PROCESO DE COBRO COACTIVO - Obligaciones susceptibles de este procedimiento / FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar, si adolecen de nulidad los autos expedidos por la demandada el 26 de agosto de 2021 y 30 de septiembre de 2021, por medio de los cuales fueron resueltas las excepciones contra el mandamiento de pago y se resolvió sobre el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, ordenando seguir adelante la ejecución, por las sumas dinerarias derivadas de la celebración de convenios interadministrativos entre las partes.
Extracto: ( ) La jurisdicción coactiva fue definida por la Corte Constitucional como: “un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”.
( ) La finalidad del proceso de cobro coactivo es la efectividad de las obligaciones previamente definidas a favor del fisco, y no la declaración o constitución de las mismas, ni la revisión de aspectos propios de la etapa de discusión en sede administrativa de las obligaciones que dan lugar a la expedición del título ejecutivo. ( ) Teniendo en cuenta los hechos narrados y la normatividad citada en precedencia, está claro que en virtud de lo previsto en la Ley 1066 de 2006, el Decreto 4473 de 15 de diciembre de 2006 y el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, todas las entidades públicas gozan de la prerrogativa para recaudar las obligaciones creadas en su favor que se encuentren respaldadas en un título ejecutivo.
( ) Argumenta la demandante, que la obligación sobre la que versa el acto administrativo demandado carece de título ejecutivo, por cuanto la acreencia contenida en las actas de liquidación bilaterales suscritas en virtud de los convenios interadministrativos celebrados entre las partes, se plasmó como una obligación de hacer, consistente en que los aportes dejados de ejecutar, serían asumidos por el municipio con cargo a futuros convenios a celebrarse entre las mismas partes; no siendo posible que la demandada derive de tales documentos, la obligación de pagar una suma de dinero como lo determina en los actos cuestionados.
Frente a este punto, se reitera que la prerrogativa de cobro coactivo en cabeza de las entidades públicas está circunscrita al cobro de las obligaciones contenidas en un título ejecutivo que cumpla con todas las características necesarias para su ejecución. ( ) Ahora bien, la obligación contenida en el título ejecutivo además requiere de ciertas características, tales como, que sea clara, expresa y actualmente exigible.
( ) En este orden, en el documento o documentos llamados a prestar mérito ejecutivo necesariamente debe estar plasmada una obligación de dar, de hacer o de no hacer, y debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que se reitera, son indispensables para la configuración de cualquier título ejecutivo, sin importar su origen, de tal forma que sólo ante su acreditación tal como lo establece la ley, podrá librarse mandamiento de pago, bien sea en el marco del proceso de cobro coactivo o bien dentro del proceso ejecutivo.
( ) No obstante, considera la Sala que en este punto le asiste razón a la demandante, en tanto si bien como se acaba de indicar el título ejecutivo que se pretende cobrar, contiene una obligación clara, expresa y exigible, dicha obligación no encuentra correspondencia con aquella que delimitó la entidad demandada dentro del trámite de cobro coactivo, pues como se ha venido indicando la obligación asumida consiste en la suscripción de nuevos convenios y no en el reconocimiento en dinero de los aportes dejados de ejecutar, no siendo dable que la demandada adecuara la obligación como quedó plasmado dentro del proceso administrativo, pretendiendo el reconocimiento de las sumas adeudadas bajo unas condiciones distintas a las acordadas.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Medellín, trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) RADICADO 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE Municipio de Itagüí DEMANDADO Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional MEDIO DE CONTROL Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No laboral INSTANCIA Primera SENTENCIA N° 42 TEMA Proceso de cobro coactivo- Obligaciones susceptibles de este procedimiento/ Decisión sobre excepciones contra el mandamiento de pago DECISIÓN Concede las pretensiones I.
ANTECEDENTES Procede la Sala a resolver la demanda que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovió el MUNICIPIO DE ITAGÜÍ en contra de la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL. 1.
PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad del auto proferido el 26 de agosto de 2021, a través del cual se resolvió sobre las excepciones contra el mandamiento de pago, así como del auto del 30 de septiembre de 2021, por medio del cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra el auto anterior y se dispuso seguir adelante con la ejecución. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicita que se declare que la demandante no está obligada al pago de la suma prevista en la ejecución, de $456.574.039.
Así mismo, pretende que se ordene la cesación de cualquier acción de cobro, se ordene la devolución de lo cancelado y se imponga condena en costas contra el demandado. 2.
FUNDAMENTOS DE HECHO. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 2 Como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda, expone la parte actora que entre la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y el Municipio de Itagüí, suscribieron Convenio Interadministrativo de Cooperación Conjunta N° SGM-214-2013 del 23 de julio de 2013, con fecha de inicio el 1 de noviembre de 2013 y terminación el 30 de septiembre de 2014, para la destinación de un grupo de 30 auxiliares de policía bachilleres para coadyuvar en la seguridad y bienestar de la comunidad itagüiseña. Afirma que el 15 de febrero de 2017, se suscribió entre las partes el acta de liquidación bilateral, en la cual se acordó que los aportes dejados de ejecutar por parte del Municipio, serían asumidos por aquel en los términos y condiciones estipuladas en el convenio suscrito para la vigencia 2017, acordando además que tal convenio se suscribiría para el segundo trimestre de 2017.
Indica que entre las mismas partes, suscribieron el Convenio Interadministrativo de Cooperación N° SGM-143-2015 del 2 de junio de 2015, con fecha de inicio el 3 de junio de 2015 y terminación el 28 de diciembre de 2015, para aunar esfuerzos para la regulación y control de Tránsito y Transporte en la jurisdicción de Itagüí. Relata que dicho convenio fue liquidado bilateralmente, mediante acta del 25 de junio de 2018, en la cual las partes acordaron que los aportes no ejecutados serían asumidos por el municipio en los términos y condiciones que se estipularan en convenios posteriores.
Posteriormente, las partes suscribieron Convenio N° SGM-155-2015 del 24 de junio de 2015, con fecha de inicio 24 de junio de 2015 y terminación el 28 de diciembre de 2015, para la implementación y desarrollo del programa de auxiliares bachilleres de policía en el municipio de Itagüí. Tal convenio, se liquidó bilateralmente mediante acta del 24 de febrero de 2017, en la que acordaron que los aportes no ejecutados serían asumidos por el municipio en los términos y condiciones que se estipularan en convenios posteriores, acordando además la suscripción de un nuevo convenio para el segundo trimestre de 2017.
Manifiesta que mediante Oficio N° S-2018 030823/AREAD-GRUFI del 15 de febrero de 2018, el Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, realizó cobro persuasivo por primera vez, sobre una obligación a cargo del RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 3 municipio por valor de $639.712.329, por concepto de saldos pendientes por pagar de los convenios SGM-214-2013, SGM-211-2014, SGM-224-2014, SGM146-2015 y SGM-155-2015.
Frente al requerimiento, afirma que la entidad dio respuesta, señalando que se entienden existentes los respectivos acuerdos de pago de los recursos que no lograron ser ejecutados, señalando que en el año 2017 se suscribió convenio interadministrativo que para la fecha se encontraba en ejecución, siendo esta la forma de pago acordada por las partes.
No obstante la respuesta suministrada, indica que se recibió por segunda vez requerimiento para presentar propuesta de pago, y aclara que la entidad demandada nunca presentó las propuestas necesarias para la suscripción de los convenios acordados en las actas de liquidación. Afirma que la demandada, libró mandamiento de pago el 6 de junio de 2021, frente a los convenios SGM-214-2013, SGM-143-2015 y SGM-155-2015, por valor de $456.574.039.
Frente al mandamiento, indica que la entidad territorial formuló las excepciones de falta de título e incompetencia del funcionario, excepciones que fueron resueltas mediante auto del 26 de agosto de 2021, siendo declaradas improcedentes. Relata que interpuso recurso de reposición frente a la anterior decisión, siendo resuelto de manera desfavorable a través de auto del 30 de septiembre de 2021, en el que como consecuencia de ello, se ordenó seguir adelante la ejecución.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Considera que los actos administrativos demandados, resultan violatorios de los artículos 4, 6, 29, 121 y 123 de la Constitución Política de Colombia; el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 422 de la Ley 1564 de 2012 y los artículos 826 y 828 del Estatuto Tributario. CONCEPTO DE VIOLACIÓN Considera que los autos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo, cuya nulidad se solicita tienen como fundamento una presunta obligación no exigible RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 4 por esta vía, teniendo en cuenta que se trata de obligaciones de hacer y no de dar.
Por tales razones, señala que tales actos adolecen de nulidad por incompetencia del funcionario y falta de título ejecutivo. Incompetencia del funcionario que profiere el mandamiento de pago y demás actos del proceso. Indica que en las actas de liquidación de los diferentes contratos, las partes pactaron obligaciones de hacer consistentes en la suscripción de nuevos convenios y no en dar sumas líquidas de dinero, por lo que considera que ante el incumplimiento de la obligación de hacer la autoridad competente para su reclamo sería la contencioso administrativa.
Alude al contenido de la Sentencia C-799 de 2003, en la que se indicó que la jurisdicción coactiva constituye un privilegio exorbitante de la administración para cobrar directamente obligaciones monetarias, sin embargo en el caso concreto se trata de una obligación de hacer. Añade que las actas de liquidación en comento, no establecieron obligaciones claras, expresas y exigibles, por lo que su cumplimiento debe perseguirse por vía de la acción ordinaria de carácter contractual. Falta de título ejecutivo Afirma que según el artículo 422 del Código General del Proceso, el título ejecutivo es aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible, proveniente del deudor, su causante o una providencia judicial, que constituya plena prueba contra el obligado.
De acuerdo con ello, indica que las actas de liquidación de los convenios interadministrativos suscritos entre las partes, no prestan mérito ejecutivo por cuanto no contienen una obligación clara, expresa y exigible, en tanto en las mismas solo se pactó la obligación de suscribir nuevos convenios, siendo esta la única forma de cumplimiento acordada.
Finalmente, señala que en el presente caso opera la excepción de contrato no cumplido, el cual se traduce en la imposibilidad del acreedor para exigir el cumplimiento de una obligación y el pago de intereses, cuando no ha cumplido su propia y correlativa obligación. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 5
4. OPOSICIÓN LA PARTE DEMANDADA presentó contestación a la demanda1 oponiéndose a las pretensiones del demandante, indicando que es cierto que dentro de las actas de liquidación se asumieron obligaciones relativas a la suscripción de nuevos convenios, no obstante lo que afirma quedaron obligaciones insolutas por valor de $456.574.039.
Frente a las causales de nulidad invocadas, manifiesta que dentro del asunto el título ejecutivo está constituido por las liquidaciones bilaterales de cada convenio interadministrativo, actos administrativos que afirma, determinan que el municipio de Itagüí es deudor de la entidad demandada, actos de los que se pregona los principios de legalidad y fuerza ejecutoria en los términos de los artículos 89 y 91 de la Ley 1437 de 2011, conteniendo además una obligación clara, expresa y exigible.
Ahora, frente a la incompetencia del funcionario predicada por la parte actora, señala que en el caso bajo estudio, los funcionarios que expidieron los actos administrativos convenios y actas de liquidación que sirven de título ejecutivo, lo hicieron dentro del ámbito de sus competencias. Aclara que el proceso de cobro coactivo, tiene como finalidad ejecutar las obligaciones que constan en los títulos ejecutivos y no declarar su existencia, por lo que constando dichas obligaciones en las actas bilaterales suscritas por las partes, de aquellos actos es dable presumir su validez y legalidad.
5. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El proceso de la referencia fue asignado por reparto al ponente de esta decisión, por lo que a través de auto del 22 de octubre de 2021 se admitió la demanda2 y se dispuso su notificación al Ministerio Público y Agencia para la Defensa Jurídica del Estado, diligencia practicada el a través de correo electrónico3.
Vencido el término de traslado, y advirtiendo que la demandada no formuló excepciones que debiesen resolverse previamente, mediante auto del 4 de febrero de 20224, en aplicación del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, se 1 Carpeta 26- archivo contestación expediente digital 2 Archivo 12 expediente digital 3 Archivos 15 expediente digital 4 Archivo 27 expediente digital RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 6 impartió al asunto trámite de sentencia anticipada, resolviendo sobre la fijación del litigio y el decreto de las pruebas documentales aportadas.
Finalmente, a través de auto del 18 de febrero de 20225, se concedió a las partes la oportunidad para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir el respectivo concepto. 5.1. Medida cautelar Dentro del escrito de demanda, la parte demandante solicitó el decreto de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, por lo que mediante auto del 22 de octubre de 2021, se corrió traslado de tal solicitud.
Vencido el traslado correspondiente, a través de auto del 12 de noviembre de 2021, se resolvió sobre la medida cautelar pretendida, negando su decreto6.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
7.1. LA PARTE DEMANDADA alega de conclusión7 reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
7.2. LA PARTE DEMANDANTE presentó alegaciones finales8, insistiendo en las pretensiones de la demanda, relativas a la imposibilidad de adelantar el proceso de cobro coactivo por parte de la demandada, en tanto en las actas de liquidación se acordaron obligaciones de hacer y no de dar, obligaciones que no se cumplieron por culpa de la propia demandada, quien no estuvo presta a la celebración de los convenios acordados.
8. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EL MINISTERIO PÚBLICO no presentó concepto dentro del presente asunto. II. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Encuentra la Sala satisfechos los presupuestos procesales que permiten decidir 5 Archivo 29 expediente digital 6 Archivo 24 expediente digital 7 Archivo 31 expediente digital 8 Archivo 34 expediente digital RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 7 el presente asunto, en tanto que las partes ostentan la capacidad requerida y comparecieron al proceso.
Así mismo se advierte, que esta Corporación es competente para resolver, según lo establecido en el numeral 3 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. La demanda reúne los requisitos prescritos en el artículo 162 de la precitada codificación, razón por la que fue admitida. Además, el trámite que se le dio es el adecuado, sin que se observen irregularidades en el mismo que tipifiquen causal de nulidad.
2. OPORTUNIDAD DEL MEDIO DE CONTROL Conforme lo previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de la referencia se presentó dentro de los cuatro meses siguientes, a la notificación del acto que culminó la actuación administrativa, si se tiene en cuenta que aquel se expidió el 30 de septiembre de 2021, y la demanda se presentó el 14 de octubre de 2021.
3. PROBLEMA JURÍDICO Conforme se estableció al momento de fijar el litigio, corresponde a la Sala determinar, si adolecen de nulidad los autos expedidos por la demandada el 26 de agosto de 2021 y 30 de septiembre de 2021, por medio de los cuales fueron resueltas las excepciones contra el mandamiento de pago y se resolvió sobre el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, ordenando seguir adelante la ejecución, por las sumas dinerarias derivadas de la celebración de convenios interadministrativos entre las partes.
Como consecuencia de lo anterior, deberá resolverse si a título de restablecimiento del derecho, procede declarar que el ente territorial no adeuda la suma objeto de cobro coactivo y de contera, ordenar el cese de cualquier acción que por este aspecto se adelante.
4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE El artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, establece la facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas, de la siguiente forma: 9 Texto original de la Ley 1437 de 2011, atendiendo la fecha de presentación de la demanda.
RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 8 “ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. <Inciso adicionado por el artículo 370 de la Ley 1819 de 2016.
El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades públicas de que trata el inciso anterior, podrán vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la entidad estatal colectora de activos públicos Central de Inversiones CISA S. A., quien tendrá para el efecto la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.
Los procesos de cobro coactivo ya iniciados que se transfieran a CISA, continuarán su trámite sin solución de continuidad.
PARÁGRAFO 1 o. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
PARÁGRAFO 2 o. Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1o y 2o del artículo 820 del Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 3 o. Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias.” La citada ley se reglamentó con el Decreto 4473 de 15 de diciembre de 2006, que en su artículo 5 dispuso que “Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita”.
De modo que, a partir de la Ley 1066 de 2006, todas las entidades públicas dotadas de jurisdicción coactiva, para el cobro de los créditos a su favor deben aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Título VIII del Estatuto Tributario (artículo 823 y siguientes), o el de las normas a las que este remita, RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 9 aun cuando la fuente de la obligación, objeto de cobro, no sea de naturaleza tributaria.
La jurisdicción coactiva fue definida por la Corte Constitucional como: “un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”10.
Por su parte los artículos 98 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regulan el procedimiento administrativo de cobro coactivo, de la siguiente forma: “(…)
ARTÍCULO
98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.
ARTÍCULO
99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2.
Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 5.
Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. (…) 10 Sentencia C-666 del 2000. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 10 ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo. Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: 1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y 2.
A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.
PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos. (…)” En el mismo sentido, el artículo 835 del Estatuto Tributario que regula el procedimiento relativo a la obligación de la que trata el presente asunto, dispone: “ARTICULO 835.
INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.” Así mismo, las entidades públicas que ejercen cobro coactivo deben seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario para el efecto, el cual regula lo pertinente a la competencia, el mandamiento de pago, los documentos que se consideran título ejecutivo y la ejecutoria de los mismos, las excepciones que se pueden proponer contra el mandamiento de pago y los recursos que proceden; así lo dispone la normativa citada: “(…)
ARTICULO 826. MANDAMIENTO DE PAGO. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Este mandamiento se notificará personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días.
Si vencido el término no RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 11 comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y a los deudores solidarios. Cuando la notificación del mandamiento ejecutivo se haga por correo, deberá informarse de ello por cualquier medio de comunicación del lugar.
La omisión de esta formalidad, no invalida la notificación efectuada.
PARAGRAFO. El mandamiento de pago podrá referirse a más de un título ejecutivo del mismo deudor. (…)
ARTICULO 830. TERMINO PARA PAGAR O PRESENTAR EXCEPCIONES. Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses. Dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo siguiente.
ARTICULO 831. EXCEPCIONES. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5.
La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6. La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.
PARAGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 84 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Contra el mandamiento de pago que vincule los deudores solidarios procederán además, las siguientes excepciones: 1. La calidad de deudor solidario. 2. La indebida tasación del monto de la deuda.
ARTICULO 832. TRAMITE DE EXCEPCIONES. Dentro del mes siguiente a la presentación del escrito mediante el cual se proponen las excepciones, el funcionario competente decidirá sobre ellas, ordenando previamente la práctica de las pruebas, cuando sea del caso.
ARTICULO 833. EXCEPCIONES PROBADAS. Si se encuentran probadas las excepciones, el funcionario competente así lo declarará y ordenará la terminación del procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las medidas preventivas cuando se hubieren decretado. En igual forma, procederá si en cualquier etapa del procedimiento el deudor cancela la totalidad de las obligaciones.
RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 12 Cuando la excepción probada, lo sea respecto de uno o varios de los títulos comprendidos en el mandamiento de pago, el procedimiento continuará en relación con los demás sin perjuicio de los ajustes correspondientes. ARTICULO 833-1.
RECURSOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO. <Artículo adicionado por el artículo 78 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas.
ARTICULO 834. RECURSO CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DECIDE LAS EXCEPCIONES. <Artículo modificado por el artículo 80 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma.
(…)” La finalidad del proceso de cobro coactivo es la efectividad de las obligaciones previamente definidas a favor del fisco, y no la declaración o constitución de las mismas, ni la revisión de aspectos propios de la etapa de discusión en sede administrativa de las obligaciones que dan lugar a la expedición del título ejecutivo.
5. ACERVO PROBATORIO Respecto de la controversia sometida a juzgamiento de esta Sala, obran en el plenario los siguientes elementos probatorios que resultan jurídicamente relevantes en orden a resolver el fondo del litigio: 5.1. Prueba documental. Auto del 26 de agosto de 2021, a través del cual se resuelven unas excepciones en el proceso de cobro coactivo N° 178/21 (archivo 02 expediente digital). Auto del 30 de septiembre de 2021, a través del cual se resuelve un recurso de reposición y se ordena seguir adelante con la ejecución (archivo 03 expediente digital). Mandamiento de pago del 2 de junio de 2021 (archivo 04 expediente digital). Convenio interadministrativo N° SGM-293-2017 (archivo 05 expediente digital).
RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 13 Convenio interadministrativo N° SGM-214-2013 y acta de liquidación (archivo 06 expediente digital). Convenio interadministrativo N° SGM-143-2015 y acta de liquidación (archivo 07 expediente digital). Convenio interadministrativo N° SGM-155-2015 y acta de liquidación (archivo 08 expediente digital). Invitación dentro del proceso de cobro persuasivo, fechadas el 15 de febrero de 2018 y 13 de julio de 2020, y respuesta suministrada frente a la primera (archivo 09 expediente digital).
6. CASO CONCRETO Pretende la parte demandante que se declare la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales, la demandada resolvió desfavorablemente sobre las excepciones de falta de título e incompetencia del funcionario, propuestas contra el mandamiento de pago, dentro del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra.
Así como el acto a través del cual se resolvió sobre el recurso de reposición interpuesto contra la anterior y se dispuso seguir adelante la ejecución. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, reclama se declare que la entidad no está obligada al pago contenido en el mandamiento de pago, así como que se ordene la cesación de cualquier proceso de cobro por tal obligación. Como causales de nulidad invoca la parte demandante, la inexistencia del título e incompetencia del funcionario, señalando que los actos administrativos de los cuales deriva la obligación que se pretende cobrar a través del proceso de cobro coactivo, no contienen una obligación clara, expresa y exigible, por cuanto la obligación que contrajo la entidad constituye una obligación de hacer y no de pagar la suma determinada en el mandamiento de pago.
Además señala, que el proceso de cobro coactivo, constituye una prerrogativa en favor de las entidades públicas, pero se limita al cobro de sumas dinerarias, no siendo aplicable al caso concreto en donde la obligación es de hacer. En oposición a lo solicitado por la demandante, la entidad accionada considera que ostenta la competencia para lograr el pago de la acreencia a cargo del municipio de Itagüí, que se concreta en la suma determinada en el mandamiento de pago, por no haberse satisfecho la obligación en los términos acordados, esto es, la celebración de nuevos convenios.
RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 14 De las pruebas obrantes en el expediente se tiene probados los siguientes hechos: - Entre las partes del proceso se suscribieron sendos convenios interadministrativos, que fueron objeto de liquidación bilateral a su terminación, en los siguientes términos: Contrato Acta de liquidación/ Prestaciones acordadas SGM-214-2013 Objeto: “Convenio interadministrativo de Cooperación conjunta entre la alcaldía del municipio de Itagüí brindando apoyo logístico y demás requermientos, y la Policía Nacional- Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, para la destinación de un grupo de 30 auxiliares de policía bachilleres que coadyuvarán en la seguridad y bienestar de la comunidad itagüiseña” Valor: $116.975.566 Plazo: Desde el 23 de julio de 2013 hasta el 30 de septiembre de 2014 Acta del 15 de febrero de 2017. 12.
Resumen del Balance (…) Valor que falta por ejecutar (recursos a administrar): $10.809.031 ACUERDOS Dar por liquidado el Convenio N° SGM-214-2013 (…). Las partes acuerdan que los aportes dejados de ejecutar (recursos a administrar) por parte del Municipio de Itagüí en el Convenio N° SGM-214-2013, serán asumidas por el Municipio en los términos y condiciones que se estipulen en el convenio de la vigencia del 2017, aclarando que los recursos aquí enunciados serán independientes de los que el Municipio comprometa en virtud del nuevo convenio que se suscriba, entendiendo que los costos fueron asumidos por los aportes del convenio. Que con el fin de ejecutar los recursos del Convenio N° SGM-214-2013 por parte del municipio de Itagüí, las partes acuerdan la suscripción del mismo en el segundo trimestre de la vigencia 2017.
Una vez cumplido lo aquí pactado, las partes declaran queda a paz y salvo en los compromisos originados en el presente convenio. SGM-143-2015 Objeto: “La Policía Nacional a través de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y el Municipio de Itagüí, se comprometen en el ámbito de sus precisas competencias a aunar esfuerzos para la regulación y control del Tránsito y Transporte en la jurisdicción del Municipio de Itagüí, propendiendo por la Acta del 25 de junio de 2018. 12.
Resumen del Balance (…) Valor no ejecutado (recursos a administrar): $292.394.0008 ACUERDOS Dar por liquidado el Convenio Interadministrativo de Cooperación N° SGM-143-2015 (…). Con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 15 seguridad vial y en general por el fortalecimiento de las condiciones necesarias de movilidad y seguridad” Valor: $929.857.828 Plazo: Desde el 3 de junio de 2015 hasta el 28 de diciembre de 2015 resulta imperioso recalcar que las partes acuerdan que los aportes no ejecutados con ocasión del Convenio N° SGM-143-2015, serán asumidos por el Municipio en los términos y condiciones que se estipulen en los convenios que se suscriban entre ambas entidades en próximas vigencias, en atención a garantizar la armonía en el ejercicio de las respectivas funciones de las autoridades administrativas con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, aclarando que los recursos aquí enunciados serán independientes de los que el Municipio comprometa en virtud del nuevo convenio que suscriba con la Policía Nacional, teniendo en cuenta que el valor comprende el porcentaje que se tenía previsto por concepto de honorarios de administración destinados a la entidad que realizaría la ejecución de los mismos, por lo tanto estos costos se entienden estarán a cargo de los aportes reconocidos. Una vez cumplido lo aquí pactado, las partes declaran quedar a paz y salvo en los compromisos originados en el presente convenio.
SGM-155-2015 Objeto: “LA Alcaldía del municipio de Itagüí Antioquia y la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, aúnan esfuerzos y aportan recursos para la implementación y desarrollo del Programa de Auxiliares Bachilleres de Policía en el municipio de Itagüí del Departamento de Antioquia” Valor: $153.371.000 Plazo: desde el 24 de junio de 2015 hasta el 28 de diciembre de 2015 Acta del 24 de febrero de 2017. 12.
Resumen del Balance (…) Valor desembolsado a la fecha $0.00 Valor ejecutado a la fecha $0.00 ACUERDOS Dar por liquidado el Convenio N° SGM-155-2015 (…). Las partes acuerdan que los aportes dejados de ejecutar por parte del Municipio de Itagüí en el Convenio N° SGM-155-2015, serán asumidas por el Municipio en los términos y condiciones que se estipulen en el convenio de la vigencia del 2017, aclarando que los recursos aquí enunciados serán independientes de los que el Municipio comprometa en virtud del nuevo convenio que se suscriba, teniendo en cuenta que el valor comprende el porcentaje que se tenía previsto por concepto de honorarios de administración destinados a la entidad que realizaría la ejecución de los mismos, por lo tanto estos costos se entienden estarán a cargo de los aportes reconocidos. Que con el fin de ejecutar los recursos del Convenio N° SGM-155-2015 por parte del municipio de Itagüí, las partes acuerdan la suscripción del mismo en el segundo trimestre de la vigencia 2017. Una vez cumplido lo aquí pactado, las partes declaran quedar a paz y salvo en los compromisos originados.
SGM-293-2017 Objeto: “aunar esfuerzos entre la Alcaldía del Municipio de Itagüí y la Sin acta de liquidación RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 16 Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, para la destinación de auxiliares de policía bachiller que coadyuvarán a la seguridad ciudadana del municipio” Valor: $131.000.000 Plazo: desde el 9 de noviembre de 2017 - Mediante oficio N° S-2018-030823/AREAD-GRUFI-29.25 del 15 de febrero de 2018, el Ministerio de Defensa- Policía Nacional, remitió al Municipio de Itagüí cobro persuasivo o invitación para el pago de las obligaciones a su cargo, las cuales tasó en la suma de $639.712.329. - Frente a tal invitación, el ente territorial presentó respuesta, indicando que el pago de los valores no ejecutados dentro de los convenios relacionados, se pactó entre las partes a través de la suscripción de un nuevo convenio, no siendo posible que la entidad propusiera una nueva propuesta de pago. - Posteriormente mediante Oficio N° S-2020-0142320/ARDEJ-UNDEJ-3.1. del 13 de julio de 2020, la entidad remitió nuevamente aviso de cobro persuasivo. - Seguidamente, el 2 de junio de 2021 la demandada emitió mandamiento de pago en contra del Municipio de Itagüí, por valor de $456.574.039 proveniente de los saldos dejados de ejecutar dentro de los convenios interadministrativos N° SGM-214-2013 ($10.809.031), SGM-143-2015 ($292.394.008) y SGM-155-2015 ($153.371.000).
En virtud de ello, concedió un término de quince días al ente territorial, para cancelar la deuda o proponer excepciones conforme lo previsto en el artículo 831 del E.T. - Frente al mandamiento de pago, el municipio de Itagüí formuló como excepciones la de falta de título ejecutivo e incompetencia del funcionario que profiere el mandamiento de pago.
Como sustento de su intervención, indicó que la presunta obligación no es exigible, como quiera que los aportes no ejecutados con ocasión de los convenios suscritos, se supeditaron a la celebración de convenios futuros, no siendo posible exigir la entrega de los dineros en la forma contenida en el mandamiento de pago. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 17 Añadió que al no contener las actas de liquidación de los convenios una obligación clara, expresa y exigible, la entidad no está habilitada para adelantar el proceso de cobro coactivo, teniendo que acudir al juez contencioso administrativo. - Mediante auto del 26 de agosto de 2021, la Policía Nacional resolvió sobre las excepciones propuestas declarando improcedente las mismas.
Así en lo referente a la excepción de falta de título ejecutivo, indicó que aquel se constituye en un título complejo, conformado por los convenios suscritos entre las partes y el acta de liquidación bilateral de cada uno de ellos, en las que afirma se contiene la obligación asumida por el ente territorial que no ha sido satisfecha. De otro lado, en cuanto a la falta de competencia alegada, aclaró la entidad que la excepción prevista en el artículo 831 del E.T., está referida a la falta de competencia de quien profiere el título ejecutivo y no de quien adelanta la ejecución como lo propone la ejecutada.
Pese a ello, aclara que en virtud de la delegación de funciones y las facultades otorgadas en la Ley 1066 de 2006 y el Decreto 4473 de 2006, el Secretario General de la entidad es quien ostenta la facultad para adelantar el cobro coactivo. En virtud de la decisión adoptada sobre las excepciones, la entidad dispuso en la misma, seguir adelante la ejecución con el embargo, secuestro, avalúo y remate de bienes por la misma suma contenida en el mandamiento de pago. - Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de reposición insistiendo en los argumentos que sirvieron de sustento a la formulación de excepciones contra el mandamiento de pago. - Tal recurso, se resolvió en auto del 30 de septiembre de 2021, en el cual la demandada confirmó la decisión inicial, remitiéndose nuevamente a las consideraciones plasmadas en aquella sobre las excepciones formuladas e insistiendo en la orden de seguir adelante la ejecución. Teniendo en cuenta los hechos narrados y la normatividad citada en precedencia, está claro que en virtud de lo previsto en la Ley 1066 de 2006, el Decreto 4473 de 15 de diciembre de 2006 y el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, todas las entidades públicas gozan de la prerrogativa para recaudar las RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 18 obligaciones creadas en su favor que se encuentren respaldadas en un título ejecutivo.
Para el efecto, deberán seguir el procedimiento previsto en el título VIII del Estatuto Tributario, o a falta de este, se aplicarán las normas previstas en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo o las relativas al proceso ejecutivo singular contenidas en el Código General del Proceso. De acuerdo con ello, prevé el Estatuto Tributario, que el funcionario competente librará mandamiento de pago (art. 826), notificado el cual, la ejecutada contará con un término de quince días para pagar o excepcionar (art. 830), para lo cual deberá tener en cuenta que las excepciones procedentes son aquellas enlistadas en el artículo 831 ibídem.
Formuladas las excepciones, la entidad deberá resolver sobre las mismas, declarando la terminación del procedimiento de resultar prósperas o bien ordenando que se siga adelante la ejecución en caso contrario (art. 833). Dispone además dicho estatuto, que las decisiones adoptadas en el trámite del proceso de cobro coactivo son de trámite y no son susceptibles de recursos, salvo aquellos que de manera expresa se contemplan, como es el caso del auto que resuelve las excepciones y ordena seguir adelante la ejecución, contra el cual procede el recurso de reposición (art. 834).
Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a resolver sobre las causales de nulidad invocadas por la parte demandante, las que se concretan en la violación de la norma superior por no haberse atendido debidamente las excepciones formuladas en el proceso de cobro coactivo, consistentes en: i) falta de competencia del funcionario para adelantar el procedimiento y, ii) inexistencia del título ejecutivo. 6.1.
De la competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo Sobre la excepción que en tal sentido formuló la demandante en el procedimiento administrativo, la entidad accionada decidió que dicha excepción no se encuentra dentro de las contempladas en el artículo 831 del E.T. No obstante, la demandante insiste en sede judicial que la entidad no tiene competencia a través del proceso de cobro coactivo, para ejecutar las obligaciones contenidas en las actas de liquidación bilateral de cada uno de los RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 19 convenios antes descritos, al considerar que la obligación asumida corresponde a una de hacer y no de dar, encontrando que la prerrogativa de las entidades para ejecutar las obligaciones en su favor está limitada a las obligaciones de dar sumas líquidas de dinero.
Sobre este punto, es necesario precisar en primer lugar, que las excepciones procedentes dentro del trámite de cobro coactivo, son aquellas enlistadas en el artículo 831 del E.T., listado aquel que se reputa restrictivo, en tanto se considera que solo aquellas allí previstas pueden ser invocadas. Así lo ha sostenido el Consejo de Estado, al señalar que “la ley delimitó el debate que puede darse frente al cobro coactivo, al disponer de manera taxativa las excepciones que pueden presentarse contra el mandamiento de pago que sirve de fundamento a la ejecución”11.
(Negrillas de la Sala) Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que la excepción que fue propuesta por el Municipio de Itagüí en sede administrativa, denominada incompetencia del funcionario que profiere el mandamiento de pago y demás actos del proceso de cobro coactivo, no se encuentra dentro de las contempladas en el artículo 831 del E.T., como bien lo resolvió la entidad en los actos administrativos acusados, en tanto, la excepción a la que se refiere el numeral 7 de la norma en cita, está referida únicamente a la incompetencia del funcionario que profirió el título ejecutivo.
Es claro entonces, que tal excepción no estaba llamada a prosperar, teniendo en cuenta además que la falta de competencia que predica el demandante respecto del procedimiento de cobro coactivo, pudo haberse dilucidado dentro del procedimiento a través de la solicitud de nulidad, en atención a la remisión normativa contenida en el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011.
Con todo, teniendo en cuenta que la falta de competencia de quien expide el acto administrativo se constituye en una causal de nulidad de los actos administrativos, considera la Sala procedente señalar que a la luz del artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, el deber de recaudo y la prerrogativa de cobro coactivo en cabeza de las entidades públicas, está dada para recaudar las obligaciones que en su favor, consten en títulos ejecutivos, sin que tal prerrogativa encuentre limitante por el tipo de obligación de que se trate. 11 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN CUARTA. Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 19001-23-33-000-2016-00145-01(23392). Reiterada en Sentencia del once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01569-01 (25209). RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 20 Así lo precisó el Consejo de Estado, al sostener: “Adviértase, además, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las normas del Estatuto Tributario que regulan el cobro coactivo son aplicables no solo para hacer efectivas las obligaciones fiscales, sino también todo tipo de obligaciones a favor de las entidades públicas, razón adicional que justifica una regulación general, de competencia del legislador, y la limitación de la autonomía territorial en esta materia.”12 (Negrillas de la Sala) Por tal razón, la causal de nulidad bajo estudio no está llamada a prosperar. 6.2.
Falta de título ejecutivo Argumenta la demandante, que la obligación sobre la que versa el acto administrativo demandado carece de título ejecutivo, por cuanto la acreencia contenida en las actas de liquidación bilaterales suscritas en virtud de los convenios interadministrativos celebrados entre las partes, se plasmó como una obligación de hacer, consistente en que los aportes dejados de ejecutar, serían asumidos por el municipio con cargo a futuros convenios a celebrarse entre las mismas partes; no siendo posible que la demandada derive de tales documentos, la obligación de pagar una suma de dinero como lo determina en los actos cuestionados.
Frente a este punto, se reitera que la prerrogativa de cobro coactivo en cabeza de las entidades públicas está circunscrita al cobro de las obligaciones contenidas en un título ejecutivo que cumpla con todas las características necesarias para su ejecución. Así las cosas, el numeral 3) del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, prevé como documento que presta mérito ejecutivo, los contratos estatales, así como el acta de liquidación de aquel y todo acto administrativo proferido en virtud de la actividad contractual.
Tal es el supuesto del caso bajo estudio, en el cual el título ejecutivo bajo ejecución a través del proceso de cobro coactivo, está constituido por los convenios interadministrativos N° SGM-214-2013, SGM-143-2015 y SGM-155- 12 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN CUARTA. Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00353-01(23164) RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 21 2015, con sus correspondientes actas de liquidación bilateral, en la que se plasmaron los compromisos respecto de los aportes dejados de ejecutar.
Ahora bien, la obligación contenida en el título ejecutivo además requiere de ciertas características, tales como, que sea clara, expresa y actualmente exigible. La claridad, consiste en que sus elementos aparezcan inequívocamente señalados; tanto su objeto (obligación real o personal), como sus sujetos (acreedor y deudor), además de la descripción de la manera como se ha de llevar a cabo la prestación (plazo o condición), presupuesto sin el cual no sería posible determinar la certeza requerida el momento de su exigibilidad y la verificación de un eventual incumplimiento.
Que la obligación sea expresa, ello quiere decir que se encuentre debidamente determinada, especifica y patentada en el documento ejecutivo. En otras palabras, este requisito se cumple cuando los elementos constitutivos de una obligación que se pueda llamar clara se hacen constar por escrito en un instrumento que servirá de prueba de la existencia de una obligación. Por último, la exigibilidad hace alusión a que únicamente es ejecutable la obligación pura y simple, o, que, habiendo estado sujeta a plazo o a condición suspensiva, se haya vencido aquel o cumplido ésta, sea por mandato legal o por acuerdo entre las partes contractuales.
En este orden, en el documento o documentos llamados a prestar mérito ejecutivo necesariamente debe estar plasmada una obligación de dar, de hacer o de no hacer, y debe ser expresa, clara y exigible, requisitos que se reitera, son indispensables para la configuración de cualquier título ejecutivo, sin importar su origen, de tal forma que sólo ante su acreditación tal como lo establece la ley, podrá librarse mandamiento de pago, bien sea en el marco del proceso de cobro coactivo o bien dentro del proceso ejecutivo.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que efectivamente en las actas de liquidación bilateral suscritas a la finalización del plazo de ejecución de los convenios en comento, se consignó una obligación en cabeza del municipio de Itagüí, consistente en que esta entidad cancelaría el valor correspondiente a los aportes dejados de ejecutar a través de la suscripción de otros convenios, dentro de los cuales se plasmaría tal situación, aclarando además que tales RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 22 recursos serían independientes de aquellos que destinara el ente territorial de manera específica para los mismos.
Incluso, para el caso de las liquidaciones de los convenios SGM-214-2013 y SGM-155-2015, se acordó que el nuevo convenio se suscribiría en el segundo trimestre del año 2017, declarando que hecho esto, la entidad quedaría a paz y salvo con la Policía Nacional. Así las cosas, a la luz de los compromisos expresamente plasmados en las actas de liquidación de las que pretende la demandada, derivar la obligación a ejecutar, lo que se advierte es que las sumas dejadas de ejecutar dentro de los convenios y que efectivamente corresponden a un total de $456.574.039, nunca se contempló que fuesen reconocidas en dinero por el municipio de Itagüí, sino que por el contrario como tal entidad lo alega, la obligación asumida corresponde a una obligación de hacer, cual es la de suscribir convenios futuros con la Policía para compensar tales sumas.
Más aun, en tales acuerdos en ningún momento se establece que dicha obligación mute o se modifique si en un determinado término no se ha suscrito el convenio. Así las cosas, es clara la existencia de un título ejecutivo, que contiene una obligación clara, consistente en la obligación de suscribir convenios futuros entre las partes por las sumas correspondientes a los aportes dejados de ejecutar; expresa, por haber quedado plasmada en tales términos dentro de las actas de liquidación y, exigible al cumplirse el plazo previsto por las partes para la suscripción de los nuevos convenios, esto es, el segundo trimestre de 2017.
No obstante, considera la Sala que en este punto le asiste razón a la demandante, en tanto si bien como se acaba de indicar el título ejecutivo que se pretende cobrar, contiene una obligación clara, expresa y exigible, dicha obligación no encuentra correspondencia con aquella que delimitó la entidad demandada dentro del trámite de cobro coactivo, pues como se ha venido indicando la obligación asumida consiste en la suscripción de nuevos convenios y no en el reconocimiento en dinero de los aportes dejados de ejecutar, no siendo dable que la demandada adecuara la obligación como quedó plasmado dentro del proceso administrativo, pretendiendo el reconocimiento de las sumas adeudadas bajo unas condiciones distintas a las acordadas.
Se evidencia entonces, que la obligación en los términos en que se contiene en el mandamiento de pago y la orden de seguir adelante la ejecución, proferidas RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 23 en el proceso de cobro coactivo, carece de título ejecutivo, porque se repite la obligación efectivamente asumida por el municipio de Itagüí difiere en sus condiciones de aquella que se plasmó en los actos cuestionados.
Corolario de lo anterior, para la Sala, está llamada a prosperar la causal de nulidad invocada en este sentido, siendo lo procedente anular los autos del 26 de agosto de 2021 y 30 de septiembre de 2021, proferidos por la Policía Nacional dentro del proceso de cobro coactivo, por haberse proferido con infracción a las normas en que debían fundarse, en tanto la excepción formulada por la demandante- Municipio de Itagüí- de falta de título ejecutivo, sí estaba llamada a prosperar, conforme los argumentos expuestos.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, procede ordenar la cesación de la ejecución adelantada por la demandada, dentro del proceso de cobro coactivo N° 178/21. Finalmente, en cuanto a la pretensión subsidiaria formulada por la demandante en el sentido, de que se ordene a la demandada la devolución de las sumas canceladas, se advierte que la misma no resulta procedente, como quiera que dentro del trámite no se acreditó que efectivamente la entidad territorial hubiese efectuado el pago de parte o la totalidad de las sumas cobradas. 8.
COSTAS El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptó la postura del Código General del Proceso, que atiende el criterio objetivo para la condena en costas. Al respecto el H. Consejo de Estado puntualizó: “d- Por su parte, el artículo 365 del CGP que fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo de la norma, al señalar lo siguiente: “[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365.
(Negrillas de la Sala) Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 24 pueden asumirse como una sanción en su contra. […]”13 Ahora bien, sobre la condena en costas en esta instancia, el artículo 365 numeral 5 del Código General del Proceso, a su tenor literal prescribe: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. ”.
(Resaltos del Tribunal). De allí que se imponga para la parte demandada, vencida en juicio, la condena en costas en esta instancia, con inclusión de agencias en derecho; las costas serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, atendiendo a lo que se encuentre probado dentro del mismo. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE DECISIÓN-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los autos proferidos por la Policía Nacional- Grupo de Jurisdicción Coactiva, el 26 de agosto de 2021 y el 30 de septiembre de 2021, mediante los cuales se resolvió sobre las excepciones y se dispuso seguir adelante la ejecución, dentro del proceso de cobro coactivo N° 178/21, conforme las consideraciones de esta decisión.
SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ORDENAR a la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional- Grupo de Jurisdicción Coactiva, cesar la ejecución en los términos planteados dentro del proceso de cobro coactivo N° 178/21, en atención a las consideraciones aquí plasmadas. 13 4CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencias 7 de abril de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00022-01. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01819 00 DEMANDANTE: Municipio de Itagüí ASUNTO: Cobro coactivo 25 TERCERO: De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas de primera instancia a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
OCTAVO: En firme esta providencia archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de la fecha LOS MAGISTRADOS, SUSANA NELLY ACOSTA PRADA JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Cgo JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ