TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B SENTENCIA No. 2024-05-86 AT Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) ACCIÓN: ACCIÓN DE TUTELA. RADICACIÓN: 11001-33-41-045-2024-00180-01 ACCIONANTE: ANGEL DAVID ROMERO ACCIONADA: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL DPS TEMA: Derechos fundamentales al debido proceso, y mínimo vital.
Magistrado ponente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Procede la Sala a resolver el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 16 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cinco (45) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Primera que resolvió: “PRIMERO. DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por Ángel David Romero, identificado con cédula de ciudadanía No. 93.453.830, contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social DPS, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV – Dirección de Gestión Social y Humanitaria, el Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda y la Secretaría Distrital del Hábitat, conforme las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes lo anterior mediante correo electrónico.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, por Secretaría, REMITIR a la H. Corte Constitucional de manera inmediata para su eventual revisión” I. CONTENIDO DE LA SENTENCIA: La presente decisión tiene la siguiente estructura: I. Contenido de la sentencia; II. Antecedentes (exposición de (i) los hechos, pretensiones y pruebas a que se hace referencia en la acción de tutela, (ii) la respuesta de la entidad accionada, (iii) la sentencia impugnada y (iv) la impugnación) III.
Consideraciones y fundamentos (Competencia, exposición del problema Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 2 jurídico planteado por el caso; resolución del mismo y aplicación de esas reglas al caso concreto) y IV. Decisión (libramiento de las órdenes a que haya lugar).
II.
ANTECEDENTES: 1. Acción de Tutela: (hechos, pretensiones y pruebas aportadas) El señor Ángel David Romero, actuando a nombre propio, presentó solicitud acción de tutela en contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) - Dirección de Gestión Social y Humanitaria, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y la Secretaría Distrital del Hábitat, para salvaguardar sus derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital que considera han sido vulnerados por dichas entidades.
El señor Ángel David Romero, destaca que, tiene más de 70 años, es cabeza de familia, y ha sido víctima del delito del desplazamiento forzoso, lo cual lo determina como una persona en situación de vulnerabilidad. Así las cosas, el accionante busca que las entidades mencionadas sean compelidas, en un plazo prudente, con el fin que se le otorgue una indemnización administrativa completa, se le proporcione una vivienda digna y se le brinde ayuda humanitaria debido al desplazamiento forzado del cual ha sido víctima.
Con fundamento a lo anterior, pretende “ORDENE dentro de un plazo prudencial perentorio, Garantizarme el Derecho Fundamental a la REPARACION INTEGRAL vía Indemnización Administrativa haciendo entrega Real y Material de la Indemnización Administrativa Completa según la Ley más favorable, de una Vivienda Digna y por el hecho Victimizarte de DESPLAZAMIENTO FORZADO y la Entrega Automática de AYUDA HUMANITARIA, en conexidad con el DEBIDO PROSO, el Principio Pro Homine y el Parágrafo 1° del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011 y el MINIMO VITAL de persona Mayor de 70 años de edad desplazada y Vulnerable.” 2.
Posición de las Entidades Demandadas. 2.1 UNIDAD DE ATENCIÓN PARA LA REPARACIÓN DE VÍCTIMAS UARIV Informa que el señor ÁNGEL DAVID ROMERO no presentó petición alguna en el que solicitara el pago de la indemnización administrativa y atención humanitaria ante esta entidad, Por lo tanto, resalta la imposibilidad para pronunciarse sobre las pretensiones indicadas por el accionante en la presente acción de tutela.
En principio resalta que verificado el Registro Único de Víctimas –RUV el accionante se encuentra en estado de inclusión por el hecho victimizante, Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 3 secuestro declarado bajo el marco normativo de la Ley 387 de 1997, no obstante, no puede pronunciarse sobre sus peticiones ya que no tuvo oportunidad de conocer previamente sobre las mismas.
Así las cosas, en el evento de acceder a las pretensiones de la parte accionante, se configuraría una violación al derecho a la igualdad, ya que todas las víctimas del conflicto que tengan intención de acceder a los beneficios contemplados en la ley cuentan con trámites establecidos para tal fin. En este caso, al no vislumbrarse el agotamiento de acciones o trámites judiciales administrativos pertinentes impulsados con anterioridad a este proceso, la entidad no ha violado ningún derecho fundamental del accionante, ya que no existe evidencia que configure la excepción a la regla de procedibilidad de la acción de tutela, es decir, la configuración de un perjuicio irremediable.
Es fundamental que el accionante entienda que la naturaleza de la acción de tutela es subsidiaria, lo que implica que tiene el deber de agotar previamente acciones o trámites judiciales o administrativos alternativos antes de recurrir a ella como medio principal e idóneo para la reclamación de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado.
Dicho lo anterior, la entidad hace un llamado al accionante, para que a través de sus canales de atención inicie los trámites pertinentes para brindarle información sobre el estado de su indemnización administrativa y atención humanitaria. 2.2 FONDO NACIONAL DE VIVIENDA- FONVIVIENDA Destaca que, luego de una revisión en el Sistema de “Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”, se ha constatado que el hogar del señor Ángel David Romero no ha realizado ninguna postulación en las convocatorias llevadas a cabo por FONVIVIENDA.
Este requisito es fundamental para todos los hogares que deseen optar por un subsidio familiar de vivienda. Por consiguiente, no es posible asignarle un subsidio familiar de vivienda a la parte accionante, dado que no ha seguido el procedimiento establecido para ello. De concederse dicho subsidio sin el cumplimiento previo de los requisitos legales, se estarían vulnerando los derechos fundamentales de aquellas personas que sí han cumplido con dichos requisitos y aguardan la asignación del subsidio de vivienda. 2.3 SECRETARÍA GENERAL DE LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 4 La entidad resalta que entre las responsabilidades de la entidad no se encuentra la facultad de reconocer ni efectuar el pago de indemnizaciones por vía administrativa, en consecuencia, considera que cualquier solicitud en este sentido debe ser tramitada y resuelta por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).
Por tanto, se plantea la falta de legitimación en la causa por pasiva para la entidad. 2.4 SECRETARÍA DISTRITAL DEL HÁBITAT La Secretaría Distrital del Hábitat, informó que tras una consulta en la plataforma del “Sistema Distrital para la Gestión de Peticiones Ciudadanas (SDQS)” y el “Sistema Integrado de Gestión Documental (SIGA)” de la entidad, no se encontraron registros de petición o traslado relacionados con las solicitudes presentadas por el accionante y que originan está acción de tutela, por ende, argumentó que no se ha vulnerado los derechos fundamentales reclamados. 2.5 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL La entidad accionada argumenta que no se percibe ninguna conducta atribuible a su función, dado que la responsabilidad de proporcionar ayuda humanitaria y administrar la reparación recae en la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Por lo tanto, se solicita que, en este caso, se reconozca la falta de legitimación en la causa por pasiva y se desvincule al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) del proceso. 3. Sentencia impugnada. Mediante providencia del 16 de abril de 2024, el Juzgado Cuarenta y Cinco (45) Administrativo de Bogotá, declaró improcedente la acción de tutela promovida por Ángel David Romero.
Destaca que, en el caso presente, no se verifica el requisito de inmediatez, dado que no se ha acreditado que el accionante haya presentado solicitud alguna ante las entidades demandadas, según lo corroborado en los informes de respuesta de dichas entidades. Tampoco se evidencia el requisito de subsidiariedad, ya que, aunque la tutela es considerada el medio idóneo para la protección de los derechos de las víctimas del conflicto armado, se espera que agoten los trámites mínimos legalmente establecidos.
Resalta que el accionante no demostró haber solicitado ante la UARIV o las entidades competentes las ayudas humanitarias, el pago de la indemnización administrativa o una vivienda digna, esto constituye una carga mínima que debe cumplir, a pesar de su avanzada edad, para iniciar el trámite administrativo correspondiente y solventar sus necesidades, Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 5 Además, la falta de claridad sobre su estado de inclusión en el Registro Único de Víctimas, donde figura como víctima de secuestro según la ley 387 de 1997, complica aún más la situación. Por lo tanto, al no cumplirse los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, se declara la improcedencia de la presente tutela. 4.
Impugnación. El accionante presentó escrito de impugnación en el que solicita que se revoque la sentencia proferida por el Juzgado 45 Administrativo de Bogotá y se acceda a sus pretensiones. Al respecto, resalta que juez de primera instancia tomó decisiones judiciales que no se ajustan plenamente a los principios consagrados en nuestra Constitución, al “dejar de aplicar disposiciones fundamentales en el presente caso” y desconocer la buena fe de la víctima, por lo tanto, la justificación de la providencia es insuficiente y cuestionable, alejándose de fundamentos jurídicos sólidos.
Así las cosas, indica que este fallo le conlleva a una revictimización de su calidad de víctima y contradice los principios pro homine y pro-víctima, así como los estándares de derechos humanos establecidos tanto por las Altas Cortes colombianas como por instancias internacionales y sus tratados ratificados por Colombia (pacta sunt servanda), tal como lo estipula el artículo 93 de nuestra Constitución. Sumado a esto destaca que, según la jurisprudencia, presentó su solicitud de indemnización una vez se registró e inscribió como víctima.
III. CONSIDERACIONES: 1. Competencia. Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia de la presente acción de tutela de conformidad a lo establecido por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1.991, por ser esta Corporación el superior funcional del Juzgado Cuarenta y Cinco (45) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C – Sección Primera, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
Objeto de la Presente Acción y Planteamiento del Problema Jurídico. Analizado el acervo probatorio y los argumentos expuestos en la acción de tutela, corresponde a esta Sala determinar si (i) ¿la acción de tutela Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 6 procede en el presente asunto? Y (ii) si las entidades accionadas vulneraron loa Derechos fundamentales al debido proceso, y mínimo vital del actor. y (ii) si como consecuencia del análisis, debe revocarse, modificarse o confirmarse la sentencia de primera instancia. 3.
Resolución del Problema Jurídico. Para resolver la cuestión planteada, la Sala recabará sobre (i) Principio de subsidiariedad como requisitos de procedencia de la acción de tutela (ii) Marco normativo para la indemnización por vía administrativa de las víctimas del conflicto, (iii) Debido proceso administrativo en la asignación de subsidios de vivienda y (iv) el caso concreto.
(i) Principio de subsidiariedad como requisitos de procedencia de la acción de tutela La acción de tutela conforme el artículo 86 Constitucional y el artículo 6º, numeral 1º del Decreto 2591 de 1991, solo procederá cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales para la protección de sus derechos, o cuando existiéndolo no sea expedito u oportuno o sea necesario el amparo para evitar un perjuicio irremediable.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “La acción de tutela (C.P. art. 86), es un mecanismo de defensa judicial que permite la protección inmediata de los derechos fundamentales de una persona, cuando la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares, vulnere o amenace tales derechos constitucionales.
Este mecanismo privilegiado de protección, es, sin embargo, residual y subsidiario. Ello significa que sólo es conducente cuando (1) el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, - caso en el cual la tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos fundamentales invocados -, o (2) cuando existiendo otro medio de defensa judicial, éste (i) o no resulta idóneo para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados, o (ii) la tutela es necesaria como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De lo afirmado se desprende entonces, que, por su propia finalidad, la acción de tutela está revestida de un carácter extraordinario, que presupone el respeto por las jurisdicciones ordinarias y especiales, así como por sus propias acciones, procedimientos, instancias y recursos, a fin de que la acción constitucional no usurpe las competencias de otras autoridades jurisdiccionales1.
(Resalta la Sala) Así las cosas, antes de pretenderse la defensa por vía de tutela, el interesado debe buscar la protección a través de otros medios judiciales que resulten eficaces y que estén disponibles, por cuanto la acción de tutela no tiene la virtud de poder desplazar mecanismos previstos en la normatividad vigente, salvo casos excepcionales ante circunstancias - acreditadas siquiera sumariamente- que ameriten la intervención urgente del juez de tutela.
Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 7 La Corte Constitucional analizando las precitadas características de esta acción ha concluido lo siguiente: “(…) si hubiere otras instancias judiciales que resultaren eficaces para alcanzar la protección que se reclama, el interesado debe acudir a ellas, antes de pretender el amparo por vía de tutela.
En otras palabras, la subsidiaridad implica agotar previamente los medios de defensa legalmente disponibles al efecto, pues el amparo no puede desplazar los mecanismos específicos previstos en la correspondiente regulación común. 3.2. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que ‘el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela responde al carácter expansivo de la protección de los derechos fundamentales respecto de las instituciones que conforman el aparato estatal y, de manera particular, las instancias que ejercen la función pública de administración de justicia. En efecto, la exigencia de este requisito, lejos de disminuir el ámbito de exigibilidad judicial de dichos derechos, presupone que los procedimientos judiciales ordinarios son los escenarios que, por excelencia, están diseñados para garantizar su efectividad, a través de órdenes con contenido coactivo.’ 3.3.
En ese sentido, el legislador estableció en la normatividad los distintos mecanismos ordinarios de defensa judicial, que las personas pueden utilizar, 1para (i) solicitar la protección de los derechos de rango legal y, (ii) para solucionar controversias de esa misma naturaleza. Por ello, la competencia exclusiva para resolver conflictos en los que estén comprometidos derechos de connotación legal, fue asignada a las jurisdicciones civil, laboral o de lo contencioso administrativo según el caso, siendo entonces dichas autoridades las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos.” (negrillas adicionales de la Sala)2.
En sentencia de unificación SU-691 del 23 de noviembre del 2017, con Ponencia del Magistrado Alejandro Linares Cantillo, dentro de los expedientes T-5.761.808, T-5.846.142, T-5.858.331 y T-5.959.475 acumulados, la Corte retomó en el siguiente sentido el análisis respecto del requisito de subsidiariedad, en estos términos: “Recientemente, en la sentencia de unificación SU-355 de 2015, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia respecto del requisito de subsidiariedad, en este pronunciamiento la Corte concluyó que éste hace referencia a dos reglas: (i) regla de exclusión de procedencia y (ii) regla de procedencia transitoria. 7.
Así, por regla general, (i) cuando el ciudadano cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos para resolver las cuestiones planteadas y no se configura un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente; (ii) cuando el accionante no cuenta con otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces, las órdenes del juez de tutela son definitivas; y (iii) excepcionalmente, cuando el afectado dispone de otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces pero la actuación del juez sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el juez de tutela podrá dar órdenes transitorias que brinden protección al derecho fundamental hasta tanto el juez ordinario o la autoridad competente se pronuncie sobre las pretensiones.
Lo anterior, sin perjuicio de que, en el análisis de casos 1 Corte Constitucional. Sentencia T-243 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 8 concretos, el juez constitucional establezca las subreglas pertinentes acorde con la jurisprudencia constitucional.
En la sentencia T-514 de 2003[115], la Corte Constitucional hizo algunas precisiones acerca de la importancia del presupuesto de subsidiariedad en el trámite de la acción de tutela, al respecto dijo la Corte: “Para la Corte es claro que la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en qué consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios)”.
Por lo tanto, previo a acudir a la acción de tutela, quien pretende la protección de sus derechos fundamentales debe agotar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos por el ordenamiento jurídico, salvo que ellos no resulten idóneos para el efecto o con ello busque evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Así pues, en torno a la configuración de un perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha explicado sus elementos o características definitorias: “ (se) ha entendido el perjuicio irremediable como “aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico.
También ha considerado que debe tratarse de un perjuicio inminente, es decir que está por suceder prontamente, resultando impostergable la protección judicial reclamada dada la gravedad de la situación generadora de la vulneración de derechos fundamentales, pues “si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna”, por lo que requiere la adopción de medidas urgentes para restablecer el menoscabo ocasionado”3 En ese orden de ideas, se entiende por perjuicio irremediable, toda lesión o afectación a un derecho fundamental en virtud de una acción u omisión de las autoridades públicas que, de no ser amparado en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular, por lo que su ocurrencia requiere de medidas urgentes para precaverlo, caso en el cual será procedente el amparo tutela como mecanismo transitorio conforme a lo señalado en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991.
(ii) Marco normativo para la indemnización por vía administrativa de las víctimas del conflicto. Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 9 La indemnización por vía administrativa a las víctimas del conflicto armado en Colombia, se encuentra regulada por la Ley 1448 de 2011 y de manera puntual por el Decreto 4800 de 2011, en el cual se estableció el marco jurídico para la reparación integral a las víctimas, mecanismos dentro de los cuales fue prevista la indemnización por vía administrativa.
En relación el citado Decreto: (i) otorgó la responsabilidad del programa a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, (ii) instituyó como criterios orientadores la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un enfoque diferencial, (iii) creó los montos a entregar a las víctimas dependiendo del hecho que causó la vulneración y (iv) estableció el procedimiento que deberían seguir las víctimas para solicitar el reconocimiento de la indemnización por vía administrativa.
Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que: “Acerca del procedimiento, se estableció que aquellas personas inscritas en el Registro Único de Víctimas podrán solicitar el reconocimiento de la indemnización administrativa, mediante la suscripción del formulario que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas disponga, sin requerir más documentación, salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito electrónico.
Adicionalmente, señala que al momento de formular la solicitud, se activa el Programa de Acompañamiento para la Inversión Adecuada, dirigido al mejor aprovechamiento de dichos recursos. Posteriormente, la norma hace referencia a la modalidad de pago de la indemnización, la cual se desembolsará de forma parcial o total, de acuerdo con criterios de vulnerabilidad y priorización. El mismo artículo, en su parágrafo 1, dispone que en aquellos procedimientos de indemnización cuyos destinatarios sean niños y adolescentes, habrá acompañamiento permanente del ICBF, mientras que en los demás casos dicha labor y asesoría le corresponderá al Ministerio Público.
Por último, el artículo dispone que a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas- UARIV le corresponde orientar a los beneficiarios de la indemnización, respecto de la opción de entrega que mejor se adapte a sus necesidades, teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad de la víctima y las alternativas de inversión adecuada de los recursos en los términos del artículo 134 de la Ley 1448 de 2011.
En lo que tiene que ver con el orden de entrega de la indemnización por vía administrativa, el citado artículo 151 establece que ésta no será de conformidad el orden de radicación de las solicitudes, sino que deberá realizarse de acuerdo con los criterios de gradualidad, progresividad, reparación efectiva, grado de vulnerabilidad y priorización instituidos tanto en el Decreto 4800 de 2011 como en la Ley 1448 de 2011.” (Subraya la Sala) Así mismo, a través del Decreto 1377 de 2014 una Ruta para la Reparación a Víctimas de Desplazamiento Forzado, en donde dispone la creación del Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 10 Programa de Atención, Asistencia y Reparación Integral –PAARI- a través del cual se determina el estado actual del núcleo familiar y las medidas de reparación aplicables, los criterios de priorización para la aplicación de las medidas de reparación, montos y distribución de la indemnización administrativa y mediante el Decreto 2569 de 2014 se fijaron criterios técnicos para evaluar la superación de la situación de vulnerabilidad derivada del hecho victimizante de desplazamiento forzado.
Seguidamente, se advierte que para la asignación y pago de la indemnización administrativa de que trata la Ley 1448 de 2011, había sido regulado a través de los Decretos 4800 de 2011, 1377 de 2014, 2569 de 2014 en donde se establece que dicho procedimiento debe ser liderado por la Unidad para Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con una colaboración activa de las víctimas, de manera que éstas suscriban el formulario dispuesto por la Institución a efectos de realizar la caracterización correspondiente –PAARI-, con el propósito de identificar los pormenores del núcleo familiar a reparar, en donde se analice la naturaleza del hecho victimizante, el daño causado y el nivel de vulnerabilidad del núcleo familiar en cada caso, con el propósito de dar prioridad a aquellas victimas que por su situación, así lo requieran; así mismo, se requiere de dicha información para establecer el acompañamiento que debe brindarse al grupo familiar para el mejor provecho de dichos recursos en pro de la materialización del principio de reparación integral.
Sin embargo, la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017 tras observar con preocupación que en los diferentes informes presentados por la Unidad para las Víctimas no son claros ni los pasos ni los tiempos que debía cumplir una persona desplazada para acceder a la indemnización administrativa, ni el ritmo ni las condiciones bajo las cuáles se iba a dar indemnización, ordenó reglamentar dicho procedimiento con criterios puntuales y objetivos, con la descripción de las fases que se deben tramitar y los periodos determinados para estas.
En virtud de lo anterior, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas expidió la Resolución Nº 01958 del 6 de junio de 2018 que fue derogada por la Resolución N° 01049 de 15 de marzo de 2019 “por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018 y se dictan otras disposiciones”, acto administrativo que prevé el trámite a seguir por parte de los reclamantes y la entidad en comento para efectos de pronunciarse sobre el reconocimiento y pago de las indemnizaciones por vía administrativa.
En éste, se estipulan las fases del procedimiento de acceso a la medida de indemnización administrativa, a saber: i) fase de solicitud de indemnización Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 11 administrativa; ii) fase de análisis de la solicitud; iii) fase de respuesta de fondo a la solicitud y iv) fase de entrega de la indemnización (artículo 6).
Así mismo, se consagran los elementos de priorización a tener en cuenta para la materialización de la medida de reparación en aquellos casos donde se encuentre que la víctima se encuentra en circunstancias de extrema urgencia o vulnerabilidad, así como los términos con los que cuenta la Unidad para dar respuesta de fondo a la solicitud (artículo 11) y finalmente el procedimiento a seguir en la fase de entrega de la indemnización a través de la aplicación del Método Técnico de Priorización (artículo 14).
(iii) Debido proceso administrativo en la asignación de subsidios de vivienda Tal como se señaló en líneas anteriores; el derecho de vivienda recae en distintos escenarios de protección para hogares que presentan circunstancias de vulnerabilidad en el que el derecho del debido proceso en las actuaciones administrativas juega una importancia constitucional en el desarrollo de los sistemas de financiamiento a largo plazo, la vivienda de interés social y los subsidios como mecanismo para el acceso a la vivienda.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional2 entiende que los subsidios son esas herramientas asignadas a algunas personas para que puedan disponer sobre un bien, habitarlo y desarrollar en el su proyecto de vida; el cual está conformado por varias políticas públicas para tener acceso a este derecho y en un presupuesto de la seguridad jurídica de la tenencia; enfrentando las inequidades del mercado, con miras al acceso a un bien de especial relevancia para el ser humano; y son, para muchas familias colombianas, el único medio para acceder a la vivienda sin poner en riesgo el ejercicio de otros derechos fundamentales, debido a los altos costos que tienen los inmuebles en función con el ingreso promedio de la población De esta forma, la asignación de subsidio de viviendas por parte del Estado debe garantizar el debido proceso y las garantías que integran estos procedimientos; por lo que las entidades deben dar mayor cumplimiento a cada una de las etapas de convocatoria, asignación, aplicación y entrega de estos.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-251 de 2023, estableció: “(…) La observancia del debido proceso en el trámite para la adquisición de un subsidio de vivienda tiene conexión directa con el derecho a la vivienda digna. Justamente, los subsidios son la herramienta con la que cuenta el Estado para materializar el Estado Social de Derecho y las distintas dimensiones del derecho a la vivienda digna para grupos específicos que están en diversas 2 Corte Constitucional T-266 de 2022.
Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 12 situaciones de vulnerabilidad. En este sentido, el proceso de asignación del subsidio debe hacerse en cumplimiento de la normatividad que rige la actuación, de manera que un beneficiario de la prestación estatal no puede ser privado de esta sin que antes se agote un proceso del cual tenga conocimiento y en el cual haya podido participar. 47.
Ahora bien, respecto del procedimiento cuando uno de los integrantes del núcleo familiar a quien se le asignó un subsidio muere, es preciso mencionar que el Decreto 1077 de 2015, en el numeral 2.4 del artículo 2.1.1.1.1.1.2., establece que el hogar objeto del subsidio familiar de vivienda es aquel conformado por una o más personas que integren el mismo núcleo familiar y que compartan un mismo espacio habitacional.
Por su parte, el parágrafo 4 del artículo 2.1.1.1.1.1.4. del mismo decreto, respecto del fallecimiento de los miembros mayores de edad de un hogar, dispone que: “Cuando el hogar esté conformado por miembros mayores y menores de edad y los primeros fallezcan antes del giro o de la legalización del subsidio familiar de vivienda otorgado, podrán suscribirse los actos jurídicos de aplicación del subsidio por el defensor de familia en representación de los menores beneficiarios del subsidio, quién deberá velar por los intereses de estos mientras el juez determina en cabeza de quién estará la curaduría y guarda de los mismos.”[ 48.
En conclusión, los subsidios de vivienda son un mecanismo adecuado y eficiente para garantizar el acceso a la vivienda digna, por lo anterior, el respeto al debido proceso y de las garantías que lo integran en el trámite de convocatoria, asignación y entrega de estas ayudas estatales es de la mayor importancia, por lo que las autoridades involucradas deberán respetar las formas y etapas dispuestas para su asignación. (negrilla y subrayado fuera de texto) (iv) Caso Concreto Para abordar este asunto, la Sala debe primero evaluar si las pretensiones del actor cumplen con los requisitos de procedencia de la acción de tutela, de ser así, se procederá a analizar si las actuaciones de las entidades demandadas vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital del accionante o, al contrario, debe confirmarse la sentencia de primera instancia. Para lo anterior, la Sala debe observar si en el presente asunto se cumplen con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
El primero consistente en que el interesado acuda a la acción constitucional en un término prudencial a la fecha del hecho que originó la vulneración y el segundo, refiere a que no existan medios de defensa ordinarios o que, de existir, estos no sean idóneos y efectivos para el objeto que buscan proteger. Respecto el primero, el actor alude que las entidades accionadas omitieron su deber de indemnización por el hecho victimizante de desplazamiento forzado y, por ende, no se le han otorgado los beneficios propios de su condición, por ejemplo, los subsidios de vivienda y las reparaciones económicas que haya lugar.
Así las cosas, el requisito de inmediatez debe contabilizarse desde el momento que se generó el hecho vulnerador, pero Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 13 en este caso, no se cuenta con certeza de cuando se generó dicha situación ya que dentro del expediente no existe prueba siquiera sumaria de las actuaciones realizadas por el actor y la negativa de las entidades que acceder a sus pretensiones en una vía gubernativa.
De este modo, el análisis de la inmediatez debe ser más flexible pues en la actualidad el actor siente que las entidades accionadas vulneran sus derechos y acude a la acción de tutela para su protección. Por lo tanto, este requisito se observa cumplido. No obstante, pasa lo contrario con el requisito de subsidiaridad como se explica a continuación. En principio, debe destacarse que las autoridades administrativas se encuentran facultadas, en el campo de sus competencias, de adoptar decisiones frente a las solicitudes realizadas por los ciudadanos, las cuales generan una situación jurídica al interesado de acceder o no a sus peticiones, de allí la importancia del debido proceso en las actuaciones administrativas en las que después de que se surtan determinadas etapas, la administración pueda resolver de fondo las solicitudes de los interesados, por ejemplo, la solicitud de inclusión en el RUV, el pago de indemnización administrativa por el hecho de desplazamiento forzado y la solicitud de subsidios de vivienda, entre otros.
En este contexto, el marco jurídico para solicitar la ayuda humanitaria, al igual que cualquier trámite administrativo, implica una serie de procedimientos por parte de la autoridad competente en los que se verifican requisitos para determinar si los solicitantes cumplen o no con los requisitos mínimos necesarios para la asignación de estos, pues estos trámites precisamente van dirigidos a que los ciudadanos que cuenten con circunstancias de vulnerabilidad no permanezcan en condiciones precarias que transgreden sus derechos de mínimo vital y vida en condiciones dignas, esto es, ostentar alimentación, vestido y un hogar, pues de no realizarse este tipo de verificación muchas personas interesadas que no cuenten con estas condiciones acreditadas podrían recibir estos beneficios impidiendo que otros que si lo necesiten accedan a estos.
De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1084 de 2015, la atención humanitaria es la medida asistencia prevista en los artículos 62, 64 y 65 de la Ley 1448 de 2011 la cual tiene por objeto mitigar o suplir las carencias en el derecho a la subsistencia mínima derivadas del desplazamiento forzado, que comprenden la cobertura de estos seis componentes “1.
Alojamiento temporal, el cual incluye saneamiento básico, artículos de aseo y utensilios de cocina;2. Alimentación;3. Servicios médicos y acceso a salud incluyendo servicios específicos para la salud sexual y reproductiva4. Vestuario;5. Manejo de abastecimientos, entendidos como la acción efectiva del Gobierno, en los ámbitos nacional y local, para proveer los componentes anteriores, tomando en cuenta las necesidades particulares de los grupos de especial protección constitucional;6.
Transporte de Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 14 emergencia, entendido como el necesario en la etapa de atención inmediata que está a cargo de las alcaldías municipales.”3 De otra parte, el Decreto 4800 de 2011 en los que se estableció el marco jurídico para la reparación integral a las víctimas, los mecanismos para la indemnización por vía administrativa, estableciendo los criterios, la naturaleza, el impacto del echo victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, al igual que los montos a otorgar según la gravedad del hecho, además determinó el procedimiento para que las víctimas soliciten el reconocimiento de la indemnización por vía administrativa.
Conforme lo anterior y dado que el legislador dispuso un procedimiento para que los interesados soliciten medidas de protección consistentes en la ayuda humanitaria y la reparación administrativa por el hecho víctimizante de desplazamiento forzado, es necesario que el accionante acuda a los trámites administrativos que no pueden suplirse en esta acción constitucional.
Adviértase que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, es decir, que su procedencia recae en que no existan otros medios ordinarios o que de existir no sean eficaces para reclamar el derecho ante la configuración de un perjuicio irremediable. En el presente caso, se reitera que el legislador adoptó un procedimiento administrativo ante la Unidad de Víctimas, que es el mecanismo idóneo para resolver las solicitudes del accionante.
Pese lo anterior, en el expediente no se evidencia que el accionante haya solicitado ante la UARIV que le brinde ayuda humanitaria, se le cancele la indemnización administrativa o si quiera que se le otorgue el beneficio de alojamiento temporal dada a las condiciones que presenta, por lo que no puede establecerse que a pesar de sus solicitudes existe una omisión por parte de las entidades accionadas para pronunciarse sobre sus reclamos y que además esta “presunto silencio” conlleve a la vulneración de otras garantías constitucionales.
La Sala no desmerita ni controvierte la situación de vulnerabilidad del accionante, no obstante, es necesario que cumpla con las cargas mínimas del trámite administrativo en el que se analizara las circunstancias que lo rodean y la acreditación de los requisitos que lleven a que se le otorgue la ayuda humanitaria o el pago de una indemnización administrativa, que no puede suplirse con este mecanismo constitucional.
Debe resaltarse que la acción de tutela no busca suplir los procedimientos ordinarios y administrativos establecidos por el legislador, y aun que esta acción se considere como el mecanismo idóneo para proteger los derechos 3 Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2021 Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 15 fundamentales de todos los ciudadanos, en especial, aquellos que gocen una especial protección como las víctimas de desplazamiento forzoso, estos aún deben agotar los trámites mínimos legalmente establecidos para que la autoridad competente adopte una decisión al respecto y de considerar que esta no favorece sus intereses, en su derecho de contradicción presentar los recursos procedentes.
Así las cosas, es fundamental destacar que mediante esta acción constitucional no se puede reemplazar los trámites establecidos por el legislador, en especial, cuando en este caso particular no existen pruebas que lleven a determinar la condición de desplazamiento forzado del accionante (modo, tiempo y lugar) más allá de su inclusión en el RUV, lo cual es necesario para determinar si cuenta con la posibilidad de una indemnización administrativa y su monto, el método técnico de priorización o, sobre la forma en que puede brindarse la ayuda humanitaria, específicamente, sobre el alojamiento que pretende el accionante.
Porque de ser así, además de que por medio de esta acción constitucional se supliera los trámites dispuestos por el legislador, también podría afectar al accionante pues de no tener un fallo favorable a sus pretensiones no podría controvertir la decisión en tanto nos encontramos en sede de impugnación y por otra, también podría causar un detrimento patrimonial porque este tipo de medidas cuentan con un sistema de turnos de acuerdo con la partida presupuestal de las entidades.
Aunado lo anterior, infringiría el derecho de igualdad de quienes ya realizaron el debido tramite y se encuentran a la espera del reconocimiento de sus calidades para acceder a estas medidas de protección, e incluso, cuando ya le han sido reconocidas, en los casos de indemnización administrativa, deben continuar estar a la espera de que se le asigne fecha cierta para su desembolso según el método de priorización. Así las cosas, se confirmará la sentencia de 16 de abril de 2024 de primera instancia del Juzgado 45 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C, como quiera que las pretensiones resultan improcedentes para ser analizadas en esta acción de tutela.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Cuarenta y Cinco (45) Administrativo de Bogotá – Sección Primera, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: Notifíquese por el medio más expedito a las partes. Expediente No. 2024-00180-01 Accionante: Ángel David Romero Acción de Tutela Impugnación de sentencia 16 TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, y copia de esta providencia al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA y goza de plena validez conforme al artículo 7 de la Ley 527 de 1999.