REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Radicación: 11001-03-26-000-2017-00016-01 Demandante: AURUM ZONA FRANCA SAS Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERIA ANM Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: DEBER DE ACREDITAR PAGO DE REGALIAS EN TRÁMITE DE EXPORTACION DE ORO – IMPROCEDENCIA DE DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE REGALIAS POR EL EXPORTADOR POR INEXISTENCIA DE PRUEBA DE PAGO DE LAS REGALÍAS CAUSADAS POR LA EXPLOTACIÓN DEL MINERAL PREVIO A LA EXPORTACIÓN La Sala decide la demanda presentada por la sociedad Aurum Zona Franca SAS, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) en contra de la Agencia Nacional de Minería ANM1.
I. PRETENSIONES En el escrito de la demanda, la parte actora elevó las siguientes súplicas: “DECLARACIONES Y CONDENAS 1. Declarar la nulidad del acto administrativo proferido por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA ANM con radicado No. 20163200231561 de fecha junio 24 de 2016 que resolvió la petición de la empresa AURUM ZONA FRANCA S.A.S. radicado con el No. 20145510440492, en el cual se solicitó la devolución de las regalías consignadas a favor de dicha entidad estatal. 1 Folios 105 a 128 cdno. ppal.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 2 2. Declarar la nulidad del acto administrativo proferido por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA ANM con radicado No. 20163200331261 de fecha septiembre 26 de 2016 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo No. 20163200231561 de fecha junio 24 de 2016 por la empresa AURUM ZONA FRANCA S.A.S. 3.
Se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA efectuar la devolución o el pago a la empresa AURUM ZONA FRANCA S.A.S. de la suma de MIL SEISCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS ($1´623.290.934), correspondientes a los dineros consignados en el Banco de Bogotá a favor de ANM por concepto de pago de regalías que figuran en los siguientes recibos de consignación, cuyos datos y valores se relacionan detalladamente más adelante mediante cuadro de texto.
Los comprobantes corresponden a la siguiente numeración: 0153628 ($3.944.300), 0159168 ($66.452.200), 0159149 ($67.055.500), 0159190 ($66.683.040), 0159194 ($457.536), 0159193 ($6.256.620), 0159189 ($2.401.031), 0159191 ($491.264), 0158919 ($78.653.400), 0158574 ($69.116.700), 0159121 ($78.387.900), 0159119 ($678.980), 0159120 ($1.064.970), 0159118 ($238.700), 0158904 ($76.513.030), 0097029 ($63.202.500), 0158957 ($100.000), 0097030 ($18.972.100), 0158959 ($51.467.100), 0159154 ($113.514.000), 0159151 ($71.432.100), 0164376 ($20.243.500), 0159150 ($77.671.500), 0159174 ($47.621.500), 0159152 ($68.853.000), 0159158 ($74.334.000),-0159106 ($4.771.80), 0158527 ($1.691), 0164373 ($93.298.500), 0164372 ($92.917.500), 0159155 ($13.751.500), 0159157 ($52.290.500), 0159126 ($3.013.500), 0159172 ($60.189.000), 0159127 ($91.195.000), 0159145 ($90.822.500). 4.
Que la entidad demandada de acuerdo con el dictamen pericial anexo como prueba, reconozca y pague la correspondiente indexación o actualización con el IPC, así como el lucro cesante de las sumas de dineros relacionadas en la pretensión 3, o en su defecto los intereses corrientes señalados en el art. 2318 del Código Civil, desde la fecha en que fueron pagados hasta la fecha que sean reintegradas a la empresa que represento, de conformidad con las pruebas y las tablas o fórmulas aplicadas en estos casos. 5.
El pago equivalente a 50 SMMLV por concepto de perjuicios relativos a la alteración a las condiciones de existencia a cada uno de los socios YUDI SELA OROZCO GIRALDO, OVIDIO ANTONIO ACEVEDO JARAMILLO de la empresa AURUM ZONA FRANCA S.A.S. 6. Que las sumas de dinero a que sea condenada a pagar la demandada deben pagar intereses de mora desde la fecha de la sentencia hasta la fecha en que sea pagada.” (fls. 105 a 128 cdno. ppal.
N°1 – mayúsculas y negrillas del texto original). II. H E C H O S Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) La empresa AURUM ZONA FRANCA S.A.S. comercializa y transforma metales preciosos en desuso, provenientes de artículos de segunda mano o chatarra que se encuentran obsoletos, para luego exportarlos a través de la Zona Franca de Bogotá. Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 3 2) Para exportar estos productos, AURUM ZONA FRANCA S.A.S debió realizar la liquidación y pago de las regalías, pese a que no estaba obligada a hacerlo, debido a que la Agencia Nacional de Minería no expidió la certificación de los materiales que permitiera diferenciar el oro proveniente de artículos en desuso frente a otros productos mineros. 3) El 14 de octubre de 2014, AURUM ZONA FRANCA S.A.S solicitó a la ANM la devolución de los dineros consignados por concepto de pago de regalías, la cual fue negada por medio del radicado No. 20163200231561 del 24 de junio de 2016. 4).
El 12 de julio de 2016, la actora interpuso recurso de reposición, pero la ANM mantuvo incólume su decisión a través del acto administrativo con radicación No. 201632000331261 del 26 de septiembre de 2016. III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Para sustentar las pretensiones, la parte demandante adujo la violación de los artículos 2, 4, 6, 23, 58, 83, 90 y 360 de la Constitución Política; artículos 227 y 317 de la Ley 685 de 2001; artículo 132 de la Ley 1530 de 2012; artículos 1 y 3 del decreto 4479 de 2009; y Decretos 4134 de 2011 y 1530 de 2012.
En explicación de ese quebranto normativo, propuso con la demanda el siguiente cargo de nulidad. Único cargo. Falsa motivación La parte actora indicó que el acto administrativo emitido por la ANM está viciado por falsa motivación, en razón a que aplicó de forma indebida el artículo 132 de la Ley 1530 de 2012 porque el oro en desuso o chatarra no era objeto del pago de regalías, en los términos del artículo 20 del Decreto 600 de 1996, modificado por el Decreto 4479 de 2009.
Sostuvo que en este caso se exportaron metales preciosos que fueron transformados y obtenidos de la recuperación o de la comercialización de artículos de segunda mano, chatarra o chafalonía, que no se encuentran vinculados como productos o subproductos mineros, en los términos del artículo 68 del Código Minero, que hace referencia al glosario técnico minero.
Precisó que no logró obtener la certificación del material presentado como chatarra o en desuso, exento de pagar regalías, debido a que la ANM no da cumplimiento a esta función que tenía INGEOMINAS, conforme al art. 3 del Decreto 4479 de 2009, y estas Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 4 circunstancias se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2318 y 2319 del Código Civil, respecto restitución de lo pagado con intereses corrientes.
Agregó que la ANM aplicó de forma retroactiva la sentencia emitida por el Consejo de Estado dentro del proceso número 2008-00017-01, dado que para la época de los hechos de ese trámite no estaba vigente el artículo 3 del Decreto 4479 de 2009, que dispone la función de la entidad para expedir las certificaciones relacionadas con las joyas en desuso o joyería chatarra.
IV. TRÁMITE Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. La admisión de la demanda a) El 10 de febrero de 2017, se radicó la demanda en la Sección Tercera del Consejo de Estado. b) El 8 de junio de 2017, dicha Corporación remitió por competencia el asunto a la Sección Primera del Tribunal, comoquiera que el objeto de la controversia no es un tema de naturaleza minera y se pretende la devolución de las sumas de dinero pagadas por concepto de regalías, por lo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene cuantía2. c) Efectuado el respectivo reparto, correspondió el conocimiento del asunto al presente despacho, quien, por auto de 3 de agosto de 2018, admitió la demanda de la referencia y ordenó la notificación a la parte demandada, esto es, la Agencia Nacional de Minería3. d) El auto admisorio de la demanda fue notificado el 8 de agosto 2018, en forma personal, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales de la Agencia Nacional de Minería, de la Procuradora Administrativa delegada ante esta Corporación y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4. c) A través de auto de 11 de mayo de 2018, se fijó como fecha para la realización de la audiencia inicial el 21 de septiembre del mismo año. d) El 21 de septiembre de 2018, se llevó a cabo el desarrollo de la audiencia inicial, la que tuvo como finalidad proveer sobre el saneamiento del proceso, fijar el litigio, consultar a las 2 Folios 133 a 137 cdno. ppal. 3 Folios 149 a 150 cdno. ppal. 4 Folios 151 ibidem.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 5 partes acerca de la posibilidad de un acuerdo conciliatorio y, decretar la práctica de pruebas5. 2. Contestación de la demanda La Agencia Nacional de Minería contestó la demanda6, formulando como medios de defensa las siguientes excepciones: 1) “De la obligación legal de acreditar el pago de regalías por parte del exportador”.
Con fundamento en lo siguiente: Expresó que el artículo 132 de la Ley 1530 de 2012 impone la obligación a quien pretenda realizar una exportación de cualquier producto o subproducto minero de acreditar previamente ante la DIAN el pago de las regalías, sin hacer distinción alguna respecto del papel que haya jugado dentro de la cadena comercial de la explotación del mineral.
Dijo que la norma tampoco hace distinción alguna respecto de los materiales que deben cumplir con dicha obligación, por lo que deberá acreditar dicho pago quien pretenda exportar trátese de materiales no transformados o transformados, con la finalidad de que la ANM establezca si con ocasión de la explotación de los minerales contenidos en los materiales que se pretenden exportar ya fueron debidamente pagadas las regalías o si estas serán pagadas al momento de ser exportadas.
Adujo que la Agencia solicita a todos los exportadores demostrar el pago previo de regalías de los minerales presentado como oro chatarra y, ante la imposibilidad de esto, se hace necesario el pago de estas, so pena de que no sea posible expedir la certificación en comento. Dijo que a efectos de certificar que el material exportado corresponde a la modalidad de pedazos de joyas en desuso, se debe, de manera previa, demostrar que el mineral contenido en ese material pagó en su momento las regalías correspondientes, ya que de lo contrario dicho material no puede ser catalogado como chatarra.
Concluyó que la actora no acreditó que los materiales a exportar ya pagaron previamente las regalías correspondientes, razón por la que debe proceder a su acreditación mediante el pago de las regalías, sin que ello constituya un pago de lo no debido. 5 Folios 203 a 208 cdno. ppal. 6 Folios 166 a 186 ibidem. Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 6 2) “De las regalías como contraprestación económica de origen constitucional”.
Con fundamento en lo siguiente: Precisó que el pago de regalías como contraprestación económica a cargo de los titulares mineros que exploten un recurso natural no renovable se erige en el ordenamiento jurídico como una obligación de carácter constitucional, prevista en el artículo 360 de la Constitución Política, que ha sido desarrollada por el artículo 13 de la Ley 141 de 1994 y el artículo 227 de la Ley 685 de 2001.
Advirtió que la Ley 1530 de 2012 le asignó a la Agencia funciones y facultades dentro del ciclo de regalías y contraprestaciones económicas, en especial las de liquidar, recaudar y transferir los recursos recibidos con ocasión de la explotación de los recursos naturales no renovables. Concluyó que quien explote un recurso natural no renovable tiene el deber legal y constitucional de pagar unas regalías como contraprestación económica por el desarrollo de dicha actividad, por lo que la ANM es competente para recaudar, distribuir y transferir las regalía causadas y pagadas con ocasión de la explotación de un mineral no renovable. 3) “De la presunción de legalidad de los actos administrativos”.
En los siguientes términos: Señaló que los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad y se presumen que son expedidos bajo las facultades, competencias y funciones establecidas por la Ley, ya que no han sido desvirtuadas a través de fallo judicial. 3. Audiencias del proceso 3.1 Audiencia inicial El 9 de mayo de 2019, se llevó a cabo el desarrollo de la audiencia inicial7, la que tuvo como finalidad proveer sobre el saneamiento del proceso, fijar el litigio, consultar a las partes acerca de la posibilidad de un acuerdo conciliatorio y decretó la práctica de las pruebas testimoniales solicitadas por la parte demandante así: (i) de los testigos Marco Ilut Salazar Salazar y Julián Giraldo, con el fin de que declararán sobre los hechos de la demanda relativos a los trámites y procedimientos en la Zona Franca de Bogotá, para tal fin se libró el despacho comisorio; y (ii) de los señores César Andrés Aguirre Lemus y Javier 7 Folios 253 a 263 cuaderno principal.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 7 Alejandro Suarez Rincón, para declarar obre los hechos de la demanda relativos a los trámites y procedimientos en la Zona Franca de Bogotá. Y se decretó el testimonio del señor Pablo Roberto Bernal López a solicitud de la parte demandada, para que declarará sobre los hechos relacionados con la acreditación sobre el pago de regalías que debe adelantar las personas interesadas en exportar materiales catalogados como joyas en desuso o chatarra. 3.2 Audiencias de pruebas El 15 de enero de 2018, se llevó a cabo el desarrollo de la audiencia de pruebas, la que tuvo como finalidad el recaudo de las pruebas decretadas en la audiencia inicial, esto es, se incorporaron los antecedentes administrativos aportados por la ANM, se recepcionaron los testimonios de los señores César Andrés Aguirre Lemus, Javier Alejandro Suarez Rincón y Pablo Roberto Bernal López, de acuerdo al objeto de la prueba deprecada8.
Se suspendió la diligencia hasta tanto se evacuará la totalidad de las pruebas, ya que frente al despacho comisorio librado para la declaración de los testigos Marco Ilut Salazar Salazar y Julián Giraldo en la ciudad de Medellín, está diligencia no se había surtido. 3.3 Audiencia de pruebas (reanudación) El 29 de julio de 2019, se llevó a cabo la audiencia de pruebas – reanudación, tuvo como finalidad el recaudo de las pruebas decretadas en la audiencia inicial, por tanto, se dejó constancia que los testimonios de los señores Marco Ilut Salazar Salazar y Julián Giraldo, fueron evacuados, de acuerdo al objeto de su decretó, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín quien auxilió el despacho comisorio remitido por el Tribunal.
Finalmente, al no existir pruebas por practicar se corrió traslado a las partes para presentar escrito de alegatos de conclusión9. V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Practicadas en su totalidad las pruebas, a través de auto de 29 de julio de 2019, proferido en audiencia, se corrió traslado a las partes para que por escrito presentaran los alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días hábiles, derecho del que hicieron uso las 8 Folios 241 a 243 y cdno. ppal. 9 Folios 301 a 303 y cdno. ppal.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 8 partes reiterando, en síntesis, lo expuesto en la demanda y la contestación de la demanda, respectivamente. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agente del Ministerio Público rindió concepto, en el sentido de solicitar negar las pretensiones de la demanda debido a que el cargo de nulidad formulado no fue probado y, por ende, la presunción de legalidad del acto administrativo demandado no fue desvirtuada.
Indicó que en el procedimiento administrativo adelantado por la entidad demandada y en el medio de control jurisdiccional ejercido no se acreditó que la parte demandante canceló en dos oportunidades el valor de las regalías y, que, como consecuencia, de ello tiene derecho a la devolución o reintegro de lo solicitado. Precisó que no puede afirmarse que el pago realizado y respecto del cual se solicitó devolución al considerar que efectuó un doble pago o un pago de lo no debido al momento de exportar se realiza por la exportación del mineral transformado, toda vez que la Agencia Nacional de Minería es clara en afirmar que lo que se exige es que se demuestre que se canceló por dicha materia prima al momento de explotación el valor de la regalía. VII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) análisis del cargo de nulidad, 3) y condena en costas. 1) Objeto de la controversia Con la finalidad de resolver el cargo de nulidad objeto de este trámite, así como las excepciones de fondo formuladas por la demandada, se hace necesario resolver los problemas jurídicos siguientes: a) Si los actos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación, como quiera que: (i) la ANM aplicó de forma indebida el artículo 132 de la Ley 1530 de 2012, porque el oro en desuso o chatarra no era objeto del pago de regalías, en los términos del artículo 20 del Decreto 600 de 1996, modificado por el Decreto 4479 de 2009; y (ii) que no era exigible a la actora acreditar el pago de regalías por parte del explotador del mineral, en virtud de la normatividad.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 9 2. Análisis de los cargos de nulidad La parte demandante formuló el cargo de nulidad de falta motivación de los actos administrativos demandados. Sobre este motivo de censura se debe precisarse lo siguiente: El Consejo de Estado ha señalado que la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos hace alusión a un «[…] vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión sean contrarias a la realidad […]»10.
Entonces, la falsa motivación se configura cuando «[…] para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable […]»11 (negrilla original).
En esa misma línea, el Consejo de Estado agrega que la falsa motivación también está relacionada con la forma en que se valoran los supuestos de hechos de la decisión enjuiciada: «[…] Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.
Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión. Todo lo anterior implica que quien acude a la jurisdicción para alegar la falsa motivación, debe, como mínimo, señalar cuáles son los hechos que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión y que en realidad no existieron, o, en qué consiste la errada interpretación de esos hechos […]»12 (negrillas fuera de texto). 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, Exp.1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 19 de mayo de 1998, expediente 10051, M.P. Clara Forero de Castro. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de octubre de 2017, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Rad. 76001-23-31-000-2011-01859-01(20762). Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 10 Así pues, se observa que la causal de falsa motivación está relacionada con la valoración de los hechos que sirvieron de fundamento para la adopción de la decisión, esto es, en verificar su veracidad, si existió o simulación o engaño, si estos fueron analizados con ligereza o rigor, de manera sistemática o aislada, razonable o irrazonable.
Ahora bien, el Consejo de Estado, en pronunciamiento del 3 de diciembre de 201813, al hacer referencia a los motivos por los cuales se expide un acto administrativo, expresó: «[…] La validez del acto administrativo depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado.
Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra. Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.
El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto. Ahora bien, debe precisarse que una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que corresponde a la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo.
La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.
De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación […]» (negrillas fuera de texto). De acuerdo con la jurisprudencia citada14, la motivación se refiere a un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa de este, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.
Entonces, se tiene que el vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; o no hay correspondencia entre las razones de hecho que se afirman y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto. 13 Consejo de Estado, Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, fallo de 3 de diciembre de 2018, radicado 11001-03- 24-000-2013-00328-00. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, fallo de 3 de diciembre de 2018, radicado 11001-03- 24-000-2013-00328-00.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 11 Precisado lo anterior, en lo concerniente al concepto de regalía, se tiene que el artículo 360 de la Constitución Política dispone a saber: “ARTICULO 360. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 5 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.
Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías”. De la norma en mención se infiere lo siguiente: (i) la existencia de una contraprestación económica por la explotación de recursos naturales no renovables; (ii) el Estado como beneficiario de dicha contraprestación; y (iii) la existencia de un Sistema Nacional de Regalías.
A su vez, el artículo 227 de la Ley 685 de 200115 estableció las condiciones para la causación de las regalías mineras, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 227. LA REGALÍA. De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria.
Esta consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas”.
Por su parte, el artículo 14 de la Ley 1530 de 201216 contempla la liquidación de las regalías, las cuales pueden ser pagadas –en dinero o especie por parte de la empresa que realiza la explotación del recurso renovable–, conforme lo dispuesto, en igual sentido, en el artículo 16 ibidem. Al respecto, el artículo 14 de la Ley 1530 de 2012 dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 14.
LIQUIDACIÓN. <Ley derogada a partir del 12 de enero de 2021 por el artículo 211 de la Ley 2056 de 2020> Se entiende por liquidación el resultado de la aplicación de las variables técnicas asociadas con la producción y comercialización de hidrocarburos y minerales en un periodo determinado, tales como volúmenes de producción, precios base de liquidación, tasa representativa del mercado y porcentajes de participación de regalía por recurso natural no renovable, en las condiciones establecidas en la ley y en los contratos. 15 “Por medio de la cual se expide el Código de Minas”. 16 “Por medio de la cual se regula la organización y funcionamiento del Sistema General de Regalías”.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 12 El Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería, serán las máximas autoridades para determinar y ejecutar los procedimientos y plazos de liquidación según el recurso natural no renovable de que se trate.
Las regalías se causan al momento en que se extrae el recurso natural no renovable, es decir, en boca de pozo, en boca de mina y en borde de mina”. (se resalta). Por tanto, el pago de las regalías se genera por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal como contraprestación obligatoria, la cual consiste en un porcentaje fijo o progresivo del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o especie.
En tratándose de exportación de oro sin transformar o presentado como chatarra o en desuso o en pigmentos, la normatividad le impone a quien pretenda realizar la exportación los deberes previstos en el artículo 132 de la Ley 1530 de 2012 y en el artículo 1.º del Decreto 4479 de 2009, que se citan a continuación: “ARTÍCULO 132. EXPORTACIÓN DE MINERALES, PRODUCTOS O SUBPRODUCTOS. <Ley derogada a partir del 12 de enero de 2021 por el artículo 211 de la Ley 2056 de 2020> Quien pretenda realizar una exportación de cualquier mineral, productos o subproductos mineros, deberá acreditar previamente ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el pago de la correspondiente regalía ante el ente designado para tal fin.
(…) ARTÍCULO 1º. Modificase el artículo 20 del Decreto 600 de 1996, el cual quedará así: “Artículo 20. Quien pretenda realizar una exportación de oro, plata y platino, sin transformar, deberá acreditar previamente ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el pago de la correspondiente regalía. Si se tratare de una exportación de oro, plata y platino, presentado como chatarra o en desuso o en pigmentos, el cual no paga regalías, deberá acreditar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa a cada exportación, la certificación expedida por un Organismo de Certificación y/o Inspección autorizado, en la que conste que el material a exportar, corresponde a la presentación descrita en este inciso”.
Del análisis sistemático de las referidas normas, se observa que el Legislador impuso a quien exporta oro dos deberes: (i) el primero, acreditar el pago de la regalía; y, (ii) segundo, probar que el oro corresponde a la presentación de chatarra o en desuso o en pigmentos. Entonces, no es que el Legislador relevara del deber de acreditar el pago de regalías a quien pretendiera exportar oro presentado como chatarra o en desuso o en pigmentos, como lo entiende el actor.
Lo cierto es que la norma exige que este pruebe que, en su momento, quien explotó el mineral pagó tal regalía, carga que le corresponde a este y no a la Administración, como se lee de lo expuesto por el Consejo de Estado, en la sentencia del 28 Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 13 de agosto de 2014, magistrada ponente Dra. María Elizabeth García González (radicación No. 2008-00017-01), en la que se precisó: “Ahora bien, ante la afirmación efectuada por el recurrente en el sentido de que el artículo 20 del Decreto 600 de 1996 “encomienda es la verificación de lo que se ha pagado, pero quien no puede demostrarlo, no significa que no pueda exportar, ni tenga que pagar la suma equivalente a las regalías para poder hacerlo.
Lo que debió hacer la DIAN fue verificar el origen del oro y la plata a exportar, y con ello, con mediana diligencia, determinar si en tal caso no procedía el pago de regalías, como en efecto lo es, y en tal caso, permitir la exportación”, la Sala observa que dicho artículo 20 establece a la letra que: “Quien pretenda realizar una exportación de oro, plata y platino deberá acreditar previamente ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el pago de la correspondiente regalía” (Se destaca fuera de texto).
Para la Sala, de la norma transcrita se desprende un claro deber, en cabeza de aquella persona natural o jurídica, que pretenda exportar oro, plata o platino, de acreditar ante la DIAN el cumplimiento de la obligación legal del pago de las regalías correspondientes. Es decir, que en este evento, la Ley impuso una carga legal para el exportador de probar o acreditar el pago de la contraprestación mencionada, y, por el contrario, no de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- de investigar si la mercancía pagó, en su momento, las regalías de Ley.
No es posible, pues, de conformidad con lo anotado, que la DIAN permita la exportación de minerales preciosos constituidos en oro, plata o platino, si el exportador o comercializador, previamente, no cumple con su deber de acreditar ante esa entidad que dicha mercancía pagó las regalías, porque no es ese el supuesto de hecho previsto en el artículo 20 del Decreto 600 de 1996.” Por ello, es claro para la Sala que la explotación del recurso natural no renovable es la que causa, a favor del Estado, la regalía, por lo que la norma le impone a quien pretenda exportar oro presentado como chatarra o en desuso o en pigmentos es la carga de acreditar que esta regalía se pagó, ya que, como lo indicó el Consejo de Estado, “se supone que en la cadena de la explotación y comercialización del mineral ya se ha pagado la regalía cuando el minero vende el oro, la plata o el platino en bruto al joyero, comerciante, fundidores o procesadores de metales preciosos”.
De modo que la norma no impone al exportador un segundo pago de la regalía, sino el deber de probar que la regalía fue pagada en la cadena de la explotación y comercialización del mineral. Sin embargo, en este caso, la actora no acreditó en el trámite previo a la exportación, ni en este proceso judicial, que la regalía fue pagada en la cadena de la explotación y comercialización del mineral para que se hiciera procedente la devolución de lo pagado.
Al respecto, se resalta que la prueba testimonial y documental que obra en el trámite no tuvo como fin acreditar el cumplimiento de tal requisito. Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Por ello, a raíz del pago de la regalía se validó el cumplimiento de las cargas que le impone la normatividad para lograr la exportación del oro, independiente de su modalidad, lo que torna improcedente la devolución de lo pagado, pues sin este requisito no había podido llevar a cabo su proceso de exportación de oro.
En ese contexto, la decisión de la ANM estuvo debidamente motivada, ya que la exigencia a la actora de acreditar el pago de la regalía tiene una causa que la justifica y ella obedece a criterios de legalidad, por lo que se desestimará el cargo. 3. Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia al demandante en la condición de parte vencida en el proceso, por cuanto la demanda cuenta con un razonable fundamento fáctico y jurídico.
Aunque el examen del fondo del asunto conduce a desestimar el mérito de las pretensiones, el ejercicio del derecho de acción en este caso no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa o arbitraria, ni mucho menos que la parte actora haya procedido “con manifiesta carencia de fundamento legal”. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Deniéganse las pretensiones de la demanda. 2.º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandada. 3.°) Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso. 4.°) Notifíquese esta providencia en los términos establecidos en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
Radicación No. 11001-03-26-000-2017-00016-01 Actor: Arum Zona Franca SAS Nulidad y restablecimiento del derecho 15 5.°) Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No. 012. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma electrónica SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.