TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 106 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-007-2019-00172-02 Demandante: María Olga García de Patiño Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 027 del 17 de mayo de 2024 Manizales, diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala de Decisión decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Olga García de Patiño contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 13 de septiembre de 2019 (archivo 01, C.1), se solicitó lo siguiente: Pretensiones 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto surgido con ocasión de la petición de fecha 7 de marzo de 2019, que negó el reconocimiento y 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, FOMAG.
Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 2 pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2. Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 60 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando el pago de la misma se hizo efectivo. 4.
Que se ordene a la parte demandada el pago de intereses en los términos del artículo 195 del CPACA. 5. Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 6. Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1.
Refirió que por medio del artículo 3 de la ley 91 de 1989, fue creado el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable, estadística y sin personería jurídica. 2. Adujo que de conformidad con el parágrafo 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se le asignó al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO la competencia para el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes vinculados a los establecimientos educativos del sector oficial. 3.
Precisó que bajo esas circunstancias, al haber laborado como docente solicitó al Ministerio de Educación Nacional-Fomag a través de la Secretaria de Educación del Departamento, el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. 4. Expuso que por medio de la Resolución nº 10132-6 del 21 de diciembre de 2017 le fue reconocido el ajuste de las cesantías a la parte demandante.
Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 3 5. Afirmó que el plazo para cancelar la cesantía requerida vencía el 02 de febrero de 2018, pero esto sólo se realizó el 27 de febrero de 2018, transcurriendo así 25 días de mora contados a partir de los 60 días hábiles que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. 6. Manifestó que El 07 de marzo de 2019, la entidad demandada resolvió, a través de acto administrativo ficto, la petición radicada.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.
Manifestó que, no obstante, la jurisprudencia ha reiterado que entre el reconocimiento y pago de las cesantías no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la respectiva solicitud, el FOMAG insiste en cancelarlas tardíamente, haciéndose acreedor de la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, contado desde que venció el término y hasta cuando se haga efectiva la prestación solicitada.
Como fundamento de lo anterior, trajo a colación apartes de varias providencias proferidas por el Consejo de Estado, insistiendo con ello, en que se acceda a las súplicas de la demanda. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – FOMAG. Indicó la improcedencia de la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006, en los casos en que se ha efectuado el reajuste de la liquidación de las cesantías definitivas o parciales.
Propuso los medios exceptivos que denominó: “LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINSITRATIVOS”, en cuanto manifestó que el acto administrativo se Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 4 profirió en estricto seguimiento de las normas legales vigentes y aplicables al caso de la demandante; “ INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN”, habida cuenta de la improcedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria en casos de reajuste a las cesantías definitivas;
“COMPENSACIÓN”, en el caso que resultare probada en el proceso cualquier suma que hubiese sido pagada por la entidad a favor del demandante; “CONDENA EN COSTAS”, debido a la carencia de fundamento legal en el sustento de la demanda. LA SENTENCIA APELADA El 24 de septiembre de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia (archivo 05, C.1), negando las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Expresó que el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del personal docente nacional o nacionalizado está a cargo de la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, por lo que las entidades territoriales son meras tramitadoras de las solicitudes presentadas. De igual manera se advirtió que la Sección Segunda del H. Consejo de Estado a partir de la expedición de la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, no solo ha mantenido el criterio de conceder la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, sino que ha precisado los posibles eventos en que esta se presenta.
Afirmó que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer que a la señora María Olga García de Patiño le fue reconocida, a través de Resolución No. 10132-6 del 21 de diciembre de 2017, el ajuste de la liquidación de sus cesantías definitivas. Concluyó que de acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado, la sanción moratoria por la inoportuna consignación de cesantías no procede respecto de las diferencias de valor que se originen a causa del reajuste a dicha prestación. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (archivo 07, C.1), alegando que independiente de si se le denomina reajuste, adición o excedente de la cesantía, corresponde a un valor reconocido por concepto de cesantías, por lo que es procedente la Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 5 sanción moratoria.
Refirió que la jurisprudencia en la cual se basó el fallo de primera instancia no es aplicable al presente asunto ya que no se alega la tardanza en la consignación en el fondo de prestaciones sociales del magisterio sino en el trámite de reconocimiento y pago de la cesantía definitiva al demandante. Indicó que el nuevo acto administrativo está reconociendo una cesantía en un valor no reconocido en el acto administrativo proferido inicialmente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante No se pronunció en esta etapa procesal. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG. No se pronunció en esta etapa procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto.
Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 23 de marzo de 2023, y allegado el 30 de marzo del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia (archivo. 2, C.2). Admisión y alegatos. Por auto del 30 de marzo de 2023 se admitió el recurso de apelación y se ordenó correr traslado para alegatos en caso de no existir solicitud de pruebas por practicar en segunda instancia (fl. 2, C.2).
La parte demandante se pronunció en esta etapa. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 7 de septiembre de 2023 el proceso ingresó a Despacho para sentencia (archivo 4, C.2), la que se dicta en seguida, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 6 artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar el siguiente interrogante: ¿Tiene derecho la parte actora a que se le reconozca sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, por el pago del reajuste a las cesantías realizado por la entidad demandada? Hipótesis de solución del caso Para abordar el problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual no es procedente el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 por la demora en el pago del reajuste a las cesantías definitivas solicitada por la demandante.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos debidamente acreditados; ii) aplicabilidad de la Ley 1071 de 2006 al régimen especial de los docentes; iii) sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías; iv) causación de la sanción moratoria; v) unificación jurisprudencial sobre la materia; y vi) examen del caso concreto.
Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: 1.- Por Resolución nº 10132 - 6 del 21 de diciembre de 2017 (página 09, archivo n° 02, C.1), la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, modificó la Resolución n°3939-6 del 14 de mayo de 2015, que a su vez había sido modificada por medio de la Resolución n° 1988-6 del 8 de marzo de 2016. 2.- En la Resolución nº 10132 - 6 del 21 de diciembre de 2017 se reconoció a la Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 7 parte demandante un valor adicional de $3.373.603. 3.- Según certificación de Fiduprevisora que obra en el expediente digital, el 27 de febrero de 2018 se puso a disposición de la parte demandante el ajuste de las cesantías definitivas reconocidas en la Resolución nº 10132 del 21 de diciembre de 2017 por valor de $3.373.603.
Aplicación de la Ley 1071 de 2006 al régimen especial de los docentes Atendiendo lo previsto por el artículo 1º de la Ley 1071 de 2006, el objeto de esta disposición radica en reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación. Conforme al artículo 123 de la Constitución Política, “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estados y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
(…)”. El artículo 2 de la Ley 1071 de 2006 circunscribió su ámbito de aplicación a lo que la Carta Política define como servidores públicos, así: ARTÍCULO 2o. AMBITO (sic) DE APLICACIÓN. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. La redacción utilizada por el legislador en este caso no limitó el ámbito de aplicación respecto de cierto tipo de servidores, lo que impide inferir que se excluyen regímenes especiales, como por ejemplo el de los docentes.
Por el contrario, el texto de la norma en forma explícita relacionó situaciones especialísimas, como es el caso de los miembros de la Fuerza Pública y de los trabajadores del Banco de la República; y de hecho hizo extensiva su aplicación a los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria y a los trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.
Adicional a lo anterior, el Consejo de Estado ha considerado que la Ley 1071 de 2006 es aplicable al régimen especial de los docentes regulado por la Ley 91 de 1989. Así lo hizo por ejemplo en la sentencia del 21 de octubre de 2011 en contra del Ministerio de Educación – FOMAG, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda, entre otras, a la sanción moratoria por pago Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 8 tardío de las cesantías3.
Considera el Tribunal que entre el régimen especial de los docentes y la Ley 1071 de 2006 no existe ninguna contradicción. Esta última debe entenderse como un complemento y desarrollo legal del artículo 53 Superior, que garantiza la Seguridad Social Integral, teniendo en cuenta que las cesantías, sin duda alguna, hacen parte de aquélla.
Así pues, la Ley 1071 de 2006 es aplicable en su integridad al régimen especial de los docentes y, por tanto, la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG debe acatar el mandato legal allí contenido, relacionado con el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales y definitivas. Sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías El artículo 4 de la Ley 1071 de 20064 estableció que la entidad a cargo del reconocimiento y pago de las cesantías tiene un plazo máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, para expedir la resolución correspondiente, si el solicitante reúne todos los requisitos determinados en la ley5.
Por su parte, el artículo 5º de la misma Ley 1071 de 2006, relativo a la mora en el pago de tal prestación, en su primer inciso prevé que para efectuar el pago la entidad dispone de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contado a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que lo ordena6. Las normas citadas se encuentran dotadas de enunciados propios de las reglas deónticas o regulativas, que mandan, permiten, prohíben o castigan.
De ahí 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 21 de octubre de 2011. Radicación número: 19001-23-31-000-2003-01299-01(0672-09). 4 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”. 5 El artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 dispone: “ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”. 6 Preceptúa el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006: “ARTÍCULO 5o.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la (sic) cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro”.
Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 9 que este Tribunal Administrativo haya sostenido en múltiples providencias que la Ley 1071 de 2006 es una típica regla o norma jurídica de acción, destinada a evitar ponderación alguna por parte de la administración, por cuanto una vez reunidas las condiciones de aplicación, los términos empleados en la preceptiva legal son concluyentes y perentorios, tal como acaece respecto del reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
En sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 27 de marzo 2007, con ponencia del Dr. Jesús María Lemus Bustamante7, se precisó que “(…) la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.
(…)”. Esta afirmación se predica igualmente frente a la Ley 1071 de 2006, modificatoria de la Ley 244 de 1995. En la exposición de motivos del proyecto de ley que a la postre se convirtió en la Ley 244 de 1995, la cual fue adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, se precisó que la finalidad de la norma era la de lograr el pago puntual de las cesantías del servidor público, mediante un cronograma y un procedimiento ágil, que evitaran que aquél recibiera una suma devaluada8.
La Corte Constitucional ha reconocido en innumerables ocasiones que las cesantías deben pagarse completa y oportunamente a los trabajadores, so pena de violar sus derechos fundamentales9. Por otra parte, debe aclararse que la exigencia contenida en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, en punto al deber de contar con apropiación presupuestal para 7 Rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ).
Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 8 Ver Gaceta del Congreso 225 de 1995, página 1. En efecto, en aquella oportunidad se indicó: “(…) Si bien es cierto el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución Nacional establece que ‘…el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales…’, ello no significa que las demás prestaciones y retribuciones por el trabajo no deban ser pagadas oportunamente.
Todo lo contrario, los salarios y prestaciones sociales deben ser pagados oportunamente entre otras razones porque ese fruto es el sustento de los trabajadores y de sus familias. // No obstante lo anterior, la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites (…)”. 9 En la sentencia T-777 de 2008, la Corte expresó lo siguiente sobre las cesantías parciales: “(…) (iv) igualmente reiteró que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.
(…)”. Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 10 todo gasto público, no constituye una excusa para no reconocer y pagar oportunamente las cesantías a los trabajadores, pues el tiempo prudencial concedido por la Ley 1071 de 2006 en armonía con el artículo 345 de la Carta Política, que se ha calculado en total en 65 o 70 días, es suficiente para efectuar los trámites administrativos correspondientes.
Adicionalmente, hay que considerar que el reconocimiento y pago oportuno no se opone al cumplimiento del orden en que debe pagarse las cesantías, conforme lo manda el artículo 6 de la Ley 1071 de 2006, porque la teleología de la norma es la pronta atención de las solicitudes de liquidación de las cesantías (parciales o definitivas). No puede olvidarse que las cesantías son ahorros del servidor público, que está administrando el Estado-empleador, para entregar al servidor en el momento que lo necesite, bien cuando quede cesante de manera definitiva, o bien en los eventos contemplados en la ley, que autoriza el anticipo parcial de las mismas, para vivienda o educación, básicamente.
Lo anterior permite colegir que, sin importar que en el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías deban concurrir o no varias entidades, los términos perentorios contenidos en la Ley 1071 de 2006 sobre el particular deben cumplirse so pena de la sanción moratoria de un un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago, que prevé el parágrafo de su artículo 510.
Causación de la sanción moratoria En la sentencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2007 antes referida, se expuso con suficiencia que de reconocerse y pagarse las cesantías tardíamente, se debe computar el término desde la fecha de presentación de la solicitud de liquidación o anticipo. Además, el Alto Tribunal sostuvo que cuando la Administración resuelve la solicitud de liquidación de cesantías en forma tardía, el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria11. 10 El parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 prevé: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 11 Señaló textualmente en dicha providencia el Consejo de Estado: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 11 Hay que tener en cuenta que cuando el Consejo de Estado en la mencionada sentencia hizo relación a cinco días de ejecutoria, se refería a las disposiciones del anterior Código Contencioso Administrativo, pero actualmente hay que entender que si la solicitud se hace en vigencia de la Ley 1437 de 2011, como la ejecutoria del acto administrativo se configura a los 10 días, deberán sumarse 5 días más para el cálculo que hizo entonces el Alto Tribunal, quedando un total de 70 días hábiles.
Unificación de jurisprudencia En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 201812, el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 [entiéndase también la Ley 1071 de 2006], el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria. // Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante”. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 12 término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado del texto original) Sobre la sanción moratoria por el ajuste de la cesantía En este punto, es necesario hacer claridad que en este caso se está solicitando el reconocimiento de una sanción moratoria por el pago tardío del reajuste a las cesantías definitivas hecho a través de la resolución n°10132-6 del 21 de diciembre de 2017.
Pese a ello, evidencia la Sala que hay que dividir en tres momentos ese reconocimiento de cesantías definitivas. El primero, realizado a través de la Resolución n°3939-6 del 14 de mayo de 2015, y que reconoció por primera vez, un valor total de cesantías liquidadas de $117.291.842. El segundo, la adición de $20.444.039 por medio de la Resolución n°1988-6 del 08 de marzo de 2016.
Y el tercero, efectuado a través de Resolución n°10132-6 del 21 de diciembre de 2017 que reajustó las cesantías definitivas, y que fue objeto de un pago puesto a disposición de la parte demandante desde el 27 de febrero de 2018 por valor de $3.373.603. Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 13 En líneas anteriores se dejó claro el tema relacionado con los plazos para que se produzca la sanción moratoria, y debe advertirse que también ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado el aspecto atinente a si el reajuste de las cesantías puede ser objeto de sanción moratoria, frente a lo cual en providencia del 4 de octubre de 2018 de la Sección Segunda - Subsección B, proceso con radicado interno 3490-15 se expuso: Para tal efecto, la Sala considera que no hay lugar al reconocimiento solicitado conforme a lo prescrito en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en el entendido que no se tiene como fundamento el pago tardío del auxilio de cesantías, sino el no pago oportuno de los reajustes salariales y prestacionales, o, lo que es mejor, la diferencia de valor que se generó por el reajuste ordenado tardíamente por la entidad.
Al respecto, esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que la sanción moratoria por la inoportuna consignación de las cesantías no procede respecto de las diferencias de valor de dicha prestación, en los siguientes términos: En el caso analizado, la entidad demandada sí reconoció oportunamente las prestaciones y cesantías definitivas del demandante al momento de su desvinculación13; sin embargo, con ocasión de la expedición de la sentencia C- 1433 de 2000 y del Decreto 2720 de diciembre 27 de 2000, se causó una diferencia en la liquidación de las mismas, pero el pago inoportuno de esa diferencia no puede considerarse mora en la consignación de tal prestación, que tenga la magnitud de generar la sanción a que alude la norma trascrita.”14 (Resaltado fuera de texto).
Esta Subsección, en sentencia del 17 de octubre de 2017, dentro del expediente con radicación No. 080012333000201200017101 (2839-14), con ponencia de la doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, señaló: “(…) En tal sentido, si bien se causó una diferencia en la liquidación de las cesantías definitivas, la cancelación pago inoportuna de esa diferencia no puede considerarse mora en la pago de tal prestación, que tenga la magnitud de generar la sanción a que alude la norma señalada.
(…) La Sección Segunda del Consejo de Estado, ha sostenido que la finalidad del legislador con la norma aludida, fue determinar el término perentorio 13 Cita propia del texto transcrito: Folios 14 a 16. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicación 13001-23-31-000-2007-00225-01, número interno 1483-13.
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 14 para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos, sin que una diferencia en la liquidación de la prestación social, conlleve a la autoridad judicial a imponer la sanción frente a una circunstancia fáctica que no se encuentra prevista en la ley15.
Y en providencia también de la Subsección B - Sección Segunda del 16 de mayo de 2019, radicado 17001-23-33-000-2013-00576-01(4738-14), se ratificó la anterior posición de la siguiente manera: Sobre el particular, esta Subsección16 expresó que, «como lo estableció la sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 004 de 2016,17 la sanción moratoria no es accesoria a la prestación social – cesantías, pues si bien se causan en torno a ella, no dependen directamente de su reconocimiento o en este caso, de un ajuste de la asignación salarial base de liquidación de la prestación social, pues su origen es excepcional y tiene lugar por disposición de la ley a título de correctivo pecuniario por la inobservancia de la fecha en que se debe efectuar la consignación del valor correspondiente por el auxilio causado en cada anualidad, tiene como finalidad penalizar a las entidades que incurran en mora, en atención a la importancia de dicho emolumento, según lo señalado por la Corte Constitucional18».
En pocas palabras, por el reajuste de la liquidación de cesantías, después de haberse cancelado el monto que se adeudaba, no puede imponérsele a la Administración una pena de mora tan severa (de un día de salario por uno de retardo), puesto que, además de no estar establecida en disposición legal alguna para los casos de ajuste, desborda la finalidad para la que fue creada: castigar el retraso en el pago.
Se puede concluir que el Máximo Tribunal Administrativo ha sido reiterativo en considerar que el legislador no previó dentro de los supuestos de hecho que generan la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 o de la Ley 244 de 1995 (modificada por la Ley 1071 de 2006) el pago de reajuste de las cesantías reconocidas en acto anterior, de donde es procedente dicha sanción únicamente frente al reconocimiento y pago tardío de la primera liquidación, es decir, de las cesantías iniciales, más no así, se insiste, en relación con el pago 15 Cita propia del texto transcrito: Al respecto: Subsección A. Sentencia de 9 de abril de 2014.
Rad. 13001-23-31-000-2007-00225- 01(1483-13). C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.; Subsección B. Sentencia de 8 de septiembre de 2017. Rad. 08001233300020140035501. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. En el mismo sentido, sentencias de 17 de agosto de 2017. Rad. 08001233300020140035501; Sentencia de 18 de mayo de 2017. Rad. 66001233300020130021301. 16 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sentencia de 8 de septiembre de 2017, expediente: 08001 23 33 000 2014 00355 01 (3310-2015), consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, actor: Filberto Franco Núñez, demandado: departamento del Atlántico, Contraloría General del Atlántico. 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sentencia de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14), unificación jurisprudencial CE-SUJ004 de 2016, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, actora: Yesenia Esther Hereira Castillo. 18 Corte Constitucional, sentencia C-448 de 1996.
M. P. Alejandro Martínez Caballero. Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 15 tardío de un reajuste reconocido respecto de las mismas. Examen del caso concreto Al descender al caso concreto la Sala considera que se encuentra probado que la parte actora presentó una solicitud inicial de reconocimiento de cesantías definitivas, la cual fue resuelta mediante Resolución n° 3939-6 del 14 de mayo de 2015 y modificada por la Resolución n° 1988-6 del 08 de marzo de 2016, con un pago que se puso a disposición del demandante sin que exista discusión entre las partes sobre este punto.
Advierte la Sala que posteriormente la parte demandante solicitó un ajuste a las cesantías definitivas el cual fue concedido a través de Resolución n°10132- 6 del 21 de diciembre de 2017, respecto de la cual la parte reclama una sanción moratoria, misma que tendría como fecha inicial la data en que se radicó la solicitud de reajuste de la prestación social, es decir, el 24 de octubre de 2017, y que iría hasta el momento en que se puso a disposición el pago de ese reajuste, que según certificación expedida por la Fiduprevisora S.A. lo fue el 27 de febrero de 2018.
Respecto de este tema, la Sala concluye que el pago de la diferencia originada en la reliquidación de la que fueron objeto las cesantías definitivas reconocidas, no otorga el derecho a la sanción moratoria pretendida en la demanda, pues ello no implica que la prestación se hubiese pagado en forma inoportuna, así como tampoco se enmarca dentro de los presupuestos que la norma regula.
Debe advertirse que la mora es una sanción, y por tanto se requiere conforme a la dogmática sancionatoria una norma especial que establezca cuál es la causal para imponerla. Observa la Sala que en el presente asunto no se invoca por la parte demandante disposición alguna que establezca una sanción moratoria en caso de reliquidación o reajuste de cesantías, dado lo cual no se puede aplicar por analogía la penalidad establecida para el pago tardío de las cesantías iniciales, tampoco se podrá reconocer este derecho.
Por todo lo anterior, no hay lugar a reconocer sanción moratoria por el reajuste de las cesantías definitivas otorgadas mediante Resolución n°10132-6 del 21 de diciembre de 2017, lo que implica confirmar la sentencia de primera instancia en ese punto. Conclusión Con los anteriores argumentos se concluye que el demandante no tiene Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 16 derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la inoportuna consignación del valor reconocido por concepto del reajuste de sus cesantías definitivas, razón por la cual se debe confirmar la sentencia recurrida que negó la sanción moratoria por el pago tardío del ajuste de la cesantía. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Olga García de Patiño contra la Nación–Ministerio de Educación Nacional–Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Exp. 17001-33-39-007-2019-00172-02 17 Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.