 de diciembre de 2021 Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 24 de diciembre de 2021 Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 27 de diciembre de 2021 y vencieron el 28 de febrero de 2022 Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 1 de marzo de 2022 hasta el 8 de marzo de 2022 día anterior a la fecha de cancelación5.
En ese orden, conforme el cómputo efectuado se tiene que la mora se causó entre el 1 al 8 de marzo de 2022, para un total de 8 días de mora, tal como lo dispuso el A quo en la sentencia, si bien el demandante alega que el juez tomo otra fecha, se observa que en el cuadro del conteo que realiza la primera instancia se anota como fecha de reclamación el 3 de diciembre de 2021, pero antes se había anunciado como fecha de reclamación el 18 de noviembre de 2021, que como se constata si corresponde a la fecha para del inicio de conteo de términos que realizó el A quo.
De acuerdo con el conteo realizado, también queda desvirtuado lo señalando por el Departamento de Córdoba, quien alegó erróneamente que no habían transcurrido 70 días desde la radicación de la solicitud hasta su pago. En segundo lugar, se resuelve la inconformidad de la parte demandante respecto a los días de sanción moratoria decretados en la sentencia de primera instancia, porque considera que no se tuvo en cuenta que el Departamento excedió su plazo para expedir y notificar el acto que reconoció las cesantías en virtud de la Ley 1955 de 2019, los cuales corren de manera independiente para las entidades demandadas. 5 Certificado de pago – Expediente digital pdf 02Demanda fl 36-37 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 230013333009202300014401 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- Se considera que no le asiste razón al demandante para considerar que la sanción moratoria se causa para cada entidad de forma autónoma, por incumplir el plazo que la ley atribuye a cada una de ellas en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, porque la causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
Si bien la verificación de la sanción depende de la actuación conjunta, es decir, el procedimiento que se realiza para reconocimiento y pago de las cesantías entre la entidad territorial y el Fomag-Fiduprevisora, eventualmente en el caso que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, no hay lugar a sanción. En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí fue causada y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de una u otra entidad, para atribuir la responsabilidad del pago de la sanción. Se evidencia que, para le fecha de la radicación de la solicitud de cesantías por parte del demandante (18 de noviembre de 2021) ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, por lo tanto, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo, aplicando parcialmente el procedimiento del Decreto 1272 de 2018, es decir, emitir el acto administrativo definitivo dentro del 15 días hábiles siguientes a la solicitud, para luego proceder a su notificación, sin esperar a la aprobación de la Fiduprevisora, y una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago, respetando los plazos dispuestos para ello.
En cambio, observa esta corporación que lo que ocurrió fue que el acto de reconocimiento de cesantías parciales -Resolución 000390, fue emitido el 7 de febrero de 2022, cuando ya habían transcurrido más de 15 días hábiles desde el día siguiente en que se presentó la solicitud. Por lo que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria le corresponde exclusivamente al Departamento de Córdoba, pues, todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto (3 de marzo de 20226), de modo que tenía hasta el 9 de mayo de 2022 para su pago y lo efectuó el 9 de marzo de 2022.
Por lo tanto, es incorrecto que el demandante alegue que transcurrieron 67 días de mora contados desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento. Finalmente, en cuanto al ajuste de la condena, se observa que el fallo de primera instancia lo ordena, por lo tanto, no hay lugar a pronunciarse sobre ese aspecto del recurso.
Se concluye con lo expuesto, que se han desvirtuado los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos, motivo por el cual la Sala confirmará en todas sus partes la sentencia de primera instancia. 3.5. Condena en costas Según el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365-8 del C.G.P., no se impondrá condena en costas en esta instancia, debido a que ambas partes apelaron y a ninguna de ellas les prosperó el recurso. 6 Hoja de revisión - Expediente digital pdf 010ContestacionDepartamentoCordoba fl 9 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 230013333009202300014401 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de primera instancia expedida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE