REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Radicación: No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Demandante: WILSON RUIZ OREJUELA Demandados: MINISTERIO DE DEFENSA Y PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Asunto: CUMPLIMIENTO DEL ARTÍCULO 7 DEL DECRETO 1684 DE 2023 Decide la Sala la solicitud presentada por el señor Wilson Ruiz Orejuela, para obtener el cumplimiento por parte del Ministerio de Defensa y la Presidencia de la República, de lo consagrado en el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023.
I.
ANTECEDENTES A. Los hechos de la demanda Del escrito de demanda, se extrae el siguiente fundamento fáctico (archivo 01), a saber: 1. Señala el accionante que el Gobierno Nacional, a través de las leyes 2272 de 2022 “Por medio de la cual (…) se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones” y 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”, tramitó la política de paz total. 2.
Manifiesta que, en aras de lograr el respectivo mandato de la paz total, el Gobierno Nacional suscribió el Decreto 1684 de 2023 “Por medio del Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 2 cual se decreta el Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) sobre la base de un Acuerdo para el respeto de la población civil, en el marco de la Mesa de Diálogos de Paz entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP, y se dictan otras disposiciones”. 3.
Indicó que, a través del Decreto 016 del 14 de enero de 2024 “se ordenó por parte del gobierno nacional la prórroga al Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) sobre la base de un Acuerdo para el respeto de la población civil entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP hasta el próximo 15 de julio de 2024”, razón por la cual la norma objeto de la acción de cumplimiento es vigente y actual. 4.
Adujo que, el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023 contempla una obligación constitucional irrenunciable, en cabeza del Ministro de Defensa y el Presidente de la República, encaminada a garantizar los derechos convencionales, constitucionales y legales de las víctimas del conflicto armado. 5. Manifestó que, de conformidad con el mecanismo de alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo se detectaron situaciones de reclutamiento, desaparición forzada, desplazamiento forzado, confinamiento, extorsión, secuestro, entro otros crímenes y delitos de lesa humanidad, especialmente en las regiones del Catatumbo, Norte de Santander, el Departamento del Cauca, Valle del Cauca y Nariño. 6.
Refiere que, a su parecer, el Ministerio de Defensa y el Presidente de la República no han cumplido con sus respectivas obligaciones tendientes a garantizar y preservar la integridad del territorio nacional en el marco del cese al fuego bilateral y temporal, y que estos han hecho caso omiso al cumplimiento irrestricto del mandato específico y determinado contenido en el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023, al respeto indicó lo siguiente: Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 3 “(…) las autoridades constitucionalmente habilitadas para proteger los derechos de la población civil y evitar que sean víctimas de los flagelos humanitarios de reclutamiento, uso y utilización de niños, niñas y adolescentes, desaparición forzada, desplazamiento forzado, confinamiento, extorsión, secuestro, imposición normas de conducta y/o pautas de comportamiento, homicidio selectivo, retención ilegal, y que a su vez afecta a indígenas, campesinos, niños y niñas y adultos, NO han cumplido con sus obligaciones convencionales, constitucionales y legales, y aún más con aquella que por determinación expresa del artículo 7° Decreto 1684 del 16 de octubre de 2023 se le impone al señor Presidente de la República, su Ministro de defensa y las Fuerzas Militares y de Policía Nacional en términos de preservar la integridad del territorio nacional, garantizar el orden constitucional y legal y asegurar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas en todo el territorio nacional”.
(negrilla y subrayado del original) B. Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte actora solicitó en el escrito de la demanda (archivo 01) que se acceda a las siguientes súplicas: “Capítulo V. Pretensiones Primera: Que se ordene al Señor Presidente de la República y a su Ministro de Defensa que cumplan de forma inmediata e inaplazable con lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto 1684 del 16 de octubre de 2023, modificado a su vez por el Decreto 016 del 14 de enero de 2024 y, con ello evitar que en la Región del Catatumbo, Norte de Santander, el departamento del Cauca, Valle del Cauca y Nariño se sigan presentando en contra de la población civil (indígenas, afrodescendientes, niño, niñas y adultos), conductas de desaparición forzada, desplazamiento forzado, confinamiento, extorsión, secuestro, imposición normas de conducta y/o pautas de comportamiento, homicidio selectivo, retención ilegal, enfrentamientos con interposición de la población civil y regulaciones a la movilidad.
Lo anterior, atendiendo que, a su vez, se está incumpliendo con las obligaciones constitucionales y legales a su cargo desarrolladas a través de las disposiciones indicadas. Segunda: Que se indique por parte de las autoridades renuentes y, con destino al juez constitucional de la presente acción de cumplimiento, cómo, cuándo y dónde se emprenderán las acciones, procedimientos, formas, protocolos necesarios para el logro y efectivo cumplimiento de las normas contenidas en los decretos citados en el numeral anterior.”.
(archivo 01, folios del 7 al 8 – negrillas del accionante). C. La actuación judicial en esta Corporación Por auto del 23 de abril de 2024 (archivo 05) se admitió la acción de la referencia, el cual se notificó mediante correo electrónico enviado el día 25 del mismo mes y año a las entidades demandadas (archivo 06). Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 4 D. La contestación de la demanda i) Por conducto de apoderado judicial, el Ministerio de Defensa, a través de memorial allegado el 30 de abril de 2024 (archivo 08), dio contestación a la acción de la referencia, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, alegando lo siguiente: Indica que, las disposiciones contenidas en la norma cuyo cumplimiento se demanda, tienen como asiento jurídico el derecho, y al mismo tiempo deber a la paz consagrado en el artículo 22 de la Constitución Política y que dicho mandato “(…) sirve para orientar la interpretación y funcionamiento de la organización político-jurídica de la sociedad (…) el Estado tiene la obligación de implementar y crear los instrumentos judiciales, legales y normativos para materializar el derecho a la paz, y garantizar de esta forma su cumplimiento”.
Manifiesta que, con fundamento en la paz como una política de Estado el Gobierno Nacional puede establecer la posibilidad de un cese al fuego temporal o la disminución de hostilidades, en aras de alcanzar una paz estable y duradera. Alegó que, no existe incumplimiento de la norma demandada ya que si bien el Gobierno Nacional, y como parte del mismo el Ministerio de Defensa, en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales procuran lograr un acuerdo de paz con el Estado Mayor Central de las FARC, lo anterior no implica en ningún momento incumplir con “(…) su deber de enfrentar tal grupo”, ni de dejar de garantizar la seguridad a la población civil y salvaguardar la vida y honra de los ciudadanos de los departamentos afectados y, en general, de todo el territorio nacional.
Lo anterior a la luz del parágrafo 11 del artículo 7 del Decreto 1684 de 2023, 1 ARTÍCULO 7°. “(…)
PARÁGRAFO 1. No se suspenderá ninguna de las acciones que desarrolla la Fuerza Pública en contra de las economías ilegales.” Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 5 parágrafo que hace parte de la norma objeto de la presente acción de cumplimiento. Relató que, la fuerza pública no suspendió ninguna acción de defensa tanto en los departamentos afectados como en todo el territorio nacional, paralelamente al cese al fuego bilateral temporal y a la posibilidad de lograr un acuerdo de paz total con el Estado Mayor Central de las FARC, para ello, el comandante de las Fuerzas Militares dispuso, entre otras instrucciones, las siguientes: “(…) Se debe continuar con las operaciones militares, terrestres, fluviales, marítimas y aéreas contra el narcotráfico, la minería ilegal, la extracción ilegal de recursos naturales, el secuestro, la extorsión, reclutamiento de menores, contrabando, tráfico y porte ilegal de armas y demás conductas punibles contempladas en el código penal colombiano”.
Finalmente, recalcó que “(…) las disposiciones de cese al fuego se decretan con fundamento en lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución Política que consagra el deber y el derecho a la paz, el cual implica considerar y adoptar medidas transicionales para superar situaciones anormales y que violen instrumentos internacionales y constitucionales” (negrilla del original), y solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda por cuanto no existe incumplimiento de la norma cuyo cumplimiento se exige. ii) Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE, por conducto de apoderada judicial, allegó memorial el 3 de mayo de 2024 (archivo 10), informando, en síntesis, lo siguiente: Señaló que se opone a la prosperidad de las pretensiones del actor en relación con la Presidencia de la República, porque dicha entidad no es la autoridad competente para atender su requerimiento.
Además, indica que “(…) es evidente que la constitución en renuencia frente a la Presidencia de la República, concretamente, frente a su directora, que es la Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 6 representante legal de la entidad, y que es la autoridad contra quien se admitió la demanda, NO se dio en el presente caso, porque la Presidencia de la República no es la entidad destinataria de las normas presuntamente incumplidas, para sostener que es ella la responsable de cumplir lo requerido” (negrilla y mayúscula del original).
Indicó que en cuanto a los actos que expida el Gobierno Nacional, su representación judicial está en cabeza del Ministro o del Director correspondiente, más no en cabeza del señor Presidente de la República por lo que no tiene competencia sobre el cumplimiento de la norma objeto del proceso. Alegó que no es responsabilidad de la directora de la Presidencia de la República intervenir en el trámite de la demanda, a la luz de la norma cuyo cumplimiento se reclama, porque no le compete.
Puntualizó que se debe desvincular a la Presidencia de la República toda vez que no se encuentra legitimada en la causa para actuar materialmente como parte demandada, pues no es la autoridad competente para cumplir la norma que se reclama como incumplida. Manifestó que, la obligación contenida en la norma presuntamente incumplida, no se puede interpretar como de resultado sino, por el contrario, indica que la obligación que establece el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023 es de medio, toda vez que lo que contiene es el desarrollo de un principio constitucional y no una regla categórica en estricto sentido.
Agregó que, hay una interpretación errónea, por parte del demandante, del mandato contenido en el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023 ya que “(…) Supone el accionante entonces una interpretación, al final, que termina por dilatar el sentido de la acción de cumplimiento y la convierte, antes que, en un mecanismo de consolidación del Estado de derecho, en Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 7 una forma de judicializar el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de las entidades públicas”.
Finalmente solicitó que se rechace la demanda en contra de la Presidencia de la República por el presunto incumplimiento al carecer de legitimación en la causa material para atender las pretensiones del proceso y en consecuencia se desvincule del proceso a esta entidad o, en su defecto, que se denieguen las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: A) finalidad de la acción de cumplimiento; B) la norma cuyo cumplimiento se reclama, y C) el caso concreto.
A. Finalidad de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y el artículo 146 del C.P.A.C.A., tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir, tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.
Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento, son los siguientes: Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 8 a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º ley 393 de 1997). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º ibídem). c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º de la misma norma). d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente. e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. B. Las normas cuyo cumplimiento se reclama La parte actora alega como mandato incumplido el contenido en el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023, cuyo texto es el siguiente: “DECRETO 1684 DE 2023 (octubre 16) Por medio del cual se decreta el Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) sobre la base de un Acuerdo para el respeto de la población civil, en el marco de la Mesa de Diálogos de Paz entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP, y se dictan otras disposiciones (…) Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 9 ARTÍCULO 7.
La suspensión de operaciones militares ofensivas y operaciones especiales de la Policía Nacional se realizará sin perjuicio del cumplimiento de la obligación constitucional y legal de la Fuerza Pública de preservar la integridad del territorio nacional, garantizar el orden constitucional y legal y asegurar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas en todo el territorio nacional.
PARÁGRAFO 1. No se suspenderá ninguna de las acciones que desarrolla la Fuerza Pública en contra de las economías ilegales.
PARÁGRAFO 2. Los integrantes de la Fuerza Pública están obligados a dar estricto cumplimiento a la Constitución Política, a la Ley y las demás normas internas, así como respetar los instrumentos internacionales de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Sus actuaciones estarán enmarcadas en el principio de buena fe”. C. Caso concreto En el caso sub examine la parte actora, en ejercicio de la acción de cumplimiento, demandó al Ministerio de Defensa y a la Presidencia de la República, con el fin de que cumpla lo dispuesto en la norma antes transcrita. 1) Al respecto, observa la Sala que lo pretendido por el accionante del asunto mediante el presente trámite de acción de cumplimiento, es que el Ministerio de Defensa y la Presidencia de la República den cumplimiento a lo contenido en el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023, en el sentido de que garanticen la integridad de la población civil y del territorio nacional en el marco de la suspensión efectiva de operaciones militares ofensivas derivadas del cese al fuego bilateral y temporal de carácter nacional con impacto territorial pactado con el Estado Mayor Central de las FARC-EP, y de esta manera evitar que se sigan presentando, particularmente en las zonas afectadas del Catatumbo, Norte de Santander, el departamento del Cauca, Valle del Cauca y Nariño, conductas de desaparición forzada, desplazamiento forzado, extorsión, secuestro, y demás delitos y crímenes de lesa humanidad.
Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 10 En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala denegará las pretensiones de la acción, por las siguientes razones: En relación con los requisitos mínimos de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido.
“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia se discute esté consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma un mandato claro, inobjetable para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma jurídica”2 (se adicionan negrillas).
En sentencia de 2003, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló: “La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. “ “En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar.
“ ”3 (resalta la Sala). 2 Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente número 2002-1065-01(ACU-1498), M.P. Roberto Medina López. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, rad. 2003-00451-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 11 De acuerdo con los apartes jurisprudenciales antes trascritos, y con los lineamientos trazados por esta Corporación en reiteradas oportunidades4, se tiene lo siguiente: a) El deber jurídico incumplido, consignado en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, debe contener un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad respecto de la cual se busca el cumplimiento del mismo, sin ningún condicionamiento, es decir, que su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna. b) Adicionalmente, el incumplimiento de dicho mandato debe generar una irregularidad de la autoridad renuente en el ejercicio de sus funciones. c) Finalmente, en los eventos en que la norma cuyo cumplimiento se demanda no reúna las características anotadas anteriormente, se impone denegar las pretensiones de la acción. 2) En el caso sub judice, se tiene que, la norma cuyo cumplimiento se solicita, no contiene, en estricto sentido, un mandato imperativo e inobjetable y exigible a las autoridades demandadas que haga viable la pretensión del actor, dirigida a garantizar y preservar la integridad de la población civil y del territorio nacional en el marco de la suspensión efectiva de operaciones militares ofensivas derivadas del cese al fuego bilateral y temporal pactado con el Estado Mayor Central de las FARC-EP.
Más aun cuando la misma norma contempla un condicionamiento a tal mandato bajo el entendido de que el mismo se realizará “(…) sin perjuicio del cumplimiento de la obligación constitucional y legal de la Fuerza Pública de preservar la integridad del territorio nacional, garantizar el orden constitucional y legal y asegurar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas en todo el territorio nacional 4 Véanse entre muchas: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 17 de mayo de 2006, exp.
No. AC-2006-0772, M.P. Carmen Alicia Rengifo Sanguino. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 12 (…) No se suspenderá ninguna de las acciones que desarrolla la Fuerza Pública en contra de las economías ilegales”. En efecto, de la norma que se demanda como incumplida, se tiene, que el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023 preceptúa el mandato de suspensión de operaciones militares ofensivas en el marco del cese al fuego bilateral y temporal de carácter nacional con impacto territorial pactado con el Estado Mayor Central de las FARC-EP, a la par del cumplimiento normal del deber funcional, constitucional y legal, propio de la Fuerza Pública.
En ese orden, conviene recordar que los deberes legales que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que tienen una obligación perentoria, clara y directa a cargo de una determinada autoridad. En ese sentido el Consejo de Estado ha precisado en su jurisprudencia lo siguiente: "La finalidad de este medio de control es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”5. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan una obligación perentoria, clara y directa a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad, tiene elementos que la condicionen o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio"6(negrilla de la Sala). Al respecto, la Sala advierte que el origen y base fundamental del cese al fuego consagrado en el artículo 7 del Decreto 1684 de 2023 es el mandato de optimización de la paz, contemplado en el artículo 22 de la Constitución Política7, principio que tiene una doble connotación, por una parte, como 5 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española). 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 16 de septiembre de 2021. Rad. 2021-00519-01(ACU) C.P: Luis Alberto Álvarez Parra. 7 ARTICULO 22. “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 13 derecho del cual es acreedora toda la población del territorio nacional, y desde la óptica del derecho internacional público y el derecho internacional humanitario y derecho internacional de los derechos humanos toda la humanidad y, de otra parte, como deber constitucional en cabeza del Estado.
Sobre la paz como mandato de optimización la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-027 de 2018, refirió lo siguiente: “(…) Al igual la Corte ha referido a “la paz” como un “objetivo de primer orden” dentro del modelo de organización política acogido por la Constitución, reconociéndole un triple carácter como derecho, deber y valor fundante de dicho modelo.
Como mandato de optimización esta Corporación ha resaltado la necesidad de garantizar el goce efectivo de la paz. El contexto de la justicia transicional y la finalidad del Estado de alcanzar la paz han sido considerados como pautas relevantes “para precisar los contornos de los elementos que definen la identidad de la Constitución”.
Ha sostenido que la paz “no solo informa el ordenamiento interno, sino que aparece como un eje transversal en múltiples instrumentos de derecho internacional de los derechos humanos que, en Colombia hacen parte del bloque de constitucionalidad y sitúan la paz como un anhelo mundial y como valor fundante, junto con la justicia, la libertad y la dignidad humana” (negrilla de la Sala).
De la anterior referencia jurisprudencial es claro que la noción de paz como valor fundamental del Estado Social de Derecho engloba virtualmente las cualidades de mandato de optimización, derecho y deber constitucional, y dichas cualidades no se pueden escindir ni separar interpretativamente. Pues bien, la paz como elemento fundamental de la Carta Política, y entendida en su total connotación – mandato de optimización, derecho y deber constitucional – “(…) constituye un reconocimiento de la condición ética del ser humano conforme a la cual una sociedad solo puede subsistir si sus miembros se obligan entre sí a respetar los derechos humanos”8 y, por ende, es la base jurídica de la norma objeto de cumplimiento, artículo 7 del Decreto 1684 de 2023. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-027 del 18 de abril de 2018 - expediente RPZ-006 – M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 14 Partiendo de la complejidad del derecho a la paz, como principio y mandato de optimización que es, éste no se puede reducir a una simple obligación de resultado que se cumple o no se cumple a secas, sino que, por el contrario, implica la adopción y realización de una serie de acciones afirmativas y sucesivas de conformidad con las posibilidades fácticas y jurídicas reales propias del Estado, encaminadas a garantizar la paz.
Bajo este contexto es equiparable a una obligación de medio más que a una de resultado. De conformidad con lo anterior, esta Sala destaca el necesario cumplimento de los deberes constitucionales y legales de la Fuerza Pública en cabeza del Ministerio de Defensa, que en últimas se traduce en el correcto ejercicio de su deber funcional, cual es el de garantizar la seguridad de toda la población civil y el libre ejercicio de sus derechos, el cual no puede cesar ni suspenderse, ni siquiera, en el marco del cese al fuego bilateral.
Este deber funcional se materializa en el uso legítimo de la fuerza y la garantía de seguridad a la población nacional en el marco del conflicto armado interno. Como corolario de estos deberes resulta pertinente traer a colación los conceptos, propios del derecho internacional público y el derecho internacional humanitario y derecho internacional de los derechos humanos, del ius in bello y el ius ad bellum en lo que al uso legítimo de la fuerza, con carácter preventivo, y a la forma como se deben conducir las hostilidades respecta.
Frente a estas nociones, que resultan pertinentes para el caso que nos ocupa enmarcado en la realidad del conflicto armado en Colombia, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido de la siguiente forma: “Es determinante para la imputación de la responsabilidad del Estado el incumplimiento de la planeación, organización, seguimiento y despliegue de la fuerza policial, especialmente en zonas donde el conflicto armado tenía las más complejas, serias y graves circunstancias.
Y no debe olvidarse que si se aplica el ius in bellum, el fin último al que debió responder el Estado era “atenuar, en la medida de lo posible, el sufrimiento causado a las víctimas de las hostilidades”, entre las que cabe tener a los policiales que prestando su servicio están cumpliendo con el principio de solidaridad que exige cumplir con ese deber patriótico Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 15 constitucional”9 (negrilla de la Sala).
De igual forma, la Corte Constitucional en sentencia SU-020 del 27 de enero de 2022 indicó: “Cabe en este lugar traer a colación lo referido por el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz cuando, a propósito de la manera como se desarrolla en el derecho internacional la relación entre la protección de los derechos humanos con el derecho a la paz, recordó la existencia del jus post bellum.
Sobre ese aspecto, precisó que al finalizar un conflicto armado no internacional surgen obligaciones para los actores no estatales y para el Estado que debe garantizar los derechos de las víctimas y proteger a los antiguos combatientes. Destacó, asimismo, la necesidad de generar en las personas que abandonan las armas las condiciones indispensables que les permita confiar en la reincorporación, lo que incluye, como mínimo, que el Estado les asegure la protección de sus derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz” (negrilla de la Sala).
Visto lo anterior, destaca la Sala que el artículo 7 ejusdem, contempla un mandato de suspensión de operaciones militares ofensivas en el marco del cese al fuego bilateral y temporal con el Estado Mayor Central de las FARC-EP, mandato que, como se viene abordando, está condicionado al continuo cumplimiento de los deberes constitucionales y legales de garantizar la seguridad de toda la población civil y el libre ejercicio de sus derechos, deberes propios de la Fuerza Pública en cabeza del Ministerio de Defensa.
Bajo esa lógica, la procura de lograr un cese al fuego bilateral y alcanzar el fin último de la paz como mandato de optimización y pilar fundamental del Estado Social de Derecho implica necesariamente que el Estado, por medio de las autoridades constitucional y legalmente competentes, como lo es la Fuerza Pública en cabeza del Ministerio de Defensa, y en ejercicio del, ya analizado, uso legítimo de la fuerza con carácter preventivo, cumpla de manera continua sus obligaciones constitucionales y legales, requisito sine qua non para lograr la política de Estado de la paz total. 9 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección C, Radicación número: 52001-23-31-000-1997-08938-01(19195) del 31 de agosto de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 16 También resulta pertinente, para el caso que nos ocupa, traer a colación la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el ejercicio del deber de protección a la población civil en el marco del conflicto armado interno, al respecto el máximo tribunal de lo contencioso administrativo refirió lo siguiente: “Asimismo, si bien constituye deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas, en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que “nadie está obligado a lo imposible”.
(negrilla de la Sala). De este extracto jurisprudencial se desprende que, las acciones afirmativas que se tomen en procura de lograr el cese al fuego bilateral y temporal con el Estado Mayor Central de las FARC-EP se implementan dentro de las capacidades fácticas y jurídicas, limitadas, de la Fuerza Pública. En todo caso, se reitera que esta Sala no observa incumplimiento alguno de la norma objeto de la presenta acción, más aún cuando la autoridad constitucional y legalmente competente para dar cumplimiento a la norma, como lo es la Fuerza Pública en cabeza del Ministerio de Defensa, ha ejercido de manera continua sus obligaciones constitucionales y legales de garantizar la seguridad de toda la población civil y el libre ejercicio de sus derechos, tendientes a lograr el fin último de la paz, principio base del artículo 7 del Decreto 1684 de 2023. 3) En ese orden, se reitera que la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 17 un mandato imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5º, 7º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ello significa que el precepto que se dice incumplido debe ser lo suficientemente preciso, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad. Revisada la norma que se estima como incumplida, advierte la Sala que, esta no contiene un mandato imperativo e inobjetable, en estricto sentido, dirigido a las autoridades demandadas a garantizar y preservar la integridad de la población civil en todo el territorio nacional, en el marco de la suspensión efectiva de operaciones militares ofensivas derivado del cese al fuego bilateral y temporal con el Estado Mayor Central de las FARC-EP debido a que el mandato que prevé la norma, sobre el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales de la Fuerza Pública en cabeza del Ministerio de Defensa, como se analizó previamente, comporta una obligación de medio mas no de resultado.
Recuérdese que el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que "le está vedado al juez de cumplimiento "crear" la obligación cuyo cumplimiento se reclama, ya que al hacerlo se despojaría de tal calidad para convertirse en legislador o administrador"10. Lo anterior, en el entendido que la norma cuyo cumplimiento se solicita, dispone el cumplimiento normal del deber funcional, constitucional y legal, propio de la Fuerza Pública, de garantizar y preservar la integridad de la población civil y ejercer el uso legítimo de la fuerza con carácter preventivo, paralelamente a la concreción de la suspensión de operaciones militares ofensivas en el marco del cese al fuego bilateral y temporal con el Estado Mayor Central de las FARC-EP.
En lo que al mencionado deber funcional respecta, y como se estudió en el caso sub examine, esta entidad lo ha cumplido en rigor dentro de sus capacidades. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 7 de octubre de 2021. Rad. 2021-03539-01(ACU) C.P: Carmelo Perdomo Cuéter. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 18 En todo caso, reitera esta Sala, que el cese al fuego bilateral y temporal con el Estado Mayor Central de las FARC-EP, que se prevé en la norma, se establece como un mecanismo para permitir el diálogo y la negociación, pero jamás puede convertirse en una autorización para que la Fuerza Pública deje de cumplir sus deberes constitucionales, convencionales y legales, por el contrario, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional en cabeza del Ministerio de Defensa, deben continuar repeliendo las actividades delictivas, previniendo la comisión de delitos, realizando labores de vigilancia y en general ejerciendo el uso continuo legítimo de la fuerza con carácter preventivo.
La Fuerza Pública debe evitar, a toda costa, que la población civil quede inerme y desamparada ante la comisión de delitos y crímenes de lesa humanidad –secuestro, extorsión reclutamiento y desplazamiento forzado– entre otros. Esta entidad debe continuar con el cumplimiento de sus deberes constitucionales, convencionales y legales, como advierte esta Sala, que se ha venido realizando, razón por la cual, se denegarán las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida dentro del asunto de la referencia. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Deniéganse las pretensiones de la demanda presentada por el señor Wilson Ruiz Orejuela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Expediente No. 25000-23-41-000-2024-00723-00 Actor: Wilson Ruiz Orejuela Acción de cumplimiento 19 2º) Notifíquese esta decisión a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 3º) Ejecutoriado este fallo, si no fuere impugnado, previas las constancias secretariales de rigor, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha, según Acta No. OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado electrónicamente CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1487 de 2011