63001-2333-000-2024-00067-00 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 143 TEMAS: CONTROL OBJETIVO DE LOS ACTOS DE LOS ALCALDES - COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA PRESUPUESTAL – MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL - PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL GASTO INSTANCIA: ÚNICA1 Decide la Sala Primera de Decisión, en única instancia, el fondo del proceso en ejercicio del medio de control de REVISIÓN DE VALIDEZ, del DECRETO MUNICIPAL No. 066 del 24 de abril de 2024 proferido por el Alcalde Municipal de Quimbaya, Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIDOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA PRESENTE VIGENCIA FISCAL 2024”. 1.

ANTECEDENTES 1.1. DEMANDA2 El Gobernador del Departamento del Quindío, por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito solicitando declarar la invalidez del Decreto Municipal No. 1 Artículo 151 numeral 4 C.P.A.C.A. 2 Expediente Electrónico SAMAI, actuación 3, archivo Pdf Demanda. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa 066 del 24 de abril de 2024 proferido por el Alcalde Municipal de Quimbaya, Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIDOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA PRESENTE VIGENCIA FISCAL 2024”.

Lo anterior, al considerar que se evidencia la existencia de elementos que conllevan a señalar la inconstitucionalidad e ilegalidad del contenido del decreto bajo estudio, consistente en la vulneración de las normas del ordenamiento jurídico, por cuanto el ejecutivo municipal adicionó mediante decreto el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2024, en cuanto a recursos provenientes del Sistema General de Participaciones; señaló que dicho trámite solo es posible cuando los recursos que se hayan recibido sean para cofinanciar proyectos de destinación específica para los servicios y/o casos que determina la ley.

Señala que el estatuto Orgánico de Presupuesto y demás normas que regulan la materia, definen los casos en que es posible adicionar recursos al presupuesto municipal mediante decreto, esto es, cuando se trate de recursos provenientes de entidades nacionales o departamentales, destinados a cofinanciar proyectos de destinación específica.

La facultad para modificar el presupuesto corresponde de forma exclusiva al Concejo Municipal, lo cual no puede realizar de forma directa el ejecutivo, fuera de los casos taxativamente contemplados.

1.2. TRÁMITE DEL PROCESO Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 04 de junio de 20243. • Auto admite demanda: 05 de junio de 20244. • Notificación demanda: 07 de junio de 20245. • Aviso a la comunidad: 07 de junio de 20246. • Fijación en lista: 13 de junio al 26 de junio de 20247. • Decreta pruebas: 28 de junio de 20248. 3 Ídem, registro de actuación 2, archivo Pdf Acta Reparto. 4 Ídem, actuación 6, archivo Pdf 25AutoAdmiteDemanda. 5 Ídem, actuación 10, archivo Pdf Notificación Demandado y Ministerio Público. 6 Ídem, actuación 11, archivo Pdf Aviso Comunidad. 7 Ídem, actuación 12, archivo Pdf 030Fijación en lista. 8 Ídem, actuación 14, archivo Pdf 32AutoDecretaPruebas.

1.3. INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE QUIMBAYA El municipio no se pronunció en esta instancia sobre las observaciones realizadas por el Gobernador del Departamento al Decreto No. 066 de 2024.

1.4. MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público delegado ante este Tribunal no presentó concepto en esta oportunidad.

2. ARGUMENTOS DE LA CORPORACIÓN

2.1. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DEL MEDIO DE CONTROL, DE LA DEMANDA Y DE SENTENCIA DE FONDO, JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. En este punto y como condición para el pronunciamiento de fondo del proceso, se pronuncia el Tribunal sobre los presupuestos procesales atinentes al medio de control y la demanda, la jurisdicción y competencia, así como la capacidad para comparecer al proceso.

La Sala considera que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, existiendo demanda en forma a la luz de los artículos 118 a 120 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia con los artículos 162 a 167 de la Ley 1437 de 2011, y fue ejercida dentro del plazo legal que establece el artículo 119 del decreto en mención, que dispone que el gobernador posee 20 días para la presentación de las observaciones, y en ese sentido se tiene que el Decreto objeto de revisión fue radicado el 07 de mayo de 202410 y el plazo en mención fenecía el 06 de junio de 2024, mientras que el día 24 de mayo de 2024 el Departamento del Quindío profirió auto de observación frente el Decreto 066 del 24 de abril de 2024, proferido por el Alcalde Municipal de Quimbaya11. 9 Ídem, actuación No. 18, archivo Paso a Despacho(.pdf) NroActua 18 Paso a Despacho. 10 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 13Anexos_03_BANDEJADEENTRADA_. 11 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 4Anexos_02_AUTODEOBSERVACION.

La legitimación en la causa por pasiva igualmente se encuentra superada al ser la demandada quien expidió el acto que se revisa. Finalmente, es competente esta Corporación para conocer, en única instancia, del presente medio de control, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 151 numeral 3° del CPACA, al pretenderse la revisión de validez constitucional y legal de un Decreto Municipal.

En cuanto a los límites de la competencia de esta Corporación, están dados por los argumentos del solicitante y de manera concreta por las razones de derecho de la solicitud, sin que sea procedente un estudio general de legalidad del acto ya que cuando en ejercicio del control de legalidad o constitucionalidad se revisa un Decreto objetado por el Gobernador, el estudio que corresponde a la Corporación se limitará a las razones expuestas en la solicitud de invalidez, frente a los preceptos constitucionales o legales invocados y con los cuales se hace la confrontación de invalidez.

El presente medio de control no implica un análisis total ni oficioso del Decreto objeto de revisión, esto es, que comprenda todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, sean formales o materiales; razón por lo que se debe establecer con claridad los argumentos del actor, contenidos en el escrito de observación.

2.2. DEL ACTO OBJETO DE REVISIÓN Consiste en el Decreto No. 066 del 24 de abril de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIDOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA PRESENTE VIGENCIA FISCAL 2024”, que a la letra dispone: “DECRETO N° 066 DEL 24 DE ABRIL DEL 2024 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIDOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA PRESENTE VIGENCIA FISCAL 2024” EL Alcalde del municipio de Quimbaya Quindío, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por los artículos 83 del decreto 111 de 1986, el decreto 568 de 1996, la resolución 1355 de 2020, el artículo 97 del acuerdo municipal 099 de 1996, el Acuerdo Municipal 013 de 2023 y

CONSIDERANDO

Que a través del Acuerdo No 013 del 27 de noviembre de 2023, el Honorable concejo Municipal fija el Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio de Quimbaya Quindío, para la vigencia fiscal del año 2024. Que a través del Decreto No. 106 del 05 de diciembre de 2023, el Alcalde Municipal liquida el presupuesto general del municipio de Quimbaya Quindío, para la vigencia fiscal 2024, detalla las apropiaciones, clasifican y definen los gastos.

Que la liquidación del presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Quimbaya Quindío se realiza de conformidad a lo dispuesto en la Resolución No. 2372 del 09 de septiembre de 2022 – Por la cual se modifica la Resolución No. 3832 del 18 de octubre de 2019, mediante la cual se expide el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas – CCPET, expedida por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y demás normas que regulen la materia.

Que el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 en su literal g, establece: (…) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.

(…) República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa Que acorde con los documentos de distribución de recursos del Sistema General de Participaciones SGP-084-2024, SGP-088-2024 se hace necesario realizar la adición al presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2024, en el siguiente sector: Que de conformidad con los ítems anteriores se requiere adicionar los códigos concepto del ingreso, de igual forma adicionar su contrapartida en el objeto del gasto de la presente vigencia fiscal.

Que, en mención de lo anterior,

DECRETA

ARTÍCULO PRIMERO: ADICIONAR en el presupuesto de ingresos para la vigencia fiscal 2024 la suma de CIENTO SETENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE. ($175.429.868,00), distribuidos así: PRESUPUESTO DE RENTAS, INGRESOS Y RECURSOS DE CAPITAL AÑO 2024 ARTÍCULO SEGUNDO: ADICIONAR en el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal 2024 la suma de CIENTO SETENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE.

($175.429.868,00), distribuidos así: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa ARTÍCULO TERCERO: DETÁLLESE la adición por la suma de CIENTO SETENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE.

($175.429.868,00), en el Presupuesto de Ingresos del Municipio de Quimbaya Quindío para la vigencia fiscal 2024, así:

ARTÍCULO CUARTO: DETÁLLESE la adición por la suma de CIENTO SETENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE. ($175.429.868,00), en el Presupuesto de Gastos del Municipio de Quimbaya Quindío para la vigencia fiscal 2024, así: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa ARTÍCULO QUINTO: De igual manera modificar el P.A.C. paralelamente con las modificaciones de los Ingresos y el Gasto de la presente Vigencia Fiscal.”

2.3. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde al Tribunal determinar si ¿está afectada la validez del Decreto Municipal No. 066 del 24 de abril de 2024 proferido por el Alcalde Municipal de Quimbaya, Quindío, por medio del cual adicionó el presupuesto municipal para la vigencia fiscal 2024, por quebrantar las normas que establecen la competencia en materia presupuestal, específicamente los artículos 313 numeral 5, 352, y 353 de la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa Constitución Política, artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por el artículo 18 y 29, literal g) de la Ley 1551 de 2002? A efectos de dar respuesta al anterior interrogante, la Corporación abordara el siguiente hilo temático: (i) La competencia de los Concejos Municipales en materia presupuestal;

(ii) Principio de legalidad del gasto; y (iii) caso concreto.

2.3.1. COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA PRESUPUESTAL. ADICIÓN DEL PRESUPUESTO El numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia establece que: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas.” Además de lo anterior, el mismo constituyente en norma posterior estableció que ningún gasto público puede ejecutarse sino ha sido decretado por el Congreso, las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, así: “ARTICULO 345.

En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” (Negrilla de la Sala) Aunado a lo anterior, se encuentran los artículos 346 y 352 superiores en los cuales el constituyente siguió desarrollando el principio de legalidad en materia presupuestal, y en el artículo 353 indicó que éste también aplicaría para los entes territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto: “ARTICULO 346. <Inciso 1o. modificado por el artículo 3o. del Acto Legislativo 3 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.” “ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “ARTICULO 353.

Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” Igualmente, la Ley 136 de 1993 en su artículo 32 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 establece que son atribuciones de los concejos, entre otras, dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

Estando clara la competencia de los concejos municipales en lo que respecta al presupuesto, reitera la Sala que el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, al cual hace referencia el citado artículo 352 de la Constitución Política, siendo esta normativa, junto con las demás normas que reglamentan la materia, las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.

En lo que comporta propiamente a la modificación del presupuesto, se destaca lo dispuesto por los artículos 79 a 84 ídem, así: “ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).

ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;

L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).

ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).

ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;

L. 179/94, art. 35).

ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36).

ARTÍCULO 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (L. 179/94, art. 57).” De acuerdo con ello, la modificación del presupuesto general de la nación es facultad del congreso a petición del gobierno nacional, normativa aplicable igualmente a los entes territoriales; de allí que la facultad general de modificar el República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa presupuesto municipal sea del concejo municipal, por iniciativa del ejecutivo municipal.

Sobre el particular la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró: “2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a). La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.

El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b).

Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.

En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c).

Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".

Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión.”12 Como excepción a la regla anterior, la normativa en cita señala las modificaciones al presupuesto destinadas a atender gastos ocasionados por cuenta del decreto de un estado de excepción, oportunidad en la que las modificaciones presupuestales pueden ser realizadas directamente por el ejecutivo.

A lo anterior debe adicionarse lo contemplado en el literal g), artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, en relación con las funciones de los alcaldes municipales. La norma prevé: “ARTÍCULO 91.- Funciones. Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.

Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 12 Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 05 de junio de 2008. Radicación No. 1.889 11001-03-06-000-2008-0022-00. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa Esta disposición prevé la facultad del alcalde de modificar mediante decreto el presupuesto, a fin de incorporar ingresos recibidos por cuenta de entidades del orden nacional, departamental o de cooperación internacional, cuya destinación sea de la cofinanciar proyectos.

2.3.2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO Debe en primer lugar, resaltarse que la Constitución Política de 1991 desde su artículo 1º establece como principios estructurantes del Estado Colombiano la autonomía de sus entidades territoriales y la descentralización, estos principios le otorgan según Hernández (2007) viabilidad a otros que la Carta consagra en la categoría de fundamentales, como el Estado Social de Derecho, la democracia participativa y pluralista, el respecto a la dignidad humana, la prevalencia del interés y la promoción de la prosperidad general13.

Seguidamente en el artículo 287 de la misma carta se dispone que: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3.

Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.” La Corte Constitucional, ha expresado que se trata de dos principios –Unidad del Estado y de autonomía de las entidades territoriales- que en el plano constitucional guardan especial correspondencia, aunque originan tensión que debe ser resuelta mediante su armonización o equilibrio, lo cual en principio corresponde al legislador en ejercicio de su potestad de configuración normativa14, mediante el establecimiento de limitaciones recíprocas en la distribución de competencias o por medio de la articulación de estas competencias.

La Corporación Constitucional frente al alcance del principio de autonomía, expone: 13 Hernández Becerra, Augusto. (2007). Ordenamiento y desarreglo territorial.64 / temas de derecho público. Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita. Página 171. 14 En relación con los límites del legislador en materia de distribución de competencias entre los diferentes niveles territoriales, ver entre otras, la sentencia C-173 de 2009.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa “Por ello la autonomía de la que gozan las diferentes entidades territoriales no es un mero traspaso de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada localidad por la comunidad a través del principio democrático, y en especial al municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado (CP. art. 311).

De esa manera se busca la gestión eficiente de los intereses propios, ya que el municipio es el ente idóneo para solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión territorial.

(…) 4- La autonomía no se agota entonces en la facultad de dirección política pues las entidades territoriales no solamente tienen derecho a gobernarse por autoridades propias sino que deben, además, gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta un poder de dirección administrativa (CP. art. 287). La autonomía está además ligada a la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se requiere una participación permanente que permita que la decisión ciudadana se exprese sobre cuales son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (CP art. 1º, 2º y 3º).

El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central. La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad. 5- Los principios de unidad y autonomía no se contradicen sino que deben ser armonizados pues, como bien lo señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.

De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.”15 La garantía institucional, así expuesta, encuentra además expresión y sustento en dos principios constitucionales: la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad 15 Corte Constitucional C-535 de 1996.

Exp. D-1239 del 16 de octubre de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, Actor: Adelaida Ángel Zea. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa (CP arts. 288 y 311).

El primero de ellos es desarrollo del principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos. En virtud del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales, obtienen fuentes exógenas de financiación y adicionalmente disponen de aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse recursos propios; que fundamentalmente son los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes de su exclusiva propiedad o las rentas tributarias que se logran de fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias.

Por lo anterior, se ha sostenido que es necesario que, al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales pueda ser administrada libremente para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial; de otra forma, privaría a las autoridades competentes de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a los objetivos económicos, sociales o culturales, los cuales son cambiantes de acuerdo a las propias necesidades y prioridades de cada ente territorial; pues es claro que sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. Dicho en otras palabras, la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía16.

Sobre la facultad establecida en el numeral 3º del artículo 313 de la Carta Política, que tienen los Concejos para autorizar al Alcalde por un tiempo determinado para celebrar contratos y ejercer funciones que en principio le correspondería a la corporación político-administrativa, esta debe ser aplicada de manera integral con el ordenamiento y no de manera aislada.

En ese orden, la citada disposición superior también contempla reglas de competencia territorial en materia de gastos y presupuestales, previstas en los numerales 4º y 5º, según los cuales, los gastos municipales deben decretarse “de conformidad con la Constitución y la Ley”, por lo que, no se podrá realizar inversión o gasto alguno que no encuentre contemplado en el presupuesto aprobado por el Concejo, y en ese mismo sentir establece que es función del Concejo dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y de gastos; y desde esa perspectiva se pone de presente la facultad correguladora 16 Sentencia C-219 de 1997 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa entre el legislativo y los cuerpos colegiados territoriales para determinar los gastos locales, en virtud del principio de autonomía territorial.

Respecto del principio de legalidad del gasto, la jurisprudencia Constitucional ha explicado que la asignación de competencia por parte del constituyente y el legislador al Congreso, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales en materia presupuestal, constituye un mecanismo necesario para ejercer el control político- económico al Ejecutivo y una expresión del principio democrático, como a continuación se observa en pronunciamiento que se cita extensamente por su importancia en el presente asunto: “Principio constitucional de legalidad del gasto en la Constitución y en la jurisprudencia 4.

Las normas contenidas en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativas al presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto según el cual “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático”.17 Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación18, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346).

Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que no se encuentre agotada. 5.

La filosofía que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal. Al aprobar la ley anual de presupuesto, el Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes democráticos.

El presupuesto es un instrumento de política 17 Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero 18 Cf. Ibídem República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa macroeconómica, y en su formulación y ejecución quedan comprometidos los intereses de desarrollo económico y social y de planificación que son responsabilidad del Estado.

Por ello, si bien al ejecutivo corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación por parte del Congreso de las rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación concertados en el Congreso, que por su conformación pluralista permite la expresión de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales.

De ahí la importancia que tiene el que el principio de legalidad del gasto sea puntualmente observado en todas las fases del proceso presupuestal. 6. Ahora bien, el principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el total del gasto que se ejecutará en la vigencia presupuestal respectiva, sino que en las democracias contemporáneas en virtud de tal principio el legislativo indica también la manera en la cual dicho gasto total estará repartido entre los distintos órganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo el control político económico sobre el ejecutivo a que se ha aludido.

Es decir, el Parlamento autoriza de manera especializada, por capítulos, la ejecución del gasto. Por ello, los traslados presupuestales también deben ser previamente autorizados por el legislador, como lo dispone el inciso segundo del artículo 345 de la Carta Política cuando indica que no se podrá “transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.19 Esta faceta del principio de legalidad, ha sido llamada principio de especialización del gasto público, e impide al Gobierno destinar una partida presupuestal a un objeto distinto del señalado en la ley anual de presupuesto. 7.

Así pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal. En el primer momento, esto es en la fase de preparación y aprobación de la ley anual de presupuesto, el artículo 346 de la Constitución delimita la actividad del Ejecutivo y del Legislativo en esta labor, al indicar que “en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito 19 Sobre la expresión crédito que emplea el segundo inciso del artículo 345 de la Constitución Política, la Corte ha explicado que “en la nomenclatura de la Hacienda Pública, la palabra crédito no tiene el significado técnico del derecho privado ya que en materia presupuestal, se denomina crédito a la "autorización conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado”.

Cf. Esteban Jaramillo. Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, p 569. Cf. Sentencia C-685 de 1996. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” Por su parte el artículo 345, consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecución del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podrá … hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” Estas dos normas (Artículos 345 y 346 de la Constitución Política) han permitido a la doctrina20 distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la expedición de una ley.

Según la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen órdenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello.21 (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto.

Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto. Sobre lo que ha de entenderse por “gasto decretado conforme a ley anterior”, es preciso señalar que la Constitución no exige requisitos puntuales para la determinación de las circunstancias del gasto ni de la cuantía del mismo en el momento de su decreto.

De modo que el Congreso puede hacerlo señalando explícitamente no sólo el objeto del gasto, sino también el tiempo, el modo, el lugar y el beneficiario del pago, así como el monto del mismo. Pero así mismo puede también decretarlo implícitamente, es decir, sin señalar concretamente las anteriores circunstancias, como por ejemplo cuando crea una entidad o un servicio a cargo del Estado.

En ese caso, posteriormente, al apropiar el gasto en la ley de apropiaciones, determina el monto, el período fiscal en el cual ha de ejecutarse y el órgano al cual se asignan los recursos para hacer el gasto. No obstante, con base en la redacción del artículo 346, que indica que “no podrá incluirse partida alguna que no corresponda… a un gasto 20 Cf.

Palacios Mejía, Hugo LA ECONOMÍA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL COLOMBIANO. Bogotá. Ed. Derecho Vigente, 1999. Pág. 153 yss 21 Cf. Sentencia C-360 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa decretado conforme a ley anterior”, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que el gasto debe haber sido decretado en leyes anteriores y distintas.22 Ahora bien, el artículo 346 también permite incluir en la ley de apropiaciones créditos judicialmente reconocidos o gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o el servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

No obstante, todos estos supuestos presuponen así mismo la intervención anterior del Congreso, que es quien mediante ley determina los eventos en los cuales se puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el endeudamiento público o crea los órganos de las ramas del poder público, cuyo funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional. 23 8.

De manera general, sobre el principio de legalidad del gasto en la fase de ejecución presupuestal, en la Sentencia C- 192 de 199724 la Corte tuvo la oportunidad de verter los siguientes conceptos que delimitan su alcance: “Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.

Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental25.

Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción26, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos.

Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.” En esa oportunidad, la Corte examinaba el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), que permite la reducción o el aplazamiento 22 Cf.

Sentencia C-562 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra 23 Cf. Palacios Mejía, Hugo Obra citada pág 155 24 M.P. Alejandro Martínez Caballero 25Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss. 26Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa de las apropiaciones aprobadas por el Congreso.

Es decir, permite que las partidas apropiadas en la ley anual no sean efectivamente gastadas, y autoriza su reducción o aplazamiento total o parcial durante la ejecución presupuestal en el respectivo período fiscal. La Corporación estimó que “las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas”.

Afirmó, también que la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituía en estricto sentido una modificación del presupuesto, sino que se trataba de un momento de la ejecución del mismo. No obstante, estimó que el Gobierno, a quien correspondía dicha atribución, y la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado, y que además era el órgano que poseía las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto, no podía efectuar las mencionadas reducciones o aplazamientos de partidas presupuestales de manera arbitraria sino que debía ejercer esta facultad en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma.

Así mismo indicó que debía hacerlo por medio de un decreto, esto es, a través de un acto administrativo sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no fuera ejercida conforme a derecho. 9. Ahora bien, dentro de la natural evolución de las condiciones económicas, puede darse el supuesto contrario al analizado en la Sentencia que acaba de comentarse.

Es decir, en una vigencia presupuestal puede resultar que sea necesario atender gastos no previstos en la respectiva ley de presupuesto, o aumentar los contemplados para un objeto. En esos supuestos se aplica también el principio de legalidad del gasto que opera entonces de la siguiente manera: “En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales.

En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito) por lo cual esta Corporación ya había indicado que en estas operaciones "simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones"27.

“Ahora bien, la Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades28. Así, en particular, en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los créditos o traslados adicionales administrativos que preveía la anterior Constitución, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la posibilidad de modificar el presupuesto. 29“30 (Énfasis de la Sala) En atención a lo dicho, las funciones del Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales en materia presupuestal tienen como objetivo delimitar las facultades del gobierno, conforme a la voluntad del pueblo al que representan, pues son quienes autorizan cómo se deben invertir los dineros públicos, por lo tanto, serán aquellas corporaciones las que decreten los gastos que pueden ser efectivamente realizados y además los aprueben como partidas dentro del presupuesto anual.

Igualmente, la Corte Constitucional analiza lo relacionado con las modificaciones al presupuesto, indicando que dicha competencia solo radica en el Congreso, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales, o en el Ejecutivo durante los estados de excepción y para incorporar ingresos provenientes de entidades del orden nacional, departamental o de cooperación internacional, cuya destinación sea de la cofinanciar proyectos.

Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, son competencia del Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, pues se estarían variando las partidas que dichas corporaciones aprobaron. Es claro entonces, como lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-186 de 2020, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado que el ya 27Sentencia C-206/93.

MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte 4.3.4 28 Ver, entre otras, ibídem, Consideración de la Corte 2.2. 29 Cf. Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero 30 Sentencia C-442/01 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma esta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 superiores que se acaban de mencionar.

En la misma decisión, la H. Corte indica que: “111. Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado[31] han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución[32]. 112.

Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios.

El ejecutivo únicamente puede realizar estas modificaciones (i) si recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.” En virtud de lo argumentado, de acuerdo al principio de legalidad, “en tiempo de paz” la facultad de modificar el presupuesto está atribuida al legislador -en el caso 31 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda. 32 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.

En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa de los municipio al Concejo- y, por oposición a este postulado, en los estados de excepción se ha interpretado que debido a que el mismo involucra un periodo en el que la paz resulta alterada, esa facultad puede ser trasladada al ejecutivo para que la ejerza sin intervención del Congreso -Concejo-, de manera excepcional y solamente en la medida indispensable para superar o hacer frente a la alteración y para recuperar el orden perturbado; dicha modificación directa del presupuesto también tiene lugar para incorporar al tesoro municipal ingresos provenientes de entidades del orden nacional, departamental o de cooperación internacional, cuya destinación sea de la cofinanciar proyectos.

Basten las anteriores consideraciones, para entrar a revisar la validez de las normas señaladas.

2.4. CASO CONCRETO Advierte la Sala que mediante el Decreto 066 del 24 de abril de 2024 el Alcalde municipal de Quimbaya realiza una adición en el presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Quimbaya, Quindío, con sustento en los documentos de distribución de recursos del Sistema General de Participaciones SGP-084-2024, SGP-088-2024, en cuantía de $175.429.868, asignado a “Aseguramiento y prestación integral de servicios de salud”.

Como fundamento para dicha adición al presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia 2024, el ejecutivo señaló que el Concejo Municipal de Quimbaya fijó el Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio de Quimbaya, Quindío, mediante Acuerdo No 013 del 27 de noviembre de 2023; además que, mediante Decreto No. 106 del 05 de diciembre de 2023 se liquidó el presupuesto general del municipio.

Hizo directa referencia el ejecutivo municipal de Quimbaya al artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, literal g), el cual permite incorporar en el presupuesto municipal los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional.

Conforme el marco normativo y jurisprudencial expuesto en esta providencia, considera este Tribunal que el Alcalde Municipal de Quimbaya vulneró las normas relativas a las facultades presupuestales, en particular los artículos 313 numeral 5, 352, y 353 de la Constitución Política, artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por el artículo 18 y 29, literal g) de la Ley 1551 de 2002, en la medida República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa en que la facultad para modificar el presupuesto municipal está en cabeza del Concejo Municipal de Quimbaya, por iniciativa del mismo ejecutivo.

La facultad del Alcalde para modificar directamente el presupuesto municipal solo es excepcional y se limita únicamente a la modificación del presupuesto se hace necesaria para atender gastos ocasionados por cuenta del decreto de un estado de excepción y para incorporar ingresos recibidos por cuenta de entidades del orden nacional, departamental o de cooperación internacional, cuya destinación sea de la cofinanciar proyectos.

La adición realizada por el Alcalde municipal de Quimbaya al presupuesto mediante el Decreto 066 del 24 de abril de 2024 no obedece a ninguna de las excepciones contempladas para la modificación directa del presupuesto por parte del ejecutivo; la adición realizada en el acto bajo revisión no se sustenta en el decreto de un estado de excepción, como tampoco se busca incorporar recursos recibidos de entidad nacional, departamental o por cooperación internacional para cofinanciar un proyecto en particular.

Siendo ello así, no podía el Alcalde municipal de Quimbaya adicionar el presupuesto de forma directa, a través de decreto, pues dicha facultad está en cabeza del Concejo Municipal, por iniciativa del ejecutivo municipal. Se reitera que la facultad de modificar el presupuesto del municipio de Quimbaya, Quindío, corresponde de forma exclusiva al Concejo Municipal, por lo tanto, no podía el alcalde municipal ejercer dicha función, excediendo la competencia otorgada por el legislador en materia presupuestal, sin demostrarse la situación excepcional para su procedencia; razón por la que la norma se encuentra afectada en su validez en los términos analizados.

Así las cosas, el Decreto Municipal No. 066 del 24 de abril de 2024 expedido por el Alcalde Municipal de Quimbaya, Quindío, deberá declararse inválido, por vulnerar lo establecido en los artículos 313 numeral 5, 352, y 353 de la Constitución Política, artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por el artículo 18 y 29, literal g) de la Ley 1551 de 2002, tal y como lo solicitó el Gobernador del Quindío. EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00067-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE QUIMBAYA DECRETO No. 066 DEL 24 DE ABRIL DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE la invalidez del Decreto Municipal No. 066 del 24 de abril de 2024 expedido por el Alcalde Municipal de Quimbaya, Quindío “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIDOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA PRESENTE VIGENCIA FISCAL 2024”; por los cargos analizados en esta sentencia.

SEGUNDO

COMUNÍQUESE la presente decisión al Alcalde Municipal de Quimbaya Quindío, y al Gobernador del Departamento del Quindío, para los fines que se estimen pertinentes.

TERCERO: En firme este fallo, CANCÉLESE la radicación y ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el sistema de información SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión de la fecha, tal y como consta en el acta Nº 20.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente33 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 33 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/