25000-23-41-000-2017-01468-00 · Tribunal Administrativo de Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: FUNDACION VIPASSANA COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE CHOACHÍ Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: FALLO PRIMERA INSTANCIA – LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN La Sala decide la demanda presentada la FUNDACION VIPASSANA COLOMBIA por intermedio de apoderado judicial en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) en contra del Municipio de Choachí (Cundinamarca) (fls. 1 a 34 cdno. no. 1).

I. PRETENSIONES En el escrito de la demanda la parte actora elevó las siguientes súplicas: “I. DECLARACIONES Y CONDENAS PRIMERA: Es nula la "Resolución Administrativo No. 130-26-13 del 25 de enero de 2017, Por la cual se niega licencia de construcción en la modalidad de obra nueva y se archiva el proceso", proferida por el municipio de Choachí, y que fue notificada personalmente al representante de la Fundación Vipassana Colombia el día 26 de enero de 2017.

SEGUNDA: Es nulo el acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, que se configure con la omisión de respuesta por Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 2 parte del municipio de Choachí del recurso de reposición y subsidiario de apelación, interpuesto el 8 de febrero de 2017, por el representante legal de la Fundación Vipassana Colombia.

TERCERO: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene al municipio de Choachí al pago de los perjuicios materiales e inmateriales, que se representan en el valor de las pretensiones reclamadas, junto con los intereses y frutos generados desde la presentación de la demanda hasta que se profiera sentencia de mérito.

CUARTO: Ordenar al municipio de Choachí actualizar las condenas impuestas teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor y los intereses sobre el valor histórico.

QUINTO: Que se condene al pago de las costas y agendas en derecho.

SEXTO: Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al municipio de Choachí, iniciar las acciones de repetición, disciplinarias y/o penales pertinentes, en contra de los funcionarios responsables de las decisiones irregulares que en esta demanda se cuestionan.

SÉPTIMO: Que se ordene dar cumplimiento de la sentencia en los términos y condiciones establecidos en el C.P.A.C.A.” (fl. 1 cdno. ppal. no. 1 – mayúsculas fijas y negrillas del texto original). II. H E C H O S Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El municipio de Choachí, a través de los actos administrativos acusados contenidos en la Resolución administrativa no. 130-26-13 de 25 de enero de 2017 y el acto ficto derivado del silencio administrativo negativo que se configuró con ocasión de la falta de respuesta oportuna de los recursos interpuestos contra el acto principal, negó una licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para la construcción de un centro de meditación y archivó el proceso. 2) La decisión de la parte demandada es arbitraria e injusta, por cuanto inicialmente, a través de la Resolución no. 130-26-127 de 30 de diciembre de 2015, la entidad demandada ya había concedido la licencia de construcción para la construcción del centro de meditación y, con ocasión de una acción de tutela, se dejó sin efectos dicho Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 3 acto por cuanto el trámite de la licencia no fue notificado debidamente a todos los interesados, luego el nuevo acto administrativo por el cual se negó la licencia de construcción implica en realidad una revocatoria de licencia urbanística ya otorgada con sustento en razones contradictorias que carecen de fundamentación técnica.

III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Para sustentar las pretensiones, la parte demandante adujo la violación de los artículos 1, 29, 83 y 90 de la Constitución Política, el artículo 97 del CPACA, el artículo 43 de la Ley 1469 de 2010 y el artículo 44 del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Choachí Cundinamarca.

La demanda se sustentó en los siguientes 4 cargos, a Saber: 3.1 Primer cargo: Transgresión de los artículos 1, 29, 83 y 90 de la Constitución Política 1) Se trasgredieron los artículos 1, 29, 83 y 90 de la Constitución Política, en consideración a que las autoridades locales del municipio de Choachí se apartaron del orden jurídico vigente con su decisión de revocar intempestivamente la licencia urbanística inicialmente expedida y sin su consentimiento, pues esta fue desautorizada por razones que, a pesar de estar revestidas de un aparente manto de legalidad, denotan una evidente contradicción con lo dispuesto en el esquema de ordenamiento territorial de la localidad en que se encuentra ubicado el predio. 2) Se vulneraron los principios orientadores del Estado de derecho, el debido proceso, la buena fe y confianza legítima, además, esa revocación de la licencia urbanística constituyó una vía de hecho que conculcó las garantías fundamentales, al tenerse en cuenta que, con ocasión de la licencia inicialmente otorgada, se ejecutaron acciones tendientes a su construcción a través del desarrollo de obras civiles.

Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 4 3.2 Segundo cargo: Nulidad del acto administrativo particular y expreso que revoca la licencia urbanística (Resolución administrativa no. 130-26-13 del 25 de enero de 2017) y nulidad del acto ficto o presunto que confirma dicha decisión - infracción de las normas en las que deberían fundarse Se vulneró el artículo 97 del CPACA, en la medida en que no medió su consentimiento para la revocatoria del acto administrativo como respectivo titular del acto administrativo que otorgó la licencia de construcción, a su vez, se desatendieron las normas generales relativas al régimen urbanístico contenidas en el artículo 43 de la Ley 1469 de 2010 que también regula la revocatoria directa y el artículo 44 del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Choachí, que dispone que la unidad 4 se conforma por las partes altas de las siguientes veredas: Potrerogrande, Meseta, La Palma, El Curí, La Victoria y Bobadillas.

El uso principal de esta unidad es el agrosilvopastoril y la recuperación ecológica. Además, el uso permitido es el "establecimiento institucional de tipo rural" y el uso condicionado el "loteo con fines de construcción de vivienda campestre". Usos del suelo que encuadran con las características del proyecto del centro de meditación que en un comienzo avaló la administración local, al considerarlo amigable con el medio ambiente, dada la magnitud, la densidad y el índice de ocupación de la construcción. Por tanto, al revocarse la licencia urbanística se infringió esa norma. 3.3 Tercer cargo: Falsa motivación 1) El predio sobre el cual se produjo la revocatoria de la licencia no cuenta con las características que prevé la ley para ser considerado como de connotación urbana.

Es falso que el proyecto del centro de meditación fuera de "escala urbana", pues se pretendía ejecutar en una finca ubicada, según el esquema de ordenamiento de Choachí, en suelo rural. 2) Como lo dictaminó la propia administración municipal de Choachí en la Resolución No. 130- 26-127 que concedió la licencia urbanística, esta se otorgó conforme a “los diseños de redes hidrosanitarias, el plan de manejo ambiental y la documentación complementarla entregada, el proyecto se considera amigable con el Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 5 medio ambiente, promoviendo la reutilización de agua, reforestación, conservación, entre otros". 3) A la luz del esquema de ordenamiento territorial de Choachí (acuerdo 005 de 2000), el uso suelo del predio donde se estaba ejecutando el proyecto del centro de meditación es rural y tiene como uso prohibido el uso urbano. Sin embargo, según el mencionado esquema de ordenamiento territorial de Choachí, junto a estos usos prohibidos coexisten algunos usos permitidos como son los "establecimientos institucionales de tipo rural", e igualmente unos usos condicionados, como por ejemplo, el “loteo con fines de construcción de vivienda campestre.” 4) El artículo 44 del esquema de ordenamiento territorial de Choachí reglamenta el suelo rural de esa localidad y lo divide en 16 sectores o unidades.

En cuanto al predio de la Fundación en la vereda La Victoria, en el cual se ejecutaba el proyecto del centro de meditación, se dispone: “(…) En las partes altas las veredas. La victoria (…). Usos permitidos (…) Establecimientos institucionales de tipo rural. Usos condicionados (…) Agroforestal.” 5) Con base en estos usos permitidos y condicionados fue que el ente territorial expidió la Resolución no. 130-26-127 que concedió la licencia de construcción de obra nueva a la fundación y con la cual se realizaron durante más de 7 meses las obras civiles que debieron ser posteriormente abandonadas, cuando repentina e infundadamente hubo un cambio de criterio técnico y jurídico del municipio de Choachí que lo llevó a revocar la licencia. 6) La presentación parcial de la disposición del esquema de ordenamiento territorial, exterioriza una conducta de la entidad territorial encaminada a simular la realidad, convirtiendo los motivos contenidos en el acto administrativo acusado en falsos. 3.4 Cuarto cargo: Desviación de poder En la revocatoria de la licencia de construcción no se presentaron nuevos documentos a la solicitud de licencia, ni se modificaron los documentos que inicialmente se había Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 6 allegado, asimismo nadie presentó oposiciones a la solicitud de licencia y tampoco hubo un cambio en las normas, ni hubo una situación sobreviniente en el trámite que justificara la realización de una nueva revisión técnica y jurídica del proyecto o que pudiera servir como fundamento para concluir que el proyecto ahora era inviable.

IV. TRÁMITE Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. La admisión de la demanda a) Efectuado el respectivo reparto (fl. 289), correspondió el conocimiento del asunto a este despacho, quien por auto de 29 de septiembre de 2017 (fl. 291) admitió la demanda y ordenó la notificación a la parte demandada. El auto admisorio de la demanda fue notificado el 17 de enero de 2018 en forma personal, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a la parte demandada; al Procurador Administrativo Delegado ante esta Corporación; y a la Directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fls. 298 a 302 cdno. ppal.). b) Mediante auto de 21 de mayo de 2018 (fl. 306), se fijó como fecha y hora para la realización de la audiencia inicial. c) El 19 de octubre de 2018, se llevó a cabo la audiencia inicial (fls. 309 a 315), la cual tuvo como finalidad proveer sobre el saneamiento del proceso, fijar el litigio, consultar a las partes acerca de la posibilidad de un acuerdo conciliatorio y decretar la práctica de pruebas. d) El 31 de enero de 2019, se llevó a cabo la segunda audiencia del proceso que tuvo por finalidad, recaudar las pruebas decretadas en la audiencia inicial (fls. 327 a 330) y en atención a que no existían más pruebas por practicar y por considerarse innecesaria las audiencias de alegaciones y juzgamiento, en esta misma audiencia se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto sobre la controversia.

Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 7 2. Contestación de la demanda por el municipio de Choachí - Cundinamarca La citada entidad contestó la demanda (fls. 9 a 11 cdno. contestación de la demanda), en los siguientes términos: 1) Los actos acusados se expidieron con respeto a la Constitución y a la normatividad que regula la materia, conforme al procedimiento previsto para ello, sin que pueda acreditarse la existencia de los cargos formulados por la parte actora. 2) En el presente caso, no era necesario realizar el procedimiento de revocatoria directa del acto administrativo, dado que, en cumplimiento de una orden judicial, la administración municipal se vio obligada a retrotraer la actuación y, a través de la secretaría de planeación del municipio, realizó nuevamente el estudio de la solicitud, estableciéndose que la obra no cumplía con el uso del suelo regulado en el esquema de ordenamiento territorial de Choachí – Cundinamarca.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Practicadas en su totalidad las pruebas, se corrió traslado a las partes para que por escrito presentaran los alegatos de conclusión, por el término común de diez (10) días hábiles. Derecho del que hicieron uso en forma oportuna la parte actora y la entidad pública demandada (fls. 331 a 334 y 335 a 339 cdno. ppal. no. 1), reiterando lo expuesto en la demanda y en la contestación de esta.

VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agente del Ministerio Público delegada ante esta Corporación emitió concepto, en los siguientes términos: 1) En ningún momento el ente territorial demandado hizo uso de la figura de la revocatoria directa contemplada en el CPACA y mucho menos procedió a revocar sin consentimiento de la parte demandante el acto administrativo a través del cual se le Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 8 había otorgado la licencia de construcción en el año 2015, toda vez que fue en cumplimiento de la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo de Choachí, la cual fue confirmada por el Juez Penal del Circuito de Cáqueza, que la Administración Municipal expidió la Resolución no. 130-26-049 del 4 de agosto de 2016, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela antes mencionado, procediendo a dejar sin valor y efecto la actuación administrativa inicialmente surtida y, como consecuencia de ello, da inicio nuevamente a esta, a fin de garantizar el debido proceso tutelado a los terceros con interés directo en la decisión. Es importante resaltar que en contra de la anterior decisión (Resolución 130-26-049 del 4 de agosto de 2016) no se interpuso ningún recurso. 2) Mal puede predicarse que como consecuencia de la expedición de los actos acusados fue que se revocó el acto administrativo que inicialmente había otorgado la licencia de construcción, más aún si se tiene en cuenta que estos tan solo se limitaron a decidir la nueva actuación administrativa que se adelantó luego de dejar sin efecto la que fue objeto de amparo constitucional. 3) No le asiste razón a la parte demandante, toda vez que los actos acusados para su expedición no necesitaban el consentimiento de la parte actora, toda vez que son el resultado de la nueva actuación administrativa que se adelantó y mucho menos puede predicarse que estos sean la causa que origina el perjuicio reclamado.

Máxime si se tiene en cuenta que el acto inicialmente proferido fue dejado sin efecto por la protección del derecho fundamental al debido proceso dentro del trámite de la acción constitucional de tutela, por ende, en caso de llegarse a configurar un daño antijurídico, la causa eficiente de este no podría imputarse a los actos acusados. 4) No puede predicarse la vulneración del principio de confianza legítima cuando la actuación administrativa que conllevo el otorgamiento de la licencia de construcción inicial se encontraba viciada de nulidad por la vulneración del debido proceso de los terceros colindantes del predio en el que se pretendía realizar la construcción. 5) La confianza legítima se erige como garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas -trátese de órgano legislativo, Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 9 administración pública o autoridades judiciales-.

La confianza legítima no tiene la connotación de principio absoluto y, por tanto, es factible su limitación o restricción, en razón de otros principios constitucionales que también ameriten aplicación según las particularidades del caso. Así, la confianza legítima debe ceder, por ejemplo, frente a un interés publico imperioso que se le contraponga. 6) En el presente caso no puede predicarse la vulneración de la confianza legítima debido a que dentro de los deberes de los particulares que acuden a la actuación administrativa está el de colaborar con la administración para el logro de los fines de esta y, en especial, en materia de licencias de construcción, le corresponde al solicitante apoyar en la salvaguarda de los derechos de las demás partes y terceros que con la obra pueden resultar afectados, al punto que deben socializar el proyecto u obra y dar a conocer mediante publicación o cualquier medio de socialización la realización de la misma, motivo por el cual mal puede predicarse que la administración en forma brusca o arbitraria e inesperada en el presente caso cambió su posición y, mucho menos, que acudió a la figura de la revocatoria directa del acto inicialmente proferido. 7) El cargo de falsa motivación tampoco está llamado a prosperar, debido a que no se demostró que el mismo se presente en el presente caso, toda vez que de la lectura del proyecto denominado "Diseño de redes internes, semi-internas Proyecto VIPASSANA", se evidencia que este proyecto, de acuerdo con los planos arquitectónicos, tiene un área de cubiertas disponible de 451,76 mts2 y un área de zonas duras de 1331,57 m2. 8) Igualmente, en el estudio de suelos, se señala que el proyecto contará con 24 módulos de alojamiento para una persona, cada uno proyectado con luces en sistema estructural de mampostería reforzada, 42 módulos de alojamiento para 2 personas en un área total de 754.32 m2, una zona de restaurante y de comidas con un área aproximada de 550 m2 en pórticos en concreto reforzado, salones de conferencias en un área de 567,5 m2, recepción y zona de baños.

Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 10 9) En el plan de manejo ambiental se señala la localización del proyecto, informando que la obra se desarrollará en el municipio de Choachí, con un área de influencia directa de 110,597 m2 e influencia indirecta relacionada con la construcción del proyecto de 5,847 m2. 10) No se demostró que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa, ni que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente, entre otros aspectos, por cuanto el fundamento de los actos administrativos acusados, los cuales, dicho sea de paso, sí analizan en debida forma la petición de licencia y el cumplimento de los requisitos para la concesión o no de esta, evento que no se evidencia en el acto inicialmente proferido y dejado sin efecto por el fallo de tutela. 11) El uso institucional condicionado para ese sector es de naturaleza rural y no urbana y, tal como lo afirma el acto acusado, las condiciones o estructuración del proyecto presentado para obtener la licencia de construcción, el cual, dicho sea de peso, está prohibido (establecimiento institucional urbano). 12) No se evidencia que este proyecto sea establecimiento institucional de naturaleza rural, sino que, por el contrario, el mismo se puede definir como un proyecto SOCIAL RECREATIVO o MULTI FAMILIAR, los cuales no están permitidos en el sector donde se encuentra ubicado el predio de propiedad de la parte actora, como se observa de la simple confrontación con los usos señalados para la unidad no. 4 en el EOT.

Asimismo, estos proyectos deben ser desarrollados en suelos urbanos o suburbanos. Calidad que no ostenta el suelo en donde se ubica el inmueble en mención, máxime con la prohibición establecida en el artículo 2.2.6.2.1 del Decreto 1077 de 2015. 13) El suelo rural está constituido por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas; igualmente, corresponde Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 11 a las áreas del Municipio con carácter agropecuario y forestal, no incluidas dentro del perímetro urbano y delimitada por los acuerdos vigentes en la fecha de expedición del EOT.

Por ende, el suelo rural, en consideración a los atributos representados en las potencialidades y restricciones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente, atendiendo a su aptitud o capacidad de acogida para las diferentes actividades socioeconómicas posibles de establecer en él y con el fin de asignar y reglamentar los usos del suelo y la acción urbanística, no puede ser utilizado para el desarrollo de actividades de tipo o naturaleza urbana. 14) Si bien el EOT permite el uso condicionado para establecimientos institucionales de naturaleza rural, lo cierto es que los condicionamientos presentan un grado de incompatibilidad con el uso permitido y ciertos riesgos previsibles y controlables para la protección del suelo y los demás recursos naturales conexos, motivo por el cual actividades como la del proyecto presentado por la parte demandante en el evento remoto de ser catalogado como rural, solo se podría establecer bajo condiciones de control y mitigación de impactos, debido a la magnitud del mismo y el número de personas que cobijaría. 15) No obstante, al estar prohibido en el sector del predio de propiedad de la parte actora, sería indebida la concesión de la licencia de construcción, toda vez que va en perjuicio de toda el área y podría causar daños arqueológicos y ecológicos en ella.

Por tal razón, se considera que la motivación del acto administrativo acusado se ajusta a lo establecido en la Constitución y la ley sobre la materia. 16) La construcción de edificaciones o establecimientos institucionales de carácter urbano, debido a su naturaleza social y recreativa con la inclusión de una construcción multifamiliar, está prohibida en el EOT del municipio para el sector en donde se ubica el predio de propiedad de la demandante.

Además, si bien los documentos son los mismos a los tenidos en cuenta para expedir el acto administrativo inicialmente proferido y dejado sin valor y efecto por la acción de tutela, lo cierto es que en la resolución que concede la licencia no se observa que se hubiese efectuado el análisis detallado respecta de la naturaleza del proyecto que se Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 12 pretendía construir, es más, tan solo se hace referencia a la norma que regula el uso del suelo en el municipio y sin mayor estudio se procede a conceder la misma. 17) De otro lado, debe recordarse que la desviación de poder implica según la jurisprudencia y la doctrina aquellos casos en que i) el acto o contrato administrativo es ajeno a cualquier interés público -venganza personal, motivación política, interés de un tercero o del propio funcionario y ii) el acto o contrato es adoptado en desarrollo de un interés público, pero que no es aquel para el cual le fue conferida competencia a quien lo expide o celebra, categoría a la que se aproxima igualmente la desviación de procedimiento en la que la administración disimula el contenido real de un acto, bajo una falsa apariencia, recurriendo a un procedimiento reservado por la ley a otros fines, con el fin de eludir ciertas formalidades o de suprimir ciertas garantías. 18) Por efectos de la presunción de derecho que ampara los actos administrativos, estos se consideran ajustados a derecho, mientras no se demuestre lo contrario, de manera que corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 19) Debe demostrarse con pruebas que no dejen la más mínima duda de que al expedir el acto controvertido el agente de la administración que lo produjo no buscó obtener un fin obvio y normal determinado al efecto, sino que, por el contrario, se valió de aquella modalidad administrativa para que se obtuviera como resultado una situación en todo diversa a la que explícitamente busca la ley. 20) El móvil es el fin o el propósito que se quiere lograr con la expedición de una decisión administrativo, esto es, lo que en definitiva conlleva a la autoridad a tomar una medida en determinado sentido, pero atendiendo siempre el interés general y el mejoramiento del servicio público.

De tal suerte que, cuando exista contrariedad entre el fin perseguido por la ley y el obtenido por el autor del acto, se configura esta causal de ilegalidad. Evento que en el presente caso no ha sido probado. 21) Por lo anotado se solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 13 VIII.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración en única instancia con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) excepciones de fondo, 3) análisis de los cargos de nulidad, 4) conclusión y, 5) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia El objeto principal de las pretensiones de la demanda, conforme a lo consignado en el escrito de la demanda, consiste en que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución administrativa no. 130-26-13 de 25 de enero de 2017, mediante la cual se negó una licencia de construcción en la modalidad de obra nueva y se archive el proceso, y el acto ficto derivado del silencio administrativa negativo, que se configuró con ocasión de la omisión de respuesta por parte del municipio de Choachí de los recurso de reposición y subsidiario de apelación interpuestos el 8 de febrero de 2017.

A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: a) Condenar al municipio de Choachí al pago de los perjuicios materiales e inmateriales que se representan en el valor de las pretensiones reclamadas junto con los intereses y frutos generados desde la presentación de la demanda hasta que se profiera sentencia; b) ordenar al municipio de Choachí actualizar las condenas impuestas teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor y los intereses sobre el valor histórico; c) ordenar al municipio de Choachí iniciar las acciones de repetición, disciplinarias y/o penales pertinentes en contra de los funcionarios responsables de las decisiones irregulares que en la demanda se cuestionan; d) condenar en costas del proceso y agendas en derecho a la parte demandada; y e) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos y condiciones establecidos en el CPACA.

Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 14 La parte actora formuló como cargos de nulidad, los siguientes: a) Trasgresión de los artículos 1, 29, 83 y 90 de la Constitución Política; b) Infracción de las normas en que deberían fundarse; c) falsa motivación; y d) desviación de poder.

Los problemas jurídicos a resolver, en esta, la primera instancia, son los siguientes: a) Si se quebrantó el orden jurídico Constitucional y legal, ya que, según la parte actora, la parte demandada con su decisión de revocar intempestivamente la licencia urbanística inicialmente expedida y sin su consentimiento, lo que hizo fue desautorizar esta por razones que, a pesar de estar revestidas de un aparente manto de legalidad, denotan una evidente contradicción con lo dispuesto en el esquema de ordenamiento territorial de la localidad en que se encuentra ubicado el predio. b) Si se vulneraron los principios del debido proceso, la buena fe y confianza legítima con la adopción de la decisión contenida en los actos acusados, ya que, según la parte actora, la revocatoria constituyó una vía de hecho que conculcó las garantías fundamentales, al tenerse en cuenta que, con ocasión de la licencia inicialmente otorgada, se ejecutaron acciones tendientes a su construcción a través del desarrollo de obras civiles. c) Si los actos demandados infringieron las normas en que debían fundarse, ya que, según la parte actora, se vulneró el artículo 97 del CPACA, en la medida en que no medio su consentimiento para la revocatoria del acto administrativo como respectivo titular, a su vez, se desatendieron las normas generales relativas al régimen urbanístico contenidas en el artículo 43 de la Ley 1469 de 2010 y el artículo 44 del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Choachí. d) Si existió falsa motivación dado que, según la parte demandante, el predio sobre el cual se produjo la revocatoria de la licencia no cuenta con las características que prevé la ley para ser considerado como de connotación urbana.

Es falso que el proyecto del centro de meditación fuera de "escala urbana", pues se pretendía ejecutar en una finca ubicada según el esquema de ordenamiento de Choachí, en suelo rural. Además, con base en el esquema de ordenamiento territorial de Choachí y Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 15 en los usos permitidos y condicionados se otorgó la licencia de construcción inicial con la cual se realizaron durante más de 7 meses las obras civiles que posteriormente debieron ser abandonadas. e) Si se presentó desviación de poder, ya que, según la entidad demandante, en la revocatoria de la licencia de construcción no se presentaron nuevos documentos a la solicitud de licencia, ni se modificaron los documentos que inicialmente se habían allegado.

Asimismo, nadie presentó oposiciones a la solicitud de licencia y tampoco hubo una situación sobreviniente en el trámite que justificara la realización de una nueva revisión técnica y jurídica del proyecto o que pudiera servir como fundamento para concluir que el proyecto ahora era inviable. 2. Excepciones propuestas 1) En la audiencia inicial se declaró no probada la excepción previa denominada “inepta demanda por indebida individualización de los actos administrativos de los cuales (sic) se pretenden demandar”.

Decisión que no fue impugnada y que hizo tránsito a cosa juzgada con efectos jurídicos vinculantes para las partes. 2) Asimismo, en cuanto a los medios exceptivos formulados por la parte demandada consistentes en: a) “no configuración de las causales que invoca la parte demandante, para solicitar la nulidad de los actos administrativos”, b) indebida individualización de los actos administrativos de los cuales (sic) se pretende demandar”, c) “inexistencia de las razones por las cuales se demanda”, d) “inexistencia de responsabilidad de la entidad territorial demandada”, e) “imposibilidad de realizar el pago de los perjuicios materiales y patrimoniales solicitados” y f)“buena fe de la administración municipal”, en la audiencia inicial se puso de presente, por una parte, que, en cuanto a la individualización de los actos administrativos se trataba de una excepción previa que ya fue resuelta como se anotó y, de otro lado, las demás excepciones únicamente se referían al fondo del asunto, puesto que simplemente se apoyaban en reafirmar la legalidad de los actos administrativos demandados, por lo tanto, su resolución sería objeto de Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 16 pronunciamiento conjuntamente con el fondo del asunto y no precisamente como excepciones, como lo establece el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 3) Finalmente, en cuanto a la excepción denominada genérica o innominada, esta no está llamada o prosperar, debido a que en el proceso no existe prueba de ninguna excepción que pueda y deba ser declarada de oficio de conformidad con el inciso segundo del artículo 187 del CPACA. 3.

Análisis de los cargos de nulidad 3.1 Primer cargo: Transgresión de los artículos 1, 29, 83 y 90 de la Constitución Política La demanda formula en este cargo que: 1) Se trasgredieron los artículos 1, 29, 83 y 90 de la Constitución Política, en consideración a que las autoridades locales del municipio de Choachí se apartaron del orden jurídico vigente con su decisión de revocar intempestivamente la licencia urbanística inicialmente expedida y sin su consentimiento, pues esta fue desautorizada por razones que a pesar de estar revestidas de un aparente manto de legalidad denotan una evidente contradicción con lo dispuesto en el esquema de ordenamiento territorial de la localidad en que se encuentra ubicado el predio. 2) Se vulneraron los principios orientadores del Estado de derecho, el debido proceso, la buena fe y confianza legítima.

Además, esa revocación de la licencia urbanística constituyó una vía de hecho que conculcó las garantías fundamentales, al tenerse en cuenta que, con ocasión de la licencia inicialmente otorgada, se ejecutaron acciones tendientes a su construcción a través del desarrollo de obras civiles. El citado argumento no es de recibo para la Sala, por las siguientes razones: 1) Mediante fallo de tutela de 2 de agosto de 2016 proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Choachí, dentro de la acción con radicación no. 2016 -0082, Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 17 cuyo accionante fue el señor Marco Antonio Garay y la accionada la Secretaria de Planeación Municipal de Choachí Cundinamarca, vinculándose además a la Fundación Vipassana, Santos Garay y Carmen Lucia Novoa, se resolvió: “PRIMERO: Declarar que se encuentra que ha sido vulnerados los derechos del debido proceso y la defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Nacional como violados al accionante, teniendo estos el carácter de fundamentales.

SEGUNDO: Ordenar que el jefe de la oficina de Planeación Municipal de Choachí Cundinamarca deje sin valor ni efecto la resolución administrativa no. 130-26-127 del 30-12-15 y todos los actos y procedimientos que fueron adelantados para proferir esta decisión desde la admisión y apertura del trámite administrativo. Debiendo rehacerse, pero quedando con valides la prueba documental aportada para el trámite y que corresponde al estudio netamente técnico de ingeniería y arquitectura documental.

Esta decisión deberá ser tomada en el término improrrogable de cuarenta y ocho horas hábiles, allegando a este expediente copia del cumplimiento de esta orden constitucional.

TERCERO: Debe suspender la oficina de Planeación, la licencia de construcción otorgada, la que igualmente queda sin valor y efecto, hasta el momento en que sea efectuado nuevamente el procedimiento y tomada la decisión que quede en firme. Trámite que debe adelantar en el término improrrogable de cuarenta y ocho horas hábiles, allegando copia de tal actuación a este expediente.

CUARTO: La persona jurídica interesada en la licencia debe completar la documentación que ha sido señalada en esta sentencia en su parte motiva, para que planeación pueda reiniciar el trámite. ( ).” (fls. 70 a 79 cdno. no. 1). Decisión que fue impugnada por el representante legal de la Fundación Vipassana Colombia y, finalmente, confirmada por el Juzgado Penal del Circuito de Cáqueza Cundinamarca el 7 de septiembre de 2016, en donde se dispuso: “PRIMERO: Confirmar por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el fallo del dos (2) de agosto del año en curso, proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Choachí - Cundinamarca, dentro de la acción de tutela instaurada por MARCO ANTONIO GARAY NOVOA (…).” (fls. 80 a 89 ibidem). 2) Asimismo, en el fallo de tutela de segunda instancia se puso de presente, entre otros aspectos, lo siguiente: “(…) Ahí en ese análisis, asiste razón al juez de instancia y así el accionado no acoja la posición del juzgado, hubo mayor Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 18 responsabilidad en el solicitante de la licencia de construcción que en la oficina de planeación municipal, al no allegar una documentación completa que demostrara y determinara con suma nitidez quienes eran los vecinos y colindantes, habiendo la necesidad de que aquel informara los nombres de ellos, sin hacerlo y por supuesto si hubiese allegado los certificados de matrícula inmobiliaria de los predios colindantes, esto habría permitido establecer quienes eran y que debían ser notificados y convocados al procedimiento solicitado por la Fundación Vipassana Colombia, así la norma citada por el accionado no lo indique en forma expresa pero se sobreentiende porque es la manera apropiada de saber cuáles [son] esos comuneros y propietarios de los bienes colindantes al predio en construcción. (…).” (fls. 86 y 87). 3) En consonancia con lo expuesto por el Ministerio Público, es claro que, en ningún momento, la parte demandada hizo uso de la figura de la revocatoria directa contemplada en el CPACA y, mucho menos, procedió a revocar sin consentimiento de la parte demandante el acto administrativo -Resolución administrativa no. 130-26- 127 de 30 de diciembre- a través del cual se le había otorgado inicialmente la licencia de construcción en el año 2015 (fls. 45 a 52 ceno. No. 1), toda vez que fue en cumplimiento de una decisión judicial en firme proferida en sede de tutela, la cual hizo tránsito a cosa juzgada con efectos jurídicos vinculantes para la partes, que la parte demandada expidió la Resolución No. 130-26-049 de 4 de agosto de 2016, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela antes mencionado, procediendo a dejar sin valor y efecto la actuación administrativa inicialmente surtida y, como consecuencia de ello, dio inicio al nuevo trámite o procedimiento administrativo, con el fin de garantizar el debido proceso tutelado a los terceros con interés directo en el trámite administrativo (fls. 162 y 163 cdno. contestación de la demanda), y que finalmente terminó con la expedición del acto acusado -Resolución no. 136-26-13 de 25 de enero de 2017- que negó la licencia de construcción solicitada en la modalidad de obra nueva. 4) Por lo anotado, no es de recibo el argumento de la parte actora consistente en que como consecuencia de los actos acusados fue que se revocó el acto administrativo que inicialmente había otorgado la licencia de construcción, toda vez que estos tan solo se Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 19 limitaron a decidir la nueva actuación administrativa que se adelantó luego de dejar sin efecto la que fue objeto de amparo constitucional. 5) Los actos acusados fueron el resultado de una nueva actuación administrativa que se adelantó en cumplimiento de orden judicial, por lo que tampoco puede predicarse que estos sean la causa que originó el perjuicio reclamado.

Debe resaltarse que el acto inicialmente proferido que otorgó la licencia de construcción fue dejado sin efecto por la protección del derecho fundamental al debido proceso dentro del trámite de la acción constitucional de tutela analizada. 6) No puede predicarse la vulneración del principio de confianza legítima, cuando la actuación administrativa que conllevó el otorgamiento de la licencia de construcción inicial se encontraba viciada de nulidad por la vulneración del debido proceso, por la no vinculación de los terceros colindantes del predio en el que se pretendía realizar la construcción. 7) El principio de la confianza legítima o buena fe se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones.

Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho: “(…) Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.

Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege.

En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 20 cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política".1[8] (…)” (Se destaca).

Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es, fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular. 8) Debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales, sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado.

Igualmente, este principio tampoco significa “ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”2[9]. 9) De otra parte, cabe indicar que, en las relaciones entre administrados y administración, además del ámbito del ejercicio de los derechos y potestades, juega un papel importante el cumplimiento de los deberes, el cual comporta la necesidad de una conducta leal y honesta, aquella conducta que puede esperarse de una persona.

En esa medida, la buena fe que incorpora el valor ético de la confianza se espera tanto de la administración como de los administrados, es decir, ambos deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, lo que supone, que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético. Razón por la cual, así como la administración pública no puede ejercer sus 1[8] Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez Caballero.

Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998. 2[9] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 21 potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas. 10) Adicionalmente, cabe agregar que la aplicación del principio de la confianza legítima no es absoluto, pues su contenido y campo de aplicación encuentran una limitación cuando se contrapone o enfrenta con el principio del interés público, como quiera que, como lo ha precisado la jurisprudencia, la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo debe primar sobre lo individual y lo público sobre lo privado, razón por la cual, en caso de enfrentamiento, el interés público tendrá primacía sobre la confianza legítima. 11) La noción de confianza legítima se encuentra ligada a la preocupación de protección a los particulares contra aquellas modificaciones normativas, de criterios y posturas que, aun siendo legales, se tornan jurídicamente inadmisibles, debido a su carácter sorpresivo.

Así, este principio pretende proteger al administrado y/o al ciudadano frente a cambios bruscos de situaciones en las cuales el administrado, si bien no tiene un derecho adquirido, tiene la expectativa en la durabilidad y/o estabilidad de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas por el propio Estado. 12) Así las cosas, en este caso concreto, los actos acusados fueron el resultado de una nueva actuación administrativa que se adelantó en cumplimiento de una precisa orden judicial, resaltándose que el acto inicialmente proferido que otorgó la licencia de construcción fue dejado sin valor ni efecto, precisamente por la protección del derecho fundamental al debido proceso dentro del trámite de la acción constitucional de tutela ya estudiada, por lo que no puede predicarse en este caso la vulneración del principio de confianza legítima y buena fe cuando la actuación administrativa que conllevó el otorgamiento de la licencia inicial de construcción se encontraba viciada de nulidad constitucional por la vulneración del derecho fundamental al debido Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 22 proceso, por la no vinculación de los terceros colindantes del predio en el que se pretendía realizar la construcción. 13) En efecto, en ningún momento, la parte demandada hizo uso de la figura de la revocatoria directa contemplada en el CPACA y, mucho menos, procedió a revocar sin consentimiento de la parte demandante el acto administrativo contenido en la Resolución administrativa no. 130-26-127 de 30 de diciembre a través del cual se le había otorgado inicialmente la licencia de construcción en el año 2015 (fls. 45 a 52 cdno. no. 1), toda vez que fue en cumplimiento de una decisión judicial en firme proferida en sede de tutela, la cual hizo tránsito a cosa juzgada con efectos jurídicos vinculantes para la partes, que la parte demandada expidió la Resolución No. 130-26- 049 de 4 de agosto de 2016, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela antes mencionado, procediendo a dejar sin valor y efecto la actuación administrativa inicialmente surtida.

Y, como consecuencia de ello, dio inicio a una nueva, con el fin de garantizar el debido proceso tutelado a los terceros con interés directo en el trámite administrativo. Trámite que finalmente culminó con la expedición del acto acusado - Resolución no. 130-26-13 de 25 de enero de 2017-. 14) En esos términos, observa la Sala que la confianza invocada se encuentra cimentada sobre criterios subjetivos y personales, esto es, fundada en el simple deseo, en ideas erróneas, en creencias equivocadas de lo que se cree tenía autorizado, por ende, no puede tenerse por legítima una confianza que se basa en interpretaciones personales y voluntariamente favorables a los intereses de quien la alega. 15) En ese orden, no es cierto que en este caso concreto se haya vulnero el debido proceso, la buena fe y confianza legítima, o se haya incurrido en una vía de hecho, por lo que este cargo de nulidad no está llamado a prosperar. 3.2 Segundo cargo: Nulidad del acto administrativo particular y expreso que revoca la licencia urbanística (Resolución administrativa no. 130-26-13 del 25 de enero de 2017) y nulidad del acto ficto o presunto que confirma dicha decisión - infracción de las normas en las que deberían fundarse Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 23 Señala el demandante en este cargo que se vulneró el artículo 97 del CPACA, en la medida en que no medió su consentimiento para la revocatoria del acto administrativo como respectivo titular del acto administrativo que otorgó la licencia de construcción, a su vez, se desatendieron las normas generales relativas al régimen urbanístico contenidas en el artículo 43 de la Ley 1469 de 2010 que también regula la revocatoria directa y el artículo 44 del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Choachí, que dispone que la unidad 4 se conforma por las partes altas de las siguientes veredas: Potrerogrande, Meseta, La Palma, El Curí, La Victoria y Bobadillas.

El uso principal de esta unidad es el agrosilvopastoril y la recuperación ecológica. Además, el uso permitido es el "establecimiento institucional de tipo rural" y el uso condicionado el "loteo con fines de construcción de vivienda campestre". Usos del suelo que encuadran con las características del proyecto del centro de meditación, que en un comienzo avaló la administración local, al considerarlo amigable con el medio ambiente, dada la magnitud, la densidad y el índice de ocupación de la construcción. Por tanto, al revocarse la licencia urbanística se infringió esa norma.

Este otro motivo de censura tampoco es de recibo para la Sala, por las siguientes razones: 1) En ningún momento, la parte demandada hizo uso de la figura de la revocatoria directa contemplada en el artículo 97 del CPACA y 43 de la Ley 1469 de 2010 y, mucho menos, procedió a revocar sin consentimiento de la parte demandante el acto administrativo contenido en la Resolución administrativa no. 130-26-127 de 30 de diciembre, a través del cual se le había otorgado inicialmente la licencia de construcción en el año 2015 (fls. 45 a 52 cdno. no. 1), toda vez que fue en cumplimiento de una decisión judicial en firme proferida en sede de tutela, la cual hizo tránsito a cosa juzgada con efectos jurídicos vinculantes para la partes, que la parte demandada expidió la Resolución No. 130-26-049 de 4 de agosto de 2016, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela antes mencionado, procediendo a dejar sin valor y efecto la actuación administrativa inicialmente surtida.

Y, como consecuencia de ello, dio inicio a una nueva, con el fin de garantizar el debido proceso tutelado a los terceros con interés directo en el trámite Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 24 administrativo. Trámite que finalmente culminó con la expedición del acto acusado contenido en la Resolución administrativa no. 130-26-13 del 25 de enero de 2017 que finalmente negó la licencia de construcción. 2) En otros términos, el acto acusado -Resolución no. 130-26-13 de 25 de enero de 2017- en modo alguno vulneró los artículos 97 de la Ley 1437 de 2011 y 43 de la Ley 1469 de 2010 que regulan la revocación de actos de carácter particular y concreto, toda vez que este fue expedido como resultado de una nueva actuación administrativa que se adelantó en cumplimiento de una precisa orden judicial emitida en un fallo de tutela debidamente ejecutoriado.

Es decir, este acto no revocó directa o indirectamente el acto inicialmente proferido que otorgó la licencia de construcción contenido en la Resolución no. 130-26-127 de 30 de diciembre de 2015 la cual quedó sin validez y efecto precisamente por una orden judicial, resaltándose que este último acto fue dejado sin validez jurídica por la protección del derecho fundamental al debido proceso dentro del trámite de la acción constitucional de tutela ya analizada, en tanto que la actuación administrativa que conllevó el otorgamiento de esa licencia inicial de construcción se encontraba viciada de nulidad constitucional por la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, por la no vinculación de los terceros colindantes del predio en el que se pretendía realizar la construcción. Decisión que hizo tránsito a cosa juzgada con efectos jurídicos vinculantes para las partes. 3) Por lo anotado los citados argumentos no tienen vocación de prosperidad. 4) En lo que respecta al argumento de la supuesta vulneración del artículo 44 del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Choachí que reglamenta el suelo rural, este aspecto será analizado al resolver el cargo siguiente denominado “falsa motivación”, ya que este tiene igual sustento fáctico y jurídico. 3.3 Tercer cargo: Falsa motivación La parte actora argumenta lo siguiente: Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25 1) El predio sobre el cual se produjo la revocatoria de la licencia no cuenta con las características que prevé la ley para ser considerado como de connotación urbana.

Es falso que el proyecto del centro de meditación fuera de "escala urbana", pues se pretendía ejecutar en una finca ubicada, según el esquema de ordenamiento de Choachí, en suelo rural. 2) Como lo dictaminó la propia administración municipal de Choachí en la Resolución No. 130- 26-127 que concedió la licencia urbanística, esta se otorgó conforme a “los diseños de redes hidrosanitarias, el plan de manejo ambiental y la documentación complementarla entregada, el proyecto se considera amigable con el medio ambiente, promoviendo la reutilización de agua, reforestación, conservación, entre otros." 3) A la luz del esquema de ordenamiento territorial de Choachí (acuerdo 005 de 2000), el uso suelo del predio donde se estaba ejecutando el proyecto del centro de meditación es rural y tiene como uso prohibido el uso urbano. Sin embargo, según el mencionado esquema de ordenamiento territorial de Choachí, junto a estos usos prohibidos coexisten algunos usos permitidos como son los "establecimientos institucionales de tipo rural" e, igualmente, unos usos condicionados, como por ejemplo el “loteo con fines de construcción de vivienda campestre.” 4) El artículo 44 del esquema de ordenamiento territorial de Choachí reglamenta el suelo rural de esa localidad y lo divide en 16 sectores o unidades.

Para la Sala, este otro motivo de censura tampoco está llamado a prosperar, por lo siguiente: 1) De conformidad con lo dispuesto en la certificación de 13 de octubre de 2019, el predio “El Paraíso” identificado con código catastral no. 00-00-0014-0760-000 y matricula inmobiliaria no. 152-49184 se encuentra ubicado en la vereda la Victoria, zona rural del municipio de Choachí (fl. 17 cdno. contestación de la demanda). 2) El Acuerdo 005 de 2000 del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Choachí3 establece como usos permitidos, condicionados y prohibidos, los siguientes: “Artículo 44. - La reglamentación general del suelo rural definida para los 16 sectores es la siguiente: NORMAS GENERALES: (…) Unidad 4.

El principal uso, Agrosilvopastoril y recuperación ecológica, teniendo en cuenta el desarrollo sostenible. En las partes altas de las veredas Potrerogrande, Meseta, La palma, El Curí, La Victoria y Bobadillas según mapa de Unidades de Manejo. Usos permitidos • Agropastoril. Con practicas efectivas para controlar la erosión. • Silvopastoril.

Será posible mediante la asistencia técnica y teniendo en cuenta la capacidad de carga del predio especifico. 3https://concejoChoachí.micolombiadigital.gov.co/sites/concejoChoachí/content/files/000022/1064_eo t-Choachí--acuerdo-05---2000.pdf Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 27 • Vivienda del propietario. • Protección integral de los recursos naturales en general. • Adecuación de suelos, con fines exclusivos de rehabilitación morfo ecológica (en el caso de deslizamientos y reptaciones). • Revegetalización. • Establecimientos institucionales de tipo rural. • Parte del área del predio se dedicará a la reforestación, el porcentaje estará de acuerdo a las pendientes naturales del terreno y del área del mismo. • Proyectos agrícolas con abonos orgánicos (Cultivos limpios). • Extracción minera semi mecanizada para mantenimiento de las vías existentes y para construcción de vivienda de los moradores.

Usos condicionados: • Granjas porcícolas y avícolas. • Recreación contemplativa dirigida, senderos de ecoturismo. • Investigación controlada. • Captación de acueductos. • Vías y obras de infraestructura (conservar las existentes). • Agroindustria a mediana escala. • Agricultura con tecnología de Invernadero. • Loteo con fines de construcción de vivienda campestre. • Agroforestal.

Usos prohibidos: • Agropecuario intensivo mecanizado. • Usos urbanos. • Industriales a gran escala. • Explotaciones intensivas de flores en invernaderos y todas aquellas que generen contaminación visual y de los recursos del paisaje. • Extracciones mineras mecanizadas para venta de materiales al público”. 3) De la citada norma, se tiene, entre otros aspectos, lo siguiente: a) El principal uso del suelo en la vereda La Victoria es el agrosilvopastoril y la recuperación ecológica, teniendo en cuenta el desarrollo sostenible.

Debe resaltarse que la actividad agroforestal, según el artículo 32 del EOT de Choachí, es aquella que “combina actividades agrícolas con los bosques, permitiendo la siembra, la labranza y la recolección de la cosecha junto con la remoción frecuente y continuada del suelo, dejándolo desprovisto de una cobertura vegetal permanente en alguna área, pero dejando el resto cubierto por árboles.

( )”, y la actividad Silvopastoril, según el artículo 33 ibidem, corresponde a “labores que combinan el pastoreo y el bosque o cobertura vegetal natural, no requieren remoción continua y frecuente de suelo, ni lo Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 28 dejan desprovisto de una cobertura vegetal protectora, permitiendo el pastoreo permanente del ganado dentro sectores escogidos (semiconfinado) del bosque.”4 b) Asimismo, como usos permitidos en esta vereda, se tiene, entre otros, la construcción de establecimientos institucionales de tipo rural, y de conformidad con el artículo 38 del EOT de Choachí, la actividad socioeconómica institucional hace referencia a los orientadas hacia los servicios comunitarios, ya sean sociales o públicos domiciliarios y que en el aérea rural, el mismo artículo 44 ibídem, al relacionar en otras unidades los establecimientos institucionales de tipo rural, pone de presente que estos hacen referencia a escuelas, capillas y centros de acopio, como se establecen en las unidades 14 y 165. c) Como uso condicionado para la vereda la Victoria, se tiene, entre otros, la actividad residencial campestre que, según el artículo 39 del EOT de Choachí, hace referencia a que “Aloja parcelaciones para vivienda en suelos rurales, las cuales se caracterizan por albergar actividades de recreación pasiva, en forma no continua.” Y en cuyo parágrafo se determina que “El área mínima para el desarrollo de centros turísticos, recreacionales o de vivienda campestre en la zona rural será de una Hectárea = 10.000 M2, el índice de ocupación no debe ser superior al 30% y el Índice de construcción al 40%, las zonas verdes deben ser mínimo del 30% del área total del terreno; el área destinada a los estacionamientos y acceso debe ser mínimo del 15% del área total del proyecto, garantizando el autoabastecimiento de sus servicios públicos y tratamiento de los desechos que produzcan, De acuerdo con la Ordenanza No. 065 de 1999 de Directrices y Orientaciones para el Ordenamiento Territorial (E.O.T.) de la Asamblea del Departamento de Cundinamarca.” d) De igual manera, como uso condicionado para la vereda la Victoria, se tiene, entre otros, el agroforestal, cuya actividad se encuentra definida por el artículo 32 del EOT de Choachí como aquella que “combina actividades agrícolas con los bosques, 4 https://concejoChoachí.micolombiadigital.gov.co/sites/concejoChoachí/content/files/000022/1064_ eot-Choachí--acuerdo-05---2000.pdf 5https://concejoChoachí.micolombiadigital.gov.co/sites/concejoChoachí/content/files/000022/1064_eo t-Choachí--acuerdo-05---2000.pdf Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 29 permitiendo la siembra, la labranza y la recolección de la cosecha junto con la remoción frecuente y continuada del suelo, dejándolo desprovisto de una cobertura vegetal permanente en alguna área, pero dejando el resto cubierto por árboles.

( )”6. e) Asimismo, se tiene como usos prohibidos, entre otros, los usos urbanos. 4) De conformidad con los documentos aportados con la contestación de la demanda, la descripción del proyecto es la siguiente: “PROYECTO CENTRO DE MEDITACIÓN VIPASSANA (…) II.- Descripción del proyecto Se realizara la construcción de estructuras en un lote de 25.000 m2 según Proyecto arquitectónico en las siguientes áreas: -Veinticuatro (24) módulos de alojamientos para una persona, cada uno proyectado con luces de 2.35 Mts y 3.70 Mts en sistema estructural de mampostería reforzada. - 42 módulos de alojamiento para 2 personas en un área total de 754.32 m2 con luces entre muros de carga de 3.80 Mts. - 12 módulos de alojamiento para tres personas en un área de 294.36 m2 con luces máximas entre muros de carga entre 2.30 Mts y 5.60 Mts. - Zona de Restaurante y zona de comidas con un área aproximada de 550.6 m2 con luces máximas de 12.00 Mts en pórticos de concreto reforzado. - Salones de conferencias con luces de 21.00 Mts aproximadamente en un área de 567.5 M2. - Recepción y zona de baños en un lote El área investigada presenta pendientes aproximadas del 15%, el sistema constructivo de las estructuras puede ser en muros de carga o en pórticos de vigas columnas en concreto reforzadas y placa de entrepiso.

Se estiman cargas a cimentación máximas de 80 Ton/Col, para las estructuras aporticadas y de 2.0 Ton/ml en las estructuras de muros de carga. 6https://concejoChoachí.micolombiadigital.gov.co/sites/concejoChoachí/content/files/000022/1064_eo t-Choachí--acuerdo-05---2000.pdf Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 30 (fls. 133 y 137 a 138 cdno. contestación de la demanda). 5) Asimismo, como se puso de presente en los actos acusados, a continuación, se relacionan algunos datos del proyecto con relación al área de ocupación, características del mismo, entre otros aspectos, conforme a los planos arquitectónicos allegados: AREA PREDIO 6 HECTAREAS = 60.000 M2 INDICE DE OCUPACION: 5.800 M2 CONCEPTO MTS 2 ARQ3 SALON MEDITACION HABITACION PROFESOR 581,89 HABITACION PROFESORA BLOQUE XX ARQ 01 PLANTA GENERAL BLOQUE 2 58,43 5 ALOJAMIENTOS CADA UNO CON SU RESPECTIVO BANO BLOQUE01 6 ALOJAMIENTOS, CADA UNO CON SU RESPECTIVO BANO 67,63 ARQ 01 COMEDORES HOMBRES, COMEDORES MUJERES, COCINA, CUARTO FRIO, ALACENA, LAVANDERIA 426,73 BLOQUE DE 77 CUBÍCULOS 333,2 Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 31 HABITACIONES SERVIDORES 4 HABITACIONES Y UNA BODEGA 76,38 OFICINA 31 4 HABITACIONES Y UNA BODEGA 77,1 ASPECTOS DEL PROYECTO CANTIDAD DESCAPOTE A MAQUINA 6825 M2 EXCAVACION MECANICA 3412,5 M3 ACERO YDESCARGUE 48400KG CERCHA METALICA ANGULO G 40000KG TEJA THERMOACUSTICA E=40MM CAL AISLANTE EN POLIURETANO 58000 M2 APARATOS SANITARIOS, ACCESORIOS, VIDRIOS Y ESPEJOS (COMBO) 100 UND ALQUILER PLUMA GRUA 360 U-D 6) En ese orden, en consonancia con lo expuesto por el Ministerio Público y lo expuesto en los actos acusados, se tiene lo siguiente: a) Se evidencia que este proyecto, de acuerdo con los planos arquitectónicos, tiene un área de cubiertas disponible de 451,76 mts2 y un área de zonas duras de 1331,57 m2 (fl. 430 cdno. contestación de la demanda). b) En el estudio de suelos, se señala que se realizará la construcción de estructuras en un lote de 25.000 m2 según proyecto arquitectónico, que el proyecto contará con 24 módulos de alojamientos para una persona, cada uno proyectado con luces de 2.35 Mts y 3.70 Mts en sistema estructural de mampostería reforzada, 42 módulos de alojamiento para 2 personas en un área total de 754.32 m2 con luces entre muros de carga de 3.80 Mts, 12 módulos de alojamiento para tres personas en un área de 294.36 m2 con luces máximas entre muros de carga entre 2.30 Mts y 5.60 Mts, zona de restaurante y zona de comidas con un área aproximada de 550.6 m2 con luces máximas de 12.00 Mts en pórticos de concreto reforzado, salones de conferencias con luces de 21.00 Mts aproximadamente en un área de 567.5 M2 y recepción y zona de baños en un lote. c) En el plan de manejo ambiental se señala la localización del proyecto, informando que la obra se desarrollará en el municipio de Choachí, con un área de influencia Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 32 directa de 110.597,00 m2 e influencia indirecta relacionada con la construcción del proyecto de 5.847,00 m2 (fl. 234 cdno. contestación de la demanda). d) Como se puso de presente en los actos acusados, la infraestructura está proyectada para albergar y acoger a ciento cincuenta y dos personas (152) personas, más el recurso humano encargado de la logística y funcionamiento del centro de meditación bajo la modalidad de alojamiento (fl. 61 cdno. no. 1).

Hecho que no fue tachado de falso ni desvirtuado por la parte actora, lo que denota sin duda alguna que el proyecto está formulado con una densidad de orden urbano, mas no rural, dado la masificación de personas que pretende manejar el centro de meditación o alojamiento y que no se trata de una actividad agrosilvopastoril, ni de recuperación ecológica que propenda por el desarrollo sostenible; ni de una escuela, capilla o centro de acopio; ni mucho menos de una actividad residencial campestre, que hace referencia a parcelaciones para vivienda en suelos rurales; o de una actividad agroforestal que es lo que permite el uso del suelo en la parte alta de la vereda la Victoria, ya sea como usos permitidos o condicionados, según el esquema de ordenamiento territorial (EOT).

Por lo anterior, es claro que acto acusado que negó la licencia de construcción se ajusta al ordenamiento jurídico y no existe falsa motivación. e) En efecto, es tan alta la proyección arquitectónica del proyecto, que les fue necesario formular un plan de red contra incendios de acuerdo con lo establecido en el Titulo J de la NSR10 que corresponde a los “Requisitos Contra Incendios en Edificaciones”.

Igualmente, en los planos presentados invocan las normas de la NSR10, y de acuerdo a la clasificación de las edificaciones por grupos de ocupación, los planos indican estar dentro del grupo L3 (SOCIALES RECRATIVOS) Y R2 (MULTIFAMILIAR), encontrándose incluido dentro de la primera clasificación los clubes sociales (fl. 61 cdno. no. 1), que de acuerdo al uso del suelo que estos centros poseen, son formulados para ser desarrollados en áreas suburbanas de conformidad con el parágrafo del artículo 44 del EOT de Choachí, como es el sector de Santa Rosa que permiten el uso residencial, así como el recreacional y turístico, o en áreas de expansión urbana de conformidad con lo expuesto en el artículo 60 ibidem que Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 33 establece como usos permitidos, entre otros, el institucional recreativo7, claro está con las especificaciones y requisitos que exige cada norma; y no en suelos rurales, como es el caso de la parte alta de la Vereda la Victoria. 7) Así las cosas, del proyecto Centro de Meditación Vipassana, conforme a su tipología, la magnitud y características de la obra, índice de ocupación y de construcción, la intensidad y densidad del proyecto, se evidencia claramente que el mismo corresponde a una infraestructura con un concepto de escala urbana y no rural como lo pretende la parte actora, resaltándose que, de conformidad con el artículo 44 unidad 4, está prohibido en la vereda la Victoria que es el lugar donde se pretende desarrollar el proyecto, el uso del suelo con fines urbanos. En otros términos, como lo establece el uso de suelo del predio donde se plantea la ejecución del proyecto, el uso urbano se encuentra enmarcado como uno de los prohibidos, no siendo posible viabilizar el desarrollo de un proyecto de esta escala, por no cumplir con los requisitos de razonabilidad del uso del suelo. 8) El Decreto 1077 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio", en el parágrafo del artículo 2.2.6.2.1 dispone que: “En ningún caso, se podrán expedir licencias autorizando el desarrollo de usos, intensidades de uso y densidades propias del suelo urbano en suelo rural”, por lo que, en este caso, el acto acusado que negó la licencia deconstrucción se ajusta al ordenamiento jurídico. 9) Por lo anotado este cargo de nulidad no tiene vocación de prosperidad. 3.4 Cuarto cargo: Desviación de poder La demanda señala en este cargo que en la revocatoria de la licencia de construcción no se presentaron nuevos documentos a la solicitud de licencia, ni se modificaron los documentos que inicialmente se había allegado, asimismo, nadie presentó oposiciones a la solicitud de licencia y tampoco hubo un cambio en las normas, ni hubo una 7https://concejoChoachí.micolombiadigital.gov.co/sites/concejoChoachí/content/files/000022/1064_eot -Choachí--acuerdo-05---2000.pdf Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 34 situación sobreviniente en el trámite que justificara la realización de una nueva revisión técnica y jurídica del proyecto o que pudiera servir como fundamento para concluir que el proyecto ahora era inviable.

Este otro motivo de censura tampoco tiene asidero real y válido, por las siguientes razones: 1) Es importante precisar que la desviación de poder se configura cuando la atribución de que está investida una autoridad administrativa se ejerce no hacia el fin exigido por la ley, sino en busca de logros diferentes, de tal manera que se configura como causal de anulación, la que de manera precisa consiste en que una autoridad, con la competencia suficiente para expedir el acto acusado, lo hace por móviles distintos a la finalidad expresa o implícita de la norma que le atribuye dicha competencia. 2) De esa forma, es a la parte que alega la desviación de poder a quien corresponde probar de manera clara, fehaciente y determinante la existencia de móviles distintos de la administración, aportando para ello las pruebas que lleven a la certeza de que los motivos que tuvo la autoridad administrativa para expedir el acto tuvieron un fin distinto al bien jurídico tutelado por la ley.

Aspecto este que en este caso concreto no se encuentra acreditado por lo que este cargo de nulidad no está llamado a prosperar. 4. Conclusión En tales condiciones, por no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados se impone denegar las pretensiones de la demanda. 5. Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia al demandante en la condición de parte vencida en el proceso Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 35 por cuanto la demanda cuenta con un razonable fundamento fáctico y jurídico.

Aunque el examen del fondo asunto conduce a desestimar el mérito de las pretensiones, el ejercicio del derecho de acción en este caso no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa o arbitraria, ni mucho menos que la parte actora haya procedido “con manifiesta carencia de fundamento legal”. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1.º) Deniéganse las pretensiones de la demanda. 2.°) Abstiénese de condenar en costas de esta instancia procesal a la parte demandante. 3.°) Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso. 4.º) Notifíquese esta providencia en los términos establecidos en el artículo 203 del Código Contencioso Administrativo. 5.º) Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta N.° 016. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) Expediente No. 25000-23-41-000-2017-01468-00 Actor: Fundación Vipassana Colombia Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 36 MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.