República de Colombia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADA PONENTE: MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) (Proyecto discutido y aprobado en Sala de la fecha) Radicación 110013334002202400276-01 Sentencia SC3-06-24-3455 Sala 74 Acción TUTELA Accionante NICANOR MORENO IBÁÑEZ Accionado FONDO NACIONAL DE VIVIENDA;
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Asunto DECIDE IMPUGNACIÓN Tema AUN TRATÁNDOSE DE DESPLAZADO POR LA VIOLENCIA, TORNA IMPROCEDENTE LA TUTELA, PARA LOGRAR LA ENTREGA DE SUBSIDIO DE VIVIENDA DE MANERA DIRECTA Y/O EL INGRESO A PROGRAMA VIVIENDA GRATUITA - SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA 100% EN ESPECIE, SALVO QUE SE ACREDITE SITUACIÓN DE ESPECIAL VULNERABILIDAD, EN CONTRASTE CON EL COMÚN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA, QUE TORNE PLAUSIBLE UN TRATO DIFERENCIAL.
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta en término1, por el señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, contra el fallo proferido el 23 de mayo de 2024, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, que negó el amparo a sus derechos fundamentales de petición e igualdad. I.
ANTECEDENTES 1.1- El señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, instauró acción de tutela, para obtener el amparo de sus derechos fundamentales de petición e igualdad, que considera vulnerados por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y FONVIVIENDA, por no haber dado respuesta a su solicitud radicada el 4 de abril de 2024, para que le fuera informada la fecha cierta en que recibiría el subsidio de vivienda al que tenía derecho en calidad de víctima del conflicto armado, petición reiterada el 5 de abril de 2024, dadas las respuestas evasivas que otorga la autoridad, y fórmula como pretensiones: “Ordenar al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA “FONVIVIENDA”.
Contestar el DERECHO DE PETICIÓN de fondo y de forma. Y decir en qué fecha va a otorgar el subsidio de vivienda. Ordenar al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA “FONVIVIENDA”. Conceder el derecho (…) a la igualdad, a una vivienda digna mínimo y cumplir lo ordenado en la T-025 de 2.004. Asignando mi subsidio de vivienda. Ordenar al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA “FONVIVIENDA”.
Proteger los derechos de las personas en estado de vulnerabilidad por el desplazamiento, proteger los derechos de los menores de edad y concederme el subsidio de vivienda”. Con el escrito de tutela, el accionante allegó las peticiones remitidas a las entidades accionadas. 1 La sentencia de primera instancia fue notificada a las partes mediante comunicación enviada por correo electrónico institucional el 01 de diciembre de 2022, y el recurso de apelación fue interpuesto por la activa el 07 de diciembre de 2022.
Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA; DAPS 1.2. Las entidades que integran el contradictorio por pasiva, opusieron a las pretensiones de amparo tutelar, y argumentan en su defensa, así: 1.2.1 El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, a través de su Oficina Asesora Jurídica, inexistencia de vulneración o amenaza a los derechos fundamentales de petición e igualdad, en el entendido que, el 11 de abril de 2024, dio respuesta a la petición del señor NICANOR MORENO IBAÑEZ, con oficio S- 2024-3000-0399585, en el que le informó, que no era posible su inclusión en los listados de potenciales beneficiarios de vivienda gratuita, como quiera que no cumplía con las condiciones ni requisitos exigidos para pertenecer al Subsidio Familiar de Vivienda en Especie SFVE. y que el Programa de Subsidio Familiar de Vivienda 100% en Especie - SFVE, en el que participaba Prosperidad Social, se encontraba limitado a un proceso técnico de identificación de los potenciales beneficiarios para los proyectos de vivienda que FONVIVIENDA decidiera adelantar.
Respuesta que señala, fue adicionada el 5 de abril de 2024, con oficio S-2024-2002- 0396373, informando del traslado de la petición a la Unidad de Reparación Integral a las Víctimas, a Fonvivienda y a la Alcaldía de Facatativá, por ser las entidades autorizadas para dar respuesta, advertido que la asignación de los subsidios de vivienda por disposición legal le corresponde al Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA”, siendo de órbita de Prosperidad Social, únicamente participar en el denominado Subsidio Familiar de Vivienda en Especie SFVE, que se limita a efectuar el estudio técnico para identificar y seleccionar los hogares potencialmente beneficiarios del programa. 1.2.2.
El FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA, si bien el señor NICANOR MORENO IBAÑEZ, radicó solicitud el 4 de abril de 2024, bajo el número 2024ER0042992, es igualmente cierto, que no acreditó la condición de persona vulnerable, siendo este uno de los requisitos exigidos en el marco legal, para acceder a un subsidio de vivienda, sumado a que tenía el deber de postularse en una de las convocatorias abiertas por FONVIVIENDA, y conforme acredita el módulo de consultas del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, no se postuló en ninguna de las convocatorias; derivando que no se vulneraron sus derechos fundamentales, en atención a que dio respuesta a su petición, con notificación al correo electrónico, de la que anexa en acreditación de entrega de la respuesta al interesado, captura de pantalla de su envío vía correo electrónico informaciónjudicial09@gmail.com. 1.3.- A esta instancia de la actuación, se tienen contrastados los medios de convicción arrimados a la foliatura, los siguientes hechos probados relevantes: -.
El aquí tutelante NICANOR MORENO IBÁÑEZ, radicó ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, con el número E-2024-2203- 103805, del 5 de abril de 2024, petición que consigna: “PETICIÓN 1. Se me de información de cuando me van a pasar a estado de asignado. 2. se conceda dicho subsidio y se me dé una fecha cierta de cuándo se va a otorgar dicho subsidio.
Como reparación parcial. 3. Se me inscriba en cualquier programa de subsidio de vivienda nacional reparándome parcialmente de acuerdo a la ley de víctimas. 4. se me asigne una vivienda del programa de las 100.000 vivienda que ofreció el Estado. 5, informarme si me hace falta algún documento para acceder a la vivienda como víctima del desplazamiento forzado o en el programa de las cien mil viviendas. 6.
Se informe si me incluyen en las cien mil viviendas como persona víctima del desplazamiento forzado. 7. en caso de hacerme falta alguna inscripción, documentación o cualquier requisito. Favor dar traslado a esa entidad para cumplir con ese requisito. -. En trámite, se entregaron al señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, respuestas así: - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS radicación No. S 2024-2002-0396373 del 5 de abril de 2024, que consigna: “Asunto: Respuesta Radicado E-2024-2203-103805 Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA;
DAPS En atención al radicado del asunto, hemos recibido la petición dirigida por usted a Prosperidad Social. Al respecto le informamos que, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, se remite copia de la presente comunicación junto con los documentos por usted presentados a las siguientes entidades, por considerar que son temas de su competencia, de modo que, se proporcione atención directa y oportuna sobre los hechos y solicitudes que usted eleva: En lo relacionado con los demás temas, le indicamos que la misma está siendo gestionada por Prosperidad Social (…)” - Departamento administrativo de Prosperidad Social, Radicado S-2024-3000- 0399585 de 11 de abril de 2024, que consigna: “Asunto: Respuesta Radicado E-2024-2203-103805 En atención al radicado del asunto en que solicita Vivienda, se informa que NO FUE POSIBLE su inclusión en los listados de potenciales del beneficio de vivienda gratuita, debido a que no cumple con las condiciones preliminares que se aplicaron en el procedimiento de identificación de potenciales beneficiarios, al no cumplir con los criterios de priorización aplicados para los proyectos de vivienda en la ciudad de Bogotá D.C., donde reporta como residencia en las bases de datos, lo anterior de conformidad con lo establecido en la Ley 1537 de 2012 y el Decreto 1077 de 2015, modificado parcialmente por el Decreto 2231 de 2017.
(…) Caso concreto Verificar las bases de datos oficiales del programa subsidio familiar de vivienda en especie SFVE, se encuentra que el señor Nicanor Moreno Ibáñez, identificado con cédula de ciudadanía 105-0204, cuenta con las siguientes condiciones: Registro en base de datos oficiales SFVE (…) Ahora bien, en lo que compete a “Se me inscriba ( )”, le informamos que el programa Subsidio Familiar de Vivienda en Especie – SFVE NO UTILIZA los mecanismos de inscripción y no recibe documentos de beneficiarios o participantes, sino que es un proceso de identificación de personas que se encuentran previamente registradas en las bases de datos establecidas en el marco normativo del programa.
En lo referente a “( ) se me asigne una vivienda a del programa de las 100.000 viviendas ( )" y “( ) se me informe si me incluyen en la II fase de vivienda gratuitas( ) “, se comunica que Prosperidad Social no realiza inscripciones, sino que a partir de los proyectos que reporta, FONVIVIENDA, los órdenes de priorización y fechas corte establecidas, verifica en las bases de datos oficiales las personas que cumplan con los requerimientos y elabora el listado de potenciales beneficiarios.
Por otro lado, en cuanto a “informarme si me hace falta algún documento para acceder a la vivienda ( )”,” en caso de hacerme falta alguna inscripción, documentación o cualquier requisito [ ]”. Se precisa que, para la inclusión en los listados de potenciales de vivienda gratuita, es decir, iniciar participación en el beneficio, los interesados no deben realizar gestión alguna, en el sentido de presentar solicitudes o documentos, simplemente registrar y tener actualizada la información de las bases de datos oficiales del programa de Vivienda Gratuita.
Luego de la inclusión en los listados de potenciales si es necesario que el hogar participante se encuentre al tanto de las etapas posteriores para acceder de manera definitiva al beneficio de vivienda en especie”. Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA; DAPS - SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA radicado 2024EE0025113 de 12 de abril de 2024, respuesta al radicado 2024ER0042992, que consigna: “(…) A continuación, se da respuesta a las solicitudes realizadas por usted, así: 1- Se me de información de cuando me van a pasar a estado Asignado Al respecto, le informo que el Programa de Vivienda Gratuita está cerrado y no hace parte de los programas ofertados actualmente.
(…) Al consultar la cédula de ciudadanía No. 1.050.204 en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda se encontró́ que su hogar no se postuló́ a las convocatorias de la Bolsa Desplazados ni al programa de vivienda gratuita, (…) 2. Se CONCEDA dicho subsidio de vivienda y se me dé una fecha cierta de cuándo se va a otorgar dicho subsidio como REPARACIÓN PARCIAL.
Sea lo primero aclarar que la Corte Constitucional en sentencia SU-254 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, dispuso: “En síntesis, a juicio de la Sala la interpretación que debe realizarse en relación con el monto de indemnización administrativa como reparación, es que ésta es adicional a los subsidios que se conceden como asistencia social, de conformidad con los mismos principios fijados por el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 154 del Decreto 4800 de 2011 y de conformidad con la interpretación que ha dado al monto de la indemnización administrativa el propio Gobierno Nacional, según la cual el monto de indemnización administrativa no es el mismo ni descontable del subsidio de vivienda para población desplazada, sino que es un monto adicional y acumulable al mismo.” Así las cosas, el subsidio familiar de vivienda no hace parte de la indemnización administrativa, puesto que esta indemnización es adicional a los subsidios que se conceden como asistencia social, y su monto tampoco se debe descontar del subsidio familiar de vivienda, siendo estos dos conceptos acumulables para lograr una reparación integral.
Ahora bien, de acuerdo con lo manifestado en la respuesta del numeral 1, se da por atendido este punto de su petición, reiterándole que el programa de vivienda gratuita ya cerró. 3. Se me inscriba en cualquier programa de subsidio de vivienda nacional REPARANDOME PARCIALMENTE de acuerdo con la Ley de victimas Al respecto, me permito señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 3571 de 2011, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es la entidad encargada de fijar o formular las políticas a nivel nacional en materia de vivienda, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo, así como en materia de agua potable y saneamiento básico.
Asimismo, según el artículo 1.2.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015, en concordancia con el artículo 2.1.1.1.1.1.5 ibidem, el Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda, entidad adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, tiene como objetivo principal la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social, así́ como la atención de la postulación de hogares y la asignación de subsidios familiares de vivienda de interés social dirigidos prioritariamente a la población más vulnerable.
En virtud de lo anterior, ni el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ni Fonvivienda viabilizan ni ejecutan directamente proyectos de vivienda tampoco entregan predios para su desarrollo. (…) 4. Se me asigne una vivienda del programa de las 100.000 viviendas que ofreció el estado Conforme a lo manifestado en la respuesta del numeral 1, no es posible asignarle un subsidio porque su hogar no se postuló y el programa de vivienda gratuita está cerrado. 5.
Informarme si me hace falta algún documento para acceder a la vivienda como víctima del desplazamiento forzado o en el programa de las cien mil viviendas. Dado que no es posible asignarle el subsidio familiar de vivienda en el marco del programa de vivienda gratuita Fase I ni Fase II, le informo que no requiere de documento adicional. 6.
Se informe si me INCLUYEN en las CIEN MIL VIVIENDAS como PERSONA VICTIMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO. Al respecto, se le reitera que no es posible asignarle un subsidio en el programa de vivienda gratuita ya que se encuentra cerrado. No obstante, puede postularse a uno de los programas de la oferta institucional citados en el numeral 3 de la presente comunicación. 7.
En caso de hacerme falta alguna inscripción, documentación o cualquier requisito. Favor dar traslado a esa entidad para cumplir con ese requisito. En virtud de que NO es posible asignarle el subsidio familiar de vivienda en el marco del programa de vivienda gratuita Fase I ni Fase II, le informo que no Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA;
DAPS requiere de inscripción o documento adicional y tampoco es necesario efectuar traslado de su solicitud - Soportes de envió de las reseñadas respuestas, a la carrera 1 - 72 calle 5 Caragenita Sur localidad de Facatativá Cundinamarca, correo informaciónjudicial09@gmail.com, y el 17 de abril de 2024, al correo electrónico informaciónjudicial09@gmail.com - El 15 de mayo de 2024, el señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, promovió la pretensión de amparo tutelar sub-lite, alegando, que las entidades accionadas no le habían informado la fecha cierta en la que recibirá el subsidio de vivienda al que tenía derecho en calidad de víctima del conflicto armado.
II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el 23 de mayo de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Bogotá D.C. - Sección Primera, negó el amparo a los derechos fundamentales de petición e igualdad del señor Nicanor Moreno Ibáñez, y argumenta en fundamento, que se encuentra acreditado que, el 11 de abril de 2024, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS-, dio respuesta al tutelante al informarle que no era posible su inclusión en los listados de potenciales beneficiarios de vivienda gratuita, debido a que no cumplía con las condiciones preliminares que se aplicaban en el procedimiento de identificación, al no cumplir con los criterios de priorización aplicados para los proyectos de vivienda de la ciudad de Bogotá D.C. Adicionalmente, advirtió que por su parte, el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, el 12 de abril de 2024, dio respuesta a la petición de la demandante, señalándole que, no le era posible acceder a los subsidios de vivienda familiar por cuanto su hogar no se hallaba postulado para acceder a los beneficios del programa, y que aquel ya se encontraba cerrado desde el año 2019, por lo que no se realizarían convocatorias ni asignaciones adicionales a las comprendidas en la primera y segunda fase.
Concluyó que, de conformidad con las pruebas obrantes en el plenario, resulta acreditado que FONVIVIENDA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, atendieron la solicitud del señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, con anterioridad a la radicación de la presente acción de tutela, y la entregaron a través de su correo electrónico, conforme los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional.
III- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, sustenta su inconformidad con la sentencia de primera instancia señalando que, FONVIVIENDA no ha dado respuesta de fondo a su petición, contrastado que no indica una fecha cierta para hacer el desembolso del subsidio de vivienda, y en la configuración del hecho superado, el A Quo omite considerar que sin vivienda sigue en estado de vulnerabilidad porque es víctima de desplazamiento forzado, y refuerza indicando que en la respuesta entregada FONVIVIENDA no adquiere ningún compromiso, y la forma de postulación para el programa de las cien mil viviendas ofrecidas por el Estado, y vulnera sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital y vivienda digna, porque no se le ha dado contestación de fondo, contrastado que en la actualidad se encuentra sin empleo y no cuenta con sustento económico para su núcleo familiar, y solicita en consecuencia, una respuesta concreta, en la que le asignen fecha concreta del subsidio pretendido.
IV.-CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. ASPECTOS DE EFICACIA Y VALIDEZ Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA; DAPS 4.1.1- Se reitera la competencia de esta Sala de Decisión para conocer y decidir la presente impugnación, contrastada la preceptiva del artículo 32 del Decreto 2591 de 19912, y como quiera que acredita como superior de la autoridad judicial que profirió el fallo en primera instancia. 4.1.2- Encuentra cumplido los requisitos de legitimación en la causa, inmediatez e idoneidad, contrastado que el accionante NICANOR MORENO IBÁÑEZ, es quien formuló las solicitudes, con ocasión de cuyo trámite aduce afectación a sus derechos fundamentales de petición e igualdad, y en lo que concierne a la pasiva, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, son las entidades a las cuales se dirigieron los enunciados petitorios y en consecuencia les competía emitir respuesta.
Evidenciado, además, que la pretensión de amparo tutelar, se promovió mediando lapso de tiempo, que en tamiz de la doctrina constitucional, satisface la exigida correlación temporal, respecto del evento que se alega vulneratorio de los derechos fundamentales, y que la acción de tutela asume como vía judicial idónea, como quiera que en principio no se avizora que exista otra vía procesal para garantizar los enunciados derechos fundamentales de petición e igualdad. 4.1.3- No se advierte irregularidad, con entidad para edificar nulidad procesal, como quiera que, verificada la actuación surtida, corresponde a los lineamientos formales establecidos en el Decreto 2591 de 1991.
4.2. FIJACIÓN DEL DEBATE 4.2.1.- En esta instancia la controversia se suscita porque en criterio del tutelante, persiste la afectación a sus derechos fundamentales de petición e igualdad, por razón a que las entidades accionadas, al desatar su petición de adjudicación de subsidio de vivienda, no le han dado fecha cierta, obviando su derecho, por encontrarse en situación de desplazamiento forzado. 4.2.2.- En contraste el A Quo, negó el deprecado amparo tutelar, advertido que el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, antes de haberse promovido la acción de tutela sub-lite, emitieron respuesta al tutelante y la notificaron vía correo electrónico. 4.2.3- En el descrito panorama fáctico procesal, asume como problema jurídico: ¿Las respuestas entregadas por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PROSPERIDAD SOCIAL y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, a la petición de subsidio de vivienda, formulada por el señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, asumen como meramente formales, por no indicar la fecha cierta en que le será entregará el beneficio, o satisfacen de fondo y con criterio de integralidad, eficacia y correspondencia sus peticiones, contrastado que aun tratando de población desplazada, no es exigible respuesta favorable a la petición de ingreso a programa de vivienda, en cuanto trata de procedimiento reglado?
4.3. ASPECTOS SUSTANCIALES 2 DECRETO 2591 DE 1991.Artículo 32. Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo.
El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. (Subrayado y negrillas fuera del texto).
Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA; DAPS En solución del interrogante planteado, es tesis de la Sala, que las respuestas entregadas por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PROSPERIDAD SOCIAL y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, a la petición de subsidio de vivienda, formulada por el señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, satisfacen de fondo y con criterio de integralidad, eficacia y correspondencia su solicitud, contrastado que aunque trate de persona desplazada, no es exigible respuesta favorable con indicación de la fecha cierta en que le será entregará el beneficio, como quiera que el ingreso a programa de vivienda con subsidio, es un procedimiento reglado, que presupone primeramente la postulación del interesado, con el lleno de los requisitos exigidos por la ley para el efecto.
En este orden, no prospera la impugnación del señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ y, habrá de confirmarse el fallo de primer grado. En fundamentación constitucional del anterior juicio, previo análisis del caso en concreto, se tienen las siguientes premisas normativas: 4.3.1- El objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de los derechos fundamentales, “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares”, así lo prevé el Capítulo III del Decreto 2591 de 1991, y por consiguiente, el amparo tutelar se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado, que asuma como amenaza o vulneración de las garantías fundamentales3.
Premisa que sustenta normativamente en el artículo 86 Superior y el Decreto 2591 de 1991, y refuerza en doctrina de la Corte Constitucional, conforme evidencian sus sentencias SU-975 de 20034 y T-883 de 20085, como quiera que señala: “( ) partiendo de una interpretación sistemática, tanto de la Constitución, como de los artículos 5º y 6º del [Decreto 2591 de 1991], se deduce que la acción u omisión cometida por los particulares o por la autoridad pública que vulnere o amenace los derechos fundamentales es un requisito lógico-jurídico para la procedencia de la acción tuitiva de derechos fundamentales ( ) En suma, para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan (…)”6, ya que “sin la existencia de un acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado (…)”.
(Negrilla fuera de texto) En paradigma donde indica la Alta Corporación Judicial, que si se permite que las personas acudan al mecanismo de amparo constitucional sobre la base de acciones u omisiones inexistentes, presuntas o hipotéticas, y que por tanto no se hayan concretado en el mundo material y jurídico, “ello resultaría violatorio del debido proceso de los sujetos pasivos de la acción, atentaría contra el principio de la seguridad jurídica y, en ciertos eventos, podría constituir un indebido ejercicio de la tutela, ya que se permitiría que el peticionario pretermitiera los trámites y procedimientos que señala el ordenamiento jurídico como los adecuados para la obtención de determinados objetivos específicos, para acudir directamente al mecanismo de amparo constitucional en procura de sus derechos”7. 3 El Artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 expresó aquello de la siguiente manera: “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley.
También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este decreto (…)”. 4 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 5 M.P. Jaime Araújo Rentaría. 6 T-883 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentaría. 7 -013 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil. // En similares términos la sentencia T-066 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, refiriéndose a la acción de tutela dirigida contra autoridades públicas, afirmó que “No se puede llegar al absurdo de acudir a la acción de tutela sobre la base de actos que no se han proferido, esto no solo viola el debido proceso de las entidades públicas, que, valga repetirlo, también lo tienen, sino que, atentaría contra uno de los fines esenciales del Estado, cual es el de asegurar la vigencia de un orden justo.” En este orden de ideas, en aquella providencia la Sala de Revisión consideró que no podía entrar a decidir sobre la discriminación alegada por el accionante, toda vez que la vulneración del derecho a la igualdad invocado por el apoderado del actor “resulta ser incierta e hipotética, no se ha dado y, como se señaló, según lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico la vulneración al demandante de un derecho Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA;
DAPS De contera, cuando el juez constitucional no encuentre ninguna conducta atribuible al accionado respecto de la cual se pueda determinar la presunta amenaza o violación de un derecho fundamental, debe declarar la improcedencia de la acción de tutela. 4.3.2. La probada condición de especial vulnerabilidad, justifica la protección constitucional prioritaria, y en secuencia de ella, la orden de entregar subsidio de vivienda e inclusión en programas de vivienda, a persona desplazada; especial vulnerabilidad que presupone que a la situación de desplazamiento, auné circunstancia que agrave la precariedad que se deriva la misma, conforme acontece con persona en situación de invalidez o paciente de enfermedad terminal o catastrófica, segun indica la Corte Constitucional en su precedente, caso de la sentencia T-919 de 20068, en la que precisa que el grupo poblacional de personas desplazadas, por esta sola condición, ameritan un tratamiento diferencial, por tratarse de víctimas de la violencia, que pueden hallarse en situación en la que su indefensión y vulnerabilidad está acentuada frente a la generalidad de las demás personas desplazadas, y en tales eventos, dadas las condiciones concurrentes de debilidad que les asisten se hace necesario dar un trato prioritario, y ordenar, según sea el caso, la entrega prioritaria de un subsidio de vivienda de interés social.
Secuencia en la que advierte, que en panorama fáctico que no conjugue la referida situación de agravamiento de la condición de vulnerabilidad, “( ) la emisión de una orden por parte del juez constitucional está supeditada al respeto de los eventuales turnos asignados por la entidad para sufragar esas prestaciones, con el fin de no afectar el derecho a la igualdad de terceros que estén a la espera de una erogación similar”, por lo que a través de la acción de tutela ( ) no se pueden irrespetar los turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la administración ( ) no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna persona en especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato diferencial.”9 De forma que si bien, la Corte Constitucional ha reconocido en casos concretos, excepciones a la regla general de improcedencia de la acción de tutela, para ordenar la entrega de subsidios de vivienda, no es menos cierto, que exige que la persona amparada además de ser parte de la población desplazada, se encuentran en una adicional y especial situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad, condiciones que deben verificarse en cada caso concreto, situación no aplicable al caso sub lite, dado que el tutelante no acredita encontrarse en situación de debilidad manifiesta por avanzada edad, o por padecimiento de enfermedad grave o cualquiera otra situación que la sitúen en escenario especial para que se acceda a lo pretendido.
Premisa que se explica además, porque el procedimiento administrativo para la asignación de subsidios de vivienda en especie, tiene como fundamento la selección de los hogares beneficiados se hace a través de los órdenes de priorización al interior de cada grupo poblacional postulado, como resultado del agotamiento de toda una serie de etapas por tanto la entidad como los solicitantes de la precitada ayuda, y en el sub lite, reitera, no concurre circunstancia alguna a partir de la cual refutar que el señor NICANOR encuentra en tal situación de vulnerabilidad que imponga en trámite constitucional relevar la priorización existente. 4.3.3.
Asume como garantía al núcleo esencial del derecho fundamental de petición que la respuesta desate el asunto de fondo y en forma clara, congruente, oportuna y se provea su notificación eficaz al interesado. En este sentido decanta la doctrina, a partir del artículo 23 de la Constitución Política dispone que: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales." fundamental o, por lo menos, la amenaza seria y actual de su vulneración, circunstancia que en el caso concreto hasta ahora no se ha presentado.” 8 M.P Manuel José Cepeda Espinosa 9 Sentencia T–373 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA;
DAPS 4.3.3.1. Es así que la Corte Constitucional ha destacado que, en relación con la resolución de fondo, clara y congruente, la respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, y que la respuesta entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas confusas que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello por supuesto implique la aceptación de lo solicitado.
En tal sentido, el deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada. 4.3.3.2. La oportunidad de la respuesta, refiere al deber de la administración de resolver la petición con la mayor celeridad posible, término que no puede exceder del estipulado en la ley, y en todo caso de resultarle imposible de comunicar al peticionario los motivos por escrito indicando la fecha en que notificará la respuesta.
Es principio general que el término para librar respuesta es el establecido hoy en la Ley 1755 de 2015, salvo que trate de trámite regulado de manera especial, y en tal contexto es que emerge la premisa de diferir excepcionalmente la respuesta de fondo, atendido entre otros la complejidad o dificultad de la solicitud. Preceptiva conforme a la cual: “Salvo norma especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. (…) Parágrafo.
Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.” (Subrayado fuera de texto). 4.3.3.3.
Asimismo, reviste interés que, en voces de la Corte Constitucional la obligación de la entidad, en garantía del núcleo esencial del derecho de petición, no cesa con la resolución de la solicitud y que remedie sin confusiones de fondo del asunto, con claridad y congruencia entre lo pedido y lo resuelto, sino además se ponga en oportunidad en conocimiento del solicitante, sin que pueda tenerse como real contestación que no sea conocida por su destinatario10.
“(…) La efectividad y el respeto por el derecho de petición, se encuentran subordinados a que la autoridad requerida, o el particular según se trate, emitan una respuesta de fondo, clara, congruente, oportuna y con una notificación eficaz. (…) Asimismo, el derecho de petición solo se satisface cuando la persona que elevó la solicitud conoce la respuesta del mismo.
Significa que, ante la presentación de una petición, la entidad debe notificar la respuesta al interesado.11 Cabe recordar que el derecho de petición, se concreta en dos momentos sucesivos, ambos subordinados a la actividad administrativa del servidor que conozca de aquél. En primer lugar, se encuentra la recepción y trámite de la petición, que supone el contacto del ciudadano con la entidad que, en principio, examinará su solicitud y seguidamente, el momento de la respuesta, cuyo significado supera la simple adopción de una decisión para llevarla a conocimiento directo e informado del solicitante.12 10 Sentencia T -149 de 2013. 11 Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha tenido varias oportunidades de pronunciarse al respecto.
Por ejemplo, en sentencia T-178/00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte conoció de una tutela presentada en virtud de que una personería municipal no había respondido a una solicitud presentada. A pesar de constatar que la entidad accionada había actuado en consecuencia con lo pedido, se comprobó que no había informado al accionante sobre tales actuaciones, vulnerándose así el derecho de petición. Igualmente, en la sentencia T-615/98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte concedió la tutela al derecho de petición por encontrar que, si bien se había proferido una respuesta, ésta había sido enviada al juez y no al interesado.
Y de manera similar en sentencia T- 249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 12 Sentencia T-553 de 1994, Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA; DAPS 4.6. De este segundo momento, emerge para la administración un mandato explícito de notificación, que implica el agotamiento de los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello. 4.6.1.
Sobre la obligación y el carácter de la notificación, debe precisarse en primer lugar, que esta debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante. 4.6.2. Esta característica esencial, implica además que la responsabilidad de la notificación se encuentra en cabeza de la administración, esto es, que el ente al cual se dirige el derecho de petición está en la obligación de velar porque la forma en que se surta aquella sea cierta y seria, de tal manera que logre siempre una constancia de ello.
La constancia que logre obtener la entidad de la notificación de su respuesta al peticionario, constituye la prueba sobre la comunicación real y efectiva que exige la jurisprudencia para perfeccionar el núcleo esencial del derecho de petición, desde luego, siempre que la respuesta se ajuste a las exigencias que líneas atrás fueron desarrolladas.
A partir de esta reflexión, es claro que, si la entidad está obligada a tener una constancia de la comunicación con el peticionario para probar la notificación efectiva de su respuesta, con mayor razón el juez constitucional, para evaluar el respeto al núcleo esencial de tal garantía debe verificar la existencia de dicha constancia y examinar que de allí se derive el conocimiento real del administrado sobre la respuesta dada.
(…)”. (Subraya por fuera de texto)
4.4. DEL CASO CONCRETO 4.4.1. Aspectos probatorios En el presente asunto la integridad del acervo probatorio es de carácter documental, fue recaudado en primera instancia y reviste eficacia, contrastado que en esquema del artículo 246 del Código General del Proceso - CGP, aplicable en trámite de la acción de tutela, por vía del artículo 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, las copias simples acreditan valor probatorio, y fortalece como quiera que no fue tachada y que en marco de los artículos 243 y 254 del mismo C.G.P, la emanada por la autoridad accionada son documentos públicos y encuentran amparados con presunción de veracidad. 4.4.2.
Análisis y decisión 4.4.2.1. Las respuestas entregadas por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PROSPERIDAD SOCIAL y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, a la petición de subsidio de vivienda, formulada por el señor NICANOR MORENO IBÁÑEZ, satisfacen de fondo y con criterio de integralidad, eficacia y correspondencia su solicitud, contrastado que aunque trate de persona desplazada, no es exigible respuesta favorable con indicación de la fecha cierta en que le será entregará el beneficio, como quiera que el ingreso a programa de vivienda con subsidio, es un procedimiento reglado, que presupone primeramente la postulación del interesado, con el lleno de los requisitos exigidos por la ley para el efecto. 4.4.2.1.1- Conforme acredita la realidad procesal, se le entregaron respuestas el 4 y 5 de abril de 2024, en las que se le explicó, que la última convocatoria ya se había cerrado y que no se había postulado a ninguno de los programas ofertados por el Gobierno Nacional para ser acreedor del beneficio de vivienda, en su condición de víctima del desplazamiento forzado, y de contera, no era dable asignar una fecha para otórgale un subsidio del cual no se había hecho acreedor. 4.4.2.1.2- Aunado a lo anterior, refiere la Sala que, aunque trate de población desplazada por la violencia, torna improcedente la tutela, para lograr la entrega de subsidio de vivienda de manera directa y/o el ingreso a programa vivienda gratuita - subsidio familiar de vivienda 100% en especie, salvo que se acredite situación de especial vulnerabilidad, en contraste con el común de la población desplazada, que torne plausible un trato diferencial.
Presupuesto que no satisface en el sub-lite, sumado a que Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA; DAPS su pretensión desconoce el derecho a la igualdad de quienes han esperado por tal beneficio, sin acudir a la tutela. Es así, advertido que la pretensión de obtener por vía de tutela, el reconocimiento y asignación de fecha para el desembolso de subsidio de vivienda y/o inclusión dentro del listado de potenciales beneficiarios del Programa de Vivienda Gratuita, desconoce, conforme viene decantando que, el otorgamiento del referido beneficio encuentra sujeto a trámite reglado, en el que la intervención del juez de tutela asume excepcional, y en el caso en concreto es relevante que el tutelante y su núcleo familiar no cumplieron con los criterios de priorización, no se encuentran postulados en ninguno de los programas vigentes de FONVIVIENDA, y no invocan ni acredita situación excepcional, que aunada a su condición de desplazado los coloque en situación de especial vulnerabilidad en contraste con el común de la población desplazada. 4.4.2.1.3 En este orden, no se cumplen los requisitos de procedencia del amparo constitucional, establecidos en los artículos 86 Superior y 1° del Decreto 2591 de 1991, contrastado que no se advierte, ninguna conducta de parte del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PROSPERIDAD SOCIAL y/o del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA, que asuma como causa de afectación a los derechos fundamentales del tutelante, y a partir de la cual resulte razonable impartir órdenes para su protección en secuencia a juicios de reproche, como quiera que encuentra probado, el despliegue y la notificación de las respuestas dentro del término legal que observan respecto del objeto de las peticiones génesis de la pretensión de amparo tutelar, integralidad, correspondencia y eficacia; supuestos que desdibujan la alegada transgresión. 4.4.2.1.4 Secuencia en la que se enfatiza, que el aquí tutelante formuló su petición el 4 de abril de 2024 y reiterada el 5 de abril siguiente, ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATRIVO DE PROSPERIDAD SOCIAL, petición que fue remitida por competencia al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, y asume relevancia, del FONDO DE PROSPERIDAD SOCIAL, que además de librar oficio el 5 de abril de 2024, remitiendo por competencia la petición a FONVIVIENDA, el 11 siguiente, entregó respuesta al señor NICANOR MORENO, en la que le indica que, verificada la base de datos oficiales del programa subsidio familiar de vivienda en especie SFVE, no aplica al beneficio advertido que no se postuló, y que esa autoridad no cuenta con mecanismo de inscripción ni recibe documentos de beneficiarios, advertido que únicamente toma la información de un proceso de identificación de personas que se encuentran previamente registradas en la base de datos conforme al marco normativo del programa, y se le indicó, requería iniciar la participación del interesado con el registro y tener actualizada la información en el programa denominado vivienda gratuita que le corresponde al hogar, estar al tanto de las etapas para acceder al beneficio 4.4.2.1.4 En tanto que FONVIVENDA entregó su respuesta el 12 de abril de 2024, con radicado 2024EE0025113, en el que resolvió desatando cada una de las preguntas formuladas por el señor NICANOR MORENO, indicándole que al consultar la cédula de ciudadanía No. 1.050.204 en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda se encontró́ que su hogar no se postuló́ a las convocatorias de la Bolsa Desplazados ni al programa de vivienda gratuita, así que no es posible asignarle un subsidio; esto es, libró respuesta informando las razones por las cuales no se atiende favorablemente su petitum.
Emerge entonces y concurrentemente, respecto de las respuestas entregadas por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - DPS y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA, al señor NICANOR MORENO, que no procede ordenar su adición. 4.4.2.1.5. En el descrito panorama es de precisar que la acción de tutela por regla, no resulta idónea para ordenar la entrega de subsidio de vivienda de manera directa y/o el ingreso al programa vivienda gratuita, por cuanto el amparo constitucional no procede para registrarse ni alterar el orden de asignación de subsidios, o los turnos asignados por la administración, mediante trámites reglados para adjudicar las ayudas en materia de vivienda; advertido que emitir orden como la que pretende el señor NICANOR Impugnación de Tutela Expediente: 110013334002202400276-01 Accionante: Nicanor Moreno Ibáñez Accionado: FONVIVIENDA;
DAPS MORENO, comportaría afectar el derecho de igualdad de aquellas familias que están en condiciones similares y que surten para acceder al beneficio, los trámites fijados por las autoridades competentes. En esquema donde las excepciones a la regla general de improcedencia del amparo tutelar, se condicionan a la existencia de la necesidad de un tratamiento con enfoque diferencial, contrastado que ciertas personas de la población desplazada se encuentran en una adicional y especial situación de riesgo, indefensión y vulnerabilidad, condición que debe evidenciar probada en cada caso concreto, y que no acredita en el caso sub lite, dado que el tutelante no invoca encontrarse en situación de debilidad manifiesta por avanzada edad, o por padecimiento de enfermedad grave o cualquiera otra circunstancia que lo sitúen en escenario especial para que se ordene lo pretendido. 4.4.2.1.6.
En secuencia de lo anterior, no prospera la impugnación y procede confirmar el fallo proferido veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Primera. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar el fallo proferido el veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Primera, de conformidad con las razones expuestas.
SEGUNDO: Notificar a los interesados en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Comunicar a través de la Secretaría de esta Subsección, al Juez de primera instancia lo aquí decidido, conforme lo establece el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Remitir el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo (2º) del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente por plataforma SAMAI MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO Magistrada Ponente FERNANDO IREGUI CAMELO JOSÉ ELVER MUÑOZ BARRERA Magistrado Magistrado SMCQ