COBRO DE TASAS RETRIBUTIVAS – Competencia corporaciones ambientales / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: A la luz del marco legal y jurisprudencial aplicable al caso concreto, y de conformidad con lo probado en el proceso, le corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del acto administrativo enjuiciado, en virtud del cual, la Corporación Regional CORPOURABÁ, efectuó la liquidación definitiva del crédito por tasas retributivas y otros conceptos adeudados por el Municipio de Chigorodó (Ant) y negó la solicitud de existencia de irregularidades dentro del trámite del procedimiento de cobro coactivo.
Para ello, se deberá establecer si dicha Corporación incluyó dentro de la liquidación del crédito, facturas adicionales a las determinadas en el mandamiento de pago y el acto que ordenó seguir adelante la ejecución que habrían constituido el título ejecutivo; y, si en el trámite del procedimiento se incurrió en irregularidades como el no agotamiento previo del requisito de conciliación, la indebida acumulación de obligaciones sin conocimiento de la facturación que las constituyen, la tardanza y/o negligencia de la Corporación en la expedición de la liquidación del crédito desde la ejecutoria del acto que ordenó seguir adelante la ejecución, generándole intereses injustificados a cargo del municipio ejecutado, y por no permitirle ejercer el recurso de ley procedente ante la modificación de la liquidación del crédito que se efectuó, conforme a la normatividad y jurisprudencia sobre el asunto.
Extracto: (…) El régimen aplicable a la tasa retributiva se deriva del artículo 24 del Decreto 3100 de 2003, modificado por el Decreto 3440 de 2004, del artículo 42 de la Ley 99 de 1993 y del artículo 338 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que el Estado colombiano, en cumplimiento de su deber constitucional de proteger el medio ambiente y los recursos naturales y de garantizar el derecho que tienen todas las personas a gozar de un medio ambiente sano, está llamado a prevenir y controlar todos los factores de deterioro ambiental, a imponer sanciones legales y a exigir la reparación de los daños causados.
Es en ese contexto que se enmarca la institución de las tasas retributivas, a través de las cuales se quiere vincular a los agentes contaminantes a la reparación de los daños derivados de la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales; es por ello que la determinación de las tasas debe basarse en los costos directos de remoción de las sustancias nocivas presentes en los vertimientos de agua, los cuales forman parte de los costos de recuperación del recurso afectado.
(…) Si bien el artículo transcrito crea las tasas retributivas y compensatorias, y establece algunas reglas relacionadas con la definición de los costos y beneficios para fijar el monto de las tarifas correspondientes, no regula el contenido de las facturas de cobro relacionadas con dichas tasas y no impide, como tampoco lo impide alguna otra norma jurídica, que la autoridad ambiental encargada de su recaudo pueda acumular en una misma factura varios ítems.
(…) En tanto, con el cambio normativo, el Consejo de Estado estableció que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva, son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437 del 2011.
(…) De conformidad con dichos preceptos, el Consejo de Estado ha precisado que los municipios, quedaron obligados aplicar los procedimientos contenidos en el Estatuto Tributario para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos territoriales, así como para la imposición de sanciones. Pero, igualmente, con la Ley 788 de 2002 se les dio la posibilidad a los entes territoriales, entre otras cosas, para modificar y simplificar los términos de los procedimientos en materia tributaria y sanciones, siempre que no resulten más gravosos que lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional.
(…) Pues bien, al igual que el proceso ejecutivo, el proceso administrativo de cobro busca la efectividad del derecho que tiene la Administración de reclamar al ejecutado el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible; por lo que se tiene que, la obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer.
Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. (…) Para que se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo con el fin de hacer efectiva la obligación a favor de la Administración de Impuestos, es indispensable que esta conste en un título 2 ejecutivo que se encuentre debidamente ejecutoriado.
La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en que la decisión de la Administración le resulta oponible al administrado, esto es, cuando sea conocido por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente. (…) concordante con lo anterior, como se ha expresado en diversas oportunidades por el Consejo de Estado, el procedimiento de cobro coactivo, no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino la de hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, por lo que para su ejecución se requiere de la existencia de un acto previo denominado título ejecutivo, el cual una vez exigible permite el adelantamiento del proceso de cobro, que se inicia con el mandamiento de pago.
(…) De lo anterior se desprende que solamente los actos administrativos en los que conste una obligación clara, expresa y exigible, constituyen título ejecutivo a favor de la Administración, para lo cual puede hacer uso de sus facultades de cobro coactivo para hacerlo efectivo. (…) Para decidir el presente asunto es oportuno mencionar que el procedimiento de cobro coactivo inicia con la expedición del mandamiento de pago, que ordena al ejecutado pagar las obligaciones que constan en un título ejecutivo ejecutoriado; momento en el que el deudor puede optar por el pago de la obligación o por proponer excepciones.
Una vez resueltas las excepciones formuladas, la Administración ordena seguir adelante la ejecución, el remate de los bienes embargados y la práctica de la liquidación del crédito y las costas. (…) Para resolver, la Sala destaca que el acto administrativo demandado en este proceso corresponde a la liquidación definitiva del crédito luego de resolverse las objeciones y solicitudes presentadas, por lo tanto, es oportuno mencionar que el debate no se puede extender a la legalidad del título ejecutivo, como tampoco a la decisión que ordenó seguir adelante la ejecución al no existir pronunciamiento ni pago del deudor; y menos aún contra el mandamiento de pago, porque se ha precisado que este no es susceptible de control judicial.
(…) Respecto a dicho vicio o irregularidad se tiene que en desarrollo del principio de autonomía municipal consagrado en la Carta Política, se expidió la Ley 1551 del 6 de julio de 2012, por medio de la cual se dictan «normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios»; dicho estatuto recoge en esencia las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, actualiza algunas disposiciones relacionadas con la organización y funcionamiento de los municipios, y propicia la efectividad de la capacidad de la gestión pública.
(…) l respecto, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en virtud de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador le corresponde regular los procedimientos judiciales; y que, en ejercicio de tal facultad, puede definir las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los funcionarios para conocer de determinados asuntos, los recursos, los términos, el régimen probatorio, los mecanismos de publicidad de las actuaciones, entre otros.
(…) Lo anterior, implica que no existe justificación alguna para que la parte ejecutada traslade únicamente la responsabilidad de liquidar el crédito en la parte ejecutante, para cesar la causación de intereses, dado que las disposiciones antes referidas dan cuenta de que cualquiera de las partes puede aportar la mencionada liquidación con indicación de capital e intereses, que se reitera cesan únicamente con el pago total de la obligación. (…) Así las cosas, la etapa de liquidación del crédito tiene como fin establecer con certeza el contenido de la obligación y concretar sobre ella el valor económico, es decir, determinar cuál es la suma a pagar con la inclusión de los intereses cuando se deba capital o de actualización sobre la suma que se deba por intereses, en otras palabras, sobre la obligación ya contenida en la orden de seguir la ejecución debidamente ejecutoriada, liquidar dicho crédito aplicando el correspondiente interés, si se debe capital, o la indexación si se deben intereses moratorios.
(…) En ese orden de ideas, deberá esta Sala de decisión acceder parcialmente a las súplicas de la demanda, dado que se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, esto es, el Auto No. 200-03-30-98-0288-2021 del 04 de marzo de 2021 a través de la cual se liquidó definitivamente el crédito u obligación a cargo del municipio de Chigorodó (Ant) y resolvió otras solicitudes; declarando la nulidad del mismo de conformidad con la normativa y jurisprudencia analizada, teniendo en cuenta que no puede modificarse en la etapa de liquidación del crédito la constitución del título ejecutivo que fue conformado durante el procedimiento de cobro coactivo y con base en el cual se libró mandamiento de pago y se ordenó seguir adelante la ejecución, y mucho menos con la inclusión de obligaciones adicionales y/o diferentes, pretendiendo desconocer dicho hecho en la motivación del acto acusado la entidad demandada. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG.
PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Sentencia N.º 153 Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Demandante Municipio de Chigorodó (Ant) Demandado Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá - CORPOURABÁ Radicado 05001 23 33 000 2022 00210 00 Decisión Accede parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Asuntos Liquidación obligación tasas retributivas – Competencia Corporaciones Ambientales/ Procedimiento de cobro coactivo Instancia Primera Proveídas en debida forma las diferentes etapas procesales, y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir decisión de fondo en primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda y su objeto. El MUNICIPIO DE CHIGORODÓ (ANT) a través de apoderado judicial, formuló demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá - CORPOURABÁ, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Auto No. 200-03-30-98-0288-2021 del 04 de marzo de 2021 “Por el cual se liquida definitivamente el crédito y se resuelven unas peticiones” en el marco del procedimiento de cobro coactivo adelantado por CORPOURABÁ respecto de tasas retributivas, tasa por uso y otros conceptos adeudados por la entidad territorial.
Que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se liquide el crédito del procedimiento de cobro coactivo adelantado por la Corporación CORPOURABÁ en contra del Municipio de Chigorodó (Ant) bajo el radicado 200-16-51-33-011 de 2017; y se excluyan de dicha liquidación las facturas 9000038313 y 9000040827 que no están incluidas en el título ejecutivo ni en el mandamiento de pago ni han sido notificadas o en su defecto que se le ordene a la entidad accionada incluirlas en el título ejecutivo siendo debidamente notificadas al municipio.
Así mismo, solicita que en la liquidación del crédito que se efectúe se declare que CORPOURABÁ incurrió en mora al omitir liquidar el crédito una vez quedó ejecutoriado el auto que ordenó seguir adelante la ejecución expedido el 11 de febrero de 2019, y en virtud de ello, se disponga que a partir del 12 de marzo de 2019 no puede imputársele al Municipio de Chigorodó (Ant) los intereses 4 moratorios dentro del procedimiento de cobro coactivo que adelanta la Corporación demandada.
Finalmente, solicita se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 2. Hechos Los supuestos fácticos del medio de control referenciado, son los que a continuación se sintetizan: 2.1. Afirma la entidad que el día 09 de marzo de 2017 CORPOURABÁ realizó cobro persuasivo al Municipio dentro del proceso coactivo bajo radicado 200-06- 01-01-2994 por valor de $2.048.132.597, correspondiente al pago de tasa retributiva, convenios e incluso a gastos administrativos; por lo que el día 31 de mayo de 2017 dicha Corporación liquidó y fijó el debido cobrar al Municipio de Chigorodó por una serie de obligaciones correspondientes a Convenios, tasa retributiva y otros conceptos, desconociendo el apoderado judicial del municipio las facturas que soportan la liquidación, por valor de $1.948.799.937. 2.2.
Manifiesta que el día 25 de agosto de 2017 CORPOURABÁ modificó la anterior decisión y liquidó y fijó nuevamente la obligación a cargo del Municipio de Chigorodó haciendo una actualización de la misma por un valor de $1.361.083.270, y con fundamento en ello, libró mandamiento de pago el día 29 de septiembre de 2017 por dicho valor, ordenándose unos embargos de algunas cuentas de la entidad territorial. 2.3.
Advierte que el día 11 de febrero de 2019 la Corporación CORPOURABÁ expidió la resolución mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $1.361.083.270, ordenando el embargo y secuestro de tres propiedades del municipio de Chigorodó, las cuales se hicieron efectivas el día 14 de mayo de 2019; sin embargo, el día 26 de marzo de 2019 la entidad a través del alcalde municipal y el Secretario de Hacienda activaron el circuito de inembargabilidad de varias cuentas del municipio, entre ellas, la cuenta del Sistema General de Regalías 61803241-1. 2.4.
Precisa que el día 27 de julio de 2019 la Corporación decidió decretar el embargo de las sumas de dinero depositadas en las cuentas de ahorros o corrientes, certificados de depósito o títulos representativos de valores en entidades financieras o compañías de seguros en todo el país y de los derechos o créditos que estuviesen a nombre del municipio de Chigorodó (Ant) por la suma de $1.300.000.000, extendiéndose la orden de embargo a los créditos o cuentas por pagar al municipio de parte de la Gobernación de Antioquia; expidiéndose el día 29 de julio de dicho año comunicación dirigida al Banco de Bogotá exigiendo el cumplimiento de la orden de embargo y consignación a nombre de CORPOURABÁ de los dineros recaudados, comunicación recibida el 30 de julio de 2019. 2.5.
Indica el municipio que el Banco de Bogotá respondió el 05 de agosto de 2019 manifestando la inembargabilidad de los recursos cuyo embargo pretendía CORPOURABÁ dentro del proceso coactivo, sin embargo, el día 21 de agosto de 5 2019 la Corporación insistió en el embargo de los dineros de las cuentas cuyo titular es el municipio de Chigorodó (Ant) basado en el inciso 2º del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, y debido a la insistencia, el Banco de Bogotá procedió a congelar del valor de $1.200.000.000 de la cuenta 618-03241-1, dineros que fueron reclamados por CORPOURABÁ el 19 de septiembre de 2019 y finalmente consignados a su nombre el 29 de septiembre de 2019; aduce la entidad demandante sin tener en cuenta que se trataban de dineros de regalías destinados a la construcción de una pista de patinaje en la Unidad Deportiva del municipio de Chigorodó (Ant) tal como fue aprobado por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión -OCAD el 31 de octubre de 2018, siendo firmado un contrato de obra pública y otro de interventoría por un poco más de 3.000 millones de pesos, disponiéndose el anticipo y adeudando el resto del dinero que se encontraba en la cuenta mencionada. 2.6.
Señala que en el mes de octubre de 2019 el municipio solicitó nuevamente a CORPOURABÁ el desembargo y devolución de los dineros de regalías de la cuenta 618-03241-1 del Banco de Bogotá, guardando silencio la Corporación y tanto sólo el día 13 de mayo de 2020 se pronunció indicando que no podría desembargar las cuentas ni reintegrar al municipio los dineros porque el Ministerio de Hacienda no giró recursos por concepto de regalías en el año 2019, por lo que la suma de $1.200.000.000 que se embargó y se debitó no corresponde a regalías, adjuntando certificaciones de dicha agencia ministerial, que incluso permite evidenciar que entre octubre de 2015 y diciembre de 2018 si se efectuaron giros por concepto de regalías al Municipio de Chigorodó. 2.7.
Advierte que nuevamente el día 21 de junio de 2020 el apoderado del municipio procedió a través de correo electrónico a solicitar a CORPOURABÁ el desembargo de la cuenta de regalías 618-03241-1 del Banco de Bogotá cuyo titular es dicha entidad territorial y de la cual fue debitada la suma de $1.200.000.000 y en consecuencia que fueran reintegrados dichos valores, petición frente a la cual no hubo respuesta; y el día 23 de junio de 2020 fue notificado el municipio de Chigorodó de la liquidación del crédito vulnerando el debido proceso, respecto de la cual se dio respuesta oponiéndose a la misma al no resolverse la solicitud de desembargo y reintegro de dinero y al incluirse además unas facturas que no hicieron parte del debido cobrar, ni del mandamiento de pago ni del acto que ordenó seguir adelante con la ejecución. 2.8.
A pesar de los acercamientos para lograr un acuerdo entre las partes, no fue posible, e incluso el día 13 de agosto de 2020 por decisión de CORPOURABÁ se procedió a embargar y debitar de la cuenta 58443421481 de Bancolombia cuyo titular es el municipio de Chigorodó (Ant) la suma de $352.329.738,54, recursos que aduce el demandante eran del Sistema General de Participación – Salud Oferta y por lo tanto inembargables.
Débito de dineros de los cuales tuvo conocimiento el 04 de septiembre de 2020; y de igual manera se solicitó a la Corporación el desembargo de la cuenta y el reintegro de dichos dineros, sin embargo, ante el no conocimiento del origen de los dineros la demandada efectuó algunos requerimientos y tan sólo el día 08 de octubre de 2020 ordenó el desembargo de dicha cuenta y la devolución de la suma de $352.329.738,54, empero no fue desembargada la cuenta y por tanto no se pudo hacer uso de dichos dineros lo que motivó la interposición de una acción de tutela el 21 de 6 diciembre de 2020 correspondiendo su conocimiento al Juzgado Promiscuo de Familia de Apartadó quien en decisión del 05 de enero de 2021 concedió el amparo constitucional en relación al derecho fundamental de petición y debido proceso, ordenándole a CORPOURABA que brindara una respuesta clara, concreta y de fondo a las peticiones de desembargo de los recursos inembargables a título del municipio en particular a la cuenta 61803241-1 del Banco de Bogotá que corresponde a recursos del Sistema General de Regalías, exhortándola a verificar en los procesos coactivos los bienes de naturaleza inembargable. 2.9.
Manifiesta que el día 06 de enero de 2021 CORPOURABÁ ofició a Bancolombia desembargando la cuenta 58443421481 cuyo titular es el municipio de Chigorodó (Ant) y de esa manera se pudo hacer uso de los recursos, y respecto a la cuenta del Banco de Bogotá, la Corporación efectuó un requerimiento previo al cumplimiento de la orden de tutela, a la cual se le dio respuesta el día 22 de enero de 2021 señalando el municipio que el debate no es la destinación de los recursos sino de dónde vienen los recursos; y ante el incumplimiento de la decisión de tutela aduce la actora interpuso incidente de desacato, y ante la inminencia de la sanción al representante legal de CORPOURABÁ, finalmente reintegró los recursos a la cuenta del Banco de Bogotá cuyo titular es la entidad territorial. 2.10.
Finalmente, refiere que el 04 de marzo de 2021 CORPOURABÁ profirió el Auto No. 200-03-30-98-0288-2021 a través del cual liquidó definitivamente el crédito y se resolvieron unas peticiones, acto ilegal que fue notificado por correo electrónico el mismo día. 3. Premisas normativas y concepto de violación. Con la expedición de los actos acusados de nulidad, la parte demandante considera vulneradas las siguientes disposiciones: los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 29 y 123 inciso 2° de la Constitución Nacional; los artículos 1°, 3° y 10 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 446 del Código General del Proceso; y el artículo 849- 1 del Estatuto Tributario.
Dentro del concepto de violación, la parte actora asevera que el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por vulneración al debido proceso, dado que en la liquidación del crédito se incluyen facturas que no estaban en el mandamiento de pago lo cual nunca fue informado al ejecutado (municipio) lo que implicaría una modificación del título ejecutivo, teniendo en cuenta que dicho acto tiene por objeto concretar el valor económico de la obligación, una vez exista plena certeza del contenido de la obligación y su exigibilidad, determinándose en la liquidación el valor concreto que se debe pagar con la inclusión de los intereses que se adeuden, teniendo en cuenta cualquier pago que se hubiese efectuado después de librado el mandamiento de pago o aquellos pagos parciales que se realicen durante el procedimiento; lo anterior conforme al artículo 446 del Código General del proceso y la jurisprudencia sobre el asunto.
Al respecto, precisa que en la Resolución del 25 de agosto de 2017 por medio de la cual la Corporación fijó el debido cobrar a cargo del municipio de Chigorodó se efectuó por un valor de $1.361.083.270 correspondiente a $1.091.603.037 por capital adeudado y $269.480.233 de intereses a esa fecha, relacionándose las 7 facturas No. 23798, 25282, 25510, 25667, 26837, 28257, 29528, 30594, 31477 y 36205, constituyéndose así el título ejecutivo, y en virtud de ello, se expidió el mandamiento de pago el 29 de septiembre de 2017 en correspondencia con los mencionados valores; sin embargo, tan sólo el 11 de febrero de 2019 se profirió por parte de la entidad accionada el acto que ordena seguir adelante la ejecución disminuyéndose el valor a $1.167.804.000, esto es, reduciendo un monto de $193.279.270 a pesar que el municipio tan sólo había abonado en varios pagos la suma de $74.016.267,84, lo que aduce demuestra el mal manejo y seguimiento de las facturas emitidas por la Corporación y sus procesos contables.
Señala también que en la liquidación del crédito efectuada el 23 de junio de 2020 fueron relacionadas las siguientes facturas: 25282, 25510, 25667, 26837, 28257, 29528, 9000030594, 9000031477, 9000036205, 9000038313 y 9000040827; incluyendo dos facturas que anteriormente no hacían parte del título ejecutivo, circunstancia que motivó que se presentaran objeciones a dicha liquidación, bajo la ocurrencia de varias irregularidades como es la diferencia entre la cantidad y números de facturas, obteniéndose respuesta únicamente el 04 de marzo de 2021 cuando la entidad accionada expidió el acto administrativo que hoy se demanda, advirtiendo allí que el ejecutado habría guardado silencio frente al auto que ordenó seguir adelante la ejecución, encontrándose saneada cualquier irregularidad, y que en todo caso el mandamiento de pago podría ser adicionado, corregido o aclarado si era necesario, por lo que se estaría cobrando las obligaciones adeudadas por el municipio; lo que aduce se torna en una falsa motivación dado que en el auto que ordena seguir adelante la ejecución nunca detalla las facturas que contienen los valores allí señalados y posteriormente resuelve en la liquidación del crédito adicionar el título con dos facturas más sin notificar al municipio de ello, vulnerándose el derecho al debido proceso del ejecutado al no permitirle ejercer los recursos de ley y proponer las excepciones pertinentes, lo que conlleva a que se declare la nulidad de la liquidación del crédito.
Precisa la parte actora que las irregularidades que se presentan en el procedimiento administrativo de cobro coactivo conforme al artículo 849-1 del Estatuto Tributario, deberán sanearse en cualquier tiempo y se entienden saneadas cuando el deudor actúa en el proceso y no las alega, o cuando se cumple la finalidad del acto, o cuando no se ha violado el derecho de defensa, circunstancias que no ocurrieron en el presente asunto, dado que es clara la vulneración al derecho fundamental, al pretender adicionar facturas en la liquidación del crédito sin modificar el título ejecutivo y desconociendo el mandamiento de pago, a pesar de advertir la entidad territorial la irregularidad en el momento procesal oportuno. Por lo anterior, considera que si bien los dineros de regalías y del SGP – Salud Oferta, inicialmente embargados, fueron reintegrados a las cuentas del Municipio con ocasión de una acción de tutela y desembargadas las mismas, la liquidación definitiva del crédito se encuentra viciada por la violación al debido proceso, dado que aún CORPOURABÁ no ha resuelto la solicitud de saneamiento de irregularidades que se alegaron en la misma solicitud de desembargo y reintegro de los dineros, esto es, la ausencia de requisito de procedibilidad en virtud del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 que ordena que cuando se pretenda ejecutar 8 a un municipio debe obligatoriamente convocarse ante la Procuraduría a una conciliación como requisito previo, dado que CORPOURABÁ adelanta un proceso coactivo en contra de un municipio sin cumplir con dicho requisito; y la indebida acumulación de obligaciones conforme a los artículos 825 y 826 del Estatuto Tributario, dado que CORPOURABÁ liquidó el 31 de mayo de 2017 una serie de obligaciones correspondientes a tasa retributiva y otros conceptos a cargo del Municipio de Chigorodó (Ant), por valor de $1.948.799.937, el 25 de agosto de 2017 modifica dicho acto y liquida nuevamente la obligación haciendo una actualización de la misma, estableciendo un valor de $1.361.083.270, teniendo en cuenta que los títulos que sustentan el cobro coactivo son las facturas, en el expediente no reposan, sin conocimiento de lo que constituye la obligación a cargo de la entidad pública.
Por otra parte, la demandante afirma que con el acto administrativo demandado en el marco del procedimiento de cobro coactivo que CORPOURABÁ adelanta en contra del municipio de Chigorodó, se cobró lo no debido y alega en su favor la propia mora, teniendo en cuenta que la Corporación expidió el acto que ordena seguir adelante la ejecución el día 11 de febrero de 2019 y solo vino a liquidar el crédito por primera vez el 23 de junio de 2020 en respuesta a la solicitud de desembargo y reintegro de los dineros de regalías y del Sistema General de Participaciones – Salud Oferta, que elevó el municipio, desconociendo los términos previstos en el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil que establecía que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o a la notificación del auto que ordene cumplir lo resuelto por el superior, según sea el caso, el ejecutante debía presentar la liquidación especificando el capital y los intereses, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento de pago adjuntando los documentos que la sustenten, por lo que una vez ejecutoriado el acto del 11 de febrero de 2019 comenzaron a correr los 10 días para hacer la liquidación, aunado a lo previsto en el artículo 446 del Código General del Proceso que prevé lo relativo a la liquidación del crédito, y si bien no hace alusión a término alguno, considera el actor que no puede efectuar dicha liquidación en cualquier tiempo y de manera discrecional, como precisamente lo realizó CORPOURABÁ violando el debido proceso de la entidad ejecutada, citando para el caso un extracto de la sentencia C-814 de 2009.
En atención a dicha tardanza y negligencia de CORPOURABÁ, considera la parte actora que se le ha venido cobrando al municipio todos los intereses de mora, por lo que solicita que se declare a la demandada en mora de liquidar el proceso de cobro coactivo desde el 12 de marzo de 2019 y a partir de allí no se le cobren al municipio los intereses de mora, dada la tardanza imputada a la Corporación. Finalmente, afirma que el acto acusado es violatorio del debido proceso y del derecho de defensa por cuanto el artículo 446 del Código General del Proceso en su numeral 3° señala que la modificación de la liquidación del crédito sólo sería apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva, y en el presente asunto la entidad ejecutante no le otorgó la posibilidad de ejercer la alzada, circunstancia que genera igualmente la nulidad del acto. 4.
Posición de la entidad demandada. 9 La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá – CORPOURABÁ, no presentó contestación dentro del plazo legalmente conferido, a pesar de haber sido debidamente notificada del auto admisorio de la demanda de la referencia como se observa en el expediente digital. 5. Alegatos de conclusión. Dentro del término conferido a las partes para alegar de conclusión conforme al auto de fecha 08 de mayo de 20241, se presentó únicamente la intervención de la parte demandante – Municipio de Chigorodó (Ant), quien reiteró los argumentos expuestos en el libelo introductor, entorno a la violación al debido proceso tanto del procedimiento de cobro coactivo como del acto administrativo acusado de nulidad de fecha 04 de marzo de 2021, toda vez que en dicha liquidación del crédito se incluyeron dos facturas que no hicieron parte del mandamiento de pago ni fueron incluidas en el acto que ordenó seguir adelante con la ejecución, citando algunos apartes de dichos actos.
Así mismo, consideró demostrada la mora en la liquidación del crédito sobre el cual se definió el litigio por parte del Tribunal y en consecuencia solicita se acceda a las pretensiones de la demanda. 6. Posición del Ministerio Público. La Representante del Ministerio Público, delegada ante el Despacho de la Magistrada Ponente, se abstuvo de conceptuar dentro del presente asunto.
I. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia. El Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer en primera instancia del presente medio de control, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2. Problema jurídico. A la luz del marco legal y jurisprudencial aplicable al caso concreto, y de conformidad con lo probado en el proceso, le corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del acto administrativo enjuiciado, en virtud del cual, la Corporación Regional CORPOURABÁ, efectuó la liquidación definitiva del crédito por tasas retributivas y otros conceptos adeudados por el Municipio de Chigorodó (Ant) y negó la solicitud de existencia de irregularidades dentro del trámite del procedimiento de cobro coactivo.
Para ello, se deberá establecer si dicha Corporación incluyó dentro de la liquidación del crédito, facturas adicionales a las determinadas en el mandamiento de pago y el acto que ordenó seguir adelante la ejecución que habrían constituido el título ejecutivo; y, si en el trámite del procedimiento se incurrió en irregularidades como el no agotamiento previo del requisito de conciliación, la indebida acumulación de obligaciones sin conocimiento de la facturación que las constituyen, la tardanza y/o negligencia 1 Cfr. Expediente Digital archivo “026AutoSentAnticipada.pdf” 10 de la Corporación en la expedición de la liquidación del crédito desde la ejecutoria del acto que ordenó seguir adelante la ejecución, generándole intereses injustificados a cargo del municipio ejecutado, y por no permitirle ejercer el recurso de ley procedente ante la modificación de la liquidación del crédito que se efectuó, conforme a la normatividad y jurisprudencia sobre el asunto. 3.
Tesis. 3.1. Tesis de la parte demandante. Sostiene la parte demandante que el acto administrativo cuestionado, se encuentra viciado, al adolecer de violación al debido proceso durante el procedimiento de cobro coactivo, por la inclusión en la liquidación del crédito de nuevas facturas, modificando el título ejecutivo que sirvió de base para librar el mandamiento de pago y expedir el acto que ordenó seguir adelante la ejecución; sumado a la ausencia del requisito previo de conciliación, para adelantar el proceso de cobro coactivo; la indebida acumulación de obligaciones sin conocimiento de la facturación que la soporta, la tardanza en la liquidación del crédito posterior a la ejecutoria del acto que ordenó seguir adelante la ejecución imputándole al municipio los intereses de mora, y por impedirle el ejercicio del derecho de defensa con el recurso de ley procedente frente a la decisión de modificar la liquidación del crédito. 3.2.
Tesis de la entidad demandada. Si bien no presentó escrito de contestación a la demanda, del acto administrativo acusado se extracta que la Corporación estima que la actuación enjuiciada está ajustada a las disposiciones legales al encontrar concordancia y correspondencia entre el mandamiento de pago librado en este proceso, el auto que ordena seguir adelante la ejecución y la liquidación del crédito reflejando estos las obligaciones a cargo del municipio deudor, y que con relación a las presuntas irregularidades que aduce el municipio se presentaron dentro del trámite, manifiesta que no es aplicable el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 con relación al requisito de conciliación previo a los procesos ejecutivos, y con respecto a lo demás considera que el ejecutado debía actuar en cada etapa del proceso, para precisar las objeciones que hubiesen sido del caso, circunstancia que no ocurrió por lo que advierte fueron subsanadas. 3.3.
Tesis de la Sala. Desde ya se anuncia, que la hipótesis que se sostendrá argumentativamente por esta Corporación, se concreta en acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto, la parte actora desvirtuó la legalidad del acto acusado, al acreditar los supuestos de hecho y de derecho que endilga en la demanda, concernientes a que en la liquidación definitiva del crédito u obligación a cargo del municipio no pueden incluirse otros valores y/o títulos ejecutivos que no hicieron parte del proceso de cobro coactivo y que sirvieron para librar el mandamiento de pago.
A continuación, se desarrollarán la tesis expuesta, prima facie se abordará la conceptualización del asunto objeto de estudio y por último se efectuará un análisis jurídico y probatorio concreto, tal y como sigue. 11 4. Del régimen jurídico aplicable 4.1. Cobro Tasas Retributivas y otros conceptos Corporaciones Regionales El régimen aplicable a la tasa retributiva se deriva del artículo 24 del Decreto 3100 de 2003, modificado por el Decreto 3440 de 2004, del artículo 42 de la Ley 99 de 1993 y del artículo 338 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que el Estado colombiano, en cumplimiento de su deber constitucional de proteger el medio ambiente y los recursos naturales y de garantizar el derecho que tienen todas las personas a gozar de un medio ambiente sano, está llamado a prevenir y controlar todos los factores de deterioro ambiental, a imponer sanciones legales y a exigir la reparación de los daños causados.
Es en ese contexto que se enmarca la institución de las tasas retributivas, a través de las cuales se quiere vincular a los agentes contaminantes a la reparación de los daños derivados de la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales; es por ello que la determinación de las tasas debe basarse en los costos directos de remoción de las sustancias nocivas presentes en los vertimientos de agua, los cuales forman parte de los costos de recuperación del recurso afectado.
Especialmente el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 preceptúa: “Artículo 42. Tasas retributivas y compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.
También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto número 2811 de 1974. Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2o. del artículo 388 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad.
Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) El cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas.
Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de 12 los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores, variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes.
Parágrafo. Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites. Si bien el artículo transcrito crea las tasas retributivas y compensatorias, y establece algunas reglas relacionadas con la definición de los costos y beneficios para fijar el monto de las tarifas correspondientes, no regula el contenido de las facturas de cobro relacionadas con dichas tasas y no impide, como tampoco lo impide alguna otra norma jurídica, que la autoridad ambiental encargada de su recaudo pueda acumular en una misma factura varios ítems.
Así, en lo relativo a la naturaleza del tributo, la Corte Constitucional indicó en Sentencia C-495 de 1996 lo siguiente: “Las contribuciones previstas en los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, tienen el carácter de tasas nacionales con destinación específica, pues tales contribuciones procuran la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación por parte de las autoridades ambientales de los servicios.
(…) En la tasa retributiva se está retribuyendo el servicio de remoción de la contaminación producida por el sujeto pasivo, pues la conexión lógica entre el hecho gravado y la función de las autoridades públicas, constituidas como es sujeto activo de esta contribución, las Corporaciones Autónomas Regionales, ya que están orientadas constitucionalmente hacia la protección y el mantenimiento del medio ambiente”.
(Negrilla y subrayado fuera de texto). Por su parte, la Sentencia C-578 de 1999 se pronunció sobre la naturaleza de las corporaciones autónomas regionales a la luz de la Carta Política, lo que a continuación se expone: “En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen anterior, pues se las considera como una organización administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos.
De suerte que en el momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento administrativo. Las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos ambientales.” (Negrilla y subrayado fuera de texto). 13 Ahora bien, posteriormente se expidió el Decreto 2667 de 2012 “por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones”, el cual fue compilado por el Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, disponiendo que la tasa retributiva es: “(…) aquella que cobrará la autoridad ambiental competente a los usuarios por la utilización directa e indirecta del recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales directos o indirectos y sus consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre y actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.
La tasa retributiva por vertimientos puntuales directos o indirectos, se cobrará por la totalidad de la carga contaminante descargada al recurso hídrico. La tasa retributiva se aplicará incluso a la contaminación causada por encima de los límites permisibles sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
El cobro de la tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalización del respectivo vertimiento. (…)”2. En el tema que nos ocupa de los actos administrativos que se expiden para efectos del mencionado cobro, se observa que dicho decreto dispuso en su artículo 2.2.9.7.5.7., dispone lo siguiente: “Artículo 2.2.9.7.5.7. Forma de Cobro.
La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.
(…)” Así las cosas, las facturas por medio de las cuales se realiza el cobro de la tasa retributiva, deben ser expedidas y notificadas conforme a las normas tributarias y contables, para el efecto, el artículo 565 del Estatuto Tributario, dispone lo siguiente: “Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos. <Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1111 de 2006.
El nuevo texto es el siguiente:> Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente. <Inciso modificado por el artículo 104 de la Ley 2010 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir del día siguiente de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica. <Inciso adicionado por el artículo 135 de la Ley 1607 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> El edicto de que trata el inciso anterior se fijará en lugar público del despacho 2 ARTÍCULO 2.2.9.7.2.5. del Decreto 1076 de 2015. 14 respectivo por el término de diez (10) días y deberá contener la parte resolutiva del respectivo acto administrativo. Parágrafo 1o. La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario - RUT.
En estos eventos también procederá la notificación electrónica. (…)” Nótese que el citado artículo faculta a las entidades recaudadoras de impuestos a notificar sus decisiones: i) de manera electrónica; ii) personalmente, o iii) a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
En tanto, con el cambio normativo, el Consejo de Estado3 estableció que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva, son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437 del 2011. 4.2.
Procedimiento Administrativo cobro coactivo Con la finalidad de unificar los procedimientos en materia tributaria, el legislador estableció parámetros que debían seguir las entidades territoriales, para lo cual en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 dispuso: “ARTÍCULO 66. ADMINISTRACIÓN Y CONTROL: Los municipios y distritos, para efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los Impuestos del orden nacional.” – Subrayas intencionales- Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 reiteró el mandato dado a los entes territoriales para que aplicaran los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional y dispuso, además, que podían simplificar los procedimientos y disminuir las sanciones consagradas en la norma nacional en los siguientes términos: “Artículo
59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL: Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” De conformidad con dichos preceptos, el Consejo de Estado ha precisado que los municipios, quedaron obligados aplicar los procedimientos contenidos en el 3 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 22 de febrero de 2018, consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Radicación número: 63001-23-33-000-2015- 00048-01. 15 Estatuto Tributario para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos territoriales, así como para la imposición de sanciones. Pero, igualmente, con la Ley 788 de 2002 se les dio la posibilidad a los entes territoriales, entre otras cosas, para modificar y simplificar los términos de los procedimientos en materia tributaria y sanciones, siempre que no resulten más gravosos que lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional4.
Por su parte, la Corte Constitucional al resolver sobre la exequibilidad del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, mediante la sentencia C-1114 de 20035, destacó que la norma bajo análisis “deja a salvo la facultad de las entidades territoriales de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, dependiendo de la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de las sanciones respecto del monto de los impuestos”, por lo que indicó que, la interferencia del legislador no es ilimitada sino “razonable, orientada a la promoción de procedimientos tributarios equitativos para los administrados y eficaces para la administración y susceptible de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo de esas entidades”.
En tanto, el artículo 98 del CPACA dispone que las entidades públicas deben cobrar las obligaciones a su favor, que consten en títulos ejecutivos, para lo cual tienen la prerrogativa del cobro coactivo (cobro administrativo) o pueden acudir ante los jueces competentes. Ahora bien, el legislador expidió la Ley 1066 de 2006, en relación con la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas y la unificación del procedimiento aplicable a los procesos de jurisdicción coactiva, en el artículo 5º de la misma, se prevé: “Artículo 5o.
Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 1º.- Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
Parágrafo 2o.- Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1o y 2o del artículo 820 del Estatuto Tributario. Parágrafo 3o. Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias”.
(Negrilla fuera de texto). 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 6 de diciembre de 2012, exp. 17596, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Reiterado en la Sentencia de 6 de septiembre de 2017, exp. 20953, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 5 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 16 En desarrollo de lo anterior, el artículo 5º del Decreto 4473 de 2006, por el cual se reglamentó la Ley 1066 de 2006, dispone: “Artículo. 5º- Procedimiento aplicable.
Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el estatuto tributario nacional o el de las normas a que este estatuto remita.” (Negrilla fuera del texto original). De modo que, a partir de la Ley 1066 de 2006, para el cobro de los créditos a su favor, todas las entidades públicas dotadas de jurisdicción coactiva deben aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Título VIII del Estatuto Tributario (artículos 823 y siguientes), o el de las normas a las que este remita, aun cuando la fuente de la obligación, objeto de cobro, no sea de naturaleza tributaria.
Así lo ha precisado el Consejo de Estado Sala Cuarta de Decisión, al señalar que “en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las normas del Estatuto Tributario que regulan el cobro coactivo son aplicables no solo para hacer efectivas las obligaciones fiscales, sino también todo tipo de obligaciones a favor de las entidades públicas (…)”6 que consten en un título que preste mérito ejecutivo.
Pues bien, al igual que el proceso ejecutivo, el proceso administrativo de cobro busca la efectividad del derecho que tiene la Administración de reclamar al ejecutado el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible; por lo que se tiene que, la obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer.
Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición7. El Consejo de Estado de tiempo atrás ha precisado que “la característica esencial de cualquier título ejecutivo es que en él conste una obligación clara, expresa y exigible, de modo que faltando alguno de estos requisitos, el título ejecutivo, no es idóneo para adelantar el cobro coactivo.
Así, el artículo 68 del C.C.A. enumera los documentos que prestan mérito ejecutivo, “siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible” y señala en el numeral 3º a la liquidación privada del impuesto que haya quedado en firme”8. Según la forma en que se constituyan los títulos, estos pueden ser simples o complejos.
Serán simples cuando la obligación consta en un solo documento del que se deriva la obligación clara, expresa y exigible. Por el contrario, son complejos cuando la obligación consta en varios documentos que constituyen una unidad jurídica, en cuanto no pueden hacerse valer como título ejecutivo por separado9. En concordancia con lo anterior, el artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional, prevé lo siguiente: “Art. 828.
Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 6 Sentencia del 18 de octubre de 2018, Exp. 23164, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Sentencia de 11 de mayo de 2017, exp. 20337, consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Sentencia del 27 de septiembre de 2007, Exp. 16060, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié. 9 Sentencia del 12 de diciembre de 2018, Exp. 23385, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 17 1.
Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. 4.
Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
(Hoy UAE Dirección de Impuestos y aduanas nacionales). Parágrafo. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, bastará con la certificación del Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales. Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente.” – Negrillas intencionales- En tanto, el artículo 829 del ET, prevé que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: “Artículo 829.
Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4.
Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado10 que para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción, para debatir su la legalidad.
Para que se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo con el fin de hacer efectiva la obligación a favor de la Administración de Impuestos, es indispensable que esta conste en un título ejecutivo que se encuentre debidamente ejecutoriado. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en que la decisión de la Administración le resulta oponible al administrado, esto es, cuando sea conocido por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente.
Es oportuno concluir que el proceso de cobro coactivo es un trámite especial, que no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones claras, expresas y exigibles, 10 Sentencia del 30 de agosto de 2016, Exp. 20541, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes11, estableciendo como etapas la expedición del mandamiento de pago con el respectivo título ejecutivo, y una vez notificado al deudor, este cuenta con un término de 15 días para pagar el monto de la deuda junto con los respectivos intereses, o podrá proponer mediante escrito conforme el artículo 831 del ET, las excepciones respecto a este, como la denominada falta de título ejecutivo, esta excepción impide adelantar el cobro coactivo, cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento tributario le reconoce la calidad de «título ejecutivo», que en armonía con lo previsto en el artículo 99 del CPACA numeral 1º es “Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.”; vencido el término referido, si se propusieron las excepciones contra el mandamiento de pago, el funcionario competente de la entidad territorial en este caso, deberá decidir dentro del mes siguiente a la presentación del escrito sobre estas si las encuentra probadas o no, dando por terminado el procedimiento y levantamiento de medidas cautelares en el primer caso, o seguir adelante con la ejecución y rematar los bienes embargados y secuestrados, si se declararan no probadas las excepciones propuestas, decisión respecto de la cual se podría interponer el recurso de reposición. Concordante con lo anterior, como se ha expresado en diversas oportunidades por el Consejo de Estado, el procedimiento de cobro coactivo, no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino la de hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, por lo que para su ejecución se requiere de la existencia de un acto previo denominado título ejecutivo, el cual una vez exigible permite el adelantamiento del proceso de cobro, que se inicia con el mandamiento de pago.
En tanto, el artículo 446 del Código General del Proceso12 establece las reglas que deben observarse para la liquidación del crédito, así: “ARTÍCULO 446. LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO Y LAS COSTAS. Para la liquidación del crédito y las costas, se observarán las siguientes reglas: 1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios. 2.
De la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte en la forma prevista en el artículo 110, por el término de tres (3) días, dentro del cual sólo podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para cuyo trámite deberá acompañar, so pena de rechazo, una liquidación alternativa en la que se precisen los errores puntuales que le atribuye a la liquidación objetada. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia del 04 de abril de 2019, Exp. 24045, CP: Milton Chaves García 12 Aplicable a partir del 01 de enero de 2014 conforme decisión CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena, Auto del 25 de junio de 2014, Rad. 25000233600020120039501(Interno 49.299), C.P. Enrique Gil Botero. 19 3. Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva.
El recurso, que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación. 4. De la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación en los casos previstos en la ley, para lo cual se tomará como base la liquidación que esté en firme.
PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura implementará los mecanismos necesarios para apoyar a los jueces en lo relacionado con la liquidación de créditos.” Se desprende de la preceptiva precedente, que una vez ejecutoriado el auto o la sentencia ejecutiva dictada dentro del proceso ejecutivo o de cobro coactivo, en etapa siguiente se deberá practicar la liquidación del crédito, siendo éste un acto procesal que tiene por objeto concretar el valor económico de la obligación, una vez exista plena certeza sobre el contenido de la obligación y su exigibilidad, en otras palabras, en la liquidación del crédito es donde se determina el valor concreto que se debe pagar, con la inclusión específica de los intereses que se adeuden (de acuerdo al título) y las actualizaciones aplicables y teniendo en cuenta cualquier pago que se haya efectuado después de librado el respectivo mandamiento de pago. 5.
De lo probado en el proceso. Obran en el plenario los siguientes medios de convicción relevantes para resolver el caso concreto: - Auto No. 200-03-30-98-0288-2021 del 04 de marzo de 2021 “Por el cual se liquida definitivamente el crédito y se resuelven unas peticiones” en el proceso de cobro coactivo seguido en contra del Municipio de Chigorodó (Ant) expedido por la Secretaría General para la Corporación para Desarrollo Sostenible del Urabá – Corpourabá; a través del cual dando cumplimiento a lo ordenado en el acto que ordenó seguir adelante con la ejecución en el procedimiento de cobro coactivo que liquidó la obligación a cargo del deudor, sin presentación de liquidación alternativa por parte de éste, pues sólo alegó algunas irregularidades soportadas en el artículo 849 numeral 1° del Estatuto Tributario, respecto de las cuales precisó la entidad respecto a la supuesta inclusión de facturas en la liquidación, que el deudor guardó silencio en el auto que ordenó seguir adelante la ejecución por lo que se entiende saneada y en todo caso nada se opone a que un mandamiento de pago sea adicionado, corregido y/o aclarado, siempre que sea necesario y se notifique en debida forma al deudor y se le permita ejercer su defensa.
Por lo tanto considera que existe concordancia y correspondencia entre el mandamiento de pago librado, el auto que ordena seguir adelante la ejecución y la liquidación del crédito, reflejando las obligaciones a cargo del municipio, no existiendo irregularidad que afecten la actuación; y por lo tanto, procede a liquidar definitivamente el crédito en el proceso de cobro por la suma de $2.604.406.375,62 por 08 facturas (26837, 28257, 29528, 9000030594, 9000031477, 9000036205, 9000038313, 9000040827) y gastos de cobranza incluyendo el IVA, así como a negar la petición de corrección de irregularidades 20 procesales.
Notificada el mismo día por correo electrónico a través de la empresa Servientrega.13 - Auto No. 200-03-30-98-0707-2020 del 23 de junio de 2020 “Por el cual se liquida el crédito”, expedido por la Secretaría General de CORPOURABÁ, a través del cual resolvió fijar la suma de $1.169.490.717 como valor adeudado por el Municipio de Chigorodó a la Corporación para dicho momento, en razón de las obligaciones de tasas retributivas y otros conceptos (facturas 25667, 26837, 28257, 29528, 9000030594, 9000031477, 9000036205, 9000038313 y 9000040827) más los intereses moratorios al 01 de junio de 2020, procediendo a correr traslado de dicha liquidación al deudor por el término de 03 días hábiles, para que formulara las objeciones sobre la misma, de conformidad a lo establecido en los artículos 110 y 446 del CGP, disponiendo la notificación prevista en el artículo 565 del ET.14 - Copia del escrito por medio del cual el apoderado del Municipio de Chigorodó (Ant) dió respuesta a la liquidación del crédito señalando reparos, tales como que los dineros recaudos por CORPOURABÁ por concepto de arrendamiento de los bienes inmuebles embargados que debían imputarse a los intereses o capital mes a mes haciendo la liquidación respectiva, además de presentar una solicitud de corrección de irregularidades procesales conforme al artículo 849-1 ET, relacionadas con la adición de facturas no previstas en el mandamiento de pago y acto que ordena seguir adelante la ejecución, la aplicación de valores recaudados a los gastos de cobranza afectando el valor total, sin consolidarse la liquidación del crédito ni resolverse las peticiones de desembargo del municipio y reintegro de dineros inembargables; absteniéndose de presentar más objeciones a la liquidación y de presentar liquidación alternativa, dadas las observaciones procesales.15 -Copia de la Resolución No. 02175 del 29 de agosto de 2017 expedida por la Secretaría General de la Corporación CORPOURABÁ por medio de la cual liquidó y fijó el debido cobrar al Municipio de Chigorodó por un valor de $1.361.083.270 por concepto de tasas retributivas y otros conceptos (facturas 23798, 25282, 25510, 25667, 26837, 28257, 29528, 30594, 31477 y 362059).16 -Copia de la Resolución Mandamiento de Pago No. 250-03-30-05-1237-2017 del 29 de septiembre de 2017 expedida por CORPOURABÁ a través de la cual se libró mandamiento de pago por vía administrativa coactiva a favor de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá y a cargo del Municipio de Chigorodó por un total de $1.361.083.270 más los intereses que se causen desde cuando se hizo exigible cada obligación y hasta cuando se cancele en su totalidad conforme a los artículos 634, 635 y 867-1 del ET; ordenándose como medidas previas el embargo y secuestro de los bienes muebles del municipio y los depósitos de dinero que se tengan en las cuentas de ahorro y/o corrientes de que sea titular.17 13 Cfr. A folios 42 a 56 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” y a folio 42 archivo “017DemandaSubsanada.pdf” 14 Cfr. A folios 57 a 60 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 15 Cfr. A folios 61 a 64 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 16 Cfr. A folios 65 y 66 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 17 Cfr. A folios 67 y 68 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 21 -Copia de la Resolución No. 100-03-30-98-0149-2019 del 11 de febrero de 2019 por medio de la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución a favor de la Corporación CORPOURABÁ y en contra del Municipio de Chigorodó por concepto de tasas la suma de $1.158.762.800, de convenio la suma de $8.587.500 y de visitas -licencias la suma de $453.700 y con los intereses moratorios establecidos por la Superintendencia Financiera conforme a la Ley y hasta cuando se realice el pago efectivo de la obligación; disponiéndose el embargo y secuestro de los bienes muebles e inmuebles, saldos bancarios, depósitos de ahorro, títulos de contenido crediticio, acciones y demás valores que sea titular o beneficiario el ejecutado, depositados en establecimientos bancarios o similares.
Se precisa en dicho acto que el ejecutado no propuso excepciones dentro de la oportunidad legal prevista en el artículo 830 ET.18 - Copia del escrito por medio del cual el Municipio de Chigorodó a través de su apoderado judicial solicitó el desembargo de las cuentas 238-00612-6 y 618- 03241-1 del Banco de Bogotá cuyo titular es dicha entidad territorial y de las cuales habían sido debitados los valores de $100.000.000 y $1.200.000.000 millones respectivamente, y fueran reintegrados los mismos, refiriendo que CORPOURABÁ realizó el cobro persuasivo por concepto de sobretasa o porcentaje ambiental, tasa retributiva y otros conceptos por la suma de $2.048.132.597 en el mes de marzo de 2017, y posteriormente fueron liquidadas las obligaciones a cargo del municipio por valor de $1.948.799.937 y actualizadas el 25 de agosto de 2017 por la suma de $1.361.083.270, y a partir de allí se expidió el mandamiento de pago, aduciendo que no tiene conocimiento de las facturas frente a las cuales se pretende hacer el cobro de las obligaciones, y luego la Corporación el 11 de febrero de 2019 ordenó seguir adelante la ejecución ordenando el embargo y secuestro de tres propiedades del Municipio de Chigorodó y el embargo de algunas cuentas, procediendo el Banco de Bogotá a congelar los dineros de las cuentas de ahorro a nombre del municipio siendo debitados los dineros en el mes de septiembre de 2019 y depositados a órdenes de la Corporación, a pesar de tratarse de recursos inembargables correspondientes al SGP salud pública y de regalías.
Por su parte, advierte de algunas irregularidades existentes en el proceso de cobro coactivo, relativas a que debió convocarse a conciliación previamente conforme al artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, y la existencia de una indebida acumulación de obligaciones al ser consideradas varias acreencias, pero sin conocimiento de los títulos que dieron lugar al mandamiento de pago.19 - Copia del certificado de recursos de regalías proferido el día 21 de mayo de 2020 por el secretario de Hacienda del Municipio de Chigorodó (Ant) respecto de la cuenta del Banco de Bogotá No. 618-03241-1 cuyo titular es la entidad territorial, la cual ha tenido movimientos que aparecen en los libros de banco que reposan en el municipio y corresponden a los ingresos y gastos en los años 2016, 2017, 2018 y 2019; por lo que el embargo de los dineros efectuado en septiembre de 2019 por la Corporación CORPOURABÁ correspondían a dineros del Sistema General de Regalías.
Adjuntándose el libro de cuentas de bancos del municipio de los años 2016 a 2019.20 18 Cfr. A folios 69 y 70 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 19 Cfr. A folios 71 a 104 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 20 Cfr. A folios 105 a 114 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 22 -Documentos del procedimiento de cobro coactivo que adelantó la Corporación Corpourabá en contra del Municipio de Chigorodó (Ant) aportados por dicha corporación con ocasión del decreto de la prueba de oficio proferido por esta Sala de Decisión el 22 de julio de 2024, los cuales fueron puestos en conocimiento en Auto previo a esta providencia; que dan cuenta de oficios de solicitud de información, actos administrativos, cobro persuasivo adelantado previo a la expedición del mandamiento de pago para exigir el pago de la obligación a cargo de la entidad territorial, oficios de embargo y secuestro de bienes, información de las cuentas bancarias del municipio, notificaciones, solicitudes de desembargo, acción de tutela y trámite incidental, actuaciones respecto al desembargo de cuentas bancarias, certificado de entidades financieras, peticiones, facturas no relacionadas con el asunto, diligencias de remate de inmuebles y otros documentos, además de los ya relacionados previamente.21 6.
Valoración probatoria y solución del caso concreto. En el sub examine, se enjuicia el acto administrativo a través del cual la Corporación Regional CORPOURABÁ liquidó definitivamente la obligación a cargo del municipio de Chigorodó (Ant), por tasas retributivas y otros conceptos, una vez efectuado el procedimiento administrativo con la etapa de cobro persuasivo, la fijación del debido cobrar, el mandamiento de pago y la orden de seguir adelante la ejecución; al considerar el ente territorial que se habría vulnerado el debido proceso durante el procedimiento de cobro coactivo administrativo, por la inclusión de facturas adicionales en la liquidación del crédito, modificando así el título ejecutivo que habría sido tenido en cuenta para la expedición del mandamiento de pago y del acto que ordenó seguir adelante la ejecución; aunado a las irregularidades en que se afirma incurrió la Corporación Regional por no haber agotado el requisito previo para adelantar el proceso de cobro coactivo relativo a la conciliación previa, la indebida acumulación de obligaciones sin conocimiento de la facturación que la soporten, la tardanza en la liquidación del crédito posterior a la ejecutoria del acto que ordenó seguir adelante la ejecución imputándole al municipio los intereses de mora, e impedirle el ejercicio del derecho de defensa con el recurso de ley procedente frente a la decisión de modificar la liquidación del crédito.
En virtud de ello, resulta pertinente resaltar que el proceso de cobro coactivo es un trámite especial, que no tiene por finalidad declarar o constituir obligaciones o derechos, sino hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.
Entonces, para que un documento, preste mérito ejecutivo, se requiere que contenga una obligación clara, expresa y exigible a cargo del deudor y a favor del fisco nacional. La obligación será expresa, cuando se encuentra delimitada de manera específica en el título ejecutivo en cuanto impone el cumplimiento de una prestación a favor del acreedor, será clara cuando los elementos de la obligación estén definidos en el título ejecutivo, y será exigible cuando la obligación no esté sujeta al cumplimiento de un plazo o condición, o no esté prescrita22. 21 Cfr. Expediente electrónico carpeta “041EXP.COACTIVO CHIGORODO” 22 Consejo de Estado.
Sentencia del 21 de mayo del 2020, Exp. 24228, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez 23 De lo anterior se desprende que solamente los actos administrativos en los que conste una obligación clara, expresa y exigible, constituyen título ejecutivo a favor de la Administración, para lo cual puede hacer uso de sus facultades de cobro coactivo para hacerlo efectivo.
Así las cosas, la exigibilidad de los títulos ejecutivos en materia tributaria está definida en el mismo artículo 828 del ET, cuando establece como requisito para el cobro de las obligaciones, que el plazo para pagarlas esté vencido en el caso de las liquidaciones de tributos que provienen del propio contribuyente, o que los actos oficiales que las contienen o los fallos judiciales que deciden estos asuntos estén ejecutoriados.
En uno y otro caso, no existe la posibilidad de discutir la prestación, pues lo único que queda es el cumplimiento forzoso de la obligación. En tanto, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 prevé que las entidades públicas que, de manera permanente, cumplen actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios estatales y, por ello, recauden rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial, tienen que aplicar el procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario para hacer efectivos los créditos en su favor.
Este precepto, vigente desde el 29 de julio de 2006 (art. 21), también los comprende órganos autónomos y entidades que, conforme a la Constitución, tienen un régimen especial (art. 113 inciso 2 CN y art. 40 Ley 489 de 1998). Como este procedimiento de cobro se rige por el Estatuto Tributario, y tiene naturaleza administrativa, la jurisdicción en lo contencioso administrativo controla los actos que se expiden en su desarrollo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 835 ET.
Por ello, las Corporaciones Autónomas Regionales, en tanto entes autónomos23, están habilitadas expresamente para ejercer la jurisdicción coactiva24. Inicialmente en la legislación se indicaba que en lo que respecta al procedimiento de cobro coactivo solo eran demandables ante esta jurisdicción los actos que decidían sobre las excepciones contra el mandamiento de pago y los que ordenaban seguir adelante la ejecución; y por interpretación jurisprudencial25, tal posibilidad se había extendido a los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, la liquidación del crédito y las costas, entre otros; sin embargo, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 se estableció en el artículo 101 cuales son los actos demandables, entre estos, el acto que liquida el crédito.
Para decidir el presente asunto es oportuno mencionar que el procedimiento de cobro coactivo inicia con la expedición del mandamiento de pago, que ordena al ejecutado pagar las obligaciones que constan en un título ejecutivo ejecutoriado; momento en el que el deudor puede optar por el pago de la obligación o por proponer excepciones. Una vez resueltas las excepciones formuladas, la 23 Corte Constitucional, sentencia C-578 de 1999 [fundamento jurídico 3.4]. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 2006, Rad. n°. 2004-00640-01(AP) [fundamento jurídico 1]. 25 Auto del 17 de febrero de 2005, Exp. 15040, C.P. Héctor J. Romero, auto del 27 de marzo de 2014, Exp. 20244 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, auto del 12 de febrero de 2019, Exp. 22635 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Sentencias del 26 de julio de 2018, Exp. 22031 y del 20 de noviembre de 2019, Exp. 23814, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras. 24 Administración ordena seguir adelante la ejecución, el remate de los bienes embargados y la práctica de la liquidación del crédito y las costas.
La liquidación del crédito y las costas se efectuaría mediante auto que contiene las sumas liquidadas a pagar, contra el que no procede recurso alguno así lo precisa el órgano de cierre de la jurisdicción26. Del auto se dará traslado al ejecutado por el término de tres (3) días conforme al artículo 446 del Código General del Proceso, -norma aplicada por CORPOURABÁ en este caso-, para que este, si lo considera oportuno, formule objeciones y aporte las pruebas que estime necesarias.
En la formulación de las objeciones la entidad ejecutada únicamente podrá plantear inconformidades en relación con el estado de cuenta de la deuda, la cuantía, forma de liquidación del crédito y las costas y, operaciones aritméticas sobre las cuales se realizó la liquidación. Mediante auto, que no admite recurso, se aprueba la liquidación, bien en la forma inicial, o con las modificaciones que resulten de las objeciones viables presentadas por el ejecutado.
En el sub lite de acuerdo a la documental obrante en el expediente, se tiene que CORPOURABÁ señaló que una vez agotado el cobro persuasivo, sin ser posible un acuerdo de pago y, teniendo como soportes las facturas y además documentos que conforman el justo título para ejecutar la obligación relativa al pago de tasas retributivas y otros conceptos, expidió la Resolución No. 250-03-30-05-1237- 2017 del 29 de septiembre de 2017, por la que se libró mandamiento de pago en contra del Municipio de Chigorodó, por la suma de $1.361.083.270 capital e intereses.
Además, ordenó el embargo de las cuentas bancarias de la deudora. Contra el anterior mandamiento de pago, el ejecutado no propuso excepciones dentro de la oportunidad legal prevista, por lo que la Corporación Regional ordenó seguir adelante la ejecución en el proceso administrativo de cobro coactivo, mediante la Resolución No. 100-03-30-98-0149-2019 del 11 de febrero de 2019.
Posterior a ello, el 23 de junio de 2020, el funcionario ejecutor de CORPOURABÁ expidió la Liquidación del Crédito y Costas. En dicho acto se dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. Fijar en la suma de MIL CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA MIL SETECIENTOS DIECISIETE PESOS ($1.169.490.717) m.c. el valor adeudado por el MUNICIPIO DE CHIGORODÓ a CORPOURABÁ a la fecha, en razón de las obligaciones que son objeto de cobro en este proceso.”27 y, con fundamento en los artículos 110 y 446 del Código General del Proceso, corrió traslado de la liquidación al deudor por el término de tres (3) días para que formulase las objeciones que considerara pertinentes.
Mediante escrito del 26 de junio de 2020 el Municipio de Chigorodó presentó como objeción a la liquidación del crédito la relativa a que el concepto de arrendamiento de los bienes inmuebles embargados debía imputarse a los intereses o capital mes a mes a lo adeudado por el Municipio de Chigorodó y la inclusión de facturas adicionales a las contempladas como título ejecutivo en las decisiones que libran mandamiento de pago y ordenan seguir adelante la ejecución, y adicionalmente en dicha ocasión advirtió algunas irregularidades procesales frente al procedimiento de cobro coactivo. 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia del 26 de agosto de 2021, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, Rad. 66001-23-33-000-2019-00176-01 (25492). 27 Cfr. A folios 42 a 56 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” 25 El día 04 de marzo de 2021, el funcionario ejecutor de CORPOURABÁ profirió el Auto No. 200-03-30-98-0288-2021, por medio del cual rechazó las objeciones planteadas a la liquidación del crédito porque los argumentos no están dirigidos en contra del acto de liquidación del crédito, por el contrario, se cuestiona el procedimiento administrativo de cobro coactivo adelantado en su contra, dado que los actos administrativos proferidos con anterioridad se encuentran ejecutoriados y fijando la liquidación definitiva luego de asentar los abonos efectuados por el deudor, por la suma de $2.604.406.375,62 donde se incluyen las facturas números 26837, 28257, 29528, 9000030594, 9000031477, 9000036205, 9000038313 y 9000040827 con los respectivos intereses y los gastos de cobranza.28 Para resolver, la Sala destaca que el acto administrativo demandado en este proceso corresponde a la liquidación definitiva del crédito luego de resolverse las objeciones y solicitudes presentadas, por lo tanto, es oportuno mencionar que el debate no se puede extender a la legalidad del título ejecutivo, como tampoco a la decisión que ordenó seguir adelante la ejecución al no existir pronunciamiento ni pago del deudor; y menos aún contra el mandamiento de pago, porque se ha precisado que este no es susceptible de control judicial29.
Es criterio de la Sala que «hallándose el proceso de cobro en la etapa de liquidación del crédito, no podía la parte ejecutada alegar y revivir aspectos cuya discusión se cerró en la fase pertinente y sobre la cual no hubo censura en sede judicial»30, puesto que, en la formulación de las objeciones a la liquidación del crédito la entidad ejecutada únicamente podrá plantear inconformidades en relación con el estado de cuenta de la deuda, la cuantía forma de liquidación del crédito y las costas, operaciones aritméticas sobre las cuales se realizó la liquidación; no siendo pertinente alegar una eventual indebida acumulación del título ejecutivo, pues ello le correspondía alegarlo una vez fue expedido el mandamiento de pago e incluso anterior a ello.
Esbozado lo anterior, se tiene en primer lugar que contrario a lo alegado por la parte actora el acto administrativo acusado que liquidó definitivamente el crédito respecto de las obligaciones que recaen en el Municipio de Chigorodó por tasas retributivas y otros conceptos adeudados y contenidos en varias facturas que originaron el procedimiento de cobro coactivo y que además resolvió algunas irregularidades que advirtió el deudor de manera desfavorable, dicho acto conforme a lo referido no es objeto de recurso de apelación dentro del trámite administrativo que habría adelantado la Corporación CORPOURABÁ. Lo anterior, en atención al artículo 833-1 del Estatuto Tributario que señala que, salvo disposición normativa en contrario como la decisión que rechazas las excepciones propuestas contra el que procede el recurso de reposición, las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento de cobro son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno. Reza la norma: 28 Cfr. A folios 42 a 56 expediente electrónico archivo “001DemandaAnexos.pdf” y a folio 42 archivo “017DemandaSubsanada.pdf” 29 Sentencias del 25 de junio de 2020, Exp. 24781, C.P. Milton Chaves García, del 6 de noviembre de 2019, Exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 24 de octubre de 2019, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 29 Sentencias del 20 de noviembre de 2019, Exp. 23814, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Reiterada en la sentencia del 18 de febrero de 2021, Exp. 25277, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 30 Sentencia del 20 de noviembre de 2019, Expediente 23814, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 26 “ARTICULO 833-1. RECURSOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO. <Artículo adicionado por el artículo 78 de la Ley 6 de 1992.
El nuevo texto es el siguiente:> Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas”. Lo que permite destacar que el fenómeno jurídico de la firmeza del acto administrativo implica que la decisión de la administración se torna incuestionable en sede administrativa, a la luz de lo previsto en el artículo 829 del Estatuto Tributario.
Ahora bien, la Sala procederá a pronunciarse respecto a las otras irregularidades planteadas y al objeto principal del litigio, esto es, la inclusión de facturas integrantes del título ejecutivo en la liquidación del crédito, las cuales no fueron parte del mandamiento de pago ni del acto que ordena seguir adelante la ejecución. Presunta irregularidad ausencia de requisito de conciliación prejudicial en los procesos ejecutivos que se adelanten contra municipios.
Respecto a dicho vicio o irregularidad se tiene que en desarrollo del principio de autonomía municipal consagrado en la Carta Política31, se expidió la Ley 1551 del 6 de julio de 2012, por medio de la cual se dictan «normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios»; dicho estatuto recoge en esencia las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, actualiza algunas disposiciones relacionadas con la organización y funcionamiento de los municipios, y propicia la efectividad de la capacidad de la gestión pública.
Norma que en el capítulo IX «otras disposiciones», contempla el artículo 47 que regula la figura de la conciliación prejudicial, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 47. La Conciliación Prejudicial. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.
El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.
En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.
Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio 31 Artículo 287 de la C.P. «Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. […]» 27 cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda.
Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito32.
PARÁGRAFO 1 o. Cuando se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los que conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo. En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento.
(…)” El propósito de la norma fue dotar a las administraciones de los entes municipales de una herramienta efectiva y eficaz para lograr su autosostenibilidad financiera. De manera tal que a través de una adecuada gestión y planeación financiera puedan tomar decisiones para conciliar el reconocimiento y pago de las obligaciones objeto de cobro por la vía ejecutiva.
Así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-533 de 2013 cuando sostuvo: “(…) 5.3. En desarrollo del criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 contempla una serie de medidas orientadas a establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios.
El principal contenido de la norma objeto de la presente controversia constitucional, es la posibilidad de exigir el requisito de la conciliación prejudicial en los procesos ejecutivos en contra de los municipios. De acuerdo con las intervenciones del Gobierno en defensa de la norma, se trata de una disposición que busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de gestión y planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes de pagos de las obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo.
Se ofrecen herramientas a la administración territorial para asegurar la sostenibilidad de la entidad territorial, ayudándole concretamente a planear estratégicamente el pago de sus deudas, y tener así mecanismos que le permitan cumplir con sus obligaciones, sin afectar las finanzas del municipio. (…)” Sobre la eventual contradicción entre dicho artículo y el 613 del Código General del Proceso33 y su posible derogatoria, la Corte Constitucional34 consideró que el artículo 47 está vigente y no fue derogado con la expedición del Código General del Proceso.
En particular, por lo dispuesto en el artículo 613 que regula la figura de la conciliación prejudicial en los asuntos contencioso administrativos, en razón 32 La Corte Constitucional mediante sentencia C-830 de 2013 declaró condicionalmente exequible la parte subrayada «bajo el entendido de que dicha suspensión y convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales a su favor» 33 «Artículo 613.
Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente. // No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública.// Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso». 34 Corte Constitucional, sentencia C-533 de 2013. 28 de la especialidad de la norma consagrada en el Estatuto Municipal que le otorga aplicación preferente.
En armonía con los artículos 99 y 100 de la Ley 1437 de 2011 respecto a las reglas de procedimiento de cobro coactivo aplicables, esto es, en lo no previsto en el Estatuto Tributario o normas especiales se aplicaría el procedimiento de la primera parte del CPACA y en su defecto el Código General del Proceso en lo relativo al proceso ejecutivo singular, se advierte que el procedimiento administrativo de cobro coactivo es un proceso de naturaleza ejecutivo, ya que parte de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, y en esa medida no se trata de un debate judicial en el que se discute sobre la existencia o no de un derecho, sino que se tiene la certeza de la obligación en un título que presta mérito ejecutivo35.
Sin perder de vista lo expuesto, y bajo el principio de interpretación consagrado en el artículo 27 del Código Civil36, debe entenderse entonces que el legislador a partir de la vigencia de dicha norma únicamente se refiere al requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial para acceder a la jurisdicción para adelantar un proceso ejecutivo, que permitiera llegar a un acuerdo de pago con el municipio deudor, por lo que resulta claro que en el caso de los procedimientos administrativos de cobro coactivo que adelanten las entidades públicas en contra de los municipios, no existe norma alguna que obligue a efectuar una conciliación previa al inicio del mismo, pues dentro del mismo procedimiento se encuentra la etapa de cobro persuasivo encaminada a obtener el pago de las obligaciones de manera voluntaria por parte del deudor o a suscribir un acuerdo de pago en etapa previa al inicio del proceso coactivo; además que en el presente asunto se trata de tasas retributivas de las que tiene conocimiento la entidad territorial conforme a la normatividad que las desarrolla, y dada su naturaleza tributaria, tampoco son susceptibles de ser conciliadas, si es que en gracia de discusión se aceptase que dicho requisito debía agotarse.
En consecuencia, la presunta irregularidad que alega la parte actora, no es procedente en el presente asunto al no ser aplicable el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 para el procedimiento administrativo de cobro coactivo, dado que el requisito de procedibilidad de conciliación previa únicamente es exigible para acceder a la jurisdicción, teniendo la administración otra posibilidad previa para el pago voluntario de las obligaciones, que no es la modalidad de conciliación. Presunta irregularidad por tardanza y/o negligencia en la expedición de la liquidación del crédito desde la ejecutoria del acto que ordenó seguir adelante la ejecución, que generaron intereses a cargo del municipio ejecutado.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en virtud de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador le corresponde regular los procedimientos judiciales; y que, en ejercicio de tal facultad, puede definir las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los funcionarios para 35 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1091 de 2003, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio.
Concepto 1692 del 02 de noviembre de 2005. 36 “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu” 29 conocer de determinados asuntos, los recursos, los términos, el régimen probatorio, los mecanismos de publicidad de las actuaciones, entre otros.37 No obstante, tal facultad de configuración no es absoluta, pues hay limitaciones que surgen de la propia Constitución. Ciertamente, al respecto la Corte ha dicho que la libertad del legislador en materia de regulación de los procedimientos judiciales no significa que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos, “pues no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta.
Por ello las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso.”38 En el asunto que nos ocupa, se tiene que el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil antes de la entrada en vigencia del Código General del Proceso disponía lo pertinente a la liquidación del crédito, estableciendo allí un término para realizar tal actuación una vez ejecutoriada la decisión que ordenaba seguir adelante la ejecución, especificando el valor del capital y los intereses, decisión que podría ser objetada dentro de un plazo y podía el ejecutado presentar la liquidación que considerara se ajustaba a la obligación, dentro de ciertos plazos; sin embargo, resulta relevante destacar que existían y aún persisten otras disposiciones concordantes se refieren a la forma en que la liquidación del crédito debe hacerse y permiten ver que, de alguna manera, se trata de una operación que se va anticipando desde el inicio del proceso ejecutivo o desde la notificación del mandamiento de pago al deudor.
De otro lado, dentro de las actividades previas a la liquidación, que tienden a concretar los elementos matemáticos con base en los cuales posteriormente se va a adelantar dicha operación, se encuentra que el artículo 425 del Código General del Proceso señala que dentro del término para proponer excepciones, el ejecutado puede pedir la regulación o pérdida de intereses y la fijación de la tasa de cambio.
Así pues, del estudio contextual de la disposición es fácil concluir que para el momento en que debe presentarse la liquidación del crédito, (i) ya se ha proferido un mandamiento de pago en el que se ha señalado la suma adeudada; (ii) ya existe una sentencia o auto en firme que decide en el fondo sobre la existencia de dicha obligación y el momento desde cuando se hizo exigible; y (iii) también está plenamente establecido el monto de la deuda en la unidad monetaria en la que fue contraída dicha obligación. Así las cosas, las operaciones que restan para liquidar el crédito son la determinación del monto a pagar en moneda nacional, si es el caso, y el cálculo del valor de los intereses, que se establece a partir del tiempo trascurrido desde que la obligación se hizo exigible, cosa que viene señalada en la decisión que ordenó seguir adelante la ejecución, y la tasa aplicable según los diferentes periodos. 37 Sentencia C-555 de 2001.
En el mismo sentido, pueden verse las sentencias C-832 de 2001 y C-012 de 2002. 38 Sentencia C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 30 De otro lado, es de suponer que tanto el deudor como el acreedor conocen la historia del crédito sobre el cual versa el proceso, es decir los pagos o abonos que se han hecho, y las modificaciones a las condiciones o términos del mismo que hayan podido producirse, y que en todo caso durante el transcurso del proceso han tenido la oportunidad de precisar esta información. En tanto, el mencionado artículo 521 del Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso a partir del 01 de enero de 2014, disposición que fue contemplada en el artículo 446 el cual no estimó término alguno para la expedición de la liquidación del crédito, sino únicamente dispuso que una vez adquiere firmeza la providencia que ordena seguir adelante con la ejecución – confirmación de la legalidad del título ejecutivo-, se debe realizar la liquidación del crédito de conformidad con el procedimiento dispuesto en dicha norma.
Ahora bien, con relación a los intereses moratorios que se han venido causando y que la entidad territorial demandante afirma no deberían computarse en su contra, son los generados entre la ejecutoria del acto que ordenó seguir adelante la ejecución y la liquidación del crédito efectuada por la entidad accionada CORPOURABÁ, se tiene que conforme a lo previsto en el artículo 3° de la Ley 1066 de 2006 la forma de liquidar los intereses moratorios cuando se incumplan obligaciones a favor de las entidades públicas, específicamente tributarias generadas en impuestos, tasas y contribuciones fiscales y parafiscales, así como la obligación de consignar las contribuciones parafiscales que recauden los sujetos habilitados por la Ley para ese efecto, se efectúa conforme a la tasa prevista en el Estatuto Tributario; los cuales no se suspenden entre el acto que ordena seguir adelante la ejecución y la liquidación del crédito, dado que en ningún momento la obligación ha sido cancelada en su totalidad, y de la cual el deudor conoce desde que se causó, en la etapa previa del proceso de cobro coactivo y durante su trámite, pues los intereses únicamente cesan cuando se cancela en su totalidad lo adeudado.
A lo anterior, se suma que conforme a lo establecido en los artículos 446 y 461 del Código General del Proceso, la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses puede ser presentada una vez ejecutoriado el auto que ordena seguir adelante la ejecución por cualquiera de las partes, aunado a que cuando no exista liquidación del crédito y de las costas, el ejecutado puede presentarla con el objeto de pagar su importe, acompañada del título de su consignación a órdenes del juzgado; prevén las normas: “ARTÍCULO 446.
LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO Y LAS COSTAS. Para la liquidación del crédito y las costas, se observarán las siguientes reglas: 1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios.
(…)” 31 “ARTÍCULO 461. TERMINACIÓN DEL PROCESO POR PAGO. Si antes de iniciada la audiencia de remate, se presentare escrito proveniente del ejecutante o de su apoderado con facultad para recibir, que acredite el pago de la obligación demandada y las costas, el juez declarará terminado el proceso y dispondrá la cancelación de los embargos y secuestros, si no estuviere embargado el remanente.
(…) Cuando se trate de ejecuciones por sumas de dinero, y no existan liquidaciones del crédito y de las costas, podrá el ejecutado presentarlas con el objeto de pagar su importe, acompañadas del título de su consignación a órdenes del juzgado, con especificación de la tasa de interés o de cambio, según el caso. Sin que se suspenda el trámite del proceso, se dará traslado de ella al ejecutante por tres (3) días como dispone el artículo 110; objetada o no, el juez la aprobará cuando la encuentre ajustada a la ley.
(…)” Lo anterior, implica que no existe justificación alguna para que la parte ejecutada traslade únicamente la responsabilidad de liquidar el crédito en la parte ejecutante, para cesar la causación de intereses, dado que las disposiciones antes referidas dan cuenta de que cualquiera de las partes puede aportar la mencionada liquidación con indicación de capital e intereses, que se reitera cesan únicamente con el pago total de la obligación. Aclarado lo anterior, la Sala procederá a pronunciarse respecto a las facturas que constituyeron el título ejecutivo para adelantar el proceso de cobro coactivo, en sentido de advertir que conforme a lo previsto en el artículo 446 del CGP el cual prevé el procedimiento para efectuar la liquidación del crédito y establece que una vez ejecutoriado el auto que ordena seguir la ejecución, cualquiera de las partes puede presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y los intereses causados hasta su presentación, de ahí que deviene concluir que sobre las sumas por las cuales se libró el mandamiento de pago y se ordenó la ejecución, deba practicarse dicho procedimiento, lo que no significa controvertirlas, pues lo que realmente se hace es tomar el valor de la obligación y sobre éste practicar la liquidación del crédito.
Así las cosas, la etapa de liquidación del crédito tiene como fin establecer con certeza el contenido de la obligación y concretar sobre ella el valor económico, es decir, determinar cuál es la suma a pagar con la inclusión de los intereses cuando se deba capital o de actualización sobre la suma que se deba por intereses, en otras palabras, sobre la obligación ya contenida en la orden de seguir la ejecución debidamente ejecutoriada, liquidar dicho crédito aplicando el correspondiente interés, si se debe capital, o la indexación si se deben intereses moratorios.
Entonces, en aras de atender lo alegado por la parte ejecutada hoy demandante municipio de Chigorodó, encuentra la Sala que las operaciones aritméticas realizadas en la liquidación presentada por la parte ejecutante no corresponden a las sumas por las cuales se libró el mandamiento de pago durante el proceso de cobro coactivo, así como la orden de seguir adelante con la ejecución. De análisis del acto acusado se evidencia que la entidad ejecutada efectuó algunos pagos y/o abonos a la obligación que tenía con la Corporación Regional CORPOURABÁ, a partir del mes de agosto de 2019, esto es, posterior a la ejecutoria del acto que ordena seguir adelante la ejecución, respecto de las facturas 25282 (tasas retributivas), 25510 (Deuda Convenio) y 25667 (tasas 32 retributivas) pagadas al parecer en su totalidad con los intereses, al tratarse de obligaciones vencidas en el año 2012; y, de manera parcial en relación a la factura 26837, pues si bien se hicieron abonos aún se adeuda el capital e intereses; y además las facturas que aún no habrían sido canceladas son las identificadas con números 28257 (tasas retributivas), 29528, 9000030594 (Deuda Convenio), 9000031477 (tasas retributivas), 9000036205 (tasas retributivas), 9000038313 (trámites y servicios) y 9000040827 (tasas retributivas).
Se observa también que inicialmente CORPOURABÁ en el acto que fijó el debido cobrar identificó la obligación a cargo del municipio de Chigorodó (Ant) por tasas retributivas y otros conceptos en base a las facturas 23798 (Resolución No. 200- 03-30-01-0980-11 por gastos bancarios con ocasión de embargo al municipio por incumplimiento de acuerdo de pago), 25282 (Liquidación tasa retributiva y por uso Julio-Dic 2011), 25510 (Convenio 200-10-01-03-0128-12), 25667 (Liquidación tasa retributiva y por uso Julio-Dic 2012), 26837 (Liq.
Tasa retributiva y por uso Julio-Dic 2012), 28257 (Liq. Tasas Enero-Dic 2013), 29528 (Liq. Tasas enero-Dic 2024), 30594 (visita seguimiento Resolución No. 200-03- 20-01-1844-2015), 31477 (Liq. Tasas enero-dic 2015) y 36205 (Tasas retributivas enero-dic 2016), indicándose que se anexaba a dicho acto administrativo estas obligaciones, pues para el año 2017 que inició el procedimiento de cobro coactivo éstas eran las acreencias adeudadas; las cuales igualmente fueron tenidas en cuenta para posteriormente librar mandamiento de pago por valor de $1.361.083.270 con los intereses hasta el año 2017; sin embargo, en el acto que ordenó seguir adelante la ejecución no se identificó cada una de las facturas u obligaciones que constituyen el título ejecutivo, y se refiere un valor inferior, esto es, la suma de $1.167.804.000.
De la liquidación del crédito que efectúa la entidad demandada Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá – CORPOURABÁ, se extracta que tal como lo sostiene el municipio de Chigorodó, efectivamente se incluyeron en forma adicional, las facturas u obligaciones identificadas como 9000038313 (trámites y servicios) año 2016 y 9000040827 (tasas retributivas) año 2018, circunstancia que es contraria a derecho pues no se ajusta al ordenamiento jurídico antes detallado, en tanto, la liquidación del crédito únicamente debe atender a las obligaciones adeudadas al momento del inicio del trámite de cobro coactivo, plenamente identificadas en el debido cobrar y mandamiento de pago debidamente notificado al deudor.
Estas nuevas obligaciones, corresponden a tasas retributivas liquidadas por los períodos Julio – Dic 2011 y años 2012 a 2016 a cargo del ente territorial, así como los actos que contienen la deuda por gastos bancarios tras incumplimiento de un acuerdo de pago y otros conceptos. Y frente a las cuales, la parte ejecutada no tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y no se tiene conocimiento si respecto de tales facturas se realizó o no el cobro persuasivo por parte de la entidad ejecutante de la obligación, incluso una de éstas presenta una fecha posterior a la fijación del debido cobrar y el mandamiento de pago.
Adicionalmente, la Corporación no resolvió la solicitud de tener como abono los cánones de arrendamiento que son recaudados de los bienes inmuebles del municipio que se encuentran embargados como consecuencia del proceso de cobro coactivo que se adelantó en su contra. 33 En ese orden de ideas, deberá esta Sala de decisión acceder parcialmente a las súplicas de la demanda, dado que se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, esto es, el Auto No. 200-03-30-98- 0288-2021 del 04 de marzo de 2021 a través de la cual se liquidó definitivamente el crédito u obligación a cargo del municipio de Chigorodó (Ant) y resolvió otras solicitudes; declarando la nulidad del mismo de conformidad con la normativa y jurisprudencia analizada, teniendo en cuenta que no puede modificarse en la etapa de liquidación del crédito la constitución del título ejecutivo que fue conformado durante el procedimiento de cobro coactivo y con base en el cual se libró mandamiento de pago y se ordenó seguir adelante la ejecución, y mucho menos con la inclusión de obligaciones adicionales y/o diferentes, pretendiendo desconocer dicho hecho en la motivación del acto acusado la entidad demandada.
En virtud de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordenará a la entidad demandada CORPOURABÁ proceda a efectuar una nueva liquidación del crédito por las obligaciones adeudadas por el Municipio de Chigorodó únicamente con relación a las identificadas en el trámite del proceso de cobro coactivo (Rad.200-16-51-33-011 de 2017) excluyendo de la misma las facturas 9000038313 y 9000040827, computando los intereses respectivos pues estos no cesan durante el procedimiento administrativo que se adelanta en contra del deudor salvo pago total de la obligación, sin perjuicio del descuento de los abonos ya efectuados, además de realizar el análisis pertinente si es posible computar como abonos los cánones de arrendamiento que son cancelados respecto de los bienes inmuebles que fueron embargados durante dicho trámite administrativo.
Ahora bien, en este punto, se advierte que el expediente no cuenta con material probatorio que permita corroborar otros tópicos de la liquidación efectuada, tratándose además de un procedimiento administrativo de cobro coactivo que deberá culminarse por la entidad acreedora en atención a las disposiciones legales que rigen la materia y bajo las consideraciones expuestas en esta providencia; precisándose que la obligación de las partes, como lo indicaba el artículo 167 del Código General del Proceso, consistía en aportar y colaborar para que se trajera al juicio el recaudo acreditativo necesario para fijar dentro de la actuación los supuestos de hecho de las normas consagratorias de los efectos jurídicos pretendidos; en tanto, allí se consagra el principio del onus probandi, prescribiendo que incumbe a las partes la carga de la prueba de los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 7.
De las costas. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, regula lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 34 Por su parte, el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, prevé que, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201639, que ha sido reiterada por la misma Corporación en recientes providencias40, respecto de la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó, que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, por cuanto se consagra que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, porque se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022 emitida dentro del proceso con radicado No. 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de la anterior Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal en la que se había condenado en costas de segunda instancia, y ordenó realizar el referido análisis valorativo de la causación de costas.
Adicionalmente, la Sección Cuarta de la Alta Corporación ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso41. En efecto, en reciente sentencia del 23 de febrero de 202342, se reiteró que “La Sala precisa que no condena en costas en esta instancia conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen” -negrilla intencional-.
Así las cosas, de conformidad con el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, y acogiendo el precedente jurisprudencial del órgano de cierre de esta jurisdicción que se ha referenciado, la Sala se abstendrá de imponer costas (gastos procesales y agencias en derecho), dado que en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016. C.P. William Hernández Gómez. Radicado No 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado No 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado No 88001-23-33-000-2017- 00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado No 17001-23-33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras. 41 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado No 68001-23-33-000- 2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado No 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado No 25000-23-37-000-2013-01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado No 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre otras. 42 Radicado N. ° 41001-23-33-000-2021-00201-01 (26831) 35 FALLA PRIMERO. Se declara la nulidad del acto administrativo contenido en el Auto No. 200-03-30-98-0288-2021 del 04 de marzo de 2021 expedido por la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá – CORPOURABÁ en el marco de un proceso de cobro coactivo a través de la cual se liquidó definitivamente el crédito u obligación a cargo del Municipio de Chigorodó (Ant) y resuelve otras solicitudes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho se ordena a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá – CORPOURABÁ proceda a efectuar una nueva liquidación del crédito por las obligaciones adeudadas por el Municipio de Chigorodó únicamente con relación a las identificadas en el trámite del proceso de cobro coactivo (Rad.200-16-51-33-011 de 2017) excluyendo de la misma las facturas 9000038313 y 9000040827, computando los intereses respectivos pues estos no cesan durante el procedimiento administrativo que se adelanta en contra del deudor salvo pago total de la obligación, sin perjuicio del descuento de los abonos ya efectuados, además de realizar el análisis pertinente si es posible computar como abonos los cánones de arrendamiento que son cancelados respecto de los bienes inmuebles que fueron embargados durante dicho trámite administrativo.
TERCERO. Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. Abstenerse de condenar en costas en esta instancia, según lo indicado en la motivación precedente.
QUINTO. Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA.
SEXTO. Una vez ejecutoriada la presente decisión, archívese el expediente
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la Fecha, consta en Acta N° 098. Las Magistradas: (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmada electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co KCA