República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 73001-33-33-752-2015-00066-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Vinculado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Interno: 029/21 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué el 27 de mayo de 2020, que denegó las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS contra la NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO, al cual fue vinculado el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA.
ANTECEDENTES La COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, formuló demanda contra la NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO con el propósito de obtener, mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable sobre las siguientes (Folio 479 del expediente unificado digital): DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad de la Resolución N°01941 del 8 de julio de 2011, mediante la cual el Director Territorial del Ministerio de la Protección Social – Regional Tolima, en el marco de una investigación administrativa laboral, sancionó con multa de 100 SMLMV, equivalentes a la suma de $53.560.000,00, a la COOPERATIVA MEGATAXI LTDA DE TRANSPORTADORES Y DE USUARIOS, por la evasión al Sistema General de Seguridad Social en Salud en el componente de riesgos profesionales de sus conductores; la nulidad la Resolución N°02009 del 30 de agosto de 2011, por medio de la cual se resuelve de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la nulidad de la Resolución N°03725 del 28 de agosto de 2014, en la que la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo confirmó la Resolución N°01941 del 8 de julio de 2011.
Que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio del Trabajo actualizar la base de datos en la que reposa la sanción Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 impuesta a la Cooperativa MEGATAXI LTDA de Transportadores y de Usuarios, en el sentido de eliminar la anotación. Que, se restituya la suma de dinero que sea objeto de cobro coactivo por la suma de $53.560.000,00, debidamente indexada.
Que se dé cabal cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso conforme a lo preceptuado en el artículo 192 del C.P.A.C.A. Que se condene en constas a la parte demandada. El anterior petitum fue cimentado por la parte actora en los siguientes, (Folio 475 al 479 del expediente unificado digital):
HECHOS Que, el Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio del Trabajo, territorial Tolima, comisionó al Doctor Simón Albeiro Florido Cuellar, Inspector Segundo de Trabajo, para que adelantara una investigación administrativa laboral a la Cooperativa MEGATAXI LIMITADA de Transportadores y Usuarios, para verificar la presunta vulneración de la normatividad laboral y de la seguridad social integral.
Que, en la audiencia de descargos celebrada el 28 de abril de 2011, se formularon preguntas acerca de la forma de contratación de los conductores de taxi y los beneficios que recibían los propietarios de los vehículos de parte de la cooperativa. Que durante el proceso administrativo tramitado, según se aduce en la demanda, no se decretaron ni practicaron pruebas, ni hubo etapa de alegatos y, a pesar de ello, la autoridad, mediante Resolución N°01941 del 8 de julio de 2011, sancionó a la Cooperativa con multa de 100 SMLMV equivalentes a la suma de $53.560.000,00, por la evasión al sistema general de seguridad social en salud en el componente de riesgos profesionales de sus conductores.
Que, contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, bajo los siguientes argumentos: i) Que la Cooperativa es una empresa afiliadora de vehículos y no se equipara a una empresa operadora de transporte, ii) Que no existe grado de certeza frente a la legislación laboral aplicable para la relación entre una empresa de transporte terrestre en vehículos tipo taxi y los conductores, iii) Ausencia de una conducta dolosa, iv) Igualdad jurídica entre iguales.
Que, por medio de la Resolución N°02009 del 30 de agosto de 2011 se resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición y a través de la Resolución N°03725 del 28 de agosto de 2014, la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo confirmó en sede de apelación la Resolución N°01941 del 8 de julio de 2011. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La apoderada de la parte demandante, como concepto de violación, alegó que el Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio del Trabajo territorial Tolima desconoce que fue solo a partir del 4 de junio de 2014, con la expedición del Decreto 1047, que se establecieron los parámetros de afiliación de los conductores de taxi, motivo por el cual Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 precisó que no puede afirmarse que la Cooperativa haya actuado dolosamente, en la medida que se trata de una fecha posterior a la ocurrencia de los hechos investigados.
Reprocha también que la demandada dio por sentado que los conductores de taxi son empleados de MEGATAXI LTDA, vulnerando con ello el principio que establece la primacía de la realidad frente a las formalidades, pues interpreta de manera errada el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, correspondiendo a ese Ministerio establecer con certeza en el procedimiento administrativo laboral que se tramitó, que los conductores de taxi efectivamente cumplían con el elemento esencial de un contrato de trabajo, esto es, la subordinación, el cual no es predicable de la Cooperativa, dado que esta no explota la fuerza de trabajo de los conductores, actuación que recae exclusivamente en los propietarios de los vehículos, siendo estos últimos con quienes la empresa sostiene un vínculo directo.
Explicó entonces que es el propietario del vehículo quien decide a su voluntad el contratar a la persona que va a conducir el taxi, previo acuerdo respecto de la remuneración o ganancia, resaltando aquí que la Cooperativa no presenta incidencia en la explotación del vehículo, pues el dinero es entregado directamente por el conductor al propietario del vehículo.
Señaló que, de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 172 de 2001, el transporte público terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi es definido como un contrato consensual que se perfecciona con el simple acuerdo de las partes, que se ejecuta de manera individual sin que existan horarios ni rutas preestablecidas ni por el pasajero, taxi ni la empresa operadora, razones de más para afirmar que es imposible que MEGATAXI actúe como empleador del conductor del taxi.
Reprochó que, mantener la premisa que entre el conductor y la empresa operadora existe un contrato de trabajo, sin que esta entidad obtenga las ganancias de la explotación del servicio público o exista el elemento de la subordinación, trasladaría erróneamente la carga patronal de garantizar el pago de seguridad social, prestacional, salarios, etc., que le corresponde al propietario del vehículo a la Cooperativa, de ahí que los actos acusados están viciados de nulidad por falsa motivación. Adujo además que se le vulnero el debido proceso en lo concerniente al derecho de audiencia y defensa, toda vez que en el proceso administrativo no existió actividad probatoria ni de alegaciones, concluyendo el mismo con una sanción desproporcionada a la que se llegó sin acreditar debidamente la responsabilidad que le asiste a la Cooperativa.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio del Trabajo Explicó que la sanción administrativa impuesta se sustentó en el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, normatividad que estaba vigente al momento en que se adelantó la investigación (Folio 545 al 552 del expediente unificado digital) Resaltó que en el mencionado artículo se estableció la obligación para todas las empresas operadoras de transporte, como lo es la Cooperativa MEGATAXI, de contratar directamente a los conductores de los vehículos destinados al servicio público de transporte, adquiriendo en consecuencia una responsabilidad solidaria con el propietario Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 del vehículo, motivo por el cual se verificó si la Cooperativa cumplía o no esa obligación frente a los conductores de taxi que tenía afiliados.
Aclaró que no fue el Decreto 1047 de 2014 la norma que reguló las relaciones entre conductores y operadores de transporte, dado que solo reglamentó el artículo 34 de la Ley 336 de 1996, no siendo dicho Decreto el aplicable al caso concreto. Precisó que en momento alguno el Ministerio del Trabajo estableció la existencia de una relación laboral entre los conductores y la Cooperativa (actuación propia de la jurisdicción ordinaria laboral), reiterando que la sanción obedeció a lo que se preceptúa en el artículo 36 de la Ley 336 de 1996 y en la sentencia de constitucionalidad 579 de 2009, en la que se destacó que, en efecto, entre los conductores y las empresas operadoras debe siempre existir un contrato laboral con el objetivo de materializar la protección de los sectores más vulnerables de la sociedad.
Afirmó también que no es cierto que MEGATAXI no sea una operadora de transporte por no ser la propietaria del parque automotor, habida cuenta que esta empresa realiza actividades propias de un operador de transporte, como, por ejemplo, expedir tarjetas de control, entre otras. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, proponiendo las excepciones que denominó “Falta de integración del litisconsorcio en razón a que el SENA es el destinatario de la multa” y “Debida motivación de los actos administrativos sancionatorios”.
Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Manifestó su oposición a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones incoadas en la demanda (Folio 617 al 625 del expediente unificado digital). Afirmó que, no puede imputársele responsabilidad alguna, por cuanto los hechos ocurridos son ajenos a la actividad del SENA, rompiéndose con ello el nexo de causalidad exigido para que prospere cualquier condena en su contra.
De otra parte, señaló que los actos administrativos emitidos por el Ministerio del Trabajo están ajustados a derecho, pues no se evidencia una contrariedad con los parámetros constitucionales o legales, por el contrario, con ellos se ampara una situación jurídica particular y concreta que goza de la presunción de legitimidad. Igualmente, aseveró que la parte demandante no puede reclamar al SENA suma alguna de dinero, pues no existe relación jurídica alguna que así lo ordene.
Propuso las excepciones que denominó “Ausencia de responsabilidad del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA- Regional Tolima”, “Presunción de legalidad de los actos administrativos demandados”, “Falta de legitimación para iniciar acción ordinaria en contra del SENA (legitimación por pasiva), “Cobro de lo no debido”, “Imposibilidad del ente de disponer del patrimonio de los coadministrados por fuera de los cánones legales”, “Buena fe del SENA” y “Caducidad de la acción”.
SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 27 de mayo de 2020, declaró probadas las excepciones denominadas “Debida motivación de los actos administrativos sancionatorios”, propuesta por la Nación – Ministerio del Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 Trabajo;
“Ausencia de responsabilidad del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA – Regional Tolima”, “Legalidad de los actos administrativos demandados”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva material del SENA”, “Cobro de lo no debido” y “Buena fe”, propuestas por la entidad vinculada. Por último, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
(Folio 805 al 824 del expediente unificado digital). Para llegar a la anterior determinación, el Juez de primera instancia planteó como problema jurídico el establecer si se ajustaron al ordenamiento jurídico los actos administrativos demandados -Resoluciones No. 01941 del 8 de julio de 2011, 02009 del 30 de agosto de 2011 expedidas por el Director Territorial del Ministerio de Protección social y 03725 del 28 de agosto de 2014 proferida рог la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo-, mediante las cuales se impuso sanción de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondiente a $53.560.000 a la Cooperativa Megataxi LTDA de transportadores de usuarios, por evasión al sistema general de seguridad social en sus componentes de riesgos profesionales de sus conductores; y en consecuencia si le asiste el derecho a la restitución reclamada, así como a la actualización de las bases de datos en el Ministerio de Trabajo.
Descendiendo al caso concreto y luego de analizar las pruebas obrantes en el expediente, encontró que los actos administrativos enjuiciados si fueron expedidos dentro de un procedimiento administrativo en el que se garantizó el debido proceso al investigado, en un trámite adelantado por parte de una autoridad legalmente facultada para vigilar y controlar el cumplimiento de las normas laborales.
Advirtió que, dentro de ese trámite se solicitaron al investigado unos documentos para verificar si la empresa MEGATAXI cumplía o no con las normas laborales y de seguridad social vigentes para la época; aportados los mismos, es llamado a descargos para que ejerza su derecho de defensa y contradicción, actuación en la cual admitió que no dio cumplimiento a la los preceptos contenidos en la Ley 336 de 1996 y el Decreto 1295 de 1994, al considerar que no era su competencia el acatarlas sin ofrecer razones o pruebas que sustentaran su postura.
Refirió que, como se encontró acreditada la inobservancia de la Ley 336 de 1996 y el Decreto 1295 de 1994, se le impuso la multa en sede administrativa, decisión que fue objeto de recursos por parte de la apoderada de MEGATAXI, garantizando así no solo el derecho de postulación sino el de la doble instancia. Resaltó además que la sanción fue confirmada en su integridad y que la multa fue finalmente recaudada por el SENA.
Detallado lo precedente, el A quo aseveró que, de acuerdo con el certificado de existencia y representación de la cooperativa demandante, es claro que su actividad principal consiste en el transporte de pasajeros, de la cual se desprenden actividades tales como la expedición de tarjetas de operación, actuaciones que están sujetas a la regulación del Decreto 172 de 2001, que reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículo taxi, norma que exige el cumplimiento de los lineamientos trazados en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, independientemente de que el vehículo sea propio o de terceros.
Afirmó asimismo que, jurisprudencialmente, se ha mantenido que debe existir una relación laboral entre el conductor y la empresa operadora de transporte y no entre el conductor y el propietario del vehículo, aclarando igualmente que, en los casos en los que Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 el conductor preste sus servicios a varias empresas, se genera una vinculación laboral con cada de ellas y que los empleadores deberán girar los aportes a la seguridad social, sin olvidar que en materia de riesgos profesionales la afiliación debe realizarse por cada relación laboral.
Por las razones expuestas, concluyó el A quo que MEGATAXI es acreedor de la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo, en la medida que incurrió en infracción a una norma laboral por no cumplir con lo prescrito en la Ley 336 de 1996 referente al pago de seguridad social de los conductores y, en consecuencia, los actos administrativos demandados estuvieron ceñidos a la normatividad y fueron debidamente motivados.
IMPUGNACIÓN COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS La apoderada judicial de la parte demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 27 de mayo de 2020 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, solicitando que se revoque en su integridad y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
(Folio 841 al 852 del expediente unificado digital) Adujo que el A quo en la decisión adoptada no valoró la declaración efectuada por el señor José Leonel Durán Calderón, en relación con la falta de claridad normativa en cuanto a la afiliación al sistema integral de seguridad social de los taxistas por parte de las empresas afiliadoras de vehículos, ambigüedad que solo fue aclarada con la expedición del Decreto 1047 de 2014.
Reprochó además que no se tuvo en cuenta que MEGATAXI no es una empresa operadora de transporte, sino una afiliadora, motivo por el cual, para el año 2011, los taxistas estaban vinculados como afiliados y no como empleados de la Cooperativa, puesto que cada uno de los propietarios de los vehículos fungían como empleadores o contratantes y eran ellos quienes debían aportar a seguridad.
Resaltó que las funciones de la Cooperativa solo implicaban la expedición de la tarjeta de control cuando se verificaba que el taxista estuviese con cobertura del sistema de seguridad social, de ahí que es falso que el conductor estuviese desamparado. Refirió que en los artículos 27 y 28 del Decreto 172 de 2001 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículo taxi” tiene dos formas de carros: 1.
Los vehículos de propiedad de la empresa y 2. Los vinculados o afiliados, que son aquellos cuyo propietario es una persona distinta a la empresa y, sobre este punto en específico, destacó que no comprende el por qué el Ministerio del Trabajo no acató que la empresa se encontraba bojo esa circunstancia y aun así le impuso las sanciones señalando además una actuación dolosa.
Advirtió que al sostener que en el caso concreto existe un contrato de trabajo entre el conductor y la empresa operadora, sin reunir el requisito de subordinación en el servicio público de transporte de pasajeros (taxi – individual) o sin que la Cooperativa obtenga las ganancias de esa explotación, se estaría trasladando una carga patronal consistente en el pago de seguridad social, prestacional, salarial y asistencial, que recae exclusivamente en el propietario o poseedor del vehículo.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 Mencionó entonces que la sanción administrativa impuesta no cumple con el requisito de tipicidad ni antijuricidad exigidas para hacerla responsable por los hechos imputados.
De otra parte, en caso de llegarse a confirmar la sentencia apelada, dado que la entidad demandante no obró con temeridad ni negligencia en las actuaciones que desplegó, solicitó que se exonere de la condena en costas ordenada en primera instancia. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 3 de mayo de 2021, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de Apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Cooperativa Megataxi Limitada de Transportadores y Usuarios contra la sentencia proferida el 27 de mayo de 2020 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 26 de mayo de 2021, se advierte que la providencia del 3 de mayo de 2021 que admitió el recurso de apelación, fue notificada al agente del Ministerio Publico el 18 de mayo de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué el 27 de mayo de 2020, que denegó las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto, consiste en establecer si los actos administrativos contenidos en las Resoluciones N°01941 del 8 de julio de 2011, N°02009 del 30 de agosto de 2011 emitidas por el Director Territorial del Ministerio de la Protección Social – Regional Tolima y N°03725 del 28 de agosto de 2014 proferida por la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo, mediante las cuales se sancionó con multa de 100 SMLMV a la COOPERATIVA MEGATAXI LTDA DE TRANSPORTADORES Y DE USUARIOS, en el marco de una investigación administrativa laboral, están viciadas de nulidad por falsa motivación, tal como lo consideró la apoderada judicial de la parte demandante en su recurso de apelación, por lo que deberá revocarse la decisión recurrida, o si, por el contrario, la decisión debe confirmarse, toda vez que, como lo determinó el A quo, la entidad accionante es acreedora de la multa impuesta por haber incurrido en evasión al sistema general de seguridad social en el componente de riesgos profesionales de los conductores de los vehículos afiliados a la demandante.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 TESIS DE LA SALA Se circunscribe en afirmar que en el sub-lite, los actos administrativos contenidos en las resoluciones demandadas no están viciados de nulidad por falsa motivación porque, tal como lo determinó el A quo, existió de parte de la COOPERATIVA MEGATAXI LTDA DE TRANSPORTADORES Y DE USUARIOS una vulneración a la normatividad que regula el sistema general de seguridad social en el componente de riesgos profesionales respecto de los conductores de los taxis afiliados a ella, situación que la hace acreedora de la multa impuesta por parte del Ministerio del Trabajo, territorial Tolima.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA Teniendo en cuenta que en el sub lite se debate la procedencia o no de la sanción de multa impuesta a la cooperativa accionante por parte del Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, territorial Tolima, esta Colegiatura considera pertinente efectuar el siguiente análisis jurisprudencial con el objetivo de analizar la facultad sancionatoria que le asiste a la referida cartera ministerial cuando encuentra acreditadas infracciones a las normas de seguridad social en desarrollo de investigaciones administrativas laborales.
Para tales efectos, se traerá a colación el estudio normativo y jurisprudencial que realizó sobre ese asunto la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 11 de mayo de 2017 con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez dentro del Radicado N°08001-23-31-000-2003-00871-02(4798-14). “El artículo 209 del Estatuto Superior le otorga autoridad para sancionar a las autoridades administrativas, señalando: «Artículo 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley» En el mismo sentido, la Corte Constitucional se ha referido a estas facultades sancionadoras en los siguientes términos: «[…] el poder del Estado, aun siendo concebido como un todo unitario, debido a la división y especialización del trabajo, se desdobla en una serie de atribuciones, facultades o competencias institucionalizadas en el ordenamiento constitucional, que se radican en cada una de las ramas del poder público.»1 Adicionalmente, el Alto Tribunal ha indicado que esta potestad sancionadora conferida a la Administración, ya sea por mandato legal o constitucional, se caracteriza porque «(i) persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta Política, esto es, 1 Sentencia C-214 de 1994, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial, (iii) se encuentra sujeta al control judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso»2 En este orden de ideas, se encuentra que las facultades sancionadoras del Ministerio del Trabajo, le fueron conferidas por el Código Sustantivo del Trabajo, en sus artículos 485 y 486 numeral 2.°, en los siguientes términos: «ARTICULO 485.
AUTORIDADES QUE LOS EJERCITAN. La vigilancia y el control del cumplimiento de las normas de éste Código y demás disposiciones sociales se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno, o el mismo Ministerio, lo determinen.
ARTICULO 486. ATRIBUCIONES Y SANCIONES. (…) 2. <Numeral modificado por el artículo 7 de la Ley 1610 de 2013. El nuevo texto es el siguiente:> Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. “ La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias.» Así mismo, el Decreto 1128 de 1999, por el cual se reestructura el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en sus artículos 3.°, 18 y 19, reitera sus facultades y la delegación de ellas a sus Direcciones Territoriales, en la siguiente forma: «Artículo 3º.
Funciones. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 22. Ejercer la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo, empleo y seguridad social y aplicar las sanciones pertinentes.
Artículo 18. Direcciones Territoriales. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tendrá Direcciones Territoriales en los Departamentos, cuya sede estará situada en la respectiva capital. Las Direcciones dependerán jerárquicamente del Ministro y funcionalmente de la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo. Artículo 19.Funciones de las Direcciones Territoriales.
Las Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tendrán las siguientes funciones: 2 Sentencia C-506 de 2002. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 1.
Atender los asuntos relacionados con las áreas de empleo, trabajo, seguridad social e inspección y vigilancia, de acuerdo con las normas vigentes. 2. Desarrollar, controlar, evaluar y ejecutar las políticas, planes y programas en las áreas de trabajo, seguridad social, empleo e inspección y vigilancia, de acuerdo con las directrices del Ministerio.
(…) 10. Fomentar y garantizar la negociación colectiva e intervenir en ellas de acuerdo con las disposiciones legales vigentes sobre la materia. 11. Determinar la representación sindical para efectos de la negociación colectiva, previos los estudios e investigaciones necesarios. 12. Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de las normas que regulan el empleo, el trabajo y la seguridad social.
(…) 14. Imponer las sanciones previstas en las disposiciones legales vigentes. (…) 31. Adoptar las medidas de prevención para garantizar el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los trabajadores o de los empleadores en caso de huelga y en los términos estipulados en la ley. 32. Imponer las sanciones que de conformidad con la ley, compete al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por violaciones de la ley, las convenciones o pactos colectivos y laudos arbitrales.» Se evidencia de lo anterior, que el Ministerio del Trabajo, por intermedio de sus Direcciones Territoriales, está facultado para interponer sanciones cuando advierta que los empleadores, e inclusive los trabajadores, hayan incumplido con la ley, convenciones, pactos o laudos que los regula”.
Bajo ese entendido, claro es que constitucional y legalmente se ha atribuido a las autoridades administrativas, como el Ministerio del Trabajo, la potestad sancionatoria, que debe ejercerse en cumplimiento estricto de un procedimiento reglado, con el objetivo de verificar la comisión o no de infracciones a las normas laborales individuales, colectivas o de riesgos laborales, cuyo trámite culminará con la emisión de un acto Adminitrativo de sanción o de exoneración (archivo de la diligencia), de acuerdo con lo que se encuentre debidamente acreditado.
CASO CONCRETO Descendiendo al estudio del caso concreto, una vez valorados los elementos probatorios aportados al expediente, en el sub lite se encuentra acreditado que, el Director Territorial y la Coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia, Control y de Resolución de Conflictos – Conciliación del Ministerio de la Protección Social Territorial Tolima, el 12 de abril de 20113 comisionaron al Inspector Segundo de Trabajo de la Dirección Territorial del Tolima para que adelantara Investigación Administrativa Laboral a la empresa denominada MEGATAXI, con el fin de verificar el presunto incumplimiento de la normatividad laboral y de seguridad social Integral.
Mediante Oficio del 12 de abril de 2011,4 el Inspector Segundo de Trabajo de la Dirección Territorial del Tolima citó al Representante Legal de MEGATAXI para llevar a cabo el día 3 Folio 21 del expediente unificado digital. 4 Folio 25 al 27 del expediente unificado digital. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 28 de abril de 2011 la diligencia de descargos, solicitándole aportar a más tardar el 20 de abril del 2011, la siguiente documentación: “1.
COPIA DE EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN LEGAL.
2. LISTA DE PERSONAS QUE LABORAN PARA SU EMPRESA, EN LAS OFICINAS Y LOS CONDUCTORES DE VEHÍCULOS VINCULADOS Y AFILIADOS
3. NOMINA DE PAGOS DE SALARIOS DE LAS PERSONAS QUE LABORAN EN LA EMPRESA, YA SEA EN LAS OFICINAS Y LOS CONDUCTORES DE VEHÍCULOS VINCULADOS O AFILIADOS.
4. COPIA DE LOS CONTRATOS DE TRABAJO.
5. TURNOS DE TRABAJO EN LOS CUALES LABORAN LOS TRABAJADORES ESPECIALMENTE LOS CONDUCTORES DE TAXIS.
6. REGISTRO DE VACACIONES CONCEDIDAS A TODOS LOS TRABAJADORES DE MEGATAXI.
7. PERMISOS PARA LABORAR MENORES SI LOS HAY.
8. COPIA DEL REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO
9. COPIA DE LOS PAGOS DE PARAFISCALES DE TODOS LOS TRABAJADORES ESPECIALMENTE LOS CONDUCTORES DE TAXIS 10. AFILIACIONES Y PAGOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN SUS COMPONENTES DE SALUD, PENSIÓN Y ARP DE LOS ÚLTIMOS 3 MESES DE TODOS LOS TRABAJADORES DE SU EMPRESA ESPECIALMENTE LOS CONDUCTORES DE TAXIS.
11. COPIA DEL PROGRAMA DE SALUD OCUPACIONAL
12. PAGO DE PRIMAS DE TODOS LOS TRABAJADORES.
13. CONSIGNACIÓN DE CESANTÍAS DE LOS TRABAJADORES A LOS RESPECTIVOS FONDOS.
14. COPIA DE LA ENTREGA DE DOTACIONES A LOS TRABAJADORES. (…).” En la diligencia de descargos surtida el 28 de abril de 2011,5 la Representante legal de MEGATAXI manifestó ante la Inspección Segunda de Trabajo y Seguridad Social lo que se transcribe a continuación: “(…) en el punto 10 afiliaciones y pagos de seguridad social salud, pensión y ARP de conductores de taxis no se anexo toda vez que no los tenemos afiliados como trabajadores o afiliados de la cooperativa y eso no se lo puedo mandar por qué no lo tenemos, los que están afiliados a salud lo hacen de manera independiente.
PREGUNTADO: sírvase informar al despacho como es la figura que opera entre la empresa MEGATAXI, y los conductores de Vehículos Taxis, así como también como se hace la selección de los mismos. CONTESTO: Ellos tienen la calidad únicamente de conductores la selección no se realiza realmente porque muchas veces el propietario del vehículo lleva su conductor de confianza su amigo su familiar se le diligencia la hoja de vida para el cumplimiento de los demás requisitos 5 Folio 29 del expediente unificado digital.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 como es pasado judicial y licencia de conducción que este cotizando salud en algunos casos y se le expide su respectiva tarjeta de control para que conduzca el vehículo del afiliado o vinculado a la cooperativa.
(…). PREGUNTADO: Sírvase decir al despacho si tiene algo más que decir, agregar, suprimir o enmendar a la presente diligencia CONTESTO: que se analice muy bien la situación ya que aquí en Colombia ninguna empresa a nivel taxi está cumpliendo con la ley en este sentido ya que esto es lo que se ha observado en las diferentes mesas de trabajo a las que se ha asistido en Bogotá y que deben da un compás de espera para tratar de implementar como debe ser esa norma.”.
(Resaltos de la Sala) El Director Territorial del Ministerio de la Protección Social – Regional Tolima, en el marco de la investigación administrativa laboral tramitada, emitió la Resolución N°01941 del 8 de julio de 2011,6 mediante la cual sancionó con multa de 100 SMLMV equivalentes a la suma de $53.560.000,00 a la COOPERATIVA MEGATAXI LTDA DE TRANSPORTADORES Y DE USUARIOS, por la evasión al sistema general de seguridad social en salud en el componente de riesgos profesionales de sus conductores.
Lo anterior, en el entendido que el marco jurídico obliga a una empresa de transporte, sea esta cooperativa o no, a afiliar al sistema de seguridad social integral y pagar directamente las respectivas cotizaciones de los conductores de servicio público, en calidad de trabajadores cotizantes y dependientes, deber que incumplió la entidad, por cuanto no afilió a la seguridad social en riesgos profesionales a 751 conductores en la ciudad de Ibagué, conducta que calificó como dolosa y antijurídica.
Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, documento que no fue aportado al plenario. A través de la Resolución N°02009 del 30 de agosto de 2011,7 el Director Territorial del Ministerio de la Protección Social – Regional Tolima resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto y con la Resolución N°03725 del 28 de agosto de 2014,8 la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo confirmó en su integridad la Resolución N°01941 del 8 de julio de 2011.
La demandante consideró que las resoluciones demandadas en las que se le impuso sanción de multa, están viciadas de nulidad por falsa motivación, toda vez que el Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio del Trabajo, territorial Tolima, desconoce que fue solo a partir de la expedición del Decreto 1047 de 2014 que se establecieron los parámetros de afiliación de los conductores de taxi, pasando por alto además que entre la Cooperativa y los conductores de taxi no existe contrato de trabajo pues en su relación no se configura el elemento de la subordinación, vínculo que si tienen con el propietario del vehículo, motivos por los cuales, a través del presente medio de control pretende que se declare la nulidad de esos actos administrativos y que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada eliminar la sanción impuesta y, consecuentemente, le restituya las sumas de dinero indexadas objeto de cobro coactivo. 6 Folio 411 al 423 del expediente unificado digital. 7 Folio 433 al 453 del expediente unificado digital. 8 Folio 455 al 471 del expediente unificado digital.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 27 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda por no encontrar vulneración al derecho del debido proceso administrativo surtido en el trámite que origino la sanción objeto de reproche, evidenciando asimismo que MEGATAXI es acreedor de la multa impuesta por el Ministerio del Trabajo, en la medida que incurrió en una infracción a una norma laboral al no cumplir con lo prescrito en la Ley 336 de 1996 referente al pago de seguridad social de los conductores y, por consiguiente, afirmó que los actos administrativos demandados estuvieron ceñidos a la normatividad aplicable y fueron debidamente motivados.
La apoderada judicial de la parte demandante en su recurso de apelación solicitó la revocatoria de la sentencia proferida en primera instancia y que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, argumentando que en el proceso judicial no se tuvo en cuenta el testimonio rendido por el señor José Leonel Durán Calderón, en el que se manifestó la falta de claridad legal en cuanto a la afiliación al sistema integral de seguridad social de los taxistas por parte de las empresas afiliadoras de vehículos, ambigüedad que solo fue aclarada con la expedición del Decreto 1047 de 2014, resaltando también que MEGATAXI no es una empresa operadora de transporte, sino afiliadora, de ahí que, para el año 2011, fecha de la sanción, los taxistas estaban vinculados como afiliados y no como empleados de la Cooperativa, razón por la que cada uno de los propietarios de los vehículos fungía como empleador o contratante y eran ellos quienes debían aportar a seguridad, lo que permite concluir que los conductores no estaban desamparados.
Por esa razón alegó que la sanción impuesta en los actos administrativos demandados no cumple con los requisitos de tipicidad y antijuridicidad, siendo procedente su nulidad. De otra parte, adujo que, en caso de llegarse a confirmar la sentencia apelada, dado que el actuar de la entidad que representa no fue temerario ni negligente, solicitó que se exonere de la condena en costas ordenada en primera instancia. Detallado lo anterior, para esta Judicatura no son de recibo los argumentos expuestos por la parte apelante, habida cuenta que no es cierto, como lo pretende hacer ver la apoderada judicial de Megataxi, que entre la entidad que representa y los conductores de taxi no existía, para la época de la sanción, un contrato de trabajo o que, fue solo a partir de la expedición del Decreto 1047 de 2014 que se establecieron los parámetros para asegurar la afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social de los conductores del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, puesto que esas situaciones en particular fueron reguladas de antaño en la Ley.
Al respecto, se considera pertinente traer a colación el análisis normativo y jurisprudencial que realizó la Subsección B, Sección Segundo del Consejo de Estado en la sentencia de fecha 12 de septiembre de 2019, con ponencia del Consejero Ponente César Palomino Cortés, bajo el radicado 11001-03-25-000-2015-00233-00, al momento de resolver la pretensión de Nulidad total del Decreto 1047 del 4 de junio de 2014 “Por el cual se establecen normas para asegurar la afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social de conductores del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, se reglamentan algunos aspectos del servicio para su operatividad y se dictan otras disposiciones".
“De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 15 de 1959, "Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 transporte, se crea el fondo de transporte urbano ( )", el contrato de trabajo entre los conductores asalariados del servicio público de transporte se entiende celebrado con la respectiva empresa, de tal manera que en su artículo 15 se señaló lo siguiente: "( )
ARTICULO 15. El contrato de trabajo verbal o escrito de los choferes asalariados del servicio público se entenderá celebrado con la empresa respectiva, pero para efecto del pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones las empresas y los propietarios de los vehículos, sean socios o afiliados, serán solidariamente responsables ( )" (subrayado fuera de texto).
A su turno, la Ley 336 de 1996, "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte", cuyo objetivo era unificar los principios y criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación en el territorio nacional, de conformidad con la Ley 105 de 1993, y con las normas que la modifiquen o sustituyan; en su articulado estableció lo siguiente: "( ) Artículo 34.- Las empresas de transporte público están obligadas a vigilar y constatar que los conductores de sus equipos cuenten con la licencia de conducción vigente y apropiada para el servicio, así como su afiliación al sistema de seguridad social según los prevean las disposiciones legales vigentes sobre la materia.
La violación de lo dispuesto es este artículo acarreará las sanciones· correspondientes. ( ) Artículo 36.- Los conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte serán contratados directamente por la empresa operadora de transporte, quien para todos los efectos será solidariamente responsable junto con el propietario del equipo.
La jornada de trabajo de quienes tengan a su cargo la conducción u operación de los equipos destinados al servicio público de transporte será la establecida en las normas laborales y especiales correspondientes ( )" (negrilla y subrayado fuera de texto). Entre tanto, el artículo 281 de la Ley 100 de 1993, subrogado por el artículo 113 del Decreto 2150 de 1995, al referirse a la afiliación de los. trabajadores de la construcción y de las empresas de transporte público terrestre, señaló lo siguiente: "(…)
ARTÍCULO 281. AFILIACIÓN DE TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN Y DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE. Conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, las licencias de construcción y de transporte público terrestre deberán suspenderse si no se acredita la afiliación de respectiva empresa a organismos de seguridad social una vez inicien labores.
Las entidades, agremiaciones, corporaciones u otras sociedades de derecho privado que administran recursos de la Nación o parafiscales, exigirán a sus afiliados que acrediten la afiliación de los trabajadores a su cargo a los organismos de seguridad social. La violación a lo dispuesto en el presente artículo, será sancionada de conformidad con el reglamento que para tal efecto se expida, que podrá incluir desde multas hasta la revocatoria de la administración de los recursos de que trata el inciso anterior o la suspensión de las licencias respectivas ( )"(Subrayado fuera de texto).
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 Por su parte, al estudiar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 336 de 1996, la Corte Constitucional manifestó que el componente de seguridad en materia de transporte implica garantizar unas condiciones laborales adecuadas para los conductores de los vehículos que prestan el servicio.
En consecuencia, declaró la exequibilidad del artículo 36 de la referida ley, teniendo en cuenta lo siguiente: “(…) Distintos artículos de la Ley 336 de 1996 tienen relación con el tema de la seguridad, pero es el capítulo octavo el que se ocupa de manera detallada con este asunto. Los artículos que lo componen contienen diferentes normas destinadas a garantizar la seguridad de la prestación del servicio de transporte, tales como que los equipos deben cumplir con unas condiciones técnicas determinadas (arts. 31 y 32); que el gobierno debe establecer las normas y desarrollar los programas que permitan realizar controles efectivos de calidad sobre las partes y repuestos de los equipos (art. 33 );que las empresas de transporte deben velar porque los conductores de los equipos cuenten con la licencia de conducción vigente y apropiada y se encuentren afiliados al sistema de seguridad social (art. 34); que las mismas empresas deben desarrollar tanto programas de medicina preventiva para garantizar la idoneidad fisica y mental de los conductores, como programas de capacitación de los operadores de los equipos para garantizar la eficiencia y tecnificación de aquellos (art. 35); que las empresas deben contratar directamente a los conductores y responder solidariamente para todos los efectos, junto con los dueños de los equipos, así como cumplir con las normas sobre la jornada máxima de trabajo(art. 36); que las empresas deben tomar los seguros requeridos para poder responder por los daños causados en la operación de los equipos (arts. 37 y 38), etc.
Como se observa, la Ley 336 hace un énfasis especial en la necesidad que la actividad del transporte se realice en condiciones de seguridad Empero, de acuerdo con las medidas establecidas por la ley en torno al tema de la seguridad se percibe que estas condiciones no dependen únicamente del estado de los equipos, sino que también se derivan de la situación de los conductores u operadores de los mismos.
Por eso en la le se atiende tanto a las necesidades de seguridad social de los conductores, como a sus requerimientos de capacitación y a la garantía del pago de sus salarios y del cumplimiento de jornadas máximas de trabajo ( ). Las normas atacadas persiguen tanto garantizarles a los conductores de los equipos de transporte condiciones dignas de trabajo y el pago de sus acreencias laborales, como regular las relaciones entre los distintos sujetos intervinientes en esa actividad, con el fin de que se ajusten a criterios de equidad.
Por eso es que se establece que los conductores deben ser contratados directamente por las empresas, que éstas responden solidariamente con los dueños de los equipos ante aquéllos y que el Gobierno debe expedir las normas necesarias para crear relaciones equitativas entre los distintos participantes en la actividad del servicio público del transporte.
Con la expedición de estas disposiciones el Congreso materializa la definición del Estado colombiano como un Estado social, en la medida en que intenta regular las relaciones que se generan alrededor de la actividad del transporte y proteger los derechos de los trabajadores (…)" Conforme con lo anterior, se tiene que, por disposición legal, entre la empresa de servicio de transporte y los conductores debe existir una relación laboral, por lo que esta situación permite colegir que la empresa operadora actúa como Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 empleador, lo que significa que tiene a su cargo todas las obligaciones que la ley laboral impone al patrono, incluyendo la afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social (salud, pensiones y riesgos profesionales).
De esta forma, se concluye que las empresas de transporte público deben contratar laboralmente a sus conductores y, en virtud de ello, dichas empresas deben asumir el pago no solamente de los salarios y prestaciones que la relación laboral origine, sino que también deben asumir el pago del porcentaje que le corresponde frente a los aportes obligatorios a la seguridad social integral de sus trabajadores y los aportes parafiscales.
Cabe mencionar que la relación laboral con el conductor debe darse entre éste y la empresa operadora de transporte y no entre el conductor y el propietario del vehículo. En este caso, si el conductor presta sus servicios en varias empresas, con cada una de ellas deberá estar vinculado laboralmente y cada empleador deberá girar los aportes a la seguridad social, teniendo en cuenta que en materia de riesgos profesionales la afiliación debe producirse por cada relación laboral.
(…) Ahora bien, de acuerdo con el cuerpo normativo del Decreto 1047 de 2014, la Sala observa que el Gobierno Nacional, en ejercicio dela potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 29, 34 y 65 de la Ley 336 de 1996, expidió el mencionado acto administrativo, con el fin de procurar que: (i) el Gobierno Nacional fijara la política y los criterios para determinar las tarifas del servicio de transporte público de taxi, con el respaldo de estudios técnicos;
(ii) los conductores del servicio público de taxi contaran con la licencia de conducción vigente y apropiada para el servicio y se afiliaran al Sistema de Seguridad Social y (iii) existiera armonía entre las relaciones entre las distintas partes que intervienen en la prestación del servicio público de transporte. Se observa que las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y la jurisprudencia constitucional han señalado que el transporte en Colombia es un servicio público esencial regulado por el Estado, que ejercerá la vigilancia y control para su adecuada prestación en condiciones de calidad, acceso y seguridad.
Dichos preceptos superiores, también, han establecido que el servicio de transporte en el territorio nacional opera en distintas modalidades, esto es, aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre (colectivo e individual), a través de empresas constituidas como personas naturales o jurídicas o por medio de cooperativas. En este sentido, la actividad transportadora no es exclusiva del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, por lo que el análisis de la norma de pasajeros en vehículos taxi, por lo que el análisis de la norma demandada no puede delimitarse al entorno de los conductores de taxi, sino que comprende un contexto general del servicio de transporte automotor, respecto del cual el Estado debe ejercer su función reguladora.” (Resaltos de la Sala) Conforme a lo anterior, claro es que desde la Ley 15 de 1959 junto con el desarrollo normativo y jurisprudencial que se ha elaborado frente al tema hasta el momento, se ha preceptuado que entre los conductores de los vehículos de transporte público, para el caso, los conductores de vehículo tipo taxi, y las empresas o cooperativas de transporte, existe un contrato laboral, relación en la cual el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones corresponde asumirlas solidariamente tanto a la empresa o cooperativa de trasporte a la que se encuentre vinculado el conductor como al propietario del vehículo, en los porcentajes legalmente correspondientes.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 Bajo ese entendido, tampoco le asiste razón a la apoderada de Megataxi cuando aduce que, por ser esta una empresa afiliadora de taxis, no le era exigible, para el año 2011, dar cumplimiento a la normatividad que regula la afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social de los conductores del servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, porque no puede pasarse por alto que el artículo 10 de la Ley 336 de 1996 “por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte” dispone que debe entenderse como “operador” o “empresa” de trasporte a toda persona natural o jurídica que se haya constituido como una unidad de explotación económica permanente, con los equipos, instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente, actuaciones que encuadran dentro del objeto social9 previsto para la entidad demandante.
En forma concordante, se reitera que el artículo 36 Ibidem establece que los conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte serán contratados directamente por la empresa operadora de transporte, quien para todos los efectos será solidariamente responsable junto con el propietario del equipo. Tampoco puede pasarse por alto el hecho que, en el caso sujeto a estudio, fue el mismo Representante legal de MEGATAXI quien reconoció ante la Inspección Segunda de Trabajo y Seguridad Social en la diligencia de descargos llevada a cabo el 28 de abril de 2011 que no contaban con los comprobantes de afiliación y pagos a seguridad social integral de sus conductores porque no efectuaban los mismos, teniendo en cuenta que “en Colombia ninguna empresa a nivel taxi está cumpliendo con la ley en este sentido”.
Es decir, que la parte accionante era consciente de la existencia de la regulación normativa que establece a las empresas la obligación de afiliar a los conductores de taxi al Sistema de Seguridad Social Integral, la cual decidió pasar por alto, so pretexto de un incumplimiento generalizado por sus pares, como si los postulados legales y especialmente en materia laboral, admitieran ser sustituidos, modificados, concertados o desconocidos por los destinatarios, argumento que, a todas luces es contrario a una sana lógica y totalmente inadmisible.
Así las cosas, no permitiéndose otra interpretación jurídica diferente a la ya expuesta, esta Judicatura acoge las razones jurídicas y fácticas que consideró la autoridad laboral accionada dentro de la Investigación Administrativa Laboral que se adelantó contra Megataxi, para concluir que se configuró una evasión al sistema general de seguridad social en el componente de riesgos profesionales respecto de los conductores de taxi a ella vinculados, situación que la hace acreedora de la multa que le fue impuesta.
Aclarado lo anterior, en relación con las costas cuya condena reprocha el demandante, se tiene que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso y el presente asunto no ventila un asunto público sino una pensión particular. 9 Folio 9 al 18 del expediente unificado digital.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 Al respecto, según lo enseñado por el Consejo de Estado10, la condena en costas dentro del nuevo ordenamiento procesal administrativo, Ley 1437 de 2011, tiene dos ítems: un estándar objetivo que contempla que toda sentencia que se profiera dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa debe disponer la condena en costas, conforme las reglas del Código General del Proceso, y otro estándar que determina el juez, que tiene que ver con la revisión que hace el fallador frente a la forma en que se causan las mismas y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), recalcándose que ya no es necesaria una valoración cualitativa frente a que estemos frente a una conducta temerario o de mala fe por alguna delas partes.
Conforme a la composición de las costas, estas según el artículo 361 del CGP, están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. En lo que respecta a las agencias en derecho, nuestro órgano de cierre11 ha sostenido que estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas Visto lo anterior, la sentencia de primera instancia condenó en costas a la parte demandante, teniendo en cuenta que se decidió desfavorablemente y en atención a la gestión realizada por la demandada a lo largo del proceso, razón por la cual no hay lugar a revocar tal condena en esta instancia. Así las cosas, se confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 27 de mayo de 2020, que negó las pretensiones de la demanda, conforme las consideraciones esbozadas en precedencia. COSTAS Finalmente, se indica que conforme lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los aspectos no contemplados y que sean compatibles con el proceso contencioso administrativo, se aplicarán las normas contenidas en el Código de procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Dicho Código en su artículo 365 dispone que se condenará en costas a la parte que le sea resuelta de manera desfavorable el recurso de apelación, no obstante, a lo anterior, la misma norma estipula que sólo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia la parte demandada no actuó, esta colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda – Subsección A. C.P.: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 26 de octubre de 2017. Radicación número: 15000-23-33-000-2014-00148- 01(1847-15). 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda – Subsección A. C.P.: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia del 19 de octubre de 2017. Radicación número: 70001-23-33-000-2013-00281- 01(0095-15). Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Demandante: COOPERATIVA MEGATAXI LIMITADA DE TRANSPORTADORES Y USUARIOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO Radicación: 73001-33-33-752-2015-00066-01 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 27 de mayo de 2020 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas de esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia SAMAI. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la presente anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA