REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Radicación: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Demandante: NACIONAL DE SEGUROS S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Vinculado: MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Y UNIÓN TEMPORAL EXCELLENCE 2022 Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACIÓN FALLO Asunto: IMPROCEDENCIA ACCIÓN DE TUTELA – PROCESO SANCIONATORIO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte tutelante y la vinculada – Unión Temporal Excellence 2022, contra la sentencia del 14 de mayo de 2024 proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Diana Yamile García Rodríguez, quien actúa en representación de la Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. - NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, advirtiéndoles que el mismo podrá ser impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación acorde con lo previsto en el artículo 32 Ibidem.
TERCERO. - Si el presente fallo no fuere impugnado, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional en el término señalado en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, para su eventual revisión.” I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1 Archivo 1 del expediente digital. Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 2 Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales, por intermedio de apoderado, presentó acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción y, por tanto, se acceda a las siguientes súplicas: 2.
Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida, la parte actora expuso, lo siguiente: Señaló que la Unión Temporal Excellence 2022 y la Unidad Nacional de Protección celebraron el Contrato No. 996 de 2022, con fecha de inicio 2 de febrero de 2022 y finalización el 28 de febrero de 2023, cuyo objeto era: "prestación de servicios para la provisión e implementación de escoltas en desarrollo del programa de protección en salvaguarda a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas, grupos, comunidades y convenios a cargo de la entidad".
Indicó que el contrato fue amparado por la Póliza de Cumplimiento en favor de Entidades Estatales No. 400038181 expedida por Nacional de Seguros S.A., en modalidad de coaseguro con Mundial de Seguros S.A., donde cada compañía de seguros asumió el 50% del riesgo asegurado. Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 3 Manifestó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, la Unidad Nacional de Protección citó para el 6 de febrero de 2024, a la UT Excellence 2022 y a las dos Compañías de Seguros a la audiencia de descargos, en el trámite del proceso sancionatorio iniciado, con el fin de declarar el incumplimiento del Contrato No. 996 de 2022 y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria por valor de $21.268.302.411,50.
La anterior audiencia no se llevó a cabo por solicitud del apoderado de la unión temporal, el cual, solicitó la citación en debida forma de Mundial de Seguros S.A., por lo cual, dicha audiencia fue reprogramada para el 14 de febrero de 2024 a las 8:00 am. Señaló que, el 14 de febrero de 2024, en el trámite de la audiencia, se presentaron los respectivos descargos por parte del apoderado de la UT Excellence 2022 y de las apoderadas de Nacional de Seguros S.A y Mundial de Seguros S.A. Adicionalmente, presentaron solicitud de pruebas a practicar, las cuales fueron negadas por el despacho al considerar que las mismas eran impertinentes e inconducentes, siendo decretada únicamente la de “oficiar al supervisor técnico operativo para que allegara un informe detallado de los casos en que se determinó la ausencia de reporte de escoltas, del GPS, junto con los respectivos soportes, como consta en la Comunicación Interna No. MEM24-00007575”, así como la remisión del informe financiero del contrato solicitada por las compañías de seguros.
Indicó que las partes quedaron atentas a la práctica de las pruebas decretadas en audiencia, sin embargo, no recibieron ningún traslado o citación. El 19 de abril de 2024, fueron notificados por correo electrónico de la Resolución DGRG 0485 de 2024, la cual resolvió: “ARTICULO PRIMERO: DECLARAR EL INCUMPLIMIENTO del Contrato 996 de 2022, celebrado entre la UNIÓN TEMPORAL EXCELLENCE 2022 y la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTICULO SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior hágase efectiva la CLAUSULA PENAL PECUNIARIA del Contrato No. 996 de 2022, equivalente a la suma de VEINTIUNMIL DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS ONCE PESOS ($21.268.302.411), en los términos expuestos en el presente acto administrativo, valor que deberá ser consignado a ordenes de la DIRECCIÓN DEL TESORO NACIONAL – DTN, para lo cual deberá diligenciar el formato correspondiente que podrá solicitar a este organismo.
Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 4 ARTICULO TERCERO: Declarar la ocurrencia del siniestro y en consecuencia hágase efectivo el amparo de cumplimiento de la póliza de seguro de cumplimiento de Entidades Estatales No. 400038181 expedida por NACIONAL DE SEGUROS S.A. y por el coaseguro a COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS.
ARTICULO CUARTO: En caso de que EL CONTRATISTA no pague la suma correspondiente por este concepto, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de notificación del referido acto administrativo, deberán las compañías NACIONAL DE SEGUROS S.A. y la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS, proceder al pago de la cláusula penal en el porcentaje asumido por cada una de las compañías aseguradoras conforme al amparo de cumplimiento de la póliza de seguro de cumplimiento de Entidades Estatales No. 400038181.
(…)” Finalmente, sostuvo que las partes no tuvieron la oportunidad de conocer y controvertir las pruebas decretadas por la Dirección Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, ni fueron citados a audiencia para ejercer el derecho de defensa y contradicción. 3. Actuación en primer grado2 El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto de 2 de mayo de 2024, admitió la demanda, vinculó a Mundial de Seguros S.A. y a la Unión Temporal Excellence 2022 y dispuso notificar a las entidades demandadas y vinculadas para que alleguen un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción de la referencia. Adicionalmente, negó el decreto de la medida provisional solicitada en el escrito de tutela, en razón que no se configuran los presupuestos necesarios indicados en el artículo 7.° del Decreto 2591 de 1991. 4.
Actuación de la autoridad demandada 4.1. Unidad Nacional de Protección3 El jefe de la oficina jurídica de la referida entidad, indicó que el proceso administrativo sancionatorio del Contrato No. 996 de 2022, notificado a las partes mediante citación No. OFI24-00004388, tiene como pilar fundamental el debido proceso y el principio de legalidad, por lo cual, el objeto del proceso administrativo sancionatorio es establecer si 2 Archivo 4 ibídem. 3 Archivo 9 ibídem.
Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 5 existió el presunto incumplimiento reportado por la Supervisión del Contrato No. 996 de 2022 y no hacer efectiva la cláusula pecuniaria, como lo sugiere la tutelante. Manifestó que, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el contratista y las compañías aseguradoras rindieron descargos, aportaron y controvirtieron las pruebas aportadas, realizaron solicitudes probatorias, aportaron las pruebas que consideraran relevantes para el proceso, pruebas que fueron recibidas y tenidas en cuenta al momento de proferir fallo.
Resaltó que, en el trámite del procedimiento administrativo sancionatorio del Contrato No. 996 de 2022, fue expedida la Resolución No. DGRG 0485 de 2024, recurrida el 3 de mayo de 2024 por parte de la Nacional de Seguros S.A. Situación por la cual no ha cobrado firmeza, al encontrarse en término para decidir el mismo. Señaló que la acción de tutela es improcedente, al considerar que: i) existe un recurso de reposición en términos para resolver, en donde la actora interpuso argumentos similares a los expuestos con la acción de tutela, como lo es la vulneración al debido proceso; ii) el medio para dirimir los conflictos que puedan surgir en la relación contractual de la Unidad Nacional de Protección y la Unión Temporal Excellence 2022, la Compañía Mundial de Seguros S.A. y la Compañía Nacional de Seguros S.A., es el medio de control de controversias contractuales ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; y iii) no se evidencia un perjuicio irremediable ocasionado a la parte tutelante por el pago de una obligación determinada en un acto administrativo. 4.2.
Unión Temporal Excellence 20224 El representante legal de la referida entidad, señaló que la Unidad Nacional de Protección desconoció principios básicos del derecho sancionador, situación que culminó con la expedición irregular de la Resolución DGRG 0485 de 2024. Indicó que es evidente la vulneración de las garantías y derechos fundamentales de la Unión Temporal y de las Aseguradoras en el proceso administrativo sancionatorio adelantado por la Unidad Nacional de Protección, especialmente, en lo que hace referencia a su derecho a conocer y controvertir las pruebas en su contra. 4 Archivo 7 ibídem.
Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 6 Manifestó que, pese a existir la garantía al debido proceso como principio rector del procedimiento sancionatorio contractual, este presenta una ilegalidad en materia probatoria, al no haber corrido traslado del informe presentado por el Supervisor Técnico Operativo del Contrato.
Solicitó se ordene a la tutelante, la suspensión inmediata de la Resolución No. DGRG 0485 de 2024, hasta que se adopten las medidas necesarias para proteger y restablecer los derechos fundamentales invocados y que están siendo vulnerados por la entidad tutelada, al no existir otro mecanismo más eficaz e idóneo para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a las partes. 4.3.
Mundial de Seguros S.A. A pesar de haber sido notificada de la presente acción, este ente guardó silencio frente al informe requerido. 5. Sentencia de primera instancia5 El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia el 14 de mayo de 2024, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela, como quiera que la presente acción gira en torno a que se declare la nulidad de todo lo actuado a partir de la finalización de la audiencia de descargos celebrada el 14 de febrero de 2024 y se ordene la continuación del proceso sancionatorio a partir de dicha fecha.
Manifestó que la parte tutelante cuenta con otros mecanismos de defensa para controvertir la situación planteada y obtener eventualmente la satisfacción de las pretensiones formuladas en la acción de tutela, como lo es interponer el recurso de reposición en contra de la Resolución DGR 0485 del 15 de marzo de 2024. Mismo que, de acuerdo a la contestación de la acción allegada por la Unidad Nacional de Protección, fue presentado el 3 de mayo de 2024 esto es después de radicarse esta acción de tutela, lo que significa que los recursos ante la propia administración no fueron agotados en su integridad. 5 Archivo 12 ibidem.
Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 7 Indicó que, si bien la parte tutelante manifiesta que la decisión emitida por la tutelada es contraria a derecho, como quiera que vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción, lo cierto es que no se logró probar que con el acto demandado se configure un perjuicio irremediable, y que por ende justifique la acción de tutela como mecanismo transitorio. 6.
Impugnación 6.1. Nacional de Seguros S.A. - Compañía de Seguros Generales6 La parte tutelante impugnó el fallo de primera instancia, la cual fue concedida mediante auto de 22 de mayo de 20247 y, como fundamento de este, señaló que, si bien es cierto, la resolución que declaró el incumplimiento e hizo efectiva la cláusula penal, puede ser conocida mediante los medios de control de que trata la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que la decisión tomada por la Unidad Nacional de Protección constituye una amenaza de perjuicio irremediable, pues se basó en una actuación viciada de nulidad, cuyo recurso de reposición será resuelto por el mismo funcionario que la profirió. Indicó que la entidad impuso una sanción desproporcionada que afecta no solo los intereses patrimoniales de las aseguradoras y el contratista, sino que afecta el debido proceso de todas las partes involucradas en este proceso y en todos los demás procesos sancionatorios que ha iniciado la entidad por hechos similares.
Insistió en que hay una flagrante vulneración a los derechos fundamentales invocados, ya que las partes de ninguna manera tuvieron la oportunidad de conocer y controvertir las pruebas decretadas por el Director Jurídico de la Unidad Nacional de Protección, ni fueron citados a audiencia para ejercer el derecho de defensa y contradicción. 6.2.
Vinculada - Union Temporal Excellence 20228 La Union Temporal Excellence 2022, por intermedio de apoderado, impugnó el fallo de primera instancia, la cual fue concedida mediante auto de 22 de mayo de 20249 y como 6 Archivo 15 ibidem. 7 Archivo 19 ibidem. 8 Archivo 18 ibidem. 9 Archivo 19 ibidem. Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 8 fundamento de este, señaló que el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. DGR 0485 de 2024 será resuelto por el mismo funcionario que lo expidió, por ende, se confirmará la decisión adoptada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) requisito de procedibilidad y, 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, esta acción constitucional no puede ser utilizada válidamente para pretender sustituir recursos ordinarios o extraordinarios, tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos, ni para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
Del requisito de procedibilidad 2.1. Requisito de subsidiariedad El artículo 86 Constitucional, dispuso que, la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales para la protección de sus derechos, o cuando existiéndolo no sea expedito u oportuno o sea necesario el amparo para evitar un perjuicio irremediable.
Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 9 A su vez, el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: “Al respecto, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, prescribe: “ART. 6º CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA, la acción de tutela no procederá en los siguientes casos. 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Negrillas fuera de texto) Así las cosas, antes de pretenderse la defensa por vía de tutela, el interesado debe buscar la protección a través de otros medios judiciales que resulten eficaces y que estén disponibles, por cuanto la acción de tutela no tiene la virtud de poder desplazar mecanismos previstos en la normatividad vigente, salvo casos excepcionales ante circunstancias que ameriten la intervención urgente del juez de tutela.
En sentencia de unificación SU-691 del 23 de noviembre del 201710, la Corte Constitucional precisó sobre el requisito de subsidiariedad, lo siguiente: “Recientemente, en la sentencia de unificación SU-355 de 2015, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia respecto del requisito de subsidiariedad, en este pronunciamiento la Corte concluyó que éste hace referencia a dos reglas: (i) regla de exclusión de procedencia y (ii) regla de procedencia transitoria. 7.
Así, por regla general, (i) cuando el ciudadano cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos para resolver las cuestiones 10 Corte Constitucional. Sala Plena. Providencia del 23 de noviembre de 2017. Referencia: T-5.761.808, T- 5.846.142, T-5.858.331 y T-5.959.475 acumulados. Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 10 planteadas y no se configura un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente;
(ii) cuando el accionante no cuenta con otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces, las órdenes del juez de tutela son definitivas; y (iii) excepcionalmente, cuando el afectado dispone de otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces pero la actuación del juez sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el juez de tutela podrá dar órdenes transitorias que brinden protección al derecho fundamental hasta tanto el juez ordinario o la autoridad competente se pronuncie sobre las pretensiones.
Lo anterior, sin perjuicio de que, en el análisis de casos concretos, el juez constitucional establezca las subreglas pertinentes acorde con la jurisprudencia constitucional.” (Negrillas fuera de texto) Por lo tanto, previo a acudir a la acción de tutela, quien pretende la protección de sus derechos fundamentales debe agotar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos por el ordenamiento jurídico, salvo que ellos no resulten idóneos para el efecto o con ello busque evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Así pues, en torno a la configuración de un perjuicio irremediable, la Corte Constitucional11 ha explicado sus elementos o características definitorias: “(…) se ha entendido el perjuicio irremediable como “aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico.
También ha considerado que debe tratarse de un perjuicio inminente, es decir que está por suceder prontamente, resultando impostergable la protección judicial reclamada dada la gravedad de la situación generadora de la vulneración de derechos fundamentales, pues “si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna”, por lo que requiere la adopción de medidas urgentes para restablecer el menoscabo ocasionado.” (Negrillas fuera de texto) En tal medida, el juez constitucional se encuentra en la obligación no solo de determinar la procedencia de los mecanismos ordinarios de protección, sino también de verificar si los mismos son eficaces e idóneos para la tutela del derecho vulnerado o amenazado, considerando inexorablemente las circunstancias particulares del caso en aras de evidenciar un perjuicio irremediable o su inminencia. 3.
El caso concreto 11 Corte Constitucional. Sentencia T-348 del 24 de julio de 1997. Referencia: T-123144. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 11 En el caso sub exámine, la Compañía Nacional de Seguros S.A. - Compañía de Seguros Generales, demanda por esta vía constitucional a la Unidad Nacional de Protección, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción. En consecuencia, se ordene a la entidad tutelada a: i) declarar la nulidad de todo lo actuado a partir de la finalización de la audiencia de descargos del 14 de febrero de 2024 al ser evidente que ha actuado al ser evidente que se ha actuado vulnerando los derechos fundamentales invocados de las partes involucradas en el proceso sancionatorio y, ii) continuar con el proceso sancionatorio a partir de la finalización de la audiencia de descargos del 14 de febrero de 2024, garantizando los derechos fundamentales invocados de las partes involucradas en el proceso sancionatorio dirigido a declarar el incumplimiento del Contrato 996 de 2022.
Lo anterior, porque, según afirmó en la acción de tutela, se le vienen vulnerando los derechos invocados, toda vez que: “11. Como se puede apreciar, las partes de ninguna manera tuvimos la oportunidad de conocer y controvertir las pruebas decretadas por el Director Jurídico de la UNP, ni fuimos citados a audiencia para ejercer el derecho de defensa y contradicción, y frente al informe financiero señala la entidad que ésta “no dio respuesta oportuna para el caso, de manera que la prueba en mención no será tenida en cuenta”.
No hay ningún registro que acredite que la entidad puso en conocimiento de las partes la única prueba que practicó (…)” El a quo declaró improcedente la acción de tutela, pues consideró que la tutelante cuenta con otros medios de defensa judicial idóneos para controvertir la situación planteada y obtener la eventual protección de los derechos fundamentales alegados.
Adicionalmente, indicó que la tutelante no logró acreditar la configuración de un perjuicio irremediable. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala anticipa que confirmará el fallo de primera instancia, por las siguientes razones: En síntesis, se destaca que las pretensiones de la tutela están encaminadas a que se declare la nulidad de todo lo actuado desde el 14 de febrero de 2024, fecha en la que se realizó la audiencia de descargos en el trámite del proceso sancionatorio y se ordene la continuación del proceso sancionatorio a partir de dicha fecha.
Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 12 De conformidad con el acápite anterior, y conforme lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política es claro que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por consiguiente, en tanto exista un medio judicial idóneo y eficaz para la defensa efectiva de los derechos invocados y la parte actora no esté expuesta a un perjuicio irremediable, no es la acción de tutela el camino procesal que este puede utilizar para la protección o satisfacción de sus derechos. Al respecto, en vista de la naturaleza subsidiaria que reviste a la acción constitucional, la jurisprudencia constitucional12, señaló: “No es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en ordena a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales.
(…) Vistas, así las cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituye por definición, "otros medios de defensa judicial" que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela." (Negrillas fuera de texto).
Si bien de lo anterior se precisa que la acción de tutela es improcedente cuando se cuente con otro mecanismo judicial, que en el caso concreto se trataría del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, la Sala resaltar que, en el caso concreto, en el trámite del procedimiento administrativo sancionatorio del Contrato No. 996 de 2022, se expidió la Resolución No. DGRG 0485 del 15 de marzo de 2024, por medio del cual se declaró el incumplimiento del mencionado contrato y como consecuencia de ello, hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria; acto administrativo que no ha cobrado firmeza, pues tal como se manifestó en la acción de tutela y en la contestación a la misma, la Unión Temporal Excellence 2022 y la Compañía Mundial de Seguros S.A. interpusieron recurso de reposición contra el citado acto, el cual no había sido resuelto al momento de radicar la presente acción de tutela. 12 Corte Constitucional.
Sentencia C-543 de 2007. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 13 Al respecto, la Corte Constitucional13, señaló: “(…) 47. Existencia de instrumentos que permiten la corrección de las irregularidades y equivocaciones cometidas por la Administración. El ordenamiento jurídico ha dispuesto un conjunto de instrumentos y acciones judiciales que permiten subsanar los desaciertos en que hayan incurrido las autoridades.
La corrección de las actuaciones administrativas [28] y los recursos de reposición y apelación [29], que se emplean en el curso de las actuaciones administrativas, les brindan a aquellas la oportunidad de ajustar sus actuaciones a las normas pertinentes. Son mecanismos de autotutela, en los cuales la propia administración sujeta, bien sea de manera rogada o espontánea, sus determinaciones a los dictados del ordenamiento.
Cuando ello no ocurra, los administrados podrán recurrir a los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011, que ponen en marcha el funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Este engranaje de instituciones, administrativas y judiciales, depura los actos de la Administración de desaciertos e infracciones al ordenamiento [30]. 48.
Por lo tanto, el afectado con una decisión administrativa que trasgreda sus derechos cuenta con mecanismos de autotutela que le permiten acudir ante la misma entidad para que esta revise y corrija aquellos errores que advierta en su decisión, en aras de garantizar el efectivo cumplimiento de los fines del Estado [31]. (…) 57. La Sala considera que el accionante contaba con otros mecanismos de defensa en los cuales podía ventilar las pretensiones presentadas en la presente acción de tutela.
Particularmente, contaba con (i) la vía administrativa por medio del recurso de reposición; y (ii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, escenario en el cual pudo solicitar medidas cautelares ordinarias y/o de urgencia, concebidas como una garantía efectiva y material del acceso a la administración de justicia, en los términos establecidos anteriormente.” (Negrillas fuera de texto) Además, el artículo 79 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso que: “los recursos ordinarios se tramitarán en el efecto suspensivo”, es decir que, en el presente caso, la ejecución del acto administrativo sancionatorio se suspendió mientras se daba trámite al recurso de reposición, no obstante, la tutelante interpuso la acción de tutela sin permitir que la administración analizara la decisión recurrida.
Por otra parte, la afirmación de la accionante de que la decisión será confirmada por la autoridad administrativa dado que fue la misma que profirió el acto administrativo, no 13 Corte Constitucional. Sentencia T-149 del 9 de mayo de 2023. Expediente T-8.999.065. Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 14 pasa de ser una apreciación subjetiva y que no corresponde con el ordenamiento jurídico, en tanto el recurso de reposición, como mecanismo de autotutela, precisamente tiene como objeto que sea “la misma entidad” quien “revise y corrija aquellos errores que advierta en su decisión”, según los precisos términos utilizados por la Corte Constitucional en el citado fallo.
Por lo anterior, se evidencia que la actuación administrativa no ha finalizado y, en este sentido, solo cuando se encuentre terminada sería viable acudir al mecanismo judicial ordinario. Esto es, la parte tutelante eventualmente cuenta con otro medio judicial idóneo y eficaz de defensa previsto en el ordenamiento jurídico para discutir ante las autoridades jurisdiccionales competentes el tipo de pretensión expuesta en la demanda, esto es, declarar la nulidad de una actuación dentro de un proceso administrativo sancionatorio.
Además, en la acción judicial cuenta con la facultad de solicitar medidas cautelares para la protección y garantía provisional del objeto del proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa, entre las que se encuentra la suspensión de un procedimiento o actuación, o la suspensión de los efectos de un acto administrativo. Adicionalmente, se pone en evidencia la improcedencia de la acción de tutela por ser esta de carácter residual y subsidiaria, más aún, si se tiene en cuenta que en el presente asunto tampoco procede la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto, no existe en el expediente prueba ni elemento de juicio fundado que acredite, válidamente, la presencia de una situación de esa precisa naturaleza, ni las condiciones de gravedad, inminencia y urgencia que la caracterizan que, harían impostergable la protección mediante la acción de tutela; máxime cuando como se precisó, se encuentra en trámite el recurso de reposición en el efecto suspensivo, por lo tanto, en gracia de discusión, el alegado perjuicio es meramente hipotético.
En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, precisando que la improcedencia de la acción de tutela se debe a la ocurrencia que la tutelante tiene dispuesto otros mecanismos idóneos y eficaces, tanto dentro de la actuación administrativa como de control jurisdiccional posterior, si es el caso, y, adicionalmente, no logró probar la existencia de un perjuicio irremediable y que debió haber permitido que la administración diera tramite al recurso de reposición interpuesto contra el acto sancionador.
Expediente: 11001-33-35-024-2024-00139-01 Actor: Nacional de Seguros S.A. Compañía de Seguros Generales Acción de tutela – Impugnación fallo 15 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1.º) Confírmase la sentencia del 14 de mayo de 2024 proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la providencia. 2.°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con lo establecido por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.º) Comuníquesele este fallo al juez de primera instancia y remítasele copia de la misma. 4.º) Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.