REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Expediente: No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: CONALTRASA S.A.S. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – APELACIÓN SENTENCIA Asunto: Sanción por incumplimiento de la obligación de registrar los manifiestos de carga y de remesas en el Registro Nacional de Despacho de Carga RNDC.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada (fls. 301 a 303 vltos. cdno. ppal.), contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 (fls. 280 a 293 vltos. cdno. ppal.) por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante la cual se dispuso lo siguiente: “RESUELVE:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 40440 de 19 de agosto de 2016, de la Resolución No. 39469 de 18 de agosto de 2017 y de la Resolución 42225 de 1 de septiembre de 2017, proferidas por la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE (hoy, SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE), por medio de las cuales le fue impuesta una sanción pecuniaria a la sociedad CONALTRASA S.A.S.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la sociedad demandante, CONALTRASA S.A.S., no está obligada a pagar suma alguna de dinero por concepto de la multa; por lo tanto se condena a la demandada a que restituya el valor de lo cancelado, si así hubiere ocurrido, debidamente actualizado, conforme a lo dispuesto en los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; la parte interesada deberá allegar el correspondiente soporte de pago.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 2 CUARTO: SIN COSTAS en la instancia.
QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente sentencia, por Secretaría, Liquídese la cuenta de gastos del proceso y devuélvanse los remanentes (si existieren) a la parte actora. (…)” (fl. 293 vltos. cdno. ppal. – Mayúsculas y negrillas sostenidas del texto original). I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. Mediante escrito radicado el 5 de abril de 2018 en la Oficina de Administración y Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, la sociedad Conaltrasa S.A.S., actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 1 a 13 vltos. cdno. ppal.), con las siguientes súplicas: “DECLARACIONES Con fundamento en los hechos descritos anteriormente, en forma respetuosa me permito solicitar al Señor Juez, declarar la Nulidad de los siguientes actos administrativos y el consecuente Restablecimiento del Derecho a la sociedad CONALTRASA S.A.S.
PRIMERO: Declarar la NULIDAD de la Resolución No. 40440 del 19 de agosto de 2016, mediante la cual se falla investigación administrativa iniciada por la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE contra CONALTRASA S.A.S. por incumplir la obligación de reportar a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC, la información de los manifiestos de carga y remesas correspondientes a las operaciones de despacho de carga de los años 2013 y 2014; y sanciona con multa de DIEZ (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2014, equivalente a SEIS MILLONES CIENTO SESENTA MIL PESOS M/CTE ($6.160.000).
SEGUNDA: Declarar la NULIDAD de la Resolución No. 39469 del 18 de agosto de 2017, mediante la cual la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE resolvió y confirmo el recurso de reposición interpuesto por CONALTRASA S.A.S., contra la Resolución No. 40440 del 19 de agosto de 2016. TERCERA: Declarar la NULIDAD de la Resolución No. 42225 del 01 de septiembre de 2017, mediante la cual la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE resolvió y confirmó el recurso de apelación interpuesto por CONALTRASA S.A.S., contra la Resolución de fallo No. 040440 del 19 de agosto de 2016.
Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 3 CUARTA: Declarar que mi poderdante CONALTRASA S.A.S. a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, tiene derecho a que la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE realice la devolución de la suma de dinero pagada por CONALTRASA S.A.S. por concepto de multa sancionada mediante Resolución No. 40440 del 19 de agosto de 2016, equivalente a la suma de SEIS MILLONES CIENTO SESENTA MIL PESOS M. CTE ($6.160.000).
QUINTA: Condenar a la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE al pago de intereses moratorios de conformidad con el inciso 3 del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, desde la ejecutoria de la sentencia hasta que se verifique la devolución de la suma de dinero pagada por CONALTRASA S.A.S.” (fls. 1 y 2 cdno. ppal. – Mayúsculas y negrillas sostenidas del texto original). 2.
Hechos. Como fundamento fáctico, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) Señaló que Conaltrasa S.A.S. es una empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de carga legalmente constituida y debidamente habilitada por el Ministerio de Transporte y vigilada por la Superintendencia de Puertos y Transporte. 2) Indicó que mediante la Resolución No. 0377 del 15 de febrero de 2013, el Ministerio de Transporte estableció que las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, utilizarán de forma obligatoria la herramienta del Registro Nacional de Despachos de Carga a través de la interfaz para reportar la información de los manifiestos de carga y remesas correspondientes a las operaciones de despachos de carga realizadas por la empresa. 3) Informó que la Superintendencia de Puertos y Transporte mediante la Resolución No. 016480 del 28 de agosto de 2015, abrió investigación administrativa en contra de la empresa de Conaltrasa S.A.S., por transgredir presuntamente lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2092 de 2011, literal c) del numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2228 de 2013, el artículo 11 de la Resolución 0377 del 15 de febrero de 2013, esto es, no haber reportado la información relacionada con los manifiestos de Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 4 carga correspondientes a las operaciones de despachos de carga realizada en los años 2013 y 2014. 4) Comunicó que mediante la Resolución No. 40440 del 19 de agosto de 2016 se declaró responsable a la empresa frente a la formulación del cargo primero, esto es, haber incumplido con la obligación de reportar a través del Registro Nacional de Despacho de Carga RNDC la información de los manifiestos de carga y las remesas correspondientes a las operaciones de despachos de carga realizados en los años 2013 y 2014 y se sanciona con una multa de diez (10) SMMLV equivalente a la suma de $6.160.000.oo. 5) En contra de la citada resolución se interpusieron los recursos de reposición y apelación el 19 de septiembre de 2016, bajo el radicado No. 2016-560-078304-2. 6) Mencionó que mediante la Resolución No. 39469 de 18 de agosto de 2017, proferida por el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Automotor, se resolvió el recurso de reposición confirmado en su totalidad la resolución sancionatoria y se concedió el recurso de apelación. 7) Indicó que mediante la Resolución No. 42225 del 01 de septiembre de 2017, el Superintendente de Puertos y Transportes resolvió el recurso de apelación en el sentido de confirmar en su totalidad la resolución sancionatoria. 3.
Normas violadas y concepto de la violación. El concepto de violación esgrimido por la sociedad demandante tuvo como fundamento, en síntesis, los siguientes cargos: 3.1 “Violación al debido proceso dentro de la actuación administrativa”. Señaló que la Superintendencia de Puertos y Transporte ha vulnerado el derecho al debido proceso por cuanto no dio el valor probatorio que Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 5 corresponde a las pruebas aportadas durante las diferentes etapas del proceso sancionatorio.
Argumentó que pese a que el Ministerio de Transporte mediante Resolución No. 455 del 7 de diciembre de 2011 concedió habilitación a Conaltrasa S.A.S. como empresa de transporte público terrestre automotor de carga, la empresa ha concentrado su actividad comercial en el ejercicio de la prestación del servicio de almacenamiento de toda clase de mercancías, contenedores y cualquier otra unidad de carga.
Actividad conexa y complementaria al servicio público terrestre automotor de carga, la cual, indica que, no requiere la expedición de manifiestos de carga. Afirmó que la entidad demandada desconoció la información financiera que Conaltrasa S.A.S. reportó oportunamente en los años 2013 y 2014. 3.2. “Falta de apreciación del material aprobatorio” Refirió que para los años 2013 y 2014 la demanda de carga para transportar era muy escasa para Conaltrasa S.A.S., motivo por el cual el representante legal de la empresa concentró su actividad comercial en el “servicio de almacenamiento de toda clase de mercancías, contendedores y cualquier otra unidad de carga”, actividad que podía desarrollar puesto que se encontraba dentro de su objeto social y además no requería expedición de manifiesto de carga o remesa de carga.
Manifiesta que, al no ejecutarse el servicio público de transporte terrestre automotor de carga, Conaltrasa S.A.S. no tenía información que reportar y, en consecuencia, no tenía obligación de ingresar a través del RNDC operaciones inexistentes de despachos de carga realizados en los años 2013 y 2014. Argumenta que Conaltrasa S.A.S. allegó en el año 2014 a la Superintendencia de Puertos y Transporte certificación de ingresos brutos del año 2013 donde la actividad de transporte público terrestre automotor Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 6 de carga tuvo $0 ingresos y en cambio, el servicio de almacenamiento y bodegaje unos ingresos por la suma de $76.838.100.
Así mismo, indica que en el año 2015 se allegó nuevamente certificación de ingresos brutos del año 2014 donde se evidencia que la actividad de transporte público terrestre automotor de carga tuvo $0 ingresos y la actividad de servicio de almacenamiento y bodegaje unos ingresos por la suma de $129.627.400. Alega que estas pruebas fueron aportadas en el proceso administrativo sancionatorio, pero la Superintendencia de Puertos y Transporte alegó que estas eran pruebas impertinentes, inconducentes e inútiles.
Advierte que además de dicho material probatorio se aportó informe de estados financieros del 2013 y 2014 junto con el certificado de unidad de información y reportes financieros – UIAF y el reporte de operaciones sospechosas de 2013 y 2014 donde se evidencia que el número de reportes de transporte público terrestre automotor de carga es igual a 0. 3.3.
“Insuficiente motivación del acto administrativo” Manifiesta que la decisión adoptada por la Superintendencia de Puertos y Transporte únicamente está motivada en el oficio MT No. 201514200490041 expedido por el Ministerio de Transporte que simplemente relaciona las empresas prestadoras del servicio público de transporte que en el año 2013 y 2014 no reportaron la información de los manifiestos de carga y remesas de los servicios de transporte de carga realizados, pero no indica los argumentos de por qué la empresa no reportó dicha información. En ese orden, reitera que esa simple relación, contrapuesta con el material probatorio aportado por Conaltrasa S.A.S., resulta ser insuficiente para motivar el acto administrativo.
Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 7 4. Contestación de la demanda. La Superintendencia de Puertos y Transporte, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda (fls. 135 a 147 vltos. cdno. ppal.), solicitando que se denieguen las pretensiones y condenas solicitadas por la parte actora, con fundamento en los siguientes planteamientos: Indicó que la Superintendencia de Puertos y Transporte desde el inicio de la investigación administrativa hasta la resolución de los recursos de reposición y apelación, dio pleno cumplimiento y aplicación a la normatividad vigente de acuerdo a sus competencias y en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Advirtió que encontró a la empresa Conaltrasa S.A.S. responsable de infringir lo estipulado en el artículo 7 del Decreto 2092 de 2011 compilado por el artículo 2.2.1.7.5.3 del Decreto 1079 de 2015, el literal c) del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 1079 de 2015 y el artículo 11 de la Resolución 0377 del 15 de febrero de 2013 toda vez que la empresa incumplió con la obligación de reportar a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC la información de los manifiestos de carga y remesas correspondiente a las operaciones de despacho de carga de los años 2013 y 2014.
Manifestó que las empresas de transporte terrestre automotor de carga que presten sus servicios y presenten situaciones como la alegada por la demandante, de no haber transportado carga y de probarse tal situación, si bien no están obligadas a expedir y reportar el manifiesto de carga, de manera diligente sí deben informarlo a las autoridades de control.
Refirió que las empresas de transporte de carga que se habiliten ante el Ministerio de Transporte para tal fin podrán transportar en todo el territorio nacional, conforme lo estipulado en el artículo 19 del Decreto 173 de 2001, siempre que se cumplan los deberes y obligaciones que la Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 8 Ley establezca, que para el caso objeto de estudio hace referencia a la obligación de expedir y remitir al Ministerio de Transporte los manifiestos electrónicos de carga como lo consagra el artículo 27 ibidem.
En ese orden, concluyó que, para el caso bajo estudio, la empresa Conaltrasa S.A.S. debió aportar el material probatorio conducente, pertinente y útil que permitiera brindar certeza respecto al no ejercicio de transporte de carga durante los años mencionados, toda vez que según argumenta las pruebas documentales allegadas fueron expedidas en vigencia del año 2016 y no permiten determinar las operaciones efectivamente realizadas durante los años 2013 y 2014, periodo objeto de investigación. Finalmente, alega que Conaltrasa S.A.S. no logró desvirtuar la prueba documental remitida por el Ministerio de Transporte mediante memorando MT No. 20151420049041 del 26 de febrero de 2015 en el cual fue identificada y relacionada la empresa demandante por el incumplimiento de la obligación de reportar las operaciones de transporte terrestre de mercancías a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC. 5.
La sentencia de primera instancia. El Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante providencia proferida el 31 de octubre de 2019 (fls. 280 a 293 vltos. cdno. ppal.), procedió a emitir la sentencia apelada accediendo las pretensiones de la demanda con el sentido y alcance de las determinaciones ya transcritas en la parte inicial de esta providencia. Los fundamentos de la decisión del juez de primera instancia fueron, en síntesis, los siguientes: Señaló el a quo que, la Superintendencia de Puertos y Transporte adelantó una actuación administrativa contra la sociedad demandante por incurrir presuntamente en infracciones al régimen de transporte público automotor de carga, conforme al oficio expedido por el Ministerio de Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 9 Transporte MT No. 20151420049041 del 26 de febrero de 2015 donde se presentó el listado de las empresas que no cumplieron con la obligación de reportar los manifiestos y remesas a través de la herramienta Registro Nacional de Despachos de Carga - RNDC para los años 2013 y 2014.
Mencionó el juez de primera instancia que, en efecto, la autoridad administrativa inició la investigación en contra de la demandada, de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Transporte en el oficio referido con anterioridad. Refirió que la Superintendencia de Puertos y Transporte formuló dos cargos; el primero, relacionado con la omisión de reportar a través del servicio informático habilitado del RNDC la información de manifiestos de carga y remesas para los años 2013 y 2014; y el segundo, concerniente a una injustificada cesación de actividades por parte de Conaltrasa S.A.S., para las cuales fue habilitada.
Manifestó que la sociedad Conaltrasa S.A.S. presentó las pruebas que sustentaban sus argumentos de defensa con el escrito de recursos de reposición y apelación, expresando que no se encontraba obligada a expedir y registrar manifiestos de carga por no haberse dedicado al transporte de carga desde el 12 de julio de 2011, pues su actividad principal consistió en el servicio de almacenamiento de mercancías para los años 2013 y 2014.
Refiere que tal afirmación se encuentra sustentada en las pruebas allegadas al plenario, entre las cuales se observan: los certificados de ingresos de la sociedad para los años 2013 y 2014 emitidos por el contador de la empresa, copia del sistema integrado de contabilidad de la sociedad con cierres para los años 2013 y 2014, notas de los estados financieros para diciembre 31 de los años 2013 y 2014, copia de los estados de resultados para los periodos indicados.
Particularmente el a quo indicó que, si bien estos documentos son de naturaleza privada, también obran en el plenario, certificados de entrega de información subjetiva y registro de vigilados en los que se relacionan una serie de soportes contables que fueron entregados a la Superintendencia de Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 10 Puertos y Transporte en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución 2940 del 24 de abril de 2012 y que a la fecha no han sido tachados de falsos.
En ese orden, señaló el juez de primera instancia que el ente de control conocía que para los años fiscales 2013 y 2014 la empresa Conaltrasa S.A.S. obtuvo unos ingresos por el servicio de almacenamiento por el valor de $76.839.157 y $129.627.400, mientras que la actividad de transporte de carga correspondió a $0.00 en dichos periodos, por lo que existía una imposibilidad de registrar en el RNDC los manifiestos de carga, cuando no se efectuaron dichas operaciones comerciales.
Así mismo, el a quo encontró que durante el periodo 2013 y 2014 la sociedad demandante de manera trimestral efectuó un cargue de inscripción de operaciones en la plataforma SIRI habilitada por la Unidad de Información y Análisis Financiero – UIAF, entidad encargada de la vigilancia y prevención de actividades de lavado de activos y financiación del terrorismo, en donde se advierte que reportó en el número de registros de actividad de transporte de carga, el valor de cero.
Es decir, que presentó como información oficial el cese de actividades de transporte automotor en la modalidad de carga, con antelación al inicio de la investigación administrativa. En virtud de lo anterior, el juez de primera instancia concluyó que la entidad no valoró debidamente las pruebas oportunamente allegadas con el escrito de recursos, que daban cuenta del cese de actividades de operaciones de carga; por lo que manifiesta que el ente de control incurrió en violación al debido proceso por indebida valoración probatoria.
Así mismo, señaló que también se incurrió en el vicio de falsa motivación dado que el informe del Ministerio de Transporte ya no contaba con la fuerza primaria para fundamentar la sanción impuesta al evidenciarse unos supuestos fácticos que explicaban la imposibilidad de registrar manifiestos de carga en el sistema. Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 11 En ese sentido, el a quo resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 6.
El recurso de apelación. El apoderado de la Superintendencia de Puertos y Transporte presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia (fls. 301 a 303 cdno. ppal.), impugnación que fue concedida por el a quo en auto del 5 de diciembre de 2019 (fl. 305 cdno. ppal.), argumentando lo siguiente: Indicó que, la juez de primera instancia considera erróneamente que la entidad incurrió en falsa motivación por efectuar una incorrecta apreciación de las pruebas en sede administrativa, sin tener en cuenta que dicha causal es independiente y que se relaciona con el principio de legalidad de los actos administrativos.
Advierte el recurrente que, con fundamento en la autonomía dentro de la valoración probatoria, la entidad determinó cuáles eran las pruebas idóneas para acreditar que efectivamente la empresa Conaltrasa S.A.S. no operó con debida diligencia de reportar ante el Ministerio de Transporte su inactividad de transporte de carga para los años 2013 y 2014.
Reitera que la sanción es impuesta en razón de la omisión en la que incurrió la empresa de no reportar la información sea cual fuere la misma, o reportar que no ejercía el transporte de carga. Pone de presente que las pruebas allegadas al expediente demuestran que la empresa no ejerció el transporte de carga, pero no prueban que tal situación haya sido reportada; por lo que refiere que omitió el deber de informar esta situación de forma diligente.
Finalmente, solicitó que se revoque en su integridad la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se denieguen las pretensiones de la demanda. Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 12 7. Actuación surtida en segunda instancia. Por auto del 25 de septiembre de 2020 (fl. 4 vltos. cdno. 3), se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, y posteriormente, en providencia del 26 de noviembre de 2020 (fl. 8 ibidem), se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días, oportunidad en la que el Ministerio Público podría emitir su respectivo concepto.
Dentro de dicho lapso, la parte demandante presentó sus alegatos de conclusión (fls. 11 a 12 vltos. cdno. 3), donde, en síntesis, reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Por su parte, la Superintendencia de Puertos y Transporte guardó silencio. 8. Concepto del Ministerio Público. El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación, no rindió concepto.
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) Competencia del ad quem; 2) Aspecto preliminar 3) objeto de la controversia; 4) Análisis del recurso de apelación; y 5) Condena en costas. 1.
Competencia del ad quem. Sobre el punto, cabe advertir que, dentro del asunto de la referencia únicamente interpuso recurso de apelación la entidad demandada, esto es, la Superintendencia de Puertos y Transporte, con el fin de que se revoque la sentencia impugnada, y en su lugar se deniguen las súplicas de la demanda. Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 13 De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único, donde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, la competencia del juez en segunda instancia se reduce al análisis de los puntos objeto del recurso de alzada.
En efecto, el artículo 328 del Código General del Proceso, preceptúa: “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…)”. (Negrillas fuera de texto). En ese contexto, es claro que el ad quem, cuando se trata de apelante único, solo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación, valga decir, no puede el juez de segunda instancia entrar a analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso. 2. Objeto de la controversia.
La parte demandante, pretende la declaración de nulidad de los actos administrativos contenidos en: (i) La Resolución No. 40440 del 19 de agosto del 2016 mediante la cual se decidió lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: Declarar RESPONSABLE a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga CONALTRASA SAS, con NIT 900471500-6, frente a la formulación del cargo primero en la resolución de apertura de investigación No. 16480 de 28/08/2015 en lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2092 de 2011, compilado por el Artículo 2.2.1.7.5.3 del Decreto 1079 de 2015; del literal c) del numeral 1) del artículo 6 del Decreto 2228 de 2013, compilado por el artículo 2.2.1.7.6.9 del Decreto 1079 de 2015; y el artículo 11 de la Resolución 0377 de 2013, por la presunta incursión en Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 14 lo descrito en el literal c) del artículo 46 de la ley 336 de 1996, en concordancia con el artículo 13 del Decreto 2092 de 2011, compilado por el Artículo 2.2.1.7.6.10 del Decreto 1079 de 2015 y el artículo 12 de la Resolución 0377 de 2013 de conformidad con la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: SANCIONAR a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga CONALTRASA SAS, con NIT 900471500-6, con multa de DIEZ (10) S.M.L.M.V., para el año 2014, siendo el valor real la suma SEIS MILLONES CIENTO SESENTA MIL PESOS ($6.160.000) de conformidad con la parte motiva de la presente resolución. (…)
ARTÍCULO TERCERO: EXONERAR a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga CONALTRASA SAS, con NIT 900471500-6, frente al cargo segundo formulado en la resolución de apertura de investigación No. 16480 de 28/05/2015, en relación a lo establecido en el literal b) del artículo 48 de la ley 336 de 1996 y la correspondiente consecuencia jurídica descrita en el mismo artículo; conforme a la parte motiva de esta Resolución. ( )" (fl. 20 vltos. del cdno. ppal. - mayúsculas y negrillas del original).
Contra dicha decisión el apoderado de la sociedad CONALTRASA S.A.S. interpuso recurso de reposición en subsidio el de apelación. ii) La Resolución No. 39469 del 18 de agosto de 2017 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución sancionatoria, en los siguientes términos: "(…)
ARTICULO SEGUNDO: CONFIRMAR la responsabilidad de la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga CONALTRASA S.A.S. con NIT 900-471500-6 frente al cargo primero por el incumplimiento del reporte de información al Registro Nacional de Despachos de Carga –RNDC conforme a lo establecido en el artículo segundo de la resolución No. 40440 de fecha 19 de agosto de 2016 de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del presente Acto Administrativo.
( )". (fls. 33 vltos. del cdno. ppal. - mayúsculas y negrillas del original). Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 15 iii) La Resolución No. 42225 del 01 de septiembre de 2017 por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 40440 del 19 de agosto de 2016, en los siguientes términos: "ARTICULO 1: CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución No. 40440 DEL 19 DE AGOSTO DE 2016 por medio de la cual se impuso sanción a la EMPRESA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE AUTOMOTOR DE CARGA CONALTRASA S.A.S. IDENTIFICADA CON NIT 900.471.500-6 con una multa de diez (10) S.M.L.M.V. para el año 2014, correspondientes a la suma de SIES MILLONES CIENTO SESENTA MIL PESOS ($6.160.000) M/CTE, por las razones expuestas en el presente acto en su parte considerativa.
( )". (fls. 40 vltos. del cdno. ppal. - mayúsculas y negrillas del original). 4. Análisis de la apelación. En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala confirmará la sentencia apelada, por las razones que se consignan a continuación: En primer lugar, es importante advertir que, como ya se dijo en el acápite 1° de estas consideraciones, dado que solamente interpuso recurso de apelación la parte demandada, esto es, la Superintendencia de Puertos y Transporte, se trata de una situación de apelante único, donde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dado que, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no regula ese aspecto procesal, la competencia del juez en segunda instancia se circunscribe exclusivamente al análisis de los puntos objeto del recurso de alzada, vale decir, no puede el juez de segunda instancia entrar a analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, razón por la cual, la competencia funcional de esta Corporación se encuentra restringida legalmente.
Ahora bien, en cuanto se refiere a los planteamientos esgrimidos por el apoderado judicial de la Superintendencia de Puertos y Transporte, tenemos lo siguiente: Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 16 El apelante indica que, la sociedad demandante no probó dentro del proceso que sí efectuó el reporte al Ministerio de Transporte que no ejerció la actividad de transporte de carga para los años 2013 y 2014.
En ese orden señala el recurrente que la empresa no operó con la debida diligencia de reportar la información pues con las pruebas allegadas solo está probado que no ejerció el transporte de carga, pero no prueba que tal situación haya sido reportada. 1) En primer lugar, conviene señalar que, la Superintendencia de Puertos y Transporte sancionó a la sociedad CONALTRASA S.A.S. mediante la Resolución No. 40440 del 19 de agosto del 2016 por encontrar que esta incumplió con la obligación de reportar a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC, la información de los manifiestos de carga y remesas, correspondientes a las operaciones de despacho de carga de los años 2013 y 2014.
Particularmente, respecto de dicha obligación, advierte la Sala que el artículo 7 del Decreto 2092 de 2011 dispone en cuanto a los deberes de información de las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor en la modalidad de carga, lo siguiente: “ARTÍCULO 7°.- La empresa de transporte deberá expedir y remitir al Ministerio de Transporte, en los términos y condiciones que establezca éste, el manifiesto electrónico de carga, elaborado de manera completa y fidedigna.
El Ministerio de Transporte es la autoridad competente para diseñar el formato único de manifiesto electrónico de carga, la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes, de manera que se garantice el manejo integral de la información en él contenida. La información que se consigne en el manifiesto electrónico de carga podrá ser compartida con otras entidades del Estado, como la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Dirección de Impuestos Aduanas Nacionales — DIANy la Unidad de Información y Análisis Financiero — UIAF -, para lo de sus respectivas competencias.
Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 17 El Ministerio de Transporte podrá incorporar al diseño del manifiesto electrónico de carga herramientas tecnológicas, tales como, mecanismos de pago electrónicos del valor de los servicios que el mismo recoge.” (Se resalta).
Por su parte, la información que debe contener el manifiesto de carga, según lo preceptuado en el artículo 8° la norma ejusdem, es lo siguiente: “Artículo 8°.- El formato de manifiesto electrónico de carga debe contener, como mínimo, la siguiente información: 1. La identificación de la empresa de transporte que lo expide. 2. Tipo de manifiesto. 3.
Nombre e identificación del propietario, remitente y destinatario de las mercancías. 4. Descripción del vehículo en que se transporta la mercancía. 5. Nombre, identificación y dirección del propietario, poseedor o tenedor del vehículo. 6. Nombre e identificación del conductor del vehículo. 7. Descripción de la mercancía transportada, indicando su peso o volumen según el caso. 8.
Lugar y dirección de origen y destino de las mercancías. 9. El Valor a Pagar en letras y números. 10. Fecha y lugar del pago del Valor a Pagar. 11. La manifestación de la empresa de transporte de adeudar al Titular del manifiesto electrónico de carga, el saldo no pagado del Valor a Pagar. Esta manifestación se presumirá por el simple hecho de la expedición del manifiesto electrónico de carga, siempre que conste el recibo de las mercancías en el cumplido del viaje. 12.
Los plazos y tiempos para el cargue y descargue de la mercancía, y la fecha y hora de llegada y salida de los vehículos para los correspondientes cargues y descargues de la mercancía. 13. Seguros: Compañía de seguros y número de póliza.”1 (Subrayado fuera de texto). De conformidad con lo anterior, nótese que el manifiesto de carga es un documento obligatorio que deben diligenciar las empresas 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 16 de febrero de 2012, Exp. 11001-03-25- 000-2009-00103-00(1455-09), M.P: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 18 transportadoras y que contiene información detallada para la identificación de las mercancías, del vehículo transportador, el valor a pagar, tiempos para el cargue y descargue, nombre del conductor del vehículo y relaciona las remesas de la mercancía que está siendo transportada, entre otras.
Se pone de presente que, mediante la Resolución No. 0377 del 15 de febrero de 2013 del Ministerio de Transporte se adoptó e implementó el Registro Nacional de Despachos de Carga – RNDC, que según el artículo 2° de la precitada resolución es un sistema de información a través del cual se recibe, valida y transmiten las operaciones para el servicio público de transporte terrestre automotor de carga.
Así mismo, el artículo 8° de la misma, indica que el RNDC validará en línea y en tiempo real los datos que son obligatorios y que hacen parte del manifiesto electrónico de carga y el artículo 11 indica que a partir del 15 de marzo de 2013 las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, utilizarán de forma obligatoria dicha herramienta.
Pues bien, de lo anterior observa la Sala que, en efecto, es una obligación de las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de carga el diligenciamiento del manifiesto electrónico de carga en la herramienta Registro Nacional de Despachos de Carga a partir del 15 de marzo de 2013, de conformidad con lo establecido en la Resolución 0377 del 2013.
Lo anterior, toda vez que dicha plataforma opera como un sistema de información a través del cual se facilita el seguimiento de los entes de control de la operación del servicio de transporte público. 2) En el caso sub examine, si bien la empresa Conaltrasa S.A.S. se encontraba habilitada como empresa de transporte público terrestre automotor de carga mediante Resolución 455 del 7 de diciembre de 2011 expedida por el Ministerio de Transporte y, en teoría, tenía la obligación de reportar la información relacionada con el manifiesto de carga derivada de su actividad comercial en el Registro Nacional de Despachos de Carga – RNDC; lo que resulta pertinente para el caso que nos ocupa, es Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 19 determinar si, en efecto, para los años 2013 y 2014 ejerció dicha actividad y si efectivamente incumplió con el deber de reportar a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC, la información de los manifiestos de carga y remesas.
Pues bien, de lo aportado al plenario y de lo visto en el expediente administrativo, se observa que la empresa Conaltrasa S.A.S. aportó en el recurso de reposición y en subsidio apelación, así como al presente proceso, prueba de lo siguiente: i) informes de los estados financieros de los años 2013 y 2014, ii) certificación de ingresos de los años 2013 y 2014 de Conaltrasa S.A.S. en los que se evidencia la actividad de transporte público terrestre automotor de carga con valor $0.00, iii) certificación expedida por el contador de Conaltrasa S.A.S. manifestando que “desde el 12 de julio de 2011 CONALTRASA SAS, no ha ejercido la actividad del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga a nivel nacional, y que la sociedad ejerce como actividad comercial LA PRESTACION DEL SERVICIO DE ALMACENAMIENTO DE TODA CLASE DE MERCANCIAS, CONTENEDROES, Y CUALQUIER OTRA UNIDAD DE CARGA, actividad conexa y complementaria al Transporte Público Terrestre Automotor de Carga y que no requiere expedición de Manifiesto de carga, y mucho menos de Remesa Terrestre” y iv) los certificados enviados a la Unidad de Información y Reportes Financieros – UIAF de operaciones sospechosas de los años 2013 y 2014.
De lo anterior, se advierte que, si bien la mayoría de los documentos allegados son documentos de carácter privado, lo cierto es que, en los certificados enviados a la Unidad de Información y Reportes Financieros – UIAF de operaciones sospechosas de los años 2013 y 2014 se evidencian reportes trimestrales en los que se certifica que el “reporte de transacciones múltiples de carga fue exitoso” y el número de registros de reportes involucrados se relaciona en cero (0) de conformidad con los certificados vistos en los folios 65 a 73 y folios 98 a 105, respectivamente.
Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 20 Lo anterior, da a entender que, efectivamente, la empresa Conaltrasa S.A.S. no ejerció la actividad de transporte de carga para los años 2013 y 2014. Más aún si se tiene en cuenta que, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 2092 de 2011 “La información que se consigne en el manifiesto electrónico de carga podrá ser compartida con otras entidades del Estado, como la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Dirección de Impuestos Aduanas Nacionales — DIAN y la Unidad de Información y Análisis Financiero — UIAF -, para lo de sus respectivas competencias.” De lo que se advierte que, efectivamente la información suministrada por Conaltrasa S.A.S. a la UIAF da cuenta de que no se encontraba ejerciendo la actividad de transporte de carga, pues los registros involucrados en el reporte suministrado a dicha entidad, los reportaban en cero (0).
Así mismo, se advierte que esta prueba fue aportada durante la actuación administrativa mediante los recursos de reposición y apelación. No obstante, la Superintendencia de Puertos y Transporte se limitó a indicar que las pruebas aportadas por la empresa demandante no eran pertinentes, ni útiles, en los siguientes términos: “En virtud de lo anterior, la EMPRESA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE AUTOMOTOR DE CARGA CONALTRASA S.A.S., IDENTIFICADA CON NIT 900.471.500-6 no justifica mediante pruebas pertinentes y útiles el incumplimiento en que incurrió, por lo que el Despacho comparte los argumentos esbozados por la primera instancia en el fallo y en el recurso de reposición, toda vez que la empresa no demostró -carga de la prueba 167 del C.G.P- un eximente valido para no realizar operaciones, y asi cumplir con la prestación del servicio público de carga para el cual se habilitó, por lo que la pruebas allegadas son notoriamente impertinente, inconducente e inútil para verificar porque el recúrrete incumplió lo establecido en la Resolución 0377 de 2013.
(…) En consecuencia, se destaca que la empresa no presentó pruebas pertinentes y útiles que desvirtuaran el oficio MT 20151420049041 del 26 de febrero de 2015 y el listado anexo al mismo documento.” (Se resalta). Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 21 En ese orden, se resalta que la entidad demandada no indicó siquiera los motivos por los cuales las pruebas aportadas durante la actuación administrativa no eran conducentes, pertinentes ni útiles, sino que se limitó a indicar que dichas pruebas no desvirtuaban el oficio remitido por el Ministerio de Transporte MT 20151420049041 del 26 de febrero de 2015 y el listado anexo, que daba cuenta de las empresas habilitadas como transportadoras de carga que no habían reportado información en el Registro Nacional de Despachos de Carga.
En el caso concreto, se advierte entonces que resulta abiertamente contradictorio exigirle a la empresa Conaltrasa S.A.S. el diligenciamiento de manifiestos de carga para los años 2013 y 2014 y sancionarla por omitir dicha obligación; cuando lo cierto es que se encuentra probado que para esas fechas la sociedad demandante no ejerció dicha actividad comercial.
En ese orden, no comparte la Sala la aseveración realizada por el apelante en la que indica que, si bien las pruebas demuestran que la empresa no ejerció el transporte de carga, no prueban que tal situación haya sido reportada. Lo anterior, comoquiera que a la empresa Conaltrasa S.A.S. no se le sancionó por el cese de las actividades para las cuales se encontraba habilitada sino por omitir la obligación de reportar los manifiestos de carga y remesas en la herramienta Registro Nacional de Despachos de Carga del Ministerio de Transporte.
No obstante, como ya se avizoró, dicha omisión tuvo un sustento fáctico que se encuentra debidamente probado en el caso sub examine y era la imposibilidad de reportar los manifiestos de carga en el RNDC ante el no ejercicio de la actividad comercial de transporte de carga o la inactividad en dichas operaciones. Lo anterior, comoquiera que Conaltrasa S.A.S. no adelantó operaciones relacionadas con el servicio público de transporte terrestre automotor en la modalidad de carga para los años 2013 y 2014.
Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 22 Ahora bien, concuerda esta Sala con lo manifestado por el juez de primera instancia en relación a que, para la época de los hechos no existía procedimiento vigente para reportar la novedad del cese de dichas actividades, puesto que el aplicativo RNDC adicionó la opción de marcar la novedad de “no registrar operaciones” a partir del 18 de septiembre de 2016.
Finalmente, dado que el recurrente alega que Conaltrasa S.A.S. debió reportar al ente de control el cese de actividades, se recuerda que para el caso que nos ocupa lo relevante no era determinar si la empresa demandante reportó a la Superintendencia de Puertos y Transporte sobre el cese de las operaciones relacionadas con el servicio público de transporte en la modalidad de carga, sino determinar si efectivamente estaba incumpliendo la obligación de reportar la información de los manifiestos de carga y era responsable por dicho incumplimiento, pues fue por este motivo que se le sancionó mediante la Resolución No. 40440 del 19 de agosto del 2016.
En ese orden, advierte la Sala que la Superintendencia de Puertos y Transporte debió tener en cuenta las pruebas allegadas por la sociedad Conaltrasa S.A.S. durante la actuación administrativa, pues estas daban cuenta de que la empresa efectivamente no adelantó operaciones relacionadas con el servicio público de transporte terrestre automotor en la modalidad de carga para los años 2013 y 2014, motivo suficiente para no sancionar a la empresa por presuntamente omitir la obligación de reportar a través del Registro Nacional de Despachos de Carga RNDC la información de los manifiestos de carga y remesas; toda vez que había una razón suficientemente válida para no reportar dicha información, pues no ejerció dicha actividad durante los años referidos.
Circunstancia que se encuentra probada y por la cual, no había lugar a sancionar a la demandante. Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 23 3) En ese orden, en consideración a lo anteriormente expuesto y teniendo en cuenta que los argumentos plasmados en el recurso de apelación no prosperaron, se confirmará la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito de Bogotá. 5.
Condena en costas. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20212, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia a la parte vencida en el proceso. Lo anterior, por cuanto no se evidencia en modo alguno una actuación caprichosa o arbitraria, ni mucho menos que aquella procediera “con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Por lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB SECCIÓN “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confírmase la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019, por el Juzgado Primero (1°) Administrativo del Circuito de Bogotá, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva.
Segundo. Abstiénese de condenar en costas en esta instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al juzgado de origen, o a quien haga sus veces NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE 2 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (resalta la Sala). Expediente No. 11001-33-34-001-2018-00102-01 Actor: Conaltrasa S.A.S. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Apelación sentencia 24 Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
Acta No. OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Firmado Electrónicamente CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Firmado Electrónicamente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado Electrónicamente Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de CPACA.