TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN 1 Armenia - Quindío, cinco (05) de julio de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN 63-001-23-33-000-2024-00066-00 DEMANDANTE DEPARTAMENTO DEL QUINDIO DEMANDADO ACUERDO 005 DE 2024 DEL MUNICIPIO DE GENOVA MEDIO DE CONTROL REVISIÓN DE VALIDEZ DE ACUERDO ASUNTO INCUMPLIMIENTO DE TÉRMINO PARA ADELANTAR DEBATES DEL ACUERDO MUNICIPAL 011-001-2024 I.- OBJETO DE DECISIÓN. No observando causal de nulidad que pueda afectar el proceso de revisión validez de acuerdo -contemplado en los artículos 112 al 114 del Decreto 1333 de 1986- procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, a proferir la sentencia que en derecho corresponda, respecto del Acuerdo Municipal No. 005 del 15 de abril de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Génova– Quindío-.
II.- LA DEMANDA Y SU TRÁMITE. El Gobernador del Departamento del Quindío1, conforme a la facultad establecida en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, envió a esta Corporación el Acuerdo Municipal No. 005 del 15 de abril de 20242 “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE GÉNOVA, QUINDÍO PARA SUBSDIVIDIR Y/O LOTEAR Y TITULAR DIFERENTES PREDIOS URBANOS Y/O RURALES DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO A LAS FAMILIAS QUE LOS OCUPAN CON VIVIENDA Y DEMÁS" expedido por el Concejo Municipal de Génova, con el fin de que se realice la revisión de validez correspondiente.
Como sustento de dicha petición3, indicó que, el Concejo Municipal de Génova, expidió -el 15 de abril de 2024- el Acuerdo Municipal acusado y que, el 24 de abril siguiente, se recibió copia simple del mismo través del correo electrónico de la Secretaría de Gobierno Departamental, para su correspondiente revisión. En lo atinente a la expedición del acto administrativo señaló que existía una inconsistencia, puntualmente respecto de la celebración de los debates, según 1 Samai, Archivo CorreoOficinaJudicial(.pdf) NroActua 2 2 Samai, Archivo 24Anexos_04_ACUERDO005DE2024p(.pdf) NroActua 4 3 Samai, Archivo Demanda(.pdf) NroActua 3 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Acción de Revisión de Validez Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Acuerdo 005 del 15 de abril de 2024 – Concejo Municipal de Génova - Quindío Rad. 63-001-23-33-000-2024-00066-00 2 la Ley 136 de 1994, como quiera que, no transcurrieron tres (3) días entre la aprobación del mismo en comisión, y su discusión en plenaria.
Una vez advertida la falta de correspondencia en la validez de la expedición del acto administrativo, la cual hace referencia a un vicio en el procedimiento o vicio de forma, solicitó la revisión del acuerdo por parte del H. Tribunal Administrativo del Quindío. En el acuerdo acusado se dispuso4: “ARTÍCULO PRIMERO.- FACULTAR al Alcalde del Municipio de Génova, Quindío para transferir los bienes fiscales titulables del municipio que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que, los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020 o el Decreto 523 de 2021 o las normas que la modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten.
ARTÍCULO SEGUNDO. - FACULTAR al Alcalde Municipal de Génova, Quindío hasta el 31 de diciembre de 2024 para expedir los actos administrativos a que haya lugar, así como emprender las acciones administrativas necesarias de reloteo, desenglobe y demás, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles de que trata el artículo 1 del presente acuerdo.
ARTÍCULO TERCERO. - FACULTAR al Alcalde Municipal de Génova, Quindío, para realizar las acciones administrativas necesarias para el saneamiento de los diferentes predios baldíos que se encuentren en el ente territorial.
ARTÍCULO CUARTO. - El Alcalde de Génova – Quindío a través de la Secretaría de Planeación deberá rendir un informe técnico al ejecutivo ante el Concejo Municipal de manera semestral, lo anterior con la finalidad de conocer los avances y demás acciones adelantadas en virtud de las facultades que se entregan en el presente Acuerdo.
ARTÍCULO QUINTO. - Este acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los acuerdos y demás normas que le sean contrarias. Como normas violadas señaló el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, indicando en su concepto de violación que el acuerdo objeto de revisión de validez vulnera tal normativa, en consideración a que “(…) el primer debate se llevó a 4 Samai, Archivo 24Anexos_04_ACUERDO005DE2024p(.pdf) NroActua 4 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Acción de Revisión de Validez Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Acuerdo 005 del 15 de abril de 2024 – Concejo Municipal de Génova - Quindío Rad. 63-001-23-33-000-2024-00066-00 3 cabo el día 12 de abril y el segundo el 15 de abril de 2024, es decir, sin transcurrir los 3 días de los que habla la norma con el fin de garantizar el debido análisis y deliberación de los proyectos de acuerdo que se surten en el seno del Consejo Municipal.
Así las cosas, se ha incurrido en un defecto sustantivo o procedimental por parte de la corporación que expide el acto administrativo, al no dar cabal cumplimiento a la Ley 136 de 1994, ni encontrarse acorde con los argumentos expuestos por el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (…)”. Una vez repartido5 el asunto de la referencia al Despacho Segundo de esta Corporación, por medio de auto del 28 de mayo de 2024 se admitió la solicitud de revisión y, se ordenó su fijación en lista, la que se surtió hasta el 4 de junio hogaño. Al interior del proceso pudieron recaudarse las siguientes pruebas relevantes: • Acuerdo Municipal No. 005 del 15 de abril de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Génova6, así como la certificación de los debates realizados7. • Constancia de envió del escrito de observación al concejo municipal, al alcalde y al personero municipal8.
Una vez notificada9 en debida forma la admisión de la revisión de validez de acuerdo que hoy atrae la atención de esta Sala, se profirió auto de pruebas el pasado 21 de junio del año que transcurre10, ingresándose el proceso para sentencia el 28 de junio siguiente11. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3.1. Competencia. Conforme con lo preceptuado en el artículo 11912 del Decreto 1333 de 1986, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío es competente para resolver sobre la validez del acuerdo municipal enjuiciado. 3.2.
Problema Jurídico y metodología para resolverlo. Le corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de esta Corporación determinar concretamente lo siguiente: 5 Samai, Archivo ActaDeReparto(.pdf) NroActua 2 6 Samai, Archivo 24Anexos_04_ACUERDO005DE2024p(.pdf) NroActua 4 7 Samai, Archivo 18Anexos_10_CERTIFICADODEDEBA(.pdf) NroActua 4 8 Samai, Archivo 4Anexos_24_CONTANCIADEENVIOA(.pdf) NroActua 4 9 Samai, Archivo Notificacion Demandado y Ministerio Publico(.pdf) NroActua 10 10 Samai, Archivo 38Auto de prueba_020240006600AutoPrue(.pdf) NroActua 16 11 Samai, Archivo 041PasoaDespacho(.pdf) NroActua 20 12 ”Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez“.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Acción de Revisión de Validez Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Acuerdo 005 del 15 de abril de 2024 – Concejo Municipal de Génova - Quindío Rad. 63-001-23-33-000-2024-00066-00 4 ¿El Acuerdo nro. 005 del 15 de abril de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Génova, desconoce el ordenamiento jurídico al no cumplir con los términos establecidos en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, para ser sometido a consideración de la plenaria de esa Corporación? Para dar solución al problema jurídico planteado se acudirá a la literalidad de la norma que regula los debates que debe surtir un proyecto de Acuerdo Municipal, aplicándola directamente al caso concreto con apoyo de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la materia. 3.3.
La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, declarará la invalidez del Acuerdo No. 005 del 15 de abril de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Génova –Quindío-. En esencia, para la Gobernación del Quindío, debe decretarse la invalidez del acto administrativo contenido en el Acuerdo Municipal No. 005 del 15 de abril de 2024, emitido por el Concejo Municipal de Génova, por cuanto fue expedido de forma irregular, en virtud a que, entre el primero y el segundo debate no transcurrieron más de tres (3) días, tal como lo dispone el artículo 73 de Ley 136 de 1994, para su aprobación. Para esta Sala, ciertamente las pruebas documentales13 aportadas al proceso, dan cuenta que el Acuerdo Municipal No. 005 de 2024, fue aprobado en PRIMER DEBATE el 12 de abril de 2024 y en SEGUNDO DEBATE, el 15 de abril de 2024, es decir que el término mínimo de diferencia de tres (03) días que debía existir entre la realización de cada uno de ellos, se inobservó por el Concejo Municipal de Génova, pues entre uno y otro debate trascurrieron solamente dos días, pues se itera al tercer (3) día, esto es, el 15 de abril de 2024, se adelantó el segundo debate, veamos: 13 Samai, Archivo 18Anexos_10_CERTIFICADODEDEBA(.pdf) NroActua 4 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Acción de Revisión de Validez Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Acuerdo 005 del 15 de abril de 2024 – Concejo Municipal de Génova - Quindío Rad. 63-001-23-33-000-2024-00066-00 5 En ese orden de ideas es claro que se desconoció lo regulado en el artículo 73 de la Ley 136 de 199414, según el cual “( ) Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días.
El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate ( ) Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva ( )” (Negrillas de la Sala). Sobre la interpretación que debe dársele al artículo 73 de la Ley 136 de 1994, el Consejo de Estado15, adujo que “De conformidad con la norma, una vez se debata el proyecto en la comisión respectiva, en este caso en la de presupuesto, debe pasar a plenaria de la corporación, dentro de los tres días siguientes a la aprobación, para que se surta el segundo debate”.
Continuó explicando la sentencia glosada que el vicio de forma del acto administrativo, esto es la expedición irregular, se presenta cuando la Administración no se ajusta a los procedimientos establecidos para manifestar su voluntad16. De igual forma, cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la manera como éste debe presentarse17 y, en todo caso, cuando el acto es expedido con vicios en el trámite, debe verificarse si tienen la vocación de incidir en el sentido de la decisión, de tal manera que, si la irregularidad en el proceso logra afectarla por ser sustancial o trascendente, el acto administrativo será anulable.
En el caso contrario, es decir, cuando el defecto es intrascendente, no hay lugar a su anulación18. Por su parte, la Corte Constitucional en desarrollo del principio de instrumentalización de las formas19, ha sostenido que si bien la Constitución Política consagra un Estado social de derecho que busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts. 1º y 2º), en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228), ello no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas, por el contrario, 14 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P Carmen Teresa Ortíz Rodriguez, 30 de julio de 2015 Radicación número: 70001-23-31-000-2010-00220-02(20141) Actor: ABRAHAM HAYDER BERROCAL 16 Sentencia 14519 del 26 de septiembre de 2007.
C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 17 Sentencia 17834 del 25 de junio de 2012. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 18 Sentencia del 27 de enero de 2011. Sección Quinta. C.P. Mauricio Torres Cuervo. Radicado 11001-03-28-000-2010- 00007-00. 19 Sentencia C-786 de 2012 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. ”( ) En desarrollo del principio de instrumentalizad de las formas, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que de éste se derivan al menos dos consecuencias, que pueden parecer contradictorias, pero que, en realidad, son plenamente complementarias: De un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228).
Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. (…) Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas.
Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque son las formas o procedimientos a través de los cuales se protegen los valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia, precisamente para asegurar los valores superiores que estas disposiciones de carácter procedimental protegen ( )”.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Acción de Revisión de Validez Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Acuerdo 005 del 15 de abril de 2024 – Concejo Municipal de Génova - Quindío Rad. 63-001-23-33-000-2024-00066-00 6 ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque son las formas o procedimientos a través de los cuales se protegen los valores sustantivos significativos.
Para la Corte Constitucional20, el lapso que debe transcurrir -para la aprobación de una ley- entre el primero y el segundo debate y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, es un requisito que implica una importante forma de concreción del principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que debe impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un período de reflexión a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar.
En consideración a lo anterior, se evidencia por parte de la Sala que existe un vicio en el proceso de formación del Acuerdo Municipal que se revisa, afectando su validez por expedición irregular, toda vez que la esencia misma del trámite de todo proyecto de Acuerdo Municipal busca que la iniciativa sea estudiada, analizada y debatida para evitar errores, interpretaciones inadecuadas, o decisiones inconvenientes e incluso ilegales, en pro del beneficio e interés de la comunidad, lo cual sólo será posible si se efectúa un adecuado análisis de cada proyecto, para lo cual la ley contempla los procedimientos y tiempos mínimos razonables para permitir que la ciudadanía en general, los entes de control y todos los miembros de la Corporación conozcan de la iniciativa, se documenten, investiguen y estructuren ideas para apoyar la propuesta o desestimarla de manera fundada.
Así las cosas, la diferencia de tiempo entre debates para la aprobación de proyectos de acuerdo, contemplada por el legislador, debe respetarse las disposiciones emanadas por el Legislador y las garantías jurídico procesales, pues los tres (3) días de diferencia entre la aprobación del proyecto de acuerdo en comisión y el debate en la plenaria del Concejo, además de buscar el conocimiento y difusión de la iniciativa, pretenden asegurar que todos los interesados, tengan la oportunidad de preparar el debate que darán en la plenaria del Concejo, a fin de verificar si lo expuesto en el proyecto de Acuerdo es cierto, real, conveniente y legal, para tomar la decisión que corresponda.
De acuerdo a la jurisprudencia antes citada y conforme al marco normativo previsto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, la Sala declarará que la observación efectuada por el señor Gobernador al Acuerdo No. 005 de 2024, es fundada y en consecuencia el mentado Acuerdo Municipal, deviene en ilegal. IV.- DECISIÓN. En consecuencia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia21 y por autoridad de la ley, 20 Sentencia C- 141 de 2010 21 Artículo 280 C.G.P. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Acción de Revisión de Validez Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Acuerdo 005 del 15 de abril de 2024 – Concejo Municipal de Génova - Quindío Rad. 63-001-23-33-000-2024-00066-00 7 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR FUNDADA la observación efectuada por el Gobernador del Departamento del Quindío al Acuerdo Municipal No. 005 del 15 de abril de 202422 “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE GÉNOVA, QUINDÍO PARA SUBSDIVIDIR Y/O LOTEAR Y TITULAR DIFERENTES PREDIOS URBANOS Y/O RURALES DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO A LAS FAMILIAS QUE LOS OCUPAN CON VIVIENDA Y DEMÁS", por los motivos y razones aquí expuestas.
SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 005 del 2024, expedido por el Concejo Municipal de Génova, dejándolo sin validez.
TERCERO: ORDENAR que en firme esta decisión se archive el expediente, previa las constancias de rigor. La presente decisión fue discutida y aprobada en Sala 23 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RIOS Magistrado KAPL «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 22 Samai, Archivo 24Anexos_04_ACUERDO005DE2024p(.pdf) NroActua 4