TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) REF.: ACCIÓN POPULAR–IMPUGNACIÓN SENTENCIA ACCIONANTE: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL CESAR DEMANDADOS: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Y DEPARTAMENTO DEL CESAR RADICACIÓN: 20001-33-33-003-2023-00429-01 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I.- ASUNTO. - Resuelve la Sala los recursos de apelación interpuestos en el presente proceso por las partes contra la providencia de fecha 13 de junio de 2024, por medio de la cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar, accedió a la protección de los derechos colectivos invocados en la acción popular de la referencia. II.- ANTECEDENTES PROCESALES. - 2.1.- HECHOS. - En síntesis, el accionante afirma que en el municipio de Valledupar la población habitante de calle se encuentra totalmente desprotegida por parte de las autoridades gubernamentales competentes en el territorio, a saber, el Departamento del Cesar (Gobernación) y Municipio de Valledupar (Alcaldía municipal), ya que, de éstos, no se observa ningún tipo de apoyo y/o auxilio para este vulnerado sector de la población. Agrega que la Defensoría del Pueblo – Regional Cesar, el día 4 de octubre de 2021 requirió a las entidades accionadas, mediante los oficios No. 20210060123646681 y 20210060123399761, respectivamente, para que informaran si la ciudad de Valledupar cuenta con un lugar o centro de protección social que albergue a la población habitante de calle del municipio, donde reciba atención básica y esencial; así como que suministraran la caracterización demográfica y socioeconómica actualizada de la población habitante de la calle del municipio; y que relacionaran los programas sociales que se están implementando en beneficio de los habitantes de la calle que se encuentran en el municipio de Valledupar, atendiendo lo dispuesto por el legislador en la Ley 641 de 2013 “LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA SOCIAL PARA HABITANTES DE LA CALLE”.
Expone que, solamente la Alcaldía de Valledupar, a través de la Secretaría de Gobierno, en articulación con la Oficina de Gestión Social y su homóloga de Salud, suministró respuesta el día 13 de julio de 2022, informando, entre otras cosas, que en la actualidad no cuentan con una estructura física para el albergue de los habitantes de calle; y que se encontraban en procesos de construcción de la política pública relacionada con los habitantes de calle, en la que se ha incluido la respectiva caracterización y las posibles acciones a realizar para dar cumplimiento al ordenamiento legal establecido, en la protección de los derechos de los mismos.
No obstante, asevera que la respuesta dada por la Alcaldía de Valledupar y el silencio de la Gobernación del Cesar, frente a las solicitudes planteadas por parte de la Defensoría del Pueblo frente a la problemática social de los Habitantes de Calle, demuestra que actualmente no existe ningún tipo de medidas concretas que se hayan adoptado por parte de tales entes en relación con la protección de los derechos colectivos a la Seguridad y Salubridad Públicas, y Acceso a una Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 2 Infraestructura de Servicios que Garantice la Salubridad Pública de los(las) personas habitantes de calle del municipio de Valledupar.
Finalmente, indica que, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, el día 24 de julio de 2023 se ofició tanto al Departamento del Cesar como al Municipio de Valledupar, mediante los oficios No. 20230060123095321 y 20230060123002511, respectivamente, solicitándoles adoptar las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado a los habitantes de calle de Valledupar.
Sólo el municipio de Valledupar dio respuesta, el día 28 de julio de 2023, reiterando la respuesta antes suministrada. 2.2.- PRETENSIONES. - El accionante solicita se declare que el Departamento del Cesar y el Municipio de Valledupar, son responsables de la vulneración, agravio, peligro y/o amenaza de los derechos o intereses colectivos a la Seguridad y Salubridad Públicas, Acceso a una Infraestructura de Servicios que Garantice la Salubridad Pública, al goce de un ambiente sano, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público de la comunidad habitante de calle del municipio de Valledupar, debido a la inexistencia (omisión) de actuaciones positivas administrativas que le permitan a la población habitante de calle de Valledupar acceder al goce de los derechos colectivos en mención. Asimismo, solicita que se ordene a las entidades demandadas que, de manera conjunta, y dentro de su marco de competencias, realicen las gestiones administrativas y presupuestales pertinentes, a fin de que la población habitante de calle de Valledupar pueda acceder de manera efectiva y real al goce de los derechos colectivos invocados, entre las que se sugiere la creación y/o habilitación de hogares de paso, dignos y adecuados, que cuenten con la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas del ser humano. De igual forma, pretende que se ordene a las entidades accionadas que dé manera conjunta y dentro de su marco de competencias, se realicen las gestiones administrativas y presupuestales necesarias con la finalidad de que, progresivamente, se amplíe la cobertura y capacidad de los referidos hogares de paso y, asimismo, se garantice la permanencia y continuidad del servicio prestado.
Por último, solicita que se ordene al Departamento del Cesar y al Municipio de Valledupar que, de manera conjunta y coordinada, dentro del marco de sus competencias, diseñen una ruta de atención integral para las personas que se encuentren y/o llegaren a encontrarse en condición de habitantes de calle en Valledupar. III.-SENTENCIA APELADA. - El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar mediante sentencia del 13 de junio de 2024, declaró que el Municipio de Valledupar y el Departamento del Cesar, están vulnerando los derechos colectivos a la Seguridad y salubridad pública;
Acceso a una Infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; al goce de un ambiente sano; goce del espacio público y, la utilización y defensa de los bienes de uso público, por lo que les ordenó que, de manera concurrente y coordinada, dentro del término máximo de seis (6) meses siguientes, realicen las acciones administrativas pertinentes para la consolidación de la información y caracterización de la población habitante de calle, que permita establecer un diagnóstico de la situación en que se encuentran y las necesidades que presentan; y que, una vez se cuente con la caracterización de los habitantes de calle, de manera concurrente y coordinada, en el término de nueve (9) meses a Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 3 partir de la ejecutoria de esta sentencia, apropien los recursos presupuestales necesarios y se realice el proceso de contratación respectivo de acuerdo al estatuto de contratación estatal, para implementar un hogar suficiente u hogares de paso o centros de atención que les permita a los habitantes de calle acceder a condiciones mínimas sanitarias y atender las necesidades que fueron determinadas.
Dicha implementación deberá llevarse a cabo en el término de tres (3) meses contados a partir de finalizado el proceso de contratación. Asimismo, ordenó al Municipio de Valledupar y el Departamento del Cesar que, de manera concurrente y coordinada, en el término de nueve (9) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia diseñen la ruta de atención integral a la población habitante de calle, de acuerdo con sus características; y que diseñen y ejecuten programas sociales de información sobre las rutas de atención y de prevención de enfermedades a los habitantes de calle.
Argumentó que, dada la falta de evidencia que demuestre que el Municipio de Valledupar esté llevando a cabo actualmente la caracterización de las personas que viven en situación de calle, y considerando que no se dispone de ningún respaldo probatorio que indique lo contrario, se infiere que las entidades territoriales demandadas no han realizado un diagnóstico ni una caracterización actualizada de esta población en Valledupar, lo cual adquiere mayor relevancia al considerar que se trata de una población sumamente variable, tanto en términos de su número como de las necesidades que enfrentan, por lo que la ausencia de programas, proyectos, servicios y rutas dirigidos a la atención integral de la población sin hogar puede resultar en problemas sanitarios que amenazan su salud, vida e integridad.
Situación que no solo afecta a los individuos en situación de calle, sino que también representa un riesgo para la comunidad en general. Asimismo, sostuvo que no es suficiente adoptar medidas generales para garantizar la salubridad pública; también se requiere disponer de la infraestructura necesaria para materializar este derecho y brindar los servicios correspondientes.
Finalmente, refirió que el principal responsable de proveer bienes y servicios a los residentes en situación de calle para asegurar condiciones mínimas de salubridad es el Municipio de Valledupar. Sin embargo, dicha labor debe llevarse a cabo de manera coordinada y colaborativa con el Departamento del Cesar, el cual desempeña un papel complementario al municipal, brindando apoyo para garantizar la eficacia y efectividad en la implementación de las acciones destinadas a proteger a esta población vulnerable.
IV.-RECURSOS DE APELACIÓN. - 4.1. Parte demandada. 4.1.1. El apoderado del Municipio de Valledupar solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda, argumentando que con la contestación de la demanda se aportó un informe sobre las acciones realizadas por la Oficina de Gestión Social en el periodo comprendido del año 2020 al 2023, en relación con los habitantes de la calle, y se allegó copia del informe PAS 2021, 2022 y 2023, donde se demuestra que el ente territorial a estado atento a los requerimientos de estos habitantes.
Además, indicó que en los alegatos de conclusión se atacó la debilidad probatoria de la acción popular, toda vez que las pruebas aportadas no confieren la certeza suficiente para endilgarle al Municipio de Valledupar violación de los derechos e intereses colectivos invocados. Por último, afirmó que, al analizar la sentencia de primera instancia, se observa que en su parte considerativa no se efectuó una confrontación que permita determinar Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 4 que exista por parte del Municipio alguna violación de los susodichos derechos e intereses colectivos. 4.1.2.
Por su parte, el vocero judicial del Departamento del Cesar, solicita revocar en su integridad la sentencia de primera instancia, afirmando que ese ente territorial no ha tenido participación alguna en hechos u omisiones o cualquier otra actuación que haya podido ocasionar afectación a los intereses colectivos invocados por la parte actora, muy a pesar de que no estén acreditadas en el presente proceso las presuntas trasgresiones.
Así mismo, señaló que, si bien el Gobernador debe dirigir y coordinar la acción administrativa del Departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio de conformidad con la Constitución y las leyes, también es cierto el hecho de que la situación planteada en la presente acción por los demandantes, no es responsabilidad del Departamento, toda vez que lo pretendido por el accionante, le compete directamente al municipio de Valledupar (Cesar), debido que la problemática planteada por éste hace parte de la función jurisdiccional del municipio, es decir, es el alcalde quien debe propender por el buen funcionamiento del territorio a su cargo y el bienestar de la comunidad en general.
V.-CONSIDERACIONES DE LA SALA. - 5.1. Problema jurídico. Corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. A ese efecto, el problema jurídico a resolver en esta instancia, consiste en determinar si el Municipio de Valledupar y el Departamento del Cesar, están vulnerando los derechos colectivos a la Seguridad y salubridad pública;
Acceso a una Infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; al goce de un ambiente sano; goce del espacio público y, la utilización y defensa de los bienes de uso público a los habitantes de calle del Municipio de Valledupar. Con el propósito de desatar tal cuestionamiento, esta Sala abordará los siguientes tópicos: (i) el objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos;
(ii) los límites de intervención del Juez en políticas públicas; (iii) el derecho colectivo a la seguridad y la salubridad pública; (iv) el derecho colectivo relacionado con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (v) la implementación de una política pública para los habitantes de calle; (iv) los hechos relevantes probados al interior del sub judice; para a continuación, descender (vii) al análisis del caso concreto, en los términos precisos del problema jurídico planteado. 5.2.
Del objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 2º de la Carta Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho es “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución ”. Con el propósito de facilitar el ejercicio y la efectividad de los derechos colectivos, el propio Constituyente, en el artículo 88 Superior, defirió en el Legislador la responsabilidad de diseñar sus mecanismos de protección, a través de las que denominó “acciones populares”.
En desarrollo de dicho encargo, el Congreso de la República expidió la ley 472 de 1998, mediante la cual, se regulan los instrumentos procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Que, a su vez, tienen la finalidad de evitar el Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 5 daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio, y restituir las cosas a su estado anterior -cuando ello fuere posible-.
De igual manera, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, instituyó la protección de los derechos e intereses colectivos, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos (…)”.
Se tienen entonces como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, los siguientes: (i) Una acción u omisión de la parte demandada. (ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y (iii) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.
Las acciones populares -como ya se anotó- protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que les pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ente la Administración de Justicia. Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, como lo señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia AP- 527 del 22 de enero de 2003: “Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad.
Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés. Por otra parte, si bien la Constitución, en el artículo 88, menciona algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues, la ley o los tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta.
Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que prevé: “Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.” Lo anterior supone, que, si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 6 reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere.
Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales”. Dentro del amplio catálogo de derechos susceptibles de ser amparados a través de la acción popular; el literal j) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, consagra: “El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”.
Derecho, cuya protección ha sido solicitada por la parte accionante. 5.3. De los límites de intervención del juez en políticas públicas. Desde un planteamiento semántico la palabra “política” es definida por la Real Academia Española como las “Orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado”1.
En ese sentido las políticas públicas son los lineamientos, orientaciones o directrices que rigen la actuación del estado, la cual está dirigida lograr los fines consagrados en la constitución y la ley. Ahora bien, la formulación e implementación de dichas políticas corresponde a las ramas legislativa y ejecutiva, por lo tanto, en principio, al Juez le está vedado interferir en esas competencias.
En efecto, en pronunciamiento del 20 de noviembre de 2020 el Consejo de Estado indicó: “Pues bien, esta Subsección ha negado el amparo solicitado en casos similares, por considerar que asuntos de renta básica -como el del presente asunto-, escapan del resorte de las acciones de esta naturaleza, pues al juez constitucional le está vedado interferir en la órbita de competencia de los otros órganos del poder público, así como sustituir al Congreso de la República o al Gobierno Nacional en la formulación e implementación de acciones o políticas públicas con impacto fiscal.
Puntualmente, en fallo de tutela del 9 de julio de 2020, indicó (se transcribe conforme obra, inclusive con errores): “(…) precisa la Sala que la formulación e implementación de las políticas públicas, entendidas como los «criterios o lineamientos generales elegidos para abordar las prioridades de la agenda pública y orientar las decisiones respecto a una necesidad o situación de interés público», les corresponde al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, tal como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C-152 del 10 de marzo de 1999.
(…) “Sin embargo, tal como se expuso, las políticas públicas deben ser definidas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, sin que el juez de tutela esté facultado para intervenir en ese proceso. (…)”2. Aún así, es indiscutible que, ante un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos el juez deba intervenir, encontrándose en algunas ocasiones que dicha afectación obedece a la inexistencia o inejecución de las políticas públicas.
Al respecto el profesor y doctrinante Juan Carlos Henao Pérez ha indicado: “(…) Las condiciones sociales han llevado a que el juez constitucional colombiano se constituya en actor de las políticas públicas, pero, ¿por qué ha sucedido? La gobernanza, la posesión de condiciones financieras y administrativas para 1 https://dle.rae.es/pol%C3%ADtico 2 Consejo de Estado - Sección Tercera Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2020, Rad.
No. 25000-23-15-000- 2020-02032-01 (AC), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 7 transformar en realidad las decisiones que toma el Estado, ha entrado en crisis (Sierra, 2009, 11). No por falta de recursos, sino por la delimitación de prioridades. En muchas ocasiones a esto se suma la falta de voluntad de algunos actores para modificar condiciones sociales específicas.
En otras palabras y en concordancia con lo dicho antes, la crisis se debe a que existe un déficit de implementación de las acciones del Estado colombiano de gran envergadura. ( ) Así las cosas, se puede afirmar que las políticas públicas son una manera de satisfacer ciertas obligaciones del Estado con la sociedad en su conjunto, específicamente los derechos fundamentales, sociales, económicos y culturales.
Son, por tanto, un mecanismo para el cumplimiento progresivo del goce efectivo de los derechos humanos, y suponen instrumentos de exigibilidad que permiten a cada ciudadano el ejercicio legítimo ante las acciones u omisiones estatales: “concretan lo que un Estado o una sociedad considera de interés público o de interés general. Son el enlace entre el Estado, la sociedad y el ciudadano” (Roth, 2006, 64).
En este orden de ideas, ante el incumplimiento –por el déficit de implementación que afecta la concreción de los derechos–, el juez debe ordenar su restablecimiento allí donde encuentre que son infringidos. Como dice el mismo maestro Hinestrosa, el elemento coercitivo implícito en la obligación jurídica conlleva que “si el deudor incumple, el acreedor está insatisfecho, su derecho ha sido vulnerado por quien debía atenderlo y, por tanto, incurre en responsabilidad [ ] término con el que se señala la posibilidad que tiene el acreedor, una vez establecida la renuencia del obligado al pago, de exigir coercitivamente la prestación específica determinada en el título” (2002, 72 y 78).
(…) No se puede pretermitir, como mostraremos en los ejemplos que siguen, que el juez constitucional colombiano ha actuado ante ciertos vacíos de poder, que recaen en la falta de satisfacción del contenido obligacional de los derechos; la cual se presenta cuando las autoridades estatales –primeras obligadas a afrontar una situación socialmente relevante– se abstienen de hacerlo o lo hacen en forma precaria e inefectiva.
Es entonces ante esa crisis de gobernanza y ese déficit de implementación que la Corte ha sido llamada a intervenir. Esto tiene repercusiones importantes, entre ellas los límites que la autoridad judicial constitucional debe respetar: en su injerencia en las políticas públicas debe actuar como juez. Por ende, sin desconocer otras disciplinas – como la economía, la ecología o la ciencia política, con las cuales debe haber un diálogo necesario– sus decisiones deben ser adoptadas en Derecho, es decir, aplicando el ordenamiento jurídico que lo rige3. 24.
Uno de los límites del juez es su propia competencia. En nuestro sistema jurídico, la autoridad judicial solo puede intervenir una vez sea llamada a pronunciarse sobre una situación jurídica específica, bien sea para resolverla o como órgano de consulta. En otras palabras, se trata de una justicia rogada, relacionada con el enfoque de Advocacy Coalitions.
En el primer caso, opera luego del ejercicio de las acciones existentes, en interés particular –petición 3 En la interpretación judicial, materia que sin duda se relaciona con el papel del juez en la sociedad, existen escuelas intermedias según las cuales, a pesar de que no se puede eliminar el acto de voluntad del juez que da origen a la sentencia, este debe cumplir “determinadas reglas” para que su decisión siga siendo jurídica.
Para mencionar solo a dos autores, Hart y Kelsen plantean que la voluntad es un elemento inescindible de la función judicial, pero limitado por el ordenamiento jurídico. Hart arguye que hay una zona de penumbra en los casos difíciles, donde la autoridad judicial no se aferra rígidamente a la regla que en principio pretende aplicar. Por su parte, Kelsen considera imposible derivar en forma deductiva una sentencia de una norma, pues se trata de una decisión, a la que solo se llega por mediación de la voluntad humana.
Esto no significa que uno y otro autor defiendan la arbitrariedad judicial. Por el contrario, desde la perspectiva del ordenamiento jurídico señalan que la autoridad judicial está limitada por los criterios de validez al momento de decidir, esto es, la sentencia debe corresponder a una norma jerárquicamente superior. Un ejemplo sería la norma que otorga al juez la competencia para referirse a determinado asunto.
En otras palabras, por más que exista y sea muy relevante la voluntad del juez al momento de decidir, está sometido, como todo servidor público, a un ordenamiento jurídico del que depende la validez de su sentencia. Ver al respecto Uprimny y Rodríguez (2008, 31-33). Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 8 para sí– o en interés del colectivo –petición para el colectivo–.
Esto, a su vez, tiene relación con la destinación y apropiación individual de las reparaciones que distinguen cada acción, así como con las posibles órdenes que puede dar la autoridad judicial para reparar el daño (Henao, 2005, 485-551). 25. Ante las opciones descritas, el juez tiene varias formas de ordenar el respeto de los derechos, lo que revive la polémica sobre su injerencia en las políticas públicas y sobre el acatamiento a la división de poderes.
Cabe recordar que el juez actúa exclusivamente con base en normas dictadas por el legislativo o el ejecutivo, y está investido para –en las hipótesis normativas antedichas– ordenar a las otras ramas que honren determinadas obligaciones de hacer y, dado el caso, para sustituirlas en su cumplimiento”. Así las cosas, concluye la Sala que en algunos casos en los que la ausencia de implementación de políticas públicas genera afectación a derechos, el juez puede intervenir para ordenar su restablecimiento, pero siempre respetando el límite de su competencia y sin inmiscuirse en aspectos que les corresponden a otras ramas del poder público. 5.4.
Del derecho colectivo a la seguridad y la salubridad pública. El Consejo de Estado, sobre el contenido del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública”, ha sostenido: “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.” “…Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”4 (Subrayas fuera del texto).
En virtud de lo anterior, se concluye que el derecho a la salubridad pública consiste en el conjunto de garantías mínimas que debe gozar una comunidad para garantizar el desarrollo de la vida en sociedad y particularmente aquellas relacionadas con la prevención de las situaciones de índole sanitario que puedan poner en peligro la salud, la vida o la integridad de los ciudadanos. Lo anterior requiere de una actividad prestacional por parte del Estado que permita contar con la infraestructura necesaria para preservar esas condiciones sanitarias como, por ejemplo, el acceso al agua potable, etc. 5.5.
Del derecho colectivo relacionado con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. La Carta Política consagró los servicios públicos como inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, constituyéndose su 4 Consejo de Estado - Sección Primera, Sentencia del 28 de octubre de 2010.
Radicado, 2015 01449 (AP). M.P. Dra. María Elizabeth García González Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 9 prestación en una finalidad social del Estado y, en consecuencia, corresponde a éste su regulación, control y vigilancia, además de asegurar su ejecución eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 11 de junio 19945, el acceso a una infraestructura de servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado, razón por la cual debe garantizarse el acceso a una infraestructura de servicios adecuada para la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, al respecto el Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera: “(…) De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”6 De allí que tanto la Nación como las entidades territoriales, tengan el deber de garantizar a los ciudadanos una infraestructura de servicios, que proteja su derecho a la salud, de lo que se sigue que este derecho colectivo está íntimamente relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que el Estado debe realizar para su consecución acciones afirmativas, por medio de las cuales se otorguen a las personas los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 5.6.
De la implementación de una política pública para los habitantes de calle. La Ley 1641 de 2013, cuyo objeto se estableció en el artículo 1 establece: Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer los lineamientos generales para la formulación de la política pública social para habitantes de la calle dirigidos a garantizar, promocionar, proteger y restablecer los derechos de estas personas, con el propósito de lograr su atención integral, rehabilitación e inclusión social.
Artículo 2°. Definiciones. Para la aplicación de la presente ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: a) Política pública social para habitantes de la calle: Constituye el con-junto de principios, lineamientos, estrategias, mecanismos y herramientas que orientarán las acciones del Estado colombiano en la búsqueda de garantizar, promover, proteger y restablecer los derechos de las personas habitantes de la calle, con el propósito de lograr su rehabilitación y su inclusión social; 5 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. 6 Consejo de Estado - Sección Primera.
Sentencia del 4 de febrero de 2010, Rad. No. 76001233100020040021201(AP), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 10 b) Habitante de la calle: Persona sin distinción de sexo, raza o edad, que hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria y, que ha roto vínculos con su entorno familiar Mientras que la Corte Constitucional7 declaró inexequible la frase subrayada, en su análisis concluyó que habitante de la calle es “todo aquel que, sin distinción de sexo, raza o edad, hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria, y no cuenta con la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas de un ser humano”8 Es importante recordar que la Constitución Política establece un amplio marco integrativo y de protección de todas las personas, que sirve de fundamento a la implementación de una política pública para habitantes de calle.
Es así, que el artículo 2º establece como fines esenciales del estado, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, en tanto que las autoridades de la República, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.
El artículo 11 Superior señala que el derecho a la vida es inviolable, el 12, que nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el 13 que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin discriminación alguna por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión u opinión; el 16 determina el libre desarrollo de la personalidad.
El artículo 42 ibídem, protege la familia como núcleo fundamental de la sociedad; el 44, establece como derechos fundamentales de los niños, la vida, integridad física, salud, seguridad social, alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, el cuidado y amor, educación, la recreación y la libre expresión de su opinión, además establece que serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos, entre otros derechos.
El 46 establece que el Estado, la sociedad y la familia, concurrirán en la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria; el 47 establece que el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos a quienes se prestará la atención especializada que requiera.
El artículo 48 constitucional establece que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio; el 54 que es obligación del Estado y los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran; según el 95-2 ibídem, corresponde obrar conforme al principio de solidaridad social. El artículo 350 constitucional, establece que la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza.
En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa. Los anteriores principios y derechos constitucionales encuentran plena aplicabilidad en la Ley 1641 de 2013, “Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de la política pública social para habitantes de la calle y se dictan otras disposiciones”, la 7 Sentencia C-395 de 2014. 8 Sentencia T 092 de 2015 Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 11 cual se dirige a garantizar, promocionar, proteger y restablecer los derechos de estas personas con el propósito de lograr su atención integral, rehabilitación e inclusión social.
Dicha ley, en su artículo 5, funda la política pública para habitantes de calle en el respeto y la garantía de los derechos y libertades consagrados en la Constitución Política, el enfoque diferencial por ciclo vital, prioriza la atención de niños, niñas y adolescentes (con apoyo en el ICBF), y se funda en los principios de dignidad humana, autonomía personal, participación social, solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad entre los diferentes niveles de la Administración Pública.
Por su parte, el artículo 6 impone al Gobierno Nacional y las entidades territoriales según sus competencias, la obligación de adelantar un debate abierto y participativo con todos los sectores de la sociedad, para la identificación y construcción del abordaje de la habitabilidad en calle, incluida la participación de representantes de este sector de la población. La formulación de la política pública social para habitantes de la calle, se sustentará en la construcción e identificación del abordaje de la habitabilidad de calle, a partir de la caracterización demográfica y socioeconómica prevista en la presente ley.
El artículo 7 ibidem, determina las fases de la política pública social para habitantes de calle, lo que implica: Formulación de la política, Implementación o puesta en marcha de los programas y proyectos y el Seguimiento y evaluación del impacto, todo con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos y las metas trazadas. Finalmente, el artículo 8 señala que son componentes de la política pública, la atención integral en salud, el desarrollo humano integral, la movilización ciudadana y de redes de apoyo social, la responsabilidad social empresarial, la formación para el trabajo y la generación de ingresos y la convivencia ciudadana.
En tanto que el artículo 11 ibídem, establece la corresponsabilidad entre la sociedad, la familia y el Estado para disminuir la tasa de habitantes de calle. 5.7. Caso Concreto. 5.7.1. Hechos relevantes probados. De los medios de convicción allegados al plenario se tienen como hechos probados los siguientes: 5.7.1.1. El 4 de octubre de 2021 el señor JOSE RAFAEL HERNANDEZ PEÑARANDA, en calidad de Defensor del Pueblo – Regional Cesar, expidió los Oficios No. 202100601236466819 y No. 2021006012339976110, dirigidos al Gobernador del Cesar y al Alcalde Municipal de Valledupar, respectivamente, solicitándoles: (i) que informaran si la ciudad de Valledupar, cuenta con un lugar o centro de protección social que albergue a la población habitante de calle del municipio, donde reciba atención básica y esencial;
(ii) suministraran la caracterización demográfica y socioeconómica actualizada de la población habitante de la calle del Municipio de Valledupar, a corte agosto de 2021; y (iii) que relacionaran los programas sociales que se están implementando, en beneficio de los habitantes de la calle que se encuentran en el municipio de Valledupar, atendiendo lo dispuesto por el legislador en la Ley 641 de 2013. 9 Ver folio 10 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” del documento cargado en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI. 10 Ver folio 14 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” del documento cargado en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI.
Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 12 5.7.1.2. El 13 de julio de 2022 el Secretario de Gobierno Municipal de Valledupar dio respuesta a la solicitud presentada por el Defensor del Pueblo, en los siguientes términos: “1.- La Administración Municipal, tiene un gran interés y voluntad para albergar a los Habitantes de Calle, y brindarles la protección necesaria.
En articulación con la Oficina de Gestión Social y la Secretaría de Salud; una vez, se tiene conocimiento de su presencia; se le suministra los componentes alimentarios básicos, en caso de hospitalización; así como la Afiliación a Salud, y la identificación respectiva; así mismo, se efectúa una intervención psicológica, la cual incluye un diagnóstico familia, con el fin de establecer las condiciones de su salud mental y emocional.
En la actualidad, carecemos de una estructura física para su albergue; se adelantará las gestiones correspondientes, para la consecución de recursos, a fin de garantizar a misma. 2.- Se adjunta Correo electrónico recibido de la Secretaría de Salud Municipal, contentivo de la información solicitada (Caracterización). 3.- Manifiesta la Secretaría de Salud Municipal en relación con la solicitud sobre los programas sociales que se están implementando relacionados con Habitantes de Calle; que, en la actualidad, nos encontramos en procesos de Construcción de la Política Pública, de tan importante población; en los cuales, se ha incluido la respectiva caracterización, y las posibles acciones a realizar, para dar cumplimiento al ordenamiento legal establecido, en la protección de los derechos de los mismos”11. 5.7.1.3.
Obra en el expediente copia del correo electrónico de fecha 13 de julio de 2022 enviado por la Secretaría de Salud a la Secretaría de Gobierno del Municipio de Valledupar, en el que le comunica, inter alía, lo siguiente: “1. Se suministre la caracterización demográfica y socioeconómica actualizada de la población habitante de la calle del Municipio de Valledupar, a corte agosto de 2021.
Con relación a este punto se anexa archivo con la información anonimizada, del censo habitantes de calle realizado en la Ciudad de Valledupar, para su información además se les convoca a participar de una socialización de este censo por parte del DANE, invitación que será enviada a su oficina para su participación. 2. Relacione los programas sociales que se están implementando, en beneficio de los habitantes de la calle que se encuentran en el municipio de Valledupar, atendiendo lo dispuesto por el legislador en la Ley 1641 de 2013 “LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PUBLICA SOCIAL PARA HABITANTES DE LA CALLE”.
Con relación a este punto desde salud nos encontramos en el proceso de construcción de la política pública de habitante de calle, se ha realizado la caracterización un proceso de información y de consulta que contempla las diferentes visiones desde las comunidades y de otros actores con respecto a la problemática y posibles acciones de respuesta habitantes de calle con respecto cumplimiento de sus derechos.
(…) Tal como se ha indicado, los lineamientos del Modelo de Atención, proporcionado por el Ministerio de Salud, no trae consigo asignación de competencias para la Secretaría Local de Salud en relación con creación de Centros de Atención de Habitantes de y en Calle, sin que esto haya eximido a la sectorial de implementar acciones afirmativas para dicha población, tales como: 11 Ver folio 18 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” del documento cargado en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI.
Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 13 - Hemos censado 164 habitantes de calle. - Hemos dado atención directa a 80 casos. - Hemos gestionado la vacunación de 146. - Así mismo, acceso al aseguramiento y al servicio.”12 5.7.1.4. El 24 de julio de 2023 el mismo servidor de la defensoría expidió los Oficios No. 2023006012309532113 y No. 2023006012300251114, dirigidos al Gobernador del Cesar y al Alcalde Municipal de Valledupar, respectivamente, solicitándoles: (i) que de manera coordinada, realizaran un censo actualizado en el municipio de Valledupar, focalizado en los habitantes de calle, para que, con dicho censo, se caracterice y determine con certeza el número de personas que se encuentran en esta situación; asimismo, que dentro de este censo, se establezca la información relevante de las personas que, siendo habitantes de calle en Valledupar, son extranjeras;
(ii) brindar información precisa, concreta y detallada sobre cada una de las actuaciones y/o gestiones administrativas, presupuestales y contractuales que hayan realizado en favor de la garantía de los colectivos a la Seguridad y Salubridad Públicas, Acceso a una Infraestructura de Servicios que Garantice la Salubridad Pública, al goce de un ambiente sano, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público de las personas habitantes de calle que se encuentran en tal condición dentro del municipio de Valledupar;
(iii) que, de manera conjunta y coordinada, realicen las gestiones administrativas pertinentes, con el fin de que la población habitante de calle de Valledupar pueda acceder de manera efectiva y real al goce de los derechos colectivos invocados, sugiriendo la creación y/o habilitación de hogares de paso o centros de atención, dignos y adecuados, que cuenten con la totalidad de los elementos y condiciones mínimas sanitarias para solventar las necesidades básicas del ser humano (aseo personal, ración mínima alimentaria), con una capacidad de atención proporcional a los resultados del censo que se realice; y (iv) que, de manera conjunta y coordinada, diseñaran una ruta de atención integral para las personas que se encuentren y/o llegaren a encontrarse en condición de habitantes de calle en Valledupar. 5.7.1.5.
A folios 21-22 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” y en el archivo “03Video202300429(.mp4) NroActua 1” cargados en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI, reposan dos (2) fotografías y un video; los cuales no podrán ser valorados, en la medida que no reúnen los requisitos que exige la jurisprudencia del Consejo de Estado para su apreciación, a saber, origen, lugar y época en que fueron capturadas tales imágenes15. 5.7.1.6.
Al expediente fueron aportados los documentos denominados “INFORME PQRSD RECEPCIONADAS PARA LA ACTIVACIÓN DE RUTAS DE ADULTO MAYOR, HABITANTE DE CALLE Y ABANDONO SOCIAL REMITIDOS POR LA COMUNIDAD U OTRAS ENTIDADES” y los formatos de actas de “mesas de concertación con los actores sociales e institucionales con el objetivo de iniciar proceso de construcción del plan de acción del municipio de Valledupar para las políticas públicas de envejecimiento y vejez y habitante de calle 2022-2031”, correspondiente al primer y segundo trimestre de 2023.16 12 Ver folios 19-20 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” del documento cargado en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI. 13 Ver folios 12-13 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” del documento cargado en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI. 14 Ver folios 16-17 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” del documento cargado en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.
No. 76001-23-31-000-2011- 00352-01(55980), Sentencia del 8 de mayo de 2020. “La Sala debe precisar que estos elementos no serán valorados como medios probatorios en el caso concreto, por cuanto no existe certeza de quién tomó las fotografías, así como tampoco de que correspondan al lugar mencionado en la demanda como escenario de los hechos, pues se desconocen las condiciones de tiempo y lugar en que fueron tomadas dichas fotos y, en especial, porque en el proceso no existen medios de prueba complementarios que corroboren el contenido de ese registro fotográfico.” 16 Ver folios 9-29 del archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI.
Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 14 5.7.1.7. Adicionalmente, se arrimaron los informes del Plan de Acción en Salud – PAS del año 2023, relacionados con el envejecimiento, vejez y habitantes de calle.17 Además, fueron aportados documentos relacionados con las “Asistencias técnicas dirigidas a actores de EAPB, IPS, ESE y otros actores que lo requieran para la actualización de lineamientos, políticas y acciones afirmativas que favorezcan el desarrollo integral de la población Adulto Mayor y Habitante de Calle” para brindar apoyo al talento humano de EAPB, IPS, ESE y otros actores.18 5.7.1.9.
Finalmente, fue allegado el Oficio sin número de enero de 2024 suscrito por el Jefe de la Oficina de Gestión Social de Valledupar, dirigido al Jefe de la Oficina Asesora Municipal de Valledupar, mediante el cual da un reporte de las acciones desarrolladas por esa sectorial en relación con los habitantes de calle para el periodo 2020 al 2023, anotando que esa sectorial “… no tiene asignada una política pública para habitantes de calle de manera directa, nuestras acciones con esta población se desarrollan de manera trasversal a través de los diferentes programas de la oficina” - Sic-.19 5.7.2.
Análisis del caso a la luz de los argumentos expuestos por los apelantes. En el presente asunto se debe dilucidar si debe revocarse la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda; para lo cual, corresponde establecer si al Municipio de Valledupar y al Departamento del Cesar, les resulta atribuible o no, vulneración o amenaza alguna de los derechos colectivos a la Seguridad y salubridad pública;
Acceso a una Infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; al goce de un ambiente sano; goce del espacio público y, la utilización y defensa de los bienes de uso público de la comunidad habitante de calle del municipio de Valledupar. El accionante considera que la vulneración de los derechos colectivos invocados se debe a la inexistencia (omisión) de actuaciones positivas administrativas que le permitan a la población habitante de calle de Valledupar acceder al goce de los derechos colectivos en mención, así como la inexistencia de hogares de paso, dignos y adecuados, que cuenten con la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas del ser humano, pues ni siquiera se cuenta con una caracterización demográfica y socioeconómica actualizada de la población habitante de la calle del municipio, necesaria para dirigir los programas sociales en aplicación de lo dispuesto en la Ley 1641 de 2013, y que permitan diseñar una ruta de atención integral para las personas que se encuentren y/o llegaren a encontrarse en condición de habitantes de calle en Valledupar.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar mediante sentencia del 13 de junio de 2024, declaró que el Municipio de Valledupar y el Departamento del Cesar, consideró que las entidades accionadas están vulnerando los derechos colectivos invocados, dado que está demostrado que el Municipio de Valledupar esté llevando a cabo actualmente la caracterización de las personas que viven en situación de calle, ni existen programas, proyectos, servicios y rutas dirigidos a la atención integral de la población sin hogar, situación que no solo afecta a los individuos en situación de calle, que pueden resultar afectados en su salud, vida e integridad, sino que también representa un riesgo para la comunidad en general.
Además, precisó que que no es suficiente adoptar medidas generales para garantizar la salubridad pública; también se requiere disponer de la infraestructura necesaria para materializar este derecho y brindar los servicios correspondientes. 17 Ver folios 46-177 del archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI. 18 Ver folios 39-45 del archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI. 19 Ver archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI.
Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 15 El vocero judicial del municipio de Valledupar impugnó la decisión, argumentando que ese ente territorial ha venido adelantando acciones orientadas a la población habitante de la calle, a través de la Oficina de Gestión Social en el periodo comprendido del año 2020 al 2023, aportando copia del informe PAS 2021, 2022 y 2023.
Por su parte, el Departamento del Cesar solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, afirmando que no ha tenido participación alguna en hechos, omisiones o cualquier otra actuación que haya podido ocasionar afectación a los intereses colectivos invocados por la parte actora, pues ello le compete directamente al municipio de Valledupar (Cesar).
En este contexto, este Tribunal comparte la percepción jurídica del juzgado de primera instancia, como quiera que existe un incumplimiento por parte del Municipio de Valledupar y del Departamento del Cesar, en cuanto a la formulación e implementación de una política pública social dirigida a los habitantes de la calle. Este incumplimiento compromete la garantía, promoción, protección y restablecimiento de los derechos de esta población, dificultando su rehabilitación e inclusión social, conforme a los lineamientos establecidos por la Ley 1641 de 2013 “Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de la política pública social para habitantes de la calle y se dictan otras disposiciones”.
En este punto, es preciso destacar que se trata de personas en situación de vulnerabilidad, que carecen de acceso a condiciones mínimas de higiene personal, agua potable, espacios adecuados para recuperarse de enfermedades, alimentos preparados y conservados higiénicamente, y servicios de salud, por lo que requieren de acciones del Estado que les permitan tener acceso a bienes y servicios que garanticen esas condiciones mínimas sanitarias y de saneamiento básico.
Asimismo, es importante señalar que, aunque el ente municipal con el escrito de contestación de la demanda aportó al plenario copia de los documentos denominados “INFORME PQRSD RECEPCIONADAS PARA LA ACTIVACIÓN DE RUTAS DE ADULTO MAYOR, HABITANTE DE CALLE Y ABANDONO SOCIAL REMITIDOS POR LA COMUNIDAD U OTRAS ENTIDADES”, formatos de actas de “mesas de concertación con los actores sociales e institucionales con el objetivo de iniciar proceso de construcción del plan de acción del municipio de Valledupar para las políticas públicas de envejecimiento y vejez y habitante de calle 2022-2031”, correspondientes al primer y segundo trimestre de 202320, así como informes del Plan de Acción en Salud – PAS del año 202321, relacionados con el envejecimiento, vejez y habitantes de calle; y documentos relacionados con las “Asistencias técnicas dirigidas a actores de EAPB, IPS, ESE y otros actores que lo requieran para la actualización de lineamientos, políticas y acciones afirmativas que favorezcan el desarrollo integral de la población Adulto Mayor y Habitante de Calle”22 para brindar apoyo al talento humano de EAPB, IPS, ESE y otros actores, la Sala considera que tales acciones resultan insuficientes ante la necesidad de establecer y ejecutar una política pública a nivel territorial dirigida a los habitantes de calle, que incluya la identificación y caracterización de la población habitante de calle en el municipio, como base de un plan de atención integral y de los programas, proyectos y servicios; así como el diseño de la correspondiente ruta de atención integral a dicha población, de acuerdo con sus características, arquitectura institucional, recursos y capacidad de articulación, conforme al artículo 4 de la Ley 641 de 2013. 20 Ver folios 9-29 del archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI. 21 Ver folios 46-177 del archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI. 22 Ver folios 39-45 del archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI.
Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 16 Al respecto, es pertinente señalar que el Jefe de la Oficina de Gestión Social del municipio de Valledupar, mediante el Oficio sin número de enero de 2024 dirigido al Jefe de la Oficina Asesora Municipal de Valledupar, informó sobre las acciones desarrolladas por esa sectorial en relación con los habitantes de calle para el periodo 2020 al 2023.
En dicho informe, se indicó que esa sectorial “… no tiene asignada una política pública para habitantes de calle de manera directa (…) los lineamientos del Modelo de Atención, proporcionado por el Ministerio de Salud, no trae consigo asignación de competencias para la Secretaría Local de Salud en relación con creación de Centros de Atención de Habitantes de y en Calle” 23 -Sic-.
Asimismo, el Secretario de Gobierno Municipal de Valledupar, mediante Oficio de fecha 13 de julio de 202224 comunicó al Defensor del Pueblo: “… En la actualidad, carecemos de una estructura física para su albergue; se adelantará las gestiones correspondientes, para la consecución de recursos, a fin de garantizar a misma. (…) en la actualidad, nos encontramos en procesos de Construcción de la Política Pública, de tan importante población; en los cuales, se ha incluido la respectiva caracterización, y las posibles acciones a realizar, para dar cumplimiento al ordenamiento legal establecido, en la protección de los derechos de los mismos”.
De lo anterior, se desprende que en el municipio de Valledupar no se dispone de una caracterización actualizada de la población habitante de calle, ni de centros de atención que les permitan acceder a condiciones mínimas sanitarias y atender sus necesidades previamente identificadas. Por ello, este Tribunal considera acertadas las órdenes impartidas por la a quo.
Adicionalmente, le asiste razón al juzgado de primera instancia al afirmar que el municipio de Valledupar es el primer llamado a brindar bienes y servicios a los habitantes de calle, a fin de garantizar, promover, proteger y restablecer sus derechos, pero dicha labor debe ser coordinada y concurrente con el Departamento del Cesar, quien ejerce una función de complementariedad de la acción municipal y brinda apoyo para asegurar la eficacia y efectividad en la implementación de esas acciones encaminadas a proteger a esa población vulnerable.
Por tanto, contrario a lo argumentado por el vocero judicial del Departamento del Cesar en su recurso de apelación, no es procedente delimitar las obligaciones que corresponden al municipio de aquellas que corresponden al departamento, sino que se trata de una labor conjunta, de colaboración armónica y concurrente, en cumplimiento de los fines del estado.
En estos términos, la Sala concluye que los argumentos expuestos en los recursos de apelación no tienen vocación de prosperidad, por lo que se debe confirmar la sentencia proferida el 13 de junio de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar. 5.7.3. Renuncia de poder. Por otro lado, se advierte que el apoderado judicial del Defensoría del Pueblo Regional Cesar, abogado MANLIO ANDRES NEIRA FERIAS, presentó un memorial en el que informa su renuncia al poder que le fue conferido, adjuntando la comunicación correspondiente enviada a la poderdante (índice No. 00012 del aplicativo Samai).
Por lo tanto, al encontrar cumplidas las exigencias previstas para el efecto en el artículo 76 del Código General del Proceso, esta Sala dispondrá aceptar su renuncia. 23 Ver archivo “8_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 10” del documento cargado en el índice 00010 del aplicativo SAMAI. 24 Ver folio 18 del archivo “02DemandaAccionPopular20230042 9(.pdf) NroActua 1” del documento cargado en el Índice No. 00001 del aplicativo SAMAI.
Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 17 5.7.4. Costas en segunda instancia. Al respecto, este Tribunal advierte que, en materia de costas en acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, dispuso: “ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar” (Subrayas fuera del texto).
A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso regula la condena en costas y, en su numeral 8º, estableció que “[s]ólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación”. Sobre este asunto en particular, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de agosto de 201925 precisó el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan la condena y la liquidación de las costas.
En ese sentido, fijó las siguientes reglas de unificación: “6.4.1 Reglas de unificación 163. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 166.
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, número único de radicación: 15001 33 33 007 2017 00036 01. Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 18 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas” (Subrayas fuera de texto).
En virtud de lo anterior, se tiene que, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas en acciones populares resulta procedente a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada cuando la sentencia resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos y se hayan causado, y la condena se impondrá atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso.
Además, cabe mencionar, que en la precitada sentencia se advirtió que las reglas de unificación antedichas y sus razones de decisión constituirían precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los procesos de acciones populares en curso en la jurisdicción contencioso administrativa, así como para aquellos que se iniciaran en el futuro.
Realizadas las anteriores precisiones, en cuanto a la condena en costas en segunda instancia, basta con señalar que, dado que en esta instancia no se ha demostrado la causación de costas ni agencias en derecho, en aplicación del artículo 365.8 del CGP y de la jurisprudencia de unificación citada, no hay lugar a condenar en costas en la alzada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar el 13 de junio de 2024, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Aceptar la renuncia de poder presentada por el abogado MANLIO ANDRES NEIRA FERIAS, quien fungía como apoderado de la Defensoría del Pueblo Regional Cesar, teniendo en cuenta que se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 76 del C.G.P.
CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase. Acción Popular- Apelación Sentencia Proceso N° 20001-33-33-003-2023-00429-01 19 Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No. 087. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Magistrada MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Presidente Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 66f89378a7e0f5b7f5c398073b8302e9d4373ada77939fa7f534387f4e3eadb9 Documento generado en 29/08/2024 10:49:17 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica