SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DICISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación. 23.001.33.33.002.2017.00504.01 Demandante. Esteban Segundo Solera Páez Demandado.
Municipio de Canalete Tema. Contrato realidad Docente Decisión Modifica sentencia La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las parte demandante y demandada contra la sentencia expedida el día 13 de marzo de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES a) Hechos Se expresa en el libelo que la parte demandante laboró en el Municipio de Canalete como docente, durante el tiempo comprendido desde el 1° de febrero de 1993 hasta el año 2002 en la Escuela Mixta Tierra Negra, mediante orden de prestación de servicios, devengando como último salario la suma de $496.813, los cuales recibía como contraprestación a las labores que realizaba en favor del ente demandado.
Menciona que las labores realizadas por el demandante estuvieron bajo la subordinación directa de los coordinadores de la mencionada escuela y de los alcaldes municipales de la época, cumpliendo con los horarios establecidos por la institución educativa donde prestó sus servicios. Indica que, de conformidad con la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1278 de 2002, el demandante debió ser vinculado por el Departamento de Córdoba a partir del año 2003, por lo que, hasta el 31 de diciembre del año 2002, estuvo vinculado como docente a cargo directo del municipio de Canalete, en razón de ello, presentó ante dicho municipio solicitud de liquidación de las prestaciones causadas hasta el 31 de diciembre de 2002, procediendo el municipio demandado a expedir la Resolución N° 053 del 10 de mayo de 2007, mediante la cual reconoció las prestaciones sociales a los docentes pertenecientes a la Ley 60 de 1993.
Relata que dicha resolución fue objeto de una Acción Popular, correspondiéndole el conocimiento de la misma al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería, bajo el radicado N° 23.001.33.31.702.2011.00044, el cual profirió sentencia en fecha 07 de octubre de 2014, siendo modificada la misma mediante sentencia de segunda instancia por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, en fecha 30 de junio de 2016, en el sentido de modificar los numerales 1° y 2° de la parte resolutiva, declarando que la Resolución N° 053 del 10 de mayo de 2007, amenazaba el derecho colectivo al patrimonio público más no a la moralidad administrativa, y que como consecuencia de ello, se prohibía realizar pago alguno judicial o extrajudicial con base en el aludido acto administrativo, pero estableció la siguiente precisión “Sin perjuicio de que los docentes en ella involucrados puedan solicitar de manera individual, RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 por las vías legales correspondientes el reconocimiento de sus presuntos derechos de carácter laboral”.
Con fundamento en lo anterior, la parte demandante en fecha 18 de octubre de 2016, solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los emolumentos antes indicados, lo cual fue negado mediante el acto administrativo objeto de este proceso, esto es, el Oficio sin fecha notificado el 29 de marzo de 2017, y emanado del Municipio de Canalete, argumentando que no se demostró el contrato realidad y que los derechos reclamados se encuentran prescritos. b) Pretensiones ➢ Que se declare la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio sin fecha notificado el 29 de marzo de 2017, emanado del Municipio de Canalete, mediante el cual se niega al demandante el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones y sanciones por haber laborado como docente para dicho municipio. ➢ Que se declare nula la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017, por medio de la cual se revoca directamente la Resolución N° 0053 de 10 de mayo de 2007 y la Resolución N° 00006 de 24 de enero de 2008, emanada del municipio de Canalete, por medio del cual se les reconocía y liquidaba los derechos laborales al demandante. ➢ Que se declare que, entre el demandante y el municipio de Canalete, existió una relación laboral, desde el año 1993 hasta el 23 de julio de 2001. ➢ En consecuencia, de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicita la parte actora que se condene al municipio de Canalete a que reconozca y pague al demandante las prestaciones sociales, sanciones moratorias y demás emolumentos laborales a los que hubiere lugar. ➢ Como pretensiones subsidiarias solicita que se ordene al municipio de Canalete hacer la depuración correspondiente a las liquidaciones de las prestaciones sociales del demandante reconocidas por medio de la Resolución N° 0053 del 10 de mayo de 2007; que se reconozca y liquide lo correspondiente a seguridad social, cotización a salud, riesgos profesionales y pensión, y que se le dé al actor el mismo trato de un empleado público de la época.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia de fecha 13 de marzo de 2019, decidió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. Con relación a la legalidad de la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017 “por medio de la cual se revoca la Resolución N° 0053 de 10 de mayo de 2007 y Resolución 00006 de enero de 2008”, expedida por el municipio de canalete, manifiesta que si bien el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró que la Resolución N° 0053 de 10 de mayo de 2007, amenaza el derecho colectivo al patrimonio público, ello no autorizó al ente territorial a revocar directamente dicha resolución, sino que, conforme a la normativa, su deber era proceder a obtener el consentimiento de sus beneficiarios, teniendo en cuenta que dicho acto consagró unos derechos prestacionales en cabeza de cada uno de los docentes mencionados en su parte resolutiva, y en caso de no obtener el misma debía demandar la resolución ante esta jurisdicción. RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 Expone que el demandado procedió de manera arbitraria al revocar directamente la Resolución N° 0053 de 10 de mayo de 2007, sin obtener el consentimiento de los beneficiarios de la misma y sin garantizar los derechos de audiencia y defensa de los mismos; por lo que, procedió a declarar la nulidad de la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017, en cuanto revocó la primera en mención que había reconocido derechos laborales y prestacionales a favor del demandante, aclarando que dicha declaratoria en manera alguna invalida la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el numeral segundo de prohibir realizar pago alguno, judicial o extrajudicial con base en dicha resolución. Ahora bien, el juez de primera instancia después de referirse a la normativa y jurisprudencia que rigen el contrato realidad, señaló que de los documentos allegados al expediente, se desprende que la parte actora estuvo vinculada como docente de tiempo completo al servicio del municipio de Canalete por órdenes de prestación de servicios, devengando por esa labor un ingreso mensual durante los periodos del 1 de noviembre de 1993 al 3 de octubre de 1994, del 07 de febrero de 1995 al 07 de diciembre de 1995 y del 01 de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1996.
Agrega que si bien con la demanda se solicita el reconocimiento de la figura del contrato realidad desde el año 1993 hasta el 23 de julio de 2001, al verificar los documentos arrimados a la demanda evidencia que la parte demandante no acreditó haber laborado al servicio del municipio de Canalete en calidad de docente en debida forma durante los años 1997 a 2001, toda vez que no aportó dentro de la oportunidad de ley los contratos de prestación de servicios respectivos suscritos en dicho periodo, y las nóminas allegadas al expediente como la certificación de la labor desempeñada, no son suficientes para acreditar su vinculación, y en consecuencia, bajo esas circunstancias no era posible acoger las suplicas de la demanda durante el lapso invocado.
Con relación al elemento de la subordinación indica que la simple existencia de los contratos de prestación de servicios docentes, permiten inferir que la administración pretendió evitar el pago de prestaciones sociales encubriendo la existencia de una verdadera relación laboral, en razón a que la jurisprudencia del Consejo de Estado la subordinación y la dependencia se encuentran ínsitas en la labor que desarrollan los maestros.
Sostiene que en el plenario se encuentran acreditados todos los elementos de una relación laboral y, por ende, desvirtuado el contrato de prestación de servicios, por lo que se procedió a declarar la nulidad parcial del acto acusado y a declarar la existencia de la relación laboral entre las partes. De igual forma, se declaró la configuración del fenómeno jurídico de la prescripción extintiva, toda vez que la reclamación en sede administrativa no se presentó dentro de los 3 años siguientes al retiro del último contrato de prestación de servicios (31 de diciembre de 1996), y la fecha de la presentación de la primera petición fue el 1° de diciembre de 2006, transcurriendo casi 10 años.
Respecto al reclamo de los derechos pensionales ordenó al demandado al reconocimiento de las cotizaciones al sistema de pensiones que en virtud de los contratos de prestación de servicios debió pagar el accionante; así mismo, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada. III. RECURSO DE APELACIÓN - Parte demandada La parte demandada interpuso recurso de apelación alegando que el juez de primera instancia incurrió en un error en razón a que se presentaron dentro del término RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 correspondiente en la contestación de la demanda, excepciones que son de mérito denominadas falta de agotamiento del requisito de procedibilidad (conciliación extrajudicial), y por otra parte, la falta de congruencia entre las pretensiones de la conciliación extrajudicial y las pretensiones de la demanda, no obstante, el a quo debiéndolas tramitar y decidir en sentencia, les dio un trámite inadecuado tratándolas como excepciones previas y las decidió anticipadamente en audiencia inicial, constituyendo lo anterior una flagrante nulidad.
Agrega que antes de interponerse este recurso de apelación fue presentado un incidente de nulidad por esos hechos el cual hasta la fecha de presentación del recurso no se ha decidido por el juzgado. Sostiene que el juez de primera instancia se equivocó al momento de estudiar y declarar la nulidad de la Resolución N° 615 del 14 de agosto de 2017, debido a que no era competente para conocer sobre esa pretensión, por no haberse solicitado conciliación antes de presentarse la demanda; por lo que, solicita se revoque esa decisión. Con relación a los elementos de la relación laboral, indica que en el proceso brilló por su ausencia el elemento probatorio que demostrara la subordinación entre las partes, no debiendo declararse la existencia de una relación laboral.
Así mismo, expresa que no se probó en debida forma la subordinación, por cuanto, no se trajo al proceso prueba testimonial o documentales donde se probara tal hecho. Finalmente, manifiesta que el pago de las cotizaciones a pensión como condena impuesta al municipio de Canalete también se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción de acuerdo con las normas del C.S.T. Para el recurrente, lo que no prescribe es el derecho a la pensión, pero el pago de las cotizaciones si, pues es un derecho que se debe reclamar en el término de tres (3) años luego de fenecido el vínculo laboral, por lo que, solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. - Parte demandante Inconforme con la decisión de primera instancia, la apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación alegando que el demandante laboró como docente para el municipio de Canalete, vinculada inicialmente por contrato de prestación de servicios desde el 1° de febrero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2002 y que en virtud de la Ley 60 de 1993, fue nombrada mediante acto administrativo Decreto N° 00043 de fecha 23 de julio de 2001, siendo certificada dicha relación laboral por el mismo ente territorial en fecha 21 de octubre de 2013, en donde hace constar que la docente laboró desde el año 1995 hasta el año 2002, allegando los contratos para acreditar que su vinculación fue desde el año 1993.
Indica que durante toda la relación laboral el demandante presentó varias solicitudes para el reconocimiento de sus derechos laborales, y cuando pasó a ser parte de la nómina departamental, en conjunto, todos los docentes presentaron agotamiento de vía gubernativa ante el ente territorial en fecha 1° de diciembre de 2006, la cual fue resuelta mediante la Resolución No. 0053 del 10 de mayo de 2007, en la que se le reconocieron todos los derechos reclamados por el demandante.
Menciona que posteriormente se inició proceso ejecutivo laboral en donde se pretendió cobrar esos derechos laborales reconocidos la Resolución No. 0053 del 10 de mayo de 2007; sin embargo, el municipio de Canalete solicitó su suspensión, por haberse acogido a la Ley 550 de 1999, la cual fue acogida por auto del 3 de febrero de 2010. Agrega que el municipio de Canalete inició varias acciones en contra de la Resolución No. 0053 del 10 de mayo de 2007, pero solo prosperó la acción popular que ordenó el no pago de los derechos reconocidos, y dispuso que cada docente debía iniciar el reclamo de sus derechos laborales de forma individual.
RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 Por último, menciona jurisprudencia relacionada con el tema de la prescripción de derechos laborales en contratos de prestación de servicios, entre las cuales, trae a colación la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, por lo tanto, solicita que se reconozca en la sentencia los derechos laborales del demandante y que no se aplique la prescripción de estos por encontrarse vigente.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 1. Admisión del recurso. Por auto de fecha 13 de diciembre de 2019, fueron admitidos los recursos interpuestos por los apoderados de las partes demandante y demandada contra la sentencia dictada el día 13 de marzo de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y se ordenó su notificación personal al Agente del Ministerio Público y por estado a las partes. 2.
Alegatos de conclusión en segunda instancia. Mediante auto de fecha 06 de marzo de 2020, se ordenó correr traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, y dentro del mismo término al Procurador Judicial delegado ante este Tribunal para que emitiera su concepto. No hubo intervención en esta etapa procesal.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada en contra la sentencia de fecha 13 de marzo de 2019, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.
Problema Jurídico. En el presente caso, a esta Corporación le corresponde conforme las competencias del Juez de segunda instancia, previstas en los artículos 320 y 328 del CGP, determinar, si debe revocarse, modificarse o confirmarse la sentencia de primera instancia, y en este caso analizar si se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre las partes, en especial el elemento subordinación durante los años de 1993 hasta el 2001 conforme lo señala la parte recurrente; o si, por el contrario, lo que se dio en efecto fue la suscripción de contratos de servicios para desarrollar la función de docente.
De igual forma, corresponde determinar si en el presente asunto, se configuró el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales de la demandante, como lo dispuso el juez de primera instancia. Así mismo, se hará el estudio de lo relativo al pago de los aportes de pensión frente al fenómeno jurídico de la prescripción. De igual forma, se deberá revisar si de conformidad con lo alegado en el recurso de apelación por la parte demandada era procedente declarar la nulidad de la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017 “por medio de la cual se revoca la Resolución N° 0053 de 10 de mayo de 2007 y Resolución 00006 de enero de 2008”, expedida por el municipio de canalete.
RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 3. Normativa y jurisprudencia aplicable al caso En primer lugar, se considera necesario analizar las normas que regulan el contrato de prestación de servicios, y la diferencia entre dicho contrato y el de carácter laboral, para luego identificar los elementos jurídicos de las relaciones laborales.
Así, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Sobre el tema de la prestación de servicios en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”1.
Así mismo, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 20212, se sentó jurisprudencia sobre el contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud: (…) “ 103.
La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) 2 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 34. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 (..) 144.
Como se observa, en la jurisdicción laboral ordinaria se consideran las interrupciones de menos de «un mes», entre contratos sucesivos, como no significativas a efectos de romper la continuidad o unidad del vínculo laboral, por lo que este término resulta cuando menos orientador a efectos de determinar la solución de continuidad en los procesos contencioso-administrativos donde se demanda, precisamente, la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente.
(…) 50. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.” Respecto a la configuración del contrato realidad en docentes el H. Consejo de Estado en Sentencia del 25 de agosto de 2016, sostuvo: ““La Corte Constitucional, en las consideraciones del citado fallo, sostuvo además que la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, de conformidad con “Las características asociadas a la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios con docentes temporales, por las notas de permanencia y subordinación que cabe conferir a la actividad personal que realizan, pueden servir de base para extender a ésta la protección de las normas laborales”.
Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidad de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado”3.
Sobre la subordinación en docentes, el H. Consejo de Estado ha sostenido: “Dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE- SUJ2-005-16. Actor: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado”4 Con relación a la prescripción de derechos que emanan de la relación laboral declarada bajo la primacía de la realidad sobre las formas, el Consejo de Estado en sentencia de 24 de febrero de 2022 manifestó: 5 “La tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.” Sobre la oportunidad para adoptar las medidas de saneamiento del proceso cuando se alegue el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, el H. Consejo de Estado ha señalado:6 (…) 1.1.
Al respecto, el despacho considera que según los numerales 5º y 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 es deber del juez, de oficio o a petición de parte, adoptar las medidas necesarias para el saneamiento del proceso, así como darlo por terminado cuando, en la audiencia inicial, se advierta el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, de ahí que el a quo tuviera la potestad para usar sus facultades oficiosas y proferir la mencionada providencia aunque se hubiera admitido inicialmente. 1.2.
En estas circunstancias, a juicio del despacho no se advierte la existencia de yerros en la expedición de la providencia mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de falta de agotamiento de los requisitos de procedibilidad. (…) 4. Caso concreto. Teniendo en cuenta lo dispuesto por la jurisprudencia, y una vez revisado el material probatorio obrante en el proceso, se observa que entre la parte demandante y el municipio de Canalete se celebraron los contratos de prestación de servicios relacionados a continuación: Nº Contrato Objeto contractual Periodo Valor del contrato Honorarios mensuales 1 CPS (fl 69) Prestar su servicio al municipio de Canalete como Maestro de la Escuela Rural Mixta Tierra Negra (1-11-1993 a 1- 10-1994) 11 meses $902.000 $82.000 2 CPS (fl 72) Prestar su servicio al municipio de Canalete como Maestro de la (07-02-1995 a 07-12-1995) 10 meses $1.444.000 $144.000 4 Ibídem. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de fecha Veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022), Radicado: 080012333000201390041-01 (4881-2014). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, C.P: Ramiro Pazos Guerrero, providencia de fecha nueve (9) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Radicado: 25000-23-36-000-2015-00736-01 (58952).
RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 Escuela Nuestra Señora del Carmen. 3 OPS (fls 73- 74) Prestar su servicio al municipio de Canalete como Maestro de la Escuela Popayán. (01-01-1996 a 31-12-1996) 12 meses N/A Asignación Básica Mensual: $172.304 Auxilio de Transporte: $13.567 Auxilio de Alimentación: $14.167 De igual forma, obra certificación de fecha 21 de octubre de 2013, suscrita por la secretaria de Educación Municipal de Canalete y el jefe de Archivo Municipal, en la cual se certifica el tiempo de servicio, salario recibido durante el correspondiente año y tipo de vinculación del demandante: Es del caso señalar que, si bien con la sentencia de primera instancia se reconoció la existencia de la relación laboral surgida entre el señor Esteban Solera Páez por los periodos del 1° de noviembre de 1993 al 1° de octubre de 1994, del 07 de febrero de 1995 al 07 de RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 diciembre de 1995 y del 1° de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1996, lo cierto es que, conforme lo alega la parte demandante, de los contratos y de la certificación aportada se extrae que, además de los periodos indicados en precedencia, se desempeñó como docente, prestando sus servicios de manera directa y personal, desde el 01 de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2002; procediendo la Sala a darle valor probatorio a la certificación de fecha 21 de octubre de 2013, en tanto en ella se especifican detalladamente el tipo de vinculación, el cargo a desempeñar, los periodos laborales y la remuneración, por lo que, se modificará en tal sentido la sentencia de primera instancia. Ahora bien, es del caso precisar que, si bien la apoderada de la parte demandante con el recurso de apelación señala que la demandante laboró en forma directa con el municipio hasta diciembre de 2002; lo cierto es que de acuerdo con el Decreto No. 00-043 de fecha 23 de julio de 20017, expedido por el Alcalde Municipal de Canalete y la Secretaria de Asuntos Educativos, la demandante estuvo vinculada a dicho municipio través de contratos y orden de prestación de servicio sin interrupción hasta el 23 de julio de 2001, debido a que de conformidad con el precitado decreto ésta fue vinculada a la entidad demandada a través de una relación legal y reglamentaria, motivo por el cual dicho periodo no se tiene en cuenta en este caso.
En torno al elemento de la remuneración o contraprestación económica, se tiene que el mismo se encuentra acreditado con los contratos de prestación de servicios, los comprobantes de nómina de los periodos laborados y la certificación laboral y salarial allegada al plenario, en razón a que de ellos se extrae que entre la entidad demandada y la demandante se acordó el pago de una suma de dinero como contraprestación a los servicios prestados como docente.
Respecto a la subordinación en docentes, conforme a la jurisprudencia citada el Consejo de Estado ha sostenido que esta se tiene por demostrada por cuanto es inherente a la labor docente el cumplimiento de órdenes que impartan sus superiores jerárquicos, el cumplimiento de su jornada laboral, la imposibilidad de abandonar o suspender sus labores injustificadamente, de allí que la actividad que realizan no es independiente y excede el principio de coordinación, deba prestarse de manera personal y se encuentra revestida de los atributos de permanencia y subordinación. Por otro lado, la parte demandante argumentó con el recurso de apelación que contrario a lo expuesto por el a quo no se configuraba la prescripción de los derechos laborales del demandante debido a que la labor desarrollada por este fue desde el año 1992 hasta el 31 de diciembre de 2002, de forma directa con el Municipio de Canalete; y que desde el año 2003, su vinculación es a través del departamento de Córdoba, en virtud de la Ley 715 de 2001, por ser municipio no certificado en educación, por lo que hasta la fecha viene ejerciendo su labor docente y actualmente sigue a órdenes del Departamento de Córdoba.
En ese orden de ideas, y una vez revisado el material probatorio obrante en el proceso, se tiene que la terminación del vínculo contractual del demandante se dio el 23 de julio de 2001, en razón a que mediante el Decreto 00-43 de 23 de julio de 2001, se nombraron en propiedad a unos docentes, entre los cuales figura el demandante. Por lo tanto, como quiera que, en este caso, la reclamación administrativa se presentó tres (3) años después de la terminación de la relación contractual, esto es, el 1° de diciembre de 2006, operó el fenómeno de la prescripción frente a estas, y si bien se alega que, a partir del año 2003, la demandante fue vinculada al Departamento de Córdoba, y viene ejerciendo su labor docente, lo cierto es que dicha vinculación no puede tenerse en cuenta en razón a que de 7 C01, Fls 90-95 RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 conformidad a la jurisprudencia citada, es a partir de la fecha de terminación del vínculo contractual con el municipio de Canalete que se debe contabilizar el término de prescripción, sin tener en cuenta las vinculaciones que con posterioridad tenga el demandante en otras entidades del Estado.
Ahora bien, siendo procedente la declaratoria de prescripción de los derechos laborales, se dará aplicación a la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre el carácter imprescriptible de los aportes a pensión en la que se indicó que “Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.”8 En ese orden, contrario a lo afirmado por la entidad demandada en su recurso de apelación, no hay lugar a decretar la prescripción con relación a los aportes a pensión, por lo que se comparte la decisión adoptada por el juez de primera instancia sobre este punto.
En consecuencia, resulta procedente modificar los numerales tercero y quinto de la sentencia proferida en fecha 04 de diciembre de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, con relación a la fecha del reconocimiento de la relación laboral del demandante y el Municipio de Canalete y a los periodos en los cuales deberá realizar el demandado el pago de los aportes y/o cotizaciones que debió aportar al fondo de pensiones donde se encuentra afiliado la demandante en los porcentajes que le correspondía como empleador y que estén determinados en la Ley, los cuales serán del 1° de noviembre de 1993 al 1° de octubre de 1994, del 07 de febrero de 1995 al 07 de diciembre de 1995 y del 1° de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1996, del 1° de enero de 1997 al 31 de diciembre de 1997, del 1° de enero de 1998 al 31 de diciembre de 1998, del 1° de enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999, del 1° de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2000 y del 1° de enero de 2001 al 22 de julio de 2001.
Debe precisarse, que si bien en su recurso la entidad demandada solicita que se revoque el numeral primero de la sentencia apelada, en cuanto declaró la nulidad parcial de la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017 a través de la cual se revocó la Resolución No. 00-53 de 10 de mayo de 2007, la Sala se abstendrá de estudiar dicha solicitud, toda vez que el estudio de dicho acto es ajeno al reconocimiento de la relación laboral que fue reconocida por el juez de primera instancia y los argumentos del recurso no guardan congruencia con lo decido por el A quo frente a la nulidad de dicho acto administrativo, pues únicamente se expone que el juez de primera instancia se equivocó al momento de estudiar y declarar la nulidad de la Resolución N° 615 del 14 de agosto de 2017, debido a que no era competente para conocer sobre esa pretensión, por no haberse solicitado conciliación prejudicial antes de presentarse la demanda, y que si bien, dentro del término correspondiente en la contestación de la demanda, se propusieron las excepciones denominadas falta de agotamiento del requisito de procedibilidad (conciliación extrajudicial) y por otra parte, la falta de congruencia entre las pretensiones de la conciliación extrajudicial y las pretensiones de la demanda, el juez de instancia debió tramitarlas y decidirlas en sentencia, procediendo a darles un trámite inadecuado tratándolas como excepciones previas y las decidió anticipadamente en audiencia inicial, constituyendo lo anterior una flagrante nulidad.
Es del caso indicar que, la parte demandada después de expedida la sentencia presentó solicitud de declaración de ilegalidad del auto de fecha 26 de febrero de 2019 e incidente 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16.
RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 de nulidad de la sentencia de 13 de marzo de 2019, bajo los mismos argumentos del recurso de apelación relacionado con el trámite dado a las excepciones propuestas, procediendo el juez de instancia a través de auto de fecha 25 de abril de 2019, a rechazar las solicitudes de declaratoria de ilegalidad de auto y de apertura de incidente de nulidad de la sentencia bajo el argumento que son extemporáneas dichas solicitudes pues debió una vez notificadas las decisiones adoptadas formular las respectivas inconformidades y no después de haberse realizado el control de legalidad del artículo 207 del CPACA, alegar una configuración de una nulidad.
De acuerdo a lo anterior, se evidencia que lo que pretende el recurrente es revivir términos respecto la decisión proferida en la audiencia inicial que resolvió las excepciones denominadas falta de agotamiento del requisito de procedibilidad (conciliación extrajudicial) y la falta de congruencia entre las pretensiones de la conciliación extrajudicial, teniendo en cuenta que una vez fue notificada la decisión en estrados las partes no manifestaron inconformidad alguna, pudiendo en ese momento interponer los recursos pertinentes, sumado a que el juez de instancia también procedió a resolver las solicitudes de ilegalidad y nulidad planteadas que estaban fundamentadas bajo los mismos argumentos.
En todo caso, se aclara que, si bien la parte demandada alega que dichas excepciones debieron resolverse al momento de emitir la sentencia y no en la audiencia inicial, conforme se indicó en el acápite de la normativa y jurisprudencia aplicable al caso, el juez se encontraba habilitado para resolver sobre dicha excepción de conformidad con el numeral 6° del artículo 180 del CPACA, en razón a que con estas se estaba alegando el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad. 5.
Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que el recurso de apelación prosperó parcialmente.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR los numerales tercero y quinto de la sentencia expedida en fecha trece (13) de marzo del año dos mil diecinueve (2019), por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, los cuales quedarán así:
TERCERO: Declarar la existencia de la relación laboral entre el señor Esteban Segundo Solera Páez y el municipio de Canalete - Córdoba del 1° de noviembre de 1993 al 1° de octubre de 1994, del 07 de febrero de 1995 al 07 de diciembre de 1995 y del 1° de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1996, del 1° de enero de 1997 al 31 de diciembre de 1997, del 1° de enero de 1998 al 31 de diciembre de 1998, del 1° de enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999, del 1° de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2000 y del 1° de enero de 2001 al 22 de julio de 2001.
QUINTO: Condénese al Municipio de Canalete a reconocer y pagar a título de indemnización al señor Esteban Segundo Solera Páez, el equivalente a las cotizaciones que por concepto de contingencias de pensión que efectuó este al Sistema General de la Seguridad Social en el periodo en el que prestó sus servicios como docente de la entidad territorial del 1° de noviembre de 1993 al 1° de octubre de 1994, del 07 de febrero de 1995 al 07 de diciembre de 1995 y del 1° de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1996, del 1° de enero de 1997 al 31 de diciembre de 1997, del 1° de enero de 1998 al 31 de diciembre de 1998, del 1° de RADICADO: 23.001.33.33.002.2017.00504.01 enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999, del 1° de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2000 y del 1° de enero de 2001 al 22 de julio de 2001, tomando como base el valor de los contratos aportados al proceso, en el porcentaje o cuota parte que prescriben los artículos 15 y 157 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia expedida en fecha trece (13) de marzo del año dos mil diecinueve (2019), por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: ABSTÉNGASE de imponer costas en esta instancia por lo expresado en la parte considerativa de este proveído.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aproada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (AUSENTE CON PERMISO) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA