TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (Apelación de sentencia) DEMANDANTE: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE y otros DEMANDADOS: MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR RADICADO: 20-001-33-33-002-2017-00262-03 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver los recursos de apelación presentado por el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR y por la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN, a través de sus apoderados judiciales, contra la sentencia del 31 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Así se expuso en la parte resolutiva de la referida sentencia: “(…)
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la resolución 108 del 21 de marzo de 2017 expedida el alcalde Municipal de Pelaya, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE en abstracto al MUNICIPIO DE PELAYA al pago de los perjuicios materiales irrogados a la señora NANCY MARIA GONZALEZ VALLE, los cuales se liquidarán mediante incidente. Para su liquidación, se deberá iniciar el respectivo incidente de regulación de perjuicios el cual atenderá los parámetros expuestos en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NEGAR las restantes súplicas de la demanda.
CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.
QUINTO: La entidad demandada deberá cumplir esta decisión en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA.
SEXTO: Contra esta sentencia procede el recurso de apelación, en firme esta providencia, archívese el expediente.
SÉPTIMO: Ejecutoriado materialmente este fallo, se hará la correspondiente depuración del expediente, devolviendo los anexos a los demandantes y destruyendo las copias que legalmente corresponda, para que el envío al ARCHIVO se haga en las condiciones establecidas en la respectiva tabla de retención; para el efecto el Despacho tomará las determinaciones que Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 2 conforme a los principios de publicidad y transparencia se avengan al caso.(…)”.
II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS Según la demanda, el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, mediante Resolución No 128 del 9 de abril de 2014, ordenó la legalización y valorización de los lotes de terreno baldío que hacen parte del área urbana para su incorporación al registro inmobiliario del ente territorial; la resolución quedó ejecutoriada el 30 de abril de ese mismo año; sin embargo, solo se aplicó sobre el predio ubicado en la carrera 9 No 9ª-27, inscrito en la oficina de registro e instrumentos públicos del Municipio de Chimichagua -matrícula inmobiliaria No 192-39818, referencia catastral No 0100006100022000, protocolizado mediante escritura pública No 183 del 4 de septiembre de 2014 ante la Notaría del círculo del Municipio de La Gloria, Cesar.
Se expresó en la demanda que la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN presentó, de forma extemporánea, una petición el día 13 de noviembre de 2014 oponiéndose a cualquier pretensión de adjudicación sin precisar frente a cuáles terrenos presentaba su oposición. Asimismo, sostuvo la parte actora que el alcalde del MUNICIPIO DE PELAYA, el día 24 de noviembre de 2015, bajo las facultades conferidas por el acuerdo 002 del 19 de febrero de 2014, suscribió contrato de compraventa con los señores SAÚL ASCANIO QUINTERO y FANNY PADILLA PADILLA, protocolizado a través de escritura pública No 524 del 23 de diciembre de 2015 ante la Notaría única del Municipio de Pailitas, Cesar, donde el ente territorial vendió el predio antes individualizado a los mencionados señores, esto es, el ubicado en la carrera 9 No 9ª-27.
También señaló la parte actora que los señores SAÚL ASCANIO QUINTERO y FANNY PADILLA PADILLA vendieron el inmueble a la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE, quien constituyó una hipoteca sobre el inmueble con la entidad bancaria BBVA, lo cual se materializó mediante escritura pública No 45 del 26 de febrero de 2016 e inscrita ante la oficina de registro e instrumentos públicos del Municipio de Chimichagua, Cesar.
Igualmente, se expuso en la demanda que el 14 de marzo de 2016 la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN presentó otro derecho de petición ante el MUNICIPIO DE PELAYA solicitando la revocatoria de la resolución No 128 del 9 de abril de 2014 por considerar que afectaba sus derechos particulares adquiridos, motivo por el cual el alcalde expidió la resolución No 108 del 21 de marzo de 2017 en la cual accedió a la revocatoria.
Sostiene la demanda que, ante las circunstancias referidas, al haberse revocado la matricula inmobiliaria y la tradición del inmueble, la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ sigue pagando la hipoteca a la entidad bancaria; situación que le ha causado afectaciones de índole moral y material. Finalmente, la demanda precisó que por estos hechos fue presentada demanda con pretensión de reivindicación del dominio en contra de la señora Herolinda Ramírez Durán; proceso que se tramita en el juzgado promiscuo municipal de Pelaya, Cesar bajo el radicado 20-550-40-89-001-2016-00071-000 el cual no ha sido resuelto de fondo.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 3 2.2. PRETENSIONES En la demanda se solicitó: “1. Declárese la nulidad y restablecimiento del derecho, contra el municipio de Pelaya – Cesar por haber proferido el acto administrativo – resolución No 108 de fecha 21 de marzo de 2017 y notificada el día 19 de abril de 2017 por medio del cual se revoca la resolución No 128 de fecha 09 de abril de 2014. 2.
En consecuencia de lo precedente a mis mandantes se le ocasiono daños morales que deben ser tazados en (50) cincuenta salarios mínimos legal mensual vigente a cada uno. 3. Así mismo, condénese a los daños materiales a favor de los señores NANCY MARIA GONZALES VALLE Y A SU HIJO LEANDRO CESAR ALVAREZ GONZALES, por una suma superior de ochenta millones de pesos ($80.000.000). 4.
Condénese en costas a la parte demandada” (Sic).
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada, MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, a través de apoderado judicial, contestó la demanda; solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el predio ubicado en la carrera 9 No 9ª-27 de ese municipio, identificado con matrícula inmobiliaria No 010000610022000, fue adquirido por la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN y SAÚL ASCANIO QUINTERO, el 1 de octubre de 2008, como se encuentra registrado en el IGAC, motivo por el cual el ente territorial previo a expedir la resolución No 128 del 9 de abril de 2014 que posteriormente revocó por falsa motivación, realizó un estudio de títulos para no afectar los derechos de terceras personas como sucedió en el caso de la señora RAMÍREZ DURÁN. Es decir, el acto acusado respetó el derecho fundamental de propiedad, vulnerados por ex funcionarios del mismo ente territorial.
La entidad accionada propuso como excepción la de “culpa exclusiva de la víctima”, en el entendido que la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ compró un predio sin el pleno estudio de los documentos sobre la titularidad y la posesión de su vendedor; además se afirmó que la demandante conocía del conflicto entre el vendedor y la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN. De igual forma, se formuló la excepción de “inexistencia de la obligación y falta de causa para pedir” con base en que la señora NANCY GONZÁLEZ pretende darle al bien inmueble, objeto de disputa, un uso comercial en una zona que es residencial y no contó con los permisos de la secretaría de gobierno del municipio para la apertura del establecimiento de comercio; y por último se planteó la excepción de “legalidad del acto administrativo demandado” al expresar que una vez estudiado el caso de la señora RAMÍREZ DURÁN y percatarse de la injusticia cometida por su ex pareja, bajo el amparo de la ley revocaron el acto administrativo que se encontraba ocasionando perjuicios a los derechos adquiridos en legal forma. 2.4.
PRUEBAS - Resolución No. 128 del 9 de abril de 2014 suscrita por el Alcalde Municipal de Pelaya “por medio de la cual se determina y delimita el área y linderos Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 4 de un predio baldío urbano a favor del Municipio de Pelaya, Cesar, y se acepta el dominio en virtud de la Ley 388 de 1997”1. - Escritura pública número 183 del 4 de septiembre de 2014 otorgada en la Notaría única del círculo del Municipio de La Gloria, Cesar2. - Petición suscrita por la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN, dirigida a la secretaría de planeación del Municipio de Pelaya con fecha de recibido 13 de noviembre de 2014, en cuyo asunto se consignó “Anuncio de oposición”3. - Contrato de compraventa de fecha de 24 de noviembre de 2015, del predio identificado con cédula catastral 010000610022000 y matrícula inmobiliaria 192-39818 ubicado en el perímetro urbano del municipio de Pelaya en la dirección carrera 9 No 9ª-274. - Escritura pública número 524 del 23 de diciembre de 2015 otorgada en la Notaría única del Municipio de Pailitas, Cesar5. - Certificado de libertad y tradición que data del 24 de abril de 2017 emitido por la oficina de registro e instrumentos públicos del municipio de Chimichagua, Cesar, correspondiente al inmueble con número de matrícula 192-398186. - Derecho de petición presentado por la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN dirigido al alcalde del MUNICIPIO DE PELAYACESAR, el cual cuenta con fecha de recibido 14 de marzo de 20167. - Alegatos de conclusión presentados el 26 de enero de 2017 ante la alcaldía municipal de Pelaya por el apoderado de FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO dentro del trámite de revocatoria directa de acto administrativo8. - Oficio que data del 22 de marzo 2017, consistente en citación para notificación personal de la resolución No 108 del 21 de marzo de 2017.9 - Notificación personal de la resolución 108 de 2017 realizada el 19 de abril de 2017 por parte de la secretaria del alcalde municipal de Pelaya, al apoderado de los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO10. - Resolución No 108 del 21 de marzo de 2017 suscrita por el alcalde municipal de Pelaya “por medio de la cual se resuelve solicitud de revocatoria de la resolución No 128 del 9 de abril del año 200014” (Sic)11. - Dos certificaciones del contador público José Hidalgo González12. 1 Índice 00058 anexo No 01 – folios 16 – 18, expediente digital SAMAI – primera instancia 2 Folio 19–34, ibidem 3 Folio 35, ibidem 4 Folio 36, ibidem 5 Folio 37-67, ibidem 6 Folio 68-70, ibidem 7 Folio 71-74, ibidem 8 Folio 78-80, ibidem 9 Folio 81, ibidem 10 Folio 82, ibidem 11 Folio 84-86, ibidem 12 Folio 87-88, ibidem Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 5 - Certificado proveniente de la entidad bancaria BBVA el 2 de mayo de 2017 donde hace constar que la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE adquirió crédito hipotecario el 29 de febrero de 201613. - Contrato de arrendamiento de vivienda urbana14. - Certificado de existencia y representación de la empresa “funerales los trinitarios Ltda.”.15 - Registro civil de nacimiento de Leandro Álvarez González16. - Oficio calendado 12 de septiembre de 2017 suscrito por el alcalde del MUNICIPIO DE PELAYA con destino a la oficina de registro e instrumentos públicos de Chimichagua, Cesar, en cuya referencia consignó “respuesta a nota devolutiva, resolución No 108 del 21 de marzo de 2017, radicación 2017 – 192 – 6 – 1373, vinculada a la matrícula inmobiliaria 192-39818”17. - Resolución No 371 del 25 de agosto de 2017 expedida por el alcalde Municipal de Pelaya “por medio de la cual se adicionan unos considerandos a la resolución No 108 del 21 de marzo de 2017”18. - Constancia de ejecutoria de la resolución 108 del 21 de marzo de 201719. - Oficio adiado 17 de abril de 2017, por medio del cual el Municipio de Pelaya cita a la entidad bancaria BBVA para notificar la resolución 108 del 21 de marzo de 201720. - Oficios de fecha 24 de marzo y 3 y 6 de abril de 2017 donde se hace entrega de una copia de la resolución 108 de 2017 a los señores FANNY PADILLA, NANCY MARÍA GONZÁLEZ y SAÚL ASCANIO21. - Escrito de fecha 21 de marzo de 2017 donde el alcalde del municipio demandado le informa al Juzgado Promiscuo Municipal de Pelaya el resultado de la solicitud promovida por la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN22. - Acta de inspección ocular N°001 de fecha 12 de junio de 2016 realizada por el ente demandado en el inmueble ubicado en la carrera 9 No 9ª-27, en atención al requerimiento realizado por HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN23. - Escritura No 45 otorgada por la Notaría única del círculo de Curumaní, Cesar24. - Solicitud elevada por la señora Fanny Padilla el 25 de agosto de 2014 ante el secretario de planeación municipal de Pelaya25. 13 Folio 90, ibidem 1414 Folio 91-93, ibidem 15 Folio 94-97, ibidem 16 Folio 98-99 ibidem 17 Índice 00058 anexo No 11 – folio 1, expediente digital SAMAI – primera instancia 18 Folio 4-5, ibidem 19 Folio 108, ibidem 20 Folio 13, ibidem 21 Folios 9, 14 y 17 ibidem 22 Folio 24 ibidem 23 Folio 25-27, ibidem 24 Folio 28-48, ibidem 25 Folio 57, ibidem Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 6 - Certificación del 8 de marzo de 2016 proveniente de la secretaria de la empresa de servicios públicos de Pelaya “EMSOPEL E.S.P”. - Certificado catastral expedido por el IGAC el 10 de marzo de 201626. - Contrato de compraventa “de un lote terreno” del 1 de octubre de 200827. - Contrato de compraventa del 13 de octubre de 2014 relacionado con el predio identificado con cédula catastral 010000610022000 y matrícula inmobiliaria 192-39818, ubicado en el perímetro urbano del municipio de Pelaya en la dirección carrera 9 No 9ª-2728. - Certificado del 10 de mayo de 2016 proveniente de la empresa Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A E.S. P29. - Testimonios e interrogatorio de parte practicados, mediante despacho comisorio, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Pelaya, Cesar30, así: - DANULIS PATRICIA CHAVEZ GARCÉS, manifestó: “(…) Preguntado (Juez): ¿Diga al Despacho si usted sabe o conoce si la señora HEROLINDA tuvo una relación con el señor ASCANIO QUINTERO, qué tipo de relación y por cuanto tiempo conoció de esa relación? Contestado: Eran pareja, convivían juntos al lado de la casa de la mamá de ella, siempre lo vi con ella era el esposo de ella su compañero.
(…) Preguntado: ¿Diga al Despacho si usted sabe o conoce si la señora HEROLINDA en algún momento le comentó que hizo oposición al trámite que estaban haciendo los señores SAÚL ASCANIO y FANNY PADILLA ante el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR? (…) Contestado: Cuando ella se acercó a la alcaldía a hacer los trámites para el predio porque según ese predio era del señor SAÚL y ella para seguir la construcción que ella llevaba porque cuando el señor SAÚL se fue ella quedó en la casa y ella se acercó a la alcaldía para hacer los trámites pertinentes y es cuando se entera que ya ese predio lo habían adjudicado y ahí fue cuando la alcaldía hacen unas inspecciones y unas verificaciones y se dan cuenta que la señora HEROLINDA es la que siempre ha estado en la posesión del predio (…)”. - MARYURIS PATRICIA LASCARRO GÓMEZ, sostuvo: “(…) Preguntado (Juez): ¿Diga al Despacho si usted sabe o conoce cuál es la dirección del bien donde actualmente reside la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN? Contestado: Por ahí por el lado de la casa, pero la dirección no me la sé, por ahí al lado de mi casa.
Preguntado: ¿al lado de su casa vive ella? Contestado: Sí, como a dos tres casas vive ella. Preguntado: ¿qué dirección es? Contestado: la carrera mía es carrera 9 con 50 esa es la carrera mía, pero el número de casa de ella no sé. (…) Preguntado: ¿Diga al Despacho si usted sabe o conoce con quién ha compartido la señora HEROLINDA el bien ubicado en la carrera 9 No 9ª- 27 del MUNICIPIO DE PELAYA CESAR? Contestado: Cuando ella vivía 26 Folio 61, ibidem 27 Folio 62, ibidem 28 Folio 63, ibidem 29 Folio 79, ibidem 30 https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/ypalmaa_cendoj_ramajudicial_gov_co1/EvdBUll- QL9KoAHzsCSUgEwBGMSpJNH4x80iirHZDoDEcQ?e=y72D4g Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 7 con el señor SAÚL, él se fue y la dejó ahí. Preguntado (parte demandada): señora Maryuri, manifieste al Despacho desde cuando usted empezó a vivir en el MUNICIPIO DE PELAYA? Contestado: Toda la vida he vivido aquí en Pelaya.
Preguntado: ¿desde cuándo usted conoce a la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN? Contestado: (…) nosotras nos criamos desde niña (…) madre 5 años tiene la amistad con ella. Preguntado: cuando usted conoció a la señora HEROLINDA ¿diga dónde vivía la señora HEROLINDA? Contestado: Ahí con la mamá. (…)”. - SAUL ASCANIO QUINTERO, contestó al interrogatorio formulado: “(…) Preguntado (apoderada Municipio de Pelaya): diga al Despacho, ¿cómo adquirió usted el bien inmueble en mención? Contestado: Yo lo adquirí presté una plata a la señora FANNY para iniciar la casa y el lote.
Preguntado: ¿conoce usted a la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN? ¿En caso de ser afirmativo diga de donde la conoce desde cuando la conoce? Contestado: Hace aproximadamente 15 años la distingo. Preguntado: ¿Cuándo usted adquiere el bien inmueble, lo adquiere en su totalidad? Contestado: claro que sí. Preguntado: Diga al Despacho ¿por qué en el certificado del IGAC figura en la lista de propietarios usted y la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN? Contestado: Porque en ese tiempo teníamos una unión, convivíamos.
(…) Preguntado: ¿Cuándo usted hace la venta a la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE, usted le hace entrega material del bien inmueble? Contestado: No, no le entregué el bien inmueble porque ella estaba posesionada ahí, ella voló la ley porque esa casa estaba cerrada porque era mía, ósea que yo me fui yo sufrí una depresión y me fui para Cúcuta, cuando vine ella me dio a mí un lado de la casa y se metió con otro muchacho ahí. (…) Preguntado: ósea que cuando usted hace la negociación con la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ ¿usted no le hace entrega material del bien inmueble? Contestado: No se le ha hecho entrega porque ella no ha salido de la casa, tiene 8 años de estar viviendo ahí y no paga arriendo ni nada.
Preguntado: Diga al Despacho señor SAÚL, ¿Quién es la señora AURA DENIS DURÁN? Contestado: La mamá de HEROLINDA. (…) Preguntado (apoderado parte actora): ¿usted hizo la solicitud al MUNICIPIO DE PELAYA para que se le adjudicara ese inmueble? Contestado: Sí señor. Preguntado (Juez): Dígale al Despacho si sabe o recuerda ¿cómo fue el trámite ante el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR para que hiciera la adjudicación que se le hizo a usted por el ente municipal? Contestado: Pues bueno unas medidas que estaba tomando el municipio y llegaron midieron la casa y de ahí pues salió la escritura.
(…) Preguntado: Diga al Despacho con relación a la respuesta dada por usted ¿no hizo usted solicitud alguna ante el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR para que el adjudicaran? Contestado: Claro que sí. (…)”. - NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE, contestó al interrogatorio planteado: “(…) Preguntado (Juez): Diga al Despacho si usted conoce al señor SAÚL ASCANIO QUINTERO? En caso que usted diga que lo conoce me indica desde cuando lo conoce indicándome el número de años y qué relación tiene o ha tenido con el mencionado señor.
Contestado: Al señor SAÚL ASCANIO me lo presentó la señora FANNY dueña de la casa donde yo tenía la funeraria acá en Pelaya, ella me lo presenta como dueño de la casa que yo le compré a él, aproximadamente hace como 6 o 7 años. (…) Preguntado: Diga al Despacho si ¿usted conoce o conoció a la Señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN, en caso afirmativo desde cuándo la conoce y qué relación ha tenido o tiene con la mencionada señora? Contestado: La señora HEROLINDA la distinguí a través de la señora Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 8 FANNY PADILLA, ella me la presentó a mi porque me dijo que tenía una casa aquí en Pelaya la señora FANNY PADILLA y me llevó a mostrarme esa casa, desde ese momento distingo yo a la señora HEROLINDA aproximadamente 7 años 8 años.
(…) Preguntado: ¿Diga al Despacho si usted tuvo conocimiento que los señores SAÚL ASCANIO y FANNY PADILLA hicieron algún trámite ante el municipio de Pelaya Cesar para que el adjudicaran a través de venta del predio el bien inmueble que hoy en día tiene como dirección la carrera 9 No 9ª-27? Contestado: Ellos me entregaron la escritura a mí para yo a su vez hacer un crédito en BBVA (…) Preguntado: Cuando usted dice ellos ¿a quién se refiere? Contestado: Me refiero al señor SAÚL ASCANIO que era dueño de la mitad de la casa y la señora FANNY PADILLA que era dueña de la otra mitad.
Preguntado: ¿Cuándo a usted le entregaron la escritura, estaba registrada? Contestado: Si señora estaba registrada ( )”. - MARIBEL PEREZ FLÓREZ, vecina de la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN, donde afirmó que la señora RAMÍREZ DURÁN siempre ha vivido en el predio, por ser un lote que el regaló su madre la señora AURA DENNIS y que corresponde a una parte del patio de la casa. - - CARLOS MAURICIO MACHUCA, en su declaración indicó que para la época de los hechos fungió como jefe de la oficina jurídica del Municipio de Pelaya, y sostuvo que tuvo conocimiento de los hechos al tramitar la petición donde la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN manifestó que previamente había presentado oposición ante una adjudicación que había realizado el ente territorial.
De su declaración se extrae lo siguiente: “( ) Preguntado (Juez): Diga al Despacho si usted sabe o conoce cuál es el trámite que desarrollan los ciudadanos los usuarios para lograr la adjudicación a través del MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR? Contestado: Doctora, en realidad como le indicaba previamente, la oficina de planeación era la que manejaba el trámite administrativo para la venta o adjudicación de esos bienes inmuebles entonces tengo un conocimiento muy básico, sé que se le exigía una serie de requisitos a los poseedores de esos inmuebles que debían cumplirlos ante la oficina de planeación, quienes a su vez internamente debían cumplir después con unos requisitos posteriores para evaluar la posesión ( ) Preguntado: Diga al Despacho, al momento de realizar la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN la oposición a que usted se ha referido ¿ya se había realizado todo el trámite de adjudicación y venta del inmueble objeto de demanda? Contestado: Doctora si nos orientamos por las fechas en las cuales la señora RAMÍREZ DURÁN presentó la oposición, encontramos que aún no se había agotado todo el proceso correspondiente a la venta y delimitación del predio objeto de litigio, o sea que para ese momento aún no se había expedido la resolución de delimitación o de venta ( )”.
III. SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, en sentencia de primera instancia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; declaró la nulidad de la resolución No 108 del 21 de marzo de 2017 expedida por el alcalde del Municipio de Pelaya y, como consecuencia de ello, ordenó el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales, en abstracto, a favor de NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE.
La sentencia recurrida se fundó en lo siguiente: Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 9 “(…) El despacho analizará si la resolución número 108 del 21 de marzo de 2017 se encuentra viciada por vulneración o infracción de las normas en que deberían fundarse.
Por tanto, el análisis probatorio debe demostrar si se cumplen los requisitos para declarar la nulidad de la decisión de la administración en cabeza del municipio de Pelaya, Cesar y si como consecuencia de ello procede el restablecimiento del derecho impetrado. En el caso bajo análisis el despacho encuentra que el acto administrativo confutado, es decir, la resolución No. 108 del 21 de marzo de 2017, ordena la revocatoria de la resolución No. 128 del 9 de abril de 2014 expedida por el Alcalde del municipio de Pelaya por medio de la cual se determina y delimita el área y linderos de un predio baldío urbano a favor de dicha municipalidad y acepta el dominio en virtud de la ley 388 de 1997.
Del mismo modo está acreditado que el bien inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria No. 192-3981815 fue adquirido por compraventa realizada por el municipio de Pelaya a favor de Saúl Ascanio Quintero y Fanny Padilla Padilla, quienes, a su vez, vendieron a Nancy María González Valle. Para estos casos y similares, las autoridades públicas tienen la posibilidad de revocar directamente un acto administrativo producido con anterioridad y dejarlo sin efecto, cuando se encuentre dentro de los casos permitidos por la ley.
Ahora bien, la Ley 1437 de 2011 prevé en su artículo 97 que cuando el acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales y fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
De manera que confrontado el acto administrativo demandado, vertido en la Resolución 108 de 2017, con la normativa citada en precedencia resulta claro que el mismo está afectado de los vicios de nulidad que se endilgan al haber sido proferido con infracción de las normas en que debía fundarse y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, como quiera a consecuencia de la expedición de éste, se afectó el derecho de propiedad del que es titular la ciudadana Nancy Gonzalez Valle sobre el inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria No. 192- 39818, quien además no fue vinculada a la actuación administrativa que desembocó con la expedición de la resolución que se nulita.
(…)” (Sic). IV. RECURSO DE APELACIÓN 1. El MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, parte demandada, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Sostuvo la entidad que el predio identificado con la matrícula inmobiliaria No. 010000610022000, ubicado en el municipio de Pelaya-Cesar, fue adquirido por la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN y SAÚL ASCANIO QUINTERO, según Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 10 compra que hicieron a la señora Aura Denis Durán el 23 de diciembre de 2008, tal como consta en el certificado expedido por el IGAC.
Señaló la entidad recurrente que el proceso de adjudicación afectó el derecho de posesión de la señora RAMÍREZ DURÁN, quien presentó oposición a la adjudicación del inmueble, razón por la cual la administración procedió a revocar el acto administrativo. Agregó que el juez de primera instancia no realizó una valoración integral de las pruebas documentales ni testimoniales allegadas al expediente, desatendiendo que la señora HEROLINDA RAMÍREZ aportó las certificaciones de las empresas de servicios públicos y que en el proceso de la revocatoria se respetó el debido proceso administrativo, según lo preceptuado en la Ley 1437 de 2011, como lo expuso el señor Carlos Mauricio Machuca en la declaración rendida dentro de la actuación. Destacó que con el interrogatorio de parte de la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE se probó que no hubo entrega material del bien inmueble, cuando esta aseguró que el señor SAÚL ASCANIO le indicó que el bien estaba en posesión de su compañera y que debía buscar ayuda de la policía. Señaló su inconformidad respecto de la indemnización de perjuicios, atendiendo que el juez tuvo en cuenta un informe pericial que no fue controvertido en audiencia de pruebas; vulnerando de esta manera su derecho a la contradicción. En cuanto a los perjuicios morales, consideró que no se logró probar la aflicción y congoja que padeció la víctima directa.
Finalmente, señaló que la sentencia del Juez de Primera Instancia debió centrarrse en analizar si con la expedición del acto de delineación y adjudicación del predio y la posterior adjudicación al señor SAÚL ASCANIO se afectó el derecho de la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN, puesto que las decisiones de la administración no afectaron a la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ, quien adquirió un predio con inconsistencias que no fueron verificadas al momento de la compra.
2. HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN parte demandada, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Indicó que en la declaratoria de nulidad de la resolución 108 del 21 de marzo de 2017 no se presentó la vulneración del debido proceso, ya que las actuaciones administrativas realizadas por el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, desde el auto admisorio del procedimiento -28 de abril de 2016, lo notificó a las partes interesadas, así como también se aportó la citación para presentar alegatos, con lo que se acreditó el cumplimiento del artículo 29 de la Constitución Política y del debido proceso administrativo reglado en la Ley 1437 de 2011.
La parte recurrente manifestó su inconformidad con la sentencia debido a que solamente fueron tomados en cuenta los dos interrogatorios de parte y no los testimonios como el del señor CARLOS MAURICIO MACHUCA quien explicó el procedimiento administrativo de la revocatoria de la resolución 128 del 2014; así como tampoco tuvo en cuenta las afirmaciones dadas por la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ en el interrogatorio en el sentido que no hubo entrega material del inmueble porque el señor SAÚL ASCANIO le indicó que la posesión la tenía su ex Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 11 compañera sentimental pero a pesar de ello aceptó una venta irregular, con lo que se configura la culpa exclusiva de la víctima.
De igual forma, sostuvo la apelante que los testimonios de las señoras MARIBEL PÉREZ, PATRICIA LASCARRO y DANULIS CHÁVEZ demuestran que la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN siempre ha tenido la posesión pacífica del inmueble; hecho ratificado con la visita de inspección ocular que realizó el municipio demandado. Finalmente, señaló su desacuerdo con el reconocimiento de perjuicios materiales por dos aspectos; el primero de ellos es que el informe pericial es carente de idoneidad, experiencia y no aplicó las reglas urbanísticas y socioeconómicas; y el segundo porque el negocio fúnebre sobre el cual se proyectó era una expectativa que no fue real ni probada, teniendo en cuenta que la ubicación del inmueble (carrera 9 No 9ª-27) es zona residencial y que la señora NANCY GONZÁLEZ no demostró ser la representante legal de “Funerales los trinitarios”.
V. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 25 de enero de 202331 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 31 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Posteriormente y en cumplimiento del Acuerdo CSJCEA 24 - 52 del 2 de mayo de 2024 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, a través del que ordenó la redistribución de unos procesos con ocasión a la creación del Despacho 06 del Tribunal Administrativo del Cesar, se ordenó la remisión del presente asunto al referido Despacho, donde se avocó conocimiento y se ordenó continuar con el trámite respectivo, actuación que se hizo mediante auto del 16 de mayo de 202432.
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto. VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 31 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. 7.2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la decisión tomada por el Juez de primera instancia debe ser confirmada o revocada; para ello se deberá verificar si procede la declaratoria de nulidad de la resolución No 108 del 21 de marzo de 2017, por medio de la cual el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR revocó la resolución No. 128 del 9 de abril de 2014, en atención a que el predio adjudicado en este último acto administrativo no era propiedad del Municipio; asimismo, deberá determinarse si los 31 2da Instancia - Índice 00004 del Expediente Digital en SAMAI 32 2da Instancia - Índice 00015 del Expediente Digital en SAMAI Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 12 demandantes tienen derecho al restablecimiento del derecho -perjuicios materiales- solicitado en la demanda y que fueron decretados en la sentencia de primera instancia. Para resolver lo planteado, la Sala analizará, en primer lugar, i) las normas y pronunciamientos jurisprudenciales atinentes al asunto, para concluir con iii) el caso concreto.
7.2.1. MARCO JURÍDICO APLICABLE La Ley 1437 de 2011 consagra la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos como una facultad que posee la autoridad que los expidió para revocarlos, de oficio o a solicitud de parte, cuando se cumpla alguno de los casos previstos en el artículo 93 del citado reglamento33. De la referida norma se desprende que la revocatoria no resuelve de forma definitiva la legalidad de un acto administrativo con efectos de expulsarlo del ordenamiento jurídico, ya que si la administración y los particulares se consideran afectados con la decisión, podrán acudir ante el Juez Contencioso para que defina las diferencias que surjan en torno a la decisión. Para la concreción de este procedimiento, el artículo 97 de la norma en cita estableció las reglas por las cuales se erige la revocatoria directa de los actos administrativos; así: REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO.
Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre los efectos de la revocatoria directa de los actos administrativos y la nulidad de los mismos, señalando que el primero se constituye en una herramienta con la que cuentan las autoridades para materializar el principio de autotutela; mientras que la nulidad es un mecanismo judicial donde el Juez examina la validez del acto administrativo bajo los supuestos consignados en la Ley 1437 de 2011. 33 ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 13 Así lo planteó la alta Corporación34: “(…) En primer lugar, la revocatoria directa constituye una herramienta de las autoridades para materializar el principio de la autotutela, el cual hace referencia a la potestad del Estado para reconocer derechos, imponer obligaciones o crear y modificar situaciones jurídicas (de manera declarativa) y al mismo tiempo hacerlas efectivas o materializarlas (de forma ejecutiva o coactiva).
(…) No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que el legislador previó esta posibilidad bajo el entendido de que dicha autonomía en el control extra o prejudicial de los propios actos de la administración, no implica la facultad de los organismos públicos para declarar la nulidad de sus decisiones con efectos propios de una sentencia, sino que aquella posibilidad subsanatoria debe someterse a ciertas reglas como las consagradas en los cánones 93 a 97 del CPACA, las cuales no derivan en un restablecimiento del derecho conculcado, sino en la terminación de los efectos de la decisión. (…) Por último, sobre la nulidad de los actos administrativos, debe tenerse en cuenta que este mecanismo corresponde a un medio de control eminentemente judicial, por medio del cual se examina la validez de la manifestación estatal, desde el punto de vista de los elementos esenciales para consolidar el principio de legalidad que le es inherente.
Dichos supuestos son los previstos como causales en el artículo 137 del CPACA, relativos a: i) la competencia de la autoridad que expide la decisión, ii) la sujeción estricta a las normas que la sustentan, iii) la observancia del procedimiento administrativo regularmente previsto para proferirla, iv) el respeto por el derecho al debido proceso en punto a las prerrogativas de audiencia y de defensa, v) la motivación o justificación fáctica y jurídica de lo resuelto y vi) la verificación de que lo adoptado por la entidad se circunscriba únicamente a los fines de la administración y no a arbitrariedades de sus funcionarios.
Como se observa, la anulación de un acto administrativo lleva consigo el análisis estructural de aquel, es decir, un juicio sobre las bases que le dieron origen, de manera que el hecho de declarar su nulidad, trae como resultado el retiro de dicha manifestación expresa del tránsito jurídico, a fin de mantener incólume el ordenamiento.
Ahora, ello a su vez implica asumir que esta nunca existió y que por lo tanto deben retrotraerse sus efectos al momento previo a su expedición, en orden de restablecer el derecho afectado por la decisión mientras estuvo vigente. (…)” 7.2.3. Análisis del caso en concreto La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución 108 del 21 de marzo de 2017 expedida el alcalde del MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, y se ordene a la parte demandada el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados con tal decisión. Por su parte, el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, señaló que el acto demandado se encuentra revestido de legalidad por cuanto la resolución No 128 del 9 de abril de 2014 expedida por el mismo ente territorial, transgredió el derecho de propiedad de la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN; además sostuvo que a la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE no le asiste el derecho que reclama, por cuanto compró un predio sin estudiar la titularidad del mismo y la sana posesión de su vendedor. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de marzo de 2022.
Radicado: 66001-23-33-000-2016-00669-01 (2922-2020) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 14 La Sala revocará la decisión de primera instancia con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación. En el proceso se probó lo siguiente: - En el proceso se encuentra acreditado que el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, expidió la resolución No 128 del 9 de abril de 2014, donde se determina y delimita un bien baldío, ubicado en la carrera 9 No 9ª-27, lo adjudica para sí mismo y lo vende a los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO, ante la solicitud de compra que presentaron; resolución que quedó ejecutoriada el 30 de abril de 2014. -Se acreditó que la decisión contenida en la resolución 128 del 9 de abril de 2014 se protocolizó en la notaría única del círculo del Municipio de La Gloria, Cesar, mediante escritura pública número 183 del 4 de septiembre de 201435. -Está probado que la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN presentó anuncio de oposición el 13 de noviembre de 2014 solicitando que fuera negada cualquier pretensión por venta “del predio ubicado en la carrera 9 entre calles 10 y 9 del barrio san Bernardo de esta municipalidad”. -Asimismo, se acreditó que el 24 de noviembre de 2015 fue suscrito el contrato de promesa de compraventa del mencionado predio, entre el alcalde del MUNICIPIO DE PELAYA, Doctor Walfran Rinaldy Romano, en calidad de vendedor y los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO como compradores; acto protocolizado mediante escritura pública 524 del 23 de diciembre de 2015 en la Notaría única del Municipio de Pailitas, Cesar36. -Está demostrado que los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO vendieron a la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ el referido predio (código catastral número 010000610022000); compraventa que fue protocolizada a través de la escritura número 45 del 26 de febrero de 2016 de la notaría única del círculo de Curumaní, Cesar; documento donde se expresó que recibió materialmente el bien inmueble y que constituyó hipoteca abierta con el banco BBVA sobre el bien. -Se probó que la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN radicó petición el 14 de marzo de 2016 ante el Despacho del alcalde del MUNICIPIO DE PELAYA, donde solicitó la revocatoria de la resolución 128 del 9 de abril de 2014 -artículo 93 de la Ley 1437 de 2011; pretensión que tuvo como opositores a los señores FANNY PADILLA y SAÚL ASCANIO, mediante memorial presentado el 26 de enero de 2017. - De igual manera se acreditó que, según el certificado de libertad y tradición del 24 de abril de 2017, proveniente de la oficina de registro e instrumentos públicos del Municipio de Chimichagua, Cesar, se encuentran las anotaciones relativas a las compraventas descritas en precedencia; siendo el último registro la hipoteca que NANCY MARÍA GONZÁLEZ hizo con el Banco BBVA. - En el proceso se encuentra probado que los señores SAÚL ASCANIO, FANNY PADILLA, NANCY MARÍA GONZÁLEZ y a HEROLINDA RAMÍREZ presentaron 35 F. 19 del índico No. 058 anexo 01 expediente digital en SAMAI – primera instancia 36 F. 37 del índico No. 058 anexo 01 expediente digital en SAMAI – primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 15 alegatos de conclusión, dentro del procedimiento de revocatoria de la resolución 128 del 9 de abril de 2014; procedimiento que finalizó con la expedición de la resolució 108 del 21 de marzo de 2017, con fundamento en que la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN siempre ejercitó la posesión material y disfrute del inmueble. -Se acreditó que, mediante la resolución 371 del 25 de agosto de 2017, el alcalde del mUNICIPIO DE PELAYA ordenó inscribir en la oficina de registro e instrumentos públicos lo resuelto en la resolución 108 del 21 de marzo de 2017. - De igual forma se acreditó que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi “IGAC” expidió certificación del 10 de marzo de 2016, donde indicó que señores RAMÍREZ DURÁN HEROLINDA y SAÚL ASCANIO QUINTERO son los propietarios del predio con número 010000610022001.
Inicialmente, atendiendo a que la cuestión que se plantea en el presente proceso deriva de revocatoria de un acto administrativo, a partir del cual se generó algunos efectos positivos a favor de la parte demandante en este asunto, la Sala precisará lo siguiente: La figura jurídica de la revocatoria directa es una herramienta de la que puede hacer uso tanto la administración como el administrado para que en sede administrativa desaparezca del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que sean contrarios u opuestos a la Constitución o a la ley, que no estén conformes con el interés público o social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
Es por tanto, el medio eficaz con el que cuentan los sujetos del procedimiento administrativo para remediar, sin acudir al aparato judicial, los yerros que puedan cometerse en el ejercicio de la administración pública. En cuanto a la procedencia y oportunidad de la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular, como el que aquí se estudia, el artículo 97 del CPACA, estableció: “(…) Artículo 97.
Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” De la lectura de la norma transcrita se desprende como regla general la imposibilidad de revocar directamente los actos administrativos particulares y concretos, si la administración no cuenta previamente con el consentimiento expreso del titular del derecho reconocido.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 16 Como ya se expuso, en el asunto que se revisa el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, expidió Resolución No 128 del 9 de abril del 2014, donde determina y delimita un bien baldío ubicado en la carrera 9 No 9ª-27, lo adjudica para sí mismo y lo vende a los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO, ante la solicitud de compra que presentaron; resolución que quedó ejecutoriada el 30 de abril de 2014.
De igual manera, se logró establecer que previa solicitud de la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN ante el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, el ente territorial profirió la resolución No. 108 del 21 de marzo de 2017 que dispuso la revocatoria de la resolución No 128 del 9 de abril del 2014, acto que había adjudicado un inmueble a favor de los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO, al considerar que con ese acto se afectaron los intereses de la peticionaria, quien demostró estar en posesión del inmueble, incluso, antes y durante el proceso de adjudicación ya mencionado.
De lo anterior, en principio, podría pensarse que la resolución No. 108 del 21 de marzo de 2017 que ordenó la revocatoria de la resolución No 128 del 9 de abril del 2014 es contraria al ordenamiento jurídico que rige lo relacionado con la revocatoria de los actos administrativos, por cuanto a partir de este último se había reconocido un derecho a favor de los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO, situación que a la luz del artículo 97 del CPACA hace obligatorio para la administración que, previo a disponer de dicha revocatoria, deba contar con el consentimiento del beneficiario del derecho reconocido en el acto administrativo.
Sin embargo, partiendo de las consideraciones que tuvo en cuenta el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR para adoptar esa decisión, quien adujo una serie de irregularidades de la administración anterior en el trámite de adjudicación, procederá la Sala a verificar esa situación, partiendo del concepto de bienes baldíos y su regulación normativa.
Así, se consideran bienes baldíos los inmuebles que no han sido enajenados ni adjudicados a ningún particular y constitucionalmente se le han asignado al Estado, separándose su titularidad y regulación de los bienes inmuebles de dominio privado. El Código Civil en su artículo 675 definió a los baldíos como “todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño”.
Por su parte, el artículo 150 de la Carta de 1991 atribuyó al Congreso de la República la función de dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías, mientras que el artículo 63 ibidem los establece como inalienables, imprescriptibles e inembargables. Al mismo tiempo, la Corte Constitucional precisó que los baldíos son bienes públicos de la Nación que pertenecen a la categoría de bienes fiscales adjudicables, y en esa misma sentencia se reiteró que dichos bienes no pueden adquirirse por vía de prescripción adquisitiva de dominio según las reglas del derecho civil: “(…) Si la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los demás derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley, la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 17 largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las tierras baldías, cuyo régimen difiere del consagrado en el Código Civil ( )37”.
La Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 65 consagró dicha prohibición, precisando: “ARTÍCULO 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio. Como regla general, el INCORA decretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos.
En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva.” (Subrayado de la Sala) La anterior prohibición fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia de unificación del 18 de agosto de 2022, donde clarificó el tema y especificó que el modo de adquirir el dominio de las tierras baldías para los particulares es la ocupación, y que para que este se materialice legalmente, debe existir un proceso de adjudicación por la cual el Estado mismo como titular de la propiedad de los bienes baldíos entregue a un particular que reúna las condiciones de ley para beneficiarse de la propiedad sobre dicho inmueble para explotarlo y aprovecharlo con fines de vivienda o labores agrarias productivas.
De igual manera, en la sentencia se expresó contundentemente que los ocupantes de tierras baldías no tienen calidad de poseedores conforme al Código Civil por ese solo hecho, y que la ocupación sola no otorga derechos a verse beneficiados con adjudicación, sino que el Estado les reconoce a los ocupantes una mera expectativa frente a ello38.
Ante el escenario jurídico reseñado, considera la Sala como hecho relevante en este asunto, a partir del material probatorio allegado al proceso, que en el momento en que el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR, profirió la resolución No. 128 del 9 de abril de 2014 que adjudicó para sí el inmueble, que posteriormente transfirió por compraventa a los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO, la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN ya habitaba el señalado inmueble; situación que ameritaba un estudio profundo del trámite de adjudicación, 37 Sentencia C-595 de 1995 38 Sentencia SU-288 de 2022 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 18 inclusive, al ser un tercero probablemente con mejor derecho se debió garantizar en todo momento su intervención al trámite administrativo, pero esa actuación (la comunicación al tercero con interés directo), no se hizo o, al menos, no se probó que se realizó, por cuanto ninguno de los documentos allegados al proceso demuestra esa situación. En lo referente a que la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN habitaba el inmueble objeto de adjudicación y posterior compraventa, esa situación se pudo establecer a partir de lo relatado por la propia parte actora, quien fue enfática en afirmar que la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE desde que compró el inmueble a los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO no ha podido recibir materialmente el inmueble por cuanto ahí vive la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN y quien se ha negado a abandonar el lugar, situación que, incluso, la llevó a presentar una demanda reivindicatoria ante la jurisdicción ordinaria.
Este aspecto también se puede establecer a partir de la declaración de los testigos escuchados en audiencia de pruebas, quienes dieron fe de esa situación. Al respecto, la testigo MARYURIS PATRICIA LASCARRO GÓMEZ al momento de ser interrogada acerca de si sabía o conocía con quién ha compartido la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN el bien inmueble ubicado en la carrera 9 no 9ª-27 del MUNICIPIO DE PELAYA CESAR, sostuvo que ella vivía con el señor SAÚL, él se fue y la dejó ahí. En similar sentido es la declaración de la señora MARIBEL PEREZ FLÓREZ, vecina de la señora HEROLINDA RAMÍREZ DURÁN, quien afirmó que la señora RAMÍREZ DURÁN siempre ha vivido en el predio, por ser un lote que el regaló su madre la señora AURA DENNIS y que corresponde a una parte del patio de la casa.
Las declaraciones anteriores se acompasan con otros medio de prueba como la certificación del 10 de marzo de 2016 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, donde se indicó que los señores HEROLINDA RAMIREZ DURÁN y SAÚL ASCANIO QUINTERO era los propietarios del inmueble ubicado en la carrera 9 No. 9ª -27 del MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR; así como las certificaciones expedidas por las empresas CENTRALES ELÉCTRICAS DEL NORTE DE SANTANDER SA ESP y EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE PELAYA, donde refirieron que los servicios públicos instalados en el inmueble ubicado en la dirección mencionada están registrados a nombre de la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN. La Sala destaca, respecto de las anteriores consideraciones, que los documentos anteriores no son los medios de prueba idóneos para demostrar la titularidad de un bien sujeto a registro, pero junto con los demás medios de prueba sí son indicativos que, como se ha venido sosteniendo, la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN habita el inmueble ubicado en la carrera 9 No. 9ª -27 del MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR.
Por tanto, de las probanzas reseñadas, aún cuando la posesión no se predica respecto de los bienes baldíos, la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN sí tenía la calidad de ocupante del mencionado inmueble que fue objeto de adjudicación a favor del MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR y, posteriormente, objeto de compraventa a favor de los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO.
Siendo así, a la luz del ordenamiento jurídico colombiano, a la señora RAMIREZ Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 19 DURÁN se le debió garantizar su intervención en el referido proceso de adjudicación para que ejerciera su derecho de audiencia, defensa y, si era del caso, realizar la tantas veces mencionada adjudicación en cabeza de ella por ser quien ocupaba materialmente el inmueble y podría considerarse como tercero con mejor derecho; por el contrario, se vio sorprendida no solo con que el inmueble donde habita había sido adjudicado por el MUNICIPIO DE PELAYA, CESAR para sí mismo, sino que también lo había vendido a los señores FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO, este último quien era conocedor que el inmueble era habitado por su ex compañera permanente.
Por esa razón, la Sala evidencia que dicho proceso de adjudicación así como los actos que le sucedieron no puede producir efectos jurídicos; y de haberlos producido debe ordenarse su cesación, toda vez que, en dicho trámite administrativo, no se encuentran cumplidas las garantías mínimas asociadas al debido proceso administrativo de la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN, que, con independencia de las particularidades propias de la regulación específica de cada actuación, deben ser acatadas de forma general en virtud de lo dispuesto por el artículo 29 Superior; entre ellas se resalta el derecho a: (i) que el trámite se adelante por la autoridad competente;
(ii) que durante el mismo y hasta su culminación se permita la participación de todos los interesados; (iii) ser oído durante toda la actuación; (iv) que la actuación se adelante sin dilaciones injustificadas; (v) ser notificado de las decisiones que se adopten de manera oportuna y de conformidad con la ley; (vi) solicitar, aportar y controvertir pruebas;
(vii) en general, ejercer el derecho de defensa y contradicción, e (viii) impugnar las decisiones que puedan afectarle39. En las particulares circunstancias del caso, advierte la Sala que a partir de un acto administrativo que nació a la vida jurídica contraviniendo el ordenamiento legal no puede hablarse de derechos adquiridos en favor de los FANNY PADILLA PADILLA y SAÚL ASCANIO QUINTERO, quienes a su vez vendieron el inmueble a la señora NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE; por lo cual se hace necesario revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, actuación que traerá como consecuencia que todo se retrotraiga al estado anterior en que se produjo la indebida adjudicación y el inmueble que hasta ahora es ocupado por la señora HEROLINDA RAMIREZ DURÁN podrá ser objeto de un nuevo proceso de adjudicación, en caso de que así lo quiera la entidad pública, siempre y cuando se observen las garantías del debido proceso.
7.4. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO No habrá condena en costas, debido a que no se demostró su causación, en aplicación del criterio objetivo-valorativo expuesto en reciente decisión del Consejo de Estado40. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 39 Corte Constitucional, sentencia T-286 de 2013 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 12 de diciembre de 2017, Radicado No. 15001-23-33-000-2013-00562-01(3518-14), Consejero ponente Dr. César Palomino Cortés: “En lo que respecta a la condena en costas, precisa la Sala que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.” Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: NANCY MARÍA GONZÁLEZ VALLE Y OTROS Demandado: Municipio de Pelaya Radicado No. 20-001-33-33-002-2017-00262-03 Sentencia de Segunda Instancia 20
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 31 de agosto de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones precedentes.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en sesión de fecha primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) y Acta No. 29. Notifíquese y Cúmplase CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAUJO Magistrada Magistrada JOSE ANTONIO APONTE OLIVELLA Magistrado Firmado Por: Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 65c89a4a2f5168ebdfe26a7793692b40ae846e85b530e3199591375a3584e09d Documento generado en 01/08/2024 10:38:57 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica