[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Bogotá, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. VOCERA DEL PATRIMONIO AUTONOMO FIDEICOMISO PROYECTO SIDONIA LAS MERCEDES (en adelante FIDUCIARIA BOGOTÁ) DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHÍA RADICACIÓN 250002341000201500183-00 (ACUMULADO 250002341000201500184-00) ===================================== La Sala de Decisión profiere sentencia de primera instancia dentro del medio de control de la referencia, lo anterior al verificarse el agotamiento de la totalidad de las etapas procesales en debida forma y determinar la inexistencia de causales de nulidad que invaliden lo actuado.
I.
ANTECEDENTES I.1.- LA DEMANDA, SU REFORMA Y ACUMULACIÓN. 1. - Mediante providencia del 29 de febrero de 2016 se decretó la acumulación de los procesos con radicación 250002341000201500183-00 y 250002341000201500184-00. 2.- La Fiduciaria Bogotá, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [2] adelante CPACA), promovió demanda contra el municipio de Chía, para obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos que negaron la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva en los predios denominados Pinar, Hojarasca, Guadual y Oasis (Parques de Sidonia). 3.- Posteriormente, presentó en los dos procesos reforma de la demanda para modificar las pretensiones y las pruebas, así: 3.1.- En el proceso 250002341000201500184-00 solicitó la nulidad de: - Resoluciones 1221 de 20 de mayo de 2013, que negó la solicitud de licencia de construcción en el predio Parques de Sidonia Agrupación Pinar; 2727 de 7 de octubre de 2013 que resolvió recurso de reposición y 1281 de 7 de abril de 2014 que resolvió recurso de apelación. - Resoluciones 1702 de 4 de julio de 2013, por la cual se negó la licencia de construcción en el predio Parques de Sidonia Agrupación Hojarasca; 2735 de 7 de octubre de 2013 que resolvió recurso de reposición y 1214 de 2 de abril de 2014 que resolvió recurso de apelación. - Resoluciones 1220 de 20 de mayo de 2013, por la cual se negó licencia de construcción en el predio Parques de Sidonia Agrupación Guadual; 2734 de 7 de octubre de 2013 que resolvió recurso de reposición y; 1280 de 7 de abril de 2014 que resolvió recurso de apelación. - Resoluciones 1222 de 20 de mayo de 2013 que negó licencia de construcción en el Predio Parques de Sidonia Agrupación Oasis; 2726 de 7 de octubre de 2013 que resolvió recurso de reposición y 1282 de 7 de abril de 2014 que resolvió recurso de apelación. 3.2.- En el radicado 250002341000201500184-00, adicionó los siguientes actos administrativos: - Resoluciones 1712 de 4 de julio de 2013, que negó la solicitud de modificación de licencia de urbanización sobre los predios ubicados en la vereda Fonquetá; 2447 de 20 de septiembre de 2013 que resolvió recurso de reposición, y 1283 de 7 de abril de 2014 que resolvió recurso de apelación. - Resoluciones 1228 de 2 de abril de 2014 que negó la solicitud de modificación de licencia urbanística, y 3662 de 26 de noviembre de 2014 que resolvió recurso de apelación. - Resoluciones 1494 de 23 de abril de 2014, por la cual se niega la solicitud de prórroga a la licencia de urbanización para la primera etapa aprobada mediante Resoluciones 256 de 7 de febrero de 2011 y 3716 de 2 de diciembre de 2014.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [3] 4.- A título de restablecimiento del derecho, solicitó declarar que tiene derecho a desarrollar (constructivamente en el proceso 2015-00183- 00 y urbanísticamente en el Radicado 2015-00184-00) los predios ubicados en la vereda Fonquetá, identificados con matrículas inmobiliarias 50N 299555, 20546853, 20546854, 20546855 y 20664618 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. 5.- Con la reforma de la demanda (Rad. 2015-00183-00) también modificó las pretensiones 14 y 15 y solicitó se ordene expedir los actos administrativos contentivos de las licencias de construcción para las agrupaciones El Pinar, Hojarasca, Guadual y Oasis, ubicado en la vereda de Fonquetá en el marco de proyecto urbanístico general denominado Ciudad Parque Oasis. 6.- Se condene al municipio de Chía al pago de $1.151.000.000 por concepto de perjuicios patrimoniales en la modalidad de daño emergente consolidado.
Igualmente se condene al pago de daño emergente por consolidar desde la presentación de la demanda y hasta que se profiera sentencia. Sumas anteriores que deben ser indexadas y actualizadas, junto con sus intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 7.- Adicionó como pretensiones subsidiarias la nulidad total de los actos administrativos demandados y como consecuencia de esta se condene al municipio de Chía a pagar las siguientes sumas: -- Daño emergente consolidado $16.588.000 m/cte. -- Lucro cesante consolidado $1.876.000.000 m/cte. -- Lucro cesante por consolidar $3.312.578 que incrementará diariamente hasta el momento en que se realice el restablecimiento.
También solicitó que se condene a la indexación y actualización en los términos del inciso 4 del artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 8.- Frente al restablecimiento del derecho en el radicado 2015- 00184-00, adicionó las siguientes pretensiones: -- Que como consecuencia de la declaración de nulidad contenida en las pretensiones 1, 2 y 3 (nulidad de las Resoluciones 1712 de 2013, 2447 de 2013 y 1283 de 2014), se ordene la expedición del acto administrativo que autorice la modificación de la licencia urbanística sobre los predios ubicados en la vereda Fonquetá, denominados Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [4] Mercedes Uno y Dos y Sidonia, con cédulas catastrales 00 00 002 0583, 00 00 002 0584 y 00 00 002 1199 000, zona agropecuaria y zona corredor vial suburbano, conforme fue solicitado en el radicado 201304159999907869 de 15 de abril de 2009 ante la Secretaría de Planeación de Chía. -- Que por la declaración de nulidad contenida en las pretensiones 4, 5 y 6 (nulidad de las Resoluciones 1228 de 2014, 3662 de 2014 y 1494 de 2014), se ordene la expedición del acto administrativo que autorice la modificación de la licencia urbanística sobre los predios identificados con la matrícula inmobiliaria 50N 299555, 20546853, 20546854, 20546855 y 20664618 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, conforme fue solicitado en el radicado 20149999902271 de 4 de febrero de 2014 ante la Secretaría de Planeación de Chía. -- Que como consecuencia de la declaración de nulidad contenida en las pretensiones 6 y 7 (nulidad de las Resoluciones 1494 de 2014 y 3716 de 2014), se ordene la expedición del acto administrativo que autorice la prórroga de la licencia urbanística de la primera etapa – UN 008/2011 y licencia de construcción No. 20110000147 ON 163/2011 del proyecto urbanístico Ciudad Parque Oasis y licencia de construcción para la sala de ventas y apartamentos modelo, conforme fue solicitado en el radicado 20149999906398 de 19 de marzo de 2014 ante la Secretaría de Planeación de Chía. -- Se condene al municipio de Chía al pago de $1.939.323.495 por concepto de perjuicios patrimoniales en la modalidad de daño emergente consolidado, junto con los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. -- Adicionó como pretensión subsidiaria y en caso de “que el demandado” decida no revocar los actos administrativos que se pretenden demandar, se reconozca la suma de $10.241.823.495 m/cte. por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente consolidado y lucro cesante, así: Daño emergente consolidado $1.939.323.495 m/cte.
Lucro cesante $8.302.500.000 m/cte. 9.- Para sustentar las anteriores pretensiones, narró los siguientes HECHOS RELEVANTES: -- La Fiduciaria Bogotá, en su calidad de vocera del fideicomiso denominado proyecto Sidonia las Mercedes, es propietaria de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias 50N 299555, Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [5] 20546853, 20546854, 20546855 y 20664618 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. -- El Plan de Ordenamiento Territorial –POT– de Chía se adoptó mediante el Acuerdo 017 de 2000.
Para el sector donde se encuentran los predios, ese instrumento clasificó y estableció normas de edificabilidad y usos del suelo rural. -- Mediante Decreto municipal 092 de 2010, el alcalde de Chía, en uso de las facultades del artículo 12 de la Ley 810 de 2003, modificó de manera excepcional el POT en cuanto a la delimitación del perímetro urbano y a la clasificación del suelo para los predios que aquí se citan, permitiendo el desarrollo de usos propios del suelo urbano y con ello la destinación a Vivienda de Interés Social –VIS-. -- Con fundamento en esta norma fue expedida la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011, por medio de la cual se expidió la licencia de urbanismo para el proyecto denominado Ciudad Parque Oasis, primera etapa, sala de ventas y apartamento modelo.
Acto que quedó en firme el 4 de abril de 2011. En el trámite se acreditó la disponibilidad de servicios públicos domiciliarios en los predios objeto de licencia. -- El 25 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “C” en Descongestión, declaró la nulidad del Decreto 092 de 2010, porque consideró que la administración municipal incurrió en extralimitación de sus funciones y competencias. -- Tras las solicitudes de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva, surgieron los actos administrativos que ahora se demandan. 10.- Citó como NORMAS VIOLADAS los artículos 58 y 333 de la Constitución Política; 182 y 186 del Decreto-ley 10 de 2012; 7 y 36 del Decreto 1469 de 2010.
Y en el CONCEPTO DE VIOLACIÓN expuso que los actos administrativos acusados infringieron normas de rango superior, incurrieron falsa motivación y fueron expedidos con falta de competencia, causales que sustentó así: 10.1.- Infracción de normas de rango superior. El Decreto 1469 de 2010 no exige la disponibilidad de servicios públicos domiciliarios, permiso de vertimientos, ni ejecución de obras de infraestructura para servicios públicos como requisito para la expedición de la licencia de construcción. Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [6] El artículo 333 de la Constitución Política permite concluir que la iniciativa privada, a través de la cual se ejerce la libertad económica, puede ser limitada y reglamentada únicamente por el legislador en desarrollo de la facultad del Estado de intervención en la economía. En esa línea, las leyes 9 de 1989 y 388 de 1998, modificado por el Decreto 019 de 2012, previeron la expedición de licencias urbanísticas para predios y construcción de edificaciones.
Según la normatividad vigente en la materia, las licencias urbanísticas deberán ser expedidas únicamente exigiendo los requisitos que el reglamento expedido por el Gobierno Nacional disponga para tal fin, y sus titulares tendrán derecho a que sus modificaciones y posteriores licencias de construcción sean expedidas con base en la norma que fundamentó la expedición de aquella.
La demandante radicó en legal y debida forma las solicitudes de licencia de construcción, encontrándose vigente la licencia de urbanismo contenida en la Resolución 256 de 2011, es decir, en el primero de los supuestos de hecho contenido en el parágrafo del artículo 7 del Decreto 1469 de 2010, razón por la cual tenía derecho a que se le concedieran las aludidas licencias de construcción. La Secretaría de Planeación de Chía, al expedir la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011 -licencia de urbanismo-, encontró acreditada la disponibilidad de servicios públicos conforme lo exige el numeral 3º del artículo 22 de la Ley 1469 de 2010; en ese sentido y pese a no ser un requisito para la expedición de una licencia de construcción, las certificaciones expedidas en debida forma por las entidades de servicios públicos, que fueron aportadas en el trámite que culminó con la expedición de la licencia de urbanización de parque Oasis, permiten concluir que los predios sí cuentan con disponibilidad técnica inmediata de servicios públicos.
Los actos administrativos demandados desconocieron los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los derechos reconocidos por la administración mediante un acto administrativo deben ser respetados mientras estén amparados por la presunción de legalidad.
En conclusión, lo actos demandados adujeron el presunto decaimiento del acto administrativo contentivo de la licencia de urbanización del Proyecto Parque Oasis, para negar las licencias de construcción de las agrupaciones, hecho que desconoció las prescripciones anteriores y lesionó el principio de seguridad jurídica y, en especial, la expedición, modificación y prórroga de todas las modalidades de licencias urbanísticas.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [7] 10.2.- Falsa motivación. En el caso concreto, existió una situación jurídica consolidada por cuanto la licencia aprobada a través de la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011 se convirtió en un acto administrativo con la entidad suficiente para producir efectos jurídicos desde que adquirió firmeza el 4 de abril de 2011.
Consideró frente al decaimiento del acto que, aunque se declare la nulidad del acto administrativo general y se retrotraiga todos los efectos hasta el momento anterior a la expedición, este hecho no puede desconocer las situaciones ya consolidadas. 10.3.- Falta de competencia del funcionario. La entidad demandada no tenía competencia para resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos contra las Resoluciones 1220, 1221 y 1222 de 20 de mayo de 2013, porque a la luz del artículo 42 del Decreto 1469 de 2010, contaba hasta el 12 de septiembre de 2013 para resolverlos.
Contra la Resolución 1702 de 2013 contaba hasta el 1º de octubre de 2013. El cargo fue modificado con la reforma de la demanda (Rad. 2015- 00184-00), para señalar que la demandante interpuso sendos recursos de apelación contra las resoluciones 1712 de 4 de julio de 2013, 1228 de 2 de abril de 2014 y 1494 de 23 de abril de 2014, los días 24 de julio de 2013, 9 de mayo de 2014 y 14 de julio de 2014, respectivamente, que fueron resueltos con posterioridad a los dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso, de acuerdo con el artículo 65 de la Ley 9 de 1989.
I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 11.- El municipio de Chía se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 12.- Manifestó que el oficio 7453, emitido por Caudales de Colombia, en ningún aparte certificó la disponibilidad del servicio público de acueducto y alcantarillado para el proyecto Ciudad Parque Oasis, es decir, que el concepto técnico emitido por Hydros Chía corresponde a una etapa previa a otorgar la disponibilidad de servicios públicos.
No es posible afirmar que la administración eliminó súbitamente las condiciones jurídicas sobre las que se cimentó la licencia de urbanismo, sino que la administración municipal pudo determinar que dentro del trámite de licenciamiento del proyecto no se acreditó la disponibilidad de servicios públicos. 13.- Señaló que, el artículo 4 del Decreto 1469 de 2010 dispuso, como requisito previo a la construcción de edificaciones, la ejecución de Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [8] obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, y dado que no se ha iniciado la ejecución de tales obras, no era posible otorgar viabilidad a la licencia de construcción solicitada. 14.- No se trata entonces de desconocer el acto propio ni de atentar contra la confianza legítima.
Conviene precisar que uno de los fundamentos jurídicos básicos para la expedición de la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011 -licencia de urbanismo- fue el Decreto 092 de 2010, que fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En esas condiciones, el fundamento legal con base en el cual se otorgó la licencia de urbanismo desapareció del ordenamiento jurídico, como lo anotó la Secretaría de Planeación en la resolución que negó la autorización solicitada. 15.- Recalcó que las resoluciones que resuelven los recursos de reposición y apelación se expidieron según las facultades constitucionales y legales, respetando las normas aplicables al tema y con base en la Ley 388 de 1997, Acuerdo 17 de 2000, Ley 675 de 2001 y Decreto 1469 de 2010. 16.- Recordó que la sentencia C-069 de 1995 de la Corte Constitucional indicó que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general afecta las situaciones particulares que no se encuentren consolidadas.
Consideró que la situación del demandante no se encontraba consolidada, porque, al momento de declararse la nulidad del Decreto 092 de 2010, aún estaban pendientes o por debatirse trámites de la administración municipal como eran las licencias de construcción sobre los predios. 17.- Finalmente, manifestó que, conforme el artículo 42 del Decreto 1469 de 2010, la Secretaría de Planeación de Chía se pronunció dentro del término para resolver los recursos interpuestos contra las resoluciones que negaron las solicitudes de licencia de construcción. I.3.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 3.1. Oportunidad. 18.- Mediante auto proferido en la audiencia de pruebas de 5 de diciembre de 2023, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, por el término de 10 días, para que presentaran por escrito alegatos de conclusión e informe, de considerarlo pertinente. El término venció el 11 de enero de 2024.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [9] 3.2. Parte demandante. 19.- Reiteró el objeto del litigio y sostuvo que los actos administrativos demandados, que negaron los trámites de modificación y prórroga de la licencia de urbanización, se sustentaron en la exigencia de requisitos no pedidos por el Decreto 1469 de 2010.
También desconoció que la licencia de urbanización contenida en la Resolución 256 de 2011 comportaba una situación jurídica consolidada, que no se veía afectada ante la declaratoria de nulidad del Decreto municipal 092 de 2010. Manifestó que los requisitos para tramitar las modificaciones de las licencias son: i) que la licencia se encuentre vigente, ii) allegar el nuevo plano del proyecto urbanístico, iii) la copia del certificado de libertad y tradición de los predios objeto de licenciamiento, iv) el formulario único de solicitud de licencias debidamente diligenciado por su solicitante, v) la copia del documento de identidad o certificado de existencia y representación legal del solicitante, y, vi) el poder o autorización en caso de que se tramite por apoderado o mandatario.
No exige para la modificación de las licencias de urbanismo vigente, la actualización de las disponibilidades de servicios públicos ni la ejecución de las obras de infraestructura señaladas en éstas o en la licencia de urbanización. Para el caso concreto, mediante Resolución 256 de 7 de febrero de 2011, se expidió la licencia de urbanismo para el proyecto urbanístico general denominado Ciudad Parque Oasis.
De acuerdo con la anterior Resolución, la Secretaría de Planeación de Chía expidió la licencia de urbanismo y construcción No. 2011000147, corregida mediante la Resolución No. 427 del 21 de diciembre de 2011. Tendría una vigencia de treinta y seis (36) meses, prorrogable por un período adicional de doce (12) meses, contados a partir de su firmeza.
Es decir, desde el 11 de abril de 2011 hasta el 11 de abril de 2014. El 15 de abril de 2013 y el 4 de febrero de 2014, solicitó la modificación de la licencia otorgada a través de la Resolución 256 de 2011, acompañada de todos los requisitos señalados en los artículos 1, 21 y 28 del Decreto No. 1469 de 2010. Sin embargo, mediante resoluciones 1712 del 4 de julio de 2013 y 1228 de 2 de abril de 2014, la Secretaría de Planeación de Chía negó las solicitudes de modificación de licencia de urbanización al considerar que el proyecto no contaba con disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, como tampoco se advierte documento alguno radicado ante la Corporación Autónoma Regional CAR, sobre el permiso de vertimientos, ni es evidente que se haya dado inicio a la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios.
Dichos argumentos se replicaron en las resoluciones que dieron respuesta a los recursos de reposición y apelación presentados. Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [10] El 19 de marzo de 2014 solicitó la prórroga de la Licencia de Urbanización para la primera etapa vigente otorgada mediante Resolución No. 256 de 2011, esto es, dentro de la vigencia de la Licencia a prorrogar, que también fue negada por las Resoluciones 1494 de 23 de abril de 2014 y 3176 de 2 de diciembre de 2014.
En atención a lo anterior, las resoluciones demandadas, por las que se negaron las solicitudes de licencia de construcción de los predios denominados "Parques de Sidonia Agrupación Pinar", "Parques de Sidonia Agrupación Hojarasca", "Parques de Sidonia Agrupación Guadual" y "Parques de Sidonia Agrupación Oasis", desconocieron los artículos 21 y 25 del Decreto 1469 de 2010 al hacer exigibles para el trámite de licencia de construcción requisitos no contemplados para este tipo de trámites. 3.3.
Parte demandada. 20.- Reiteró que los actos administrativos demandados se expidieron cumpliendo y observando las normas que rigen la materia. Señaló que el accionante no tiene el derecho legal de desarrollar los predios identificados con los números de matrículas inmobiliarias 50N- 299555, 50N-20546853, 50N-20546854, 50N-29546855 y 50N- 20664618, ya que no tenía derechos jurídicos consolidados con la expedición de la licencia de urbanismo, como tampoco la certeza legal de poder ejecutar un proyecto de construcción desde la compra misma del terreno sin contar con las licencias de construcción correspondientes para cada predio.
Además, en el momento de la presentación de la solicitud de licencia de construcción para los predios mencionados, estos no tenían disponibilidad inmediata de servicios públicos, conforme con el artículo 22 del Decreto 1469 de 2010. Reiteró que, uno de los fundamentos para la expedición de la Resolución No. 256 del 07 de febrero de 2011 fue el Decreto No. 92 de 2010, sobre el cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su nulidad; por tanto, el fundamento legal con base en el cual se otorgó la licencia de urbanismo desapareció del ordenamiento jurídico.
Finalmente, manifestó que la licencia de urbanización fue expedida única y exclusivamente para desarrollar la primera etapa del proyecto, la construcción de la sala de ventas y apartamento modelo, no para el desarrollo del proyecto completo de "Ciudad Parque Oasis" en el municipio de Chía, lo cual no otorga un derecho consolidado respecto de la solicitud de las licencias de construcción que deben cumplir con Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [11] los requisitos de ley de forma particular y concreta.
En consecuencia, el municipio no tiene la obligación legal de aprobar y expedir las licencias de construcción ante la existencia de licencia de urbanismo sin cumplir los requisitos establecidos en el Decreto 1469 de 2010. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. LO DEBATIDO EN PRIMERA INSTANCIA Y LOS PROBLEMAS JURÍDICOS A RESOLVER. 1.1.
Tesis de la parte demandante. 21.- Expuso que los actos administrativos demandados (i) desconocieron normas de rango superior, toda vez que el Decreto 1469 de 2010 no exige la disponibilidad de servicios públicos, permiso de vertimientos, ni ejecución de obras de infraestructura para servicios públicos como requisito para la expedición de la licencia de construcción; también (ii) vulneraron los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, toda vez que los derechos reconocidos por la administración mediante un acto administrativo deben ser respetados mientras estén amparados por la presunción de legalidad;
(iii) incurrió en falsa motivación, porque existe situación jurídica consolidada, toda vez que la licencia aprobada a través de la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011 se convirtió en un acto administrativo con la entidad suficiente para producir efectos jurídicos desde que adquirió firmeza el 4 de abril de 2011; y (iv) falta de competencia del funcionario para resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos contra las Resoluciones porque transcurrieron más de los dos (2) meses que contempla el artículo 42 del Decreto 1469 de 2010 y el artículo 65 de la Ley 9 de 1989. 1.2.
Tesis de la entidad accionada. 22.- El municipio de Chía manifestó que los actos administrativos fueron expedidos de conformidad con las normas vigentes; por tanto, el accionante no tiene el derecho legal de desarrollar los predios identificados con los números de matrículas inmobiliarias 50N-299555, 50N-20546853, 50N-20546854, 50N-29546855 y 50N- 20664618, pues no existen derechos jurídicos consolidados con la expedición de la licencia de urbanismo, como tampoco la certeza legal de ejecutar un proyecto de construcción desde la compra misma del terreno sin contar con las licencias de construcción correspondientes para cada predio.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [12] Recalcó que la licencia de urbanización fue expedida única y exclusivamente para desarrollar la 1ª. Etapa del proyecto, la construcción de la sala de ventas y apartamento modelo, no para el desarrollo del proyecto completo de "Ciudad Parque Oasis" en el municipio de Chía. 1.3.- Problema jurídico y tesis general de la Sala. 23.- Corresponde a la Sala de Decisión, conforme se dispuso en la audiencia inicial de 11 de abril de 2018, determinar, dentro de la presente acción acumulada – Radicados 2015-00183-00 y 2015- 00184-00, si con la expedición de los actos demandados el municipio de Chía desconoció y vulneró los artículos 58 y 333 de la Constitución Política, 182 y 186 del Decreto Ley 019 de 2012, y 7, 36 y 42 del Decreto 1469 de 2010.
La Sala analizará en detalles los cargos de: a) Infracción de normas de rango superior y desconocimiento de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima por la negativa de la solicitud de licencias de construcción. b) Falsa motivación, dado que: - El Decreto 1469 de 2010 no exige la disponibilidad de servicios públicos, permiso de vertimientos ni ejecución de obras de infraestructura para servicios públicos como requisito para la expedición de la licencia de construcción. - La declaratoria de nulidad del Decreto 092 de 2010 e igualmente los efectos del decaimiento del acto administrativo no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas. - El Decreto 1469 de 2010 no exige en el trámite de la modificación y prórroga de la licencia de urbanización que se actualice la disponibilidad de servicios públicos. c) Falta de competencia. 24.- La Sala negará las pretensiones de la demanda al no tener vocación de prosperidad ninguno de los cargos formulados.
Para ello, deberá analizarse i) los hechos probados; ii) los problemas jurídicos y los cargos endilgados; iii) el caso concreto, y de prosperar las pretensiones de la demanda iv) el restablecimiento del derecho. II.2. ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 2.1.- Hechos probados. 26.- Con fundamento en el material probatorio recaudado en el expediente, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [13] -- El 7 de febrero de 2011, el Secretario de Planeación de Chía, por medio de la Resolución 256, expidió la licencia de urbanismo para el proyecto urbanístico general denominado CIUDAD PARQUE OASIS, licencia de urbanización para la primera etapa y licencia de construcción para la sala de ventas y apartamentos modelo en el municipio de Chía, y se fijan las obligaciones a cargo del urbanizador responsable.
La licencia tenía una vigencia de 36 meses; en sus observaciones se consignó que el proyecto se obligaba a la construcción del sistema de tratamiento de aguas residuales PTAR y sus antecedentes normativos fueron el Decreto 092 de 2010, Decreto 105 de 2010 y Resolución 256 de 2011. -- La anterior Licencia fue aclarada por la Resolución 427 de 21 de diciembre de 2011, respecto de las áreas reales de los predios superlote 1 y un superlote 1A, superlote 5 y un superlote 5A, quedando con las siguientes: 17.056.95 m2, 11.107.10 m2, 20.759.04 m2 y 7.710.03 m2, en su orden. -- Con el Decreto 092 de octubre 7 de 2010 se modificó excepcionalmente el Acuerdo 17 de 2000 – POT en cuanto al perímetro urbano y la clasificación del suelo en los predios identificados con los números catastrales 00 00 0002 0583, 00 00 0002 0584 y 00 00 0002 1199 en una extensión de 41.09 hectáreas que serán destinadas exclusivamente para el desarrollo de vivienda de interés social. -- El 25 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “C” en descongestión, profirió sentencia dentro del proceso con radicado 25000232400020110014301 y declaró la nulidad del Decreto 092 de 7 de octubre de 2010, expedido por el alcalde municipal de Chía. -- El 15 de abril de 2013 la Fiduciaria Bogotá solicitó licencia urbanística para los predios con número catastral 00 00 0002 0584 000 y otros y matrícula inmobiliaria 50N 299555 y otros, y en el formato de revisión e información de proyecto se dejaron las siguientes observaciones: - Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la nulidad del Decreto 092/2010 (25 sep 2012). - Disponibilidad de servicios públicos aportados inicialmente habla de vigencia de 180 junio /11 y la celebración de un contrato de condiciones especiales - Se radica a solicitud del responsable apoderado sin cursar trámite de pre-radicación sujeto de revisión posterior. - Disponibilidad de Hydros vencida, no se anexan contratos ni acuerdos suscritos con dicha entidad. - No se aporta paz y salvo de Cesiones A. Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [14] - Razones anteriores para realizar radicación en no legal y debida forma. -- El 6 de mayo de 2013, la Dirección de Urbanismo informó que la solicitud de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva con número de Radicado 201112169999925484 debe ser negada debido a que no cumple con algunos parámetros establecidos para la Zona Agropecuaria Z.A.P., según el Acuerdo 17 de 2000 – POT, Decreto 1469 de 2010 y artículo 2 del Decreto 052 de 2005. -- Los días 1 y 23 de abril de 2014, el grupo de monitorio realizó visita ocular al proyecto Ciudad Parque Oasis para determinar el estado de los predios, si se habían desarrollado obras de urbanismo y construcción de obra nueva y qué actividades se estaban realizando para esas fechas. -- La empresa de servicios públicos de Chía manifestó, en oficio radicado ante la Alcaldía, el 22 de junio de 2014, que, si bien los oficios 7453 de 2010 y 4944 de 2011 fueron estructurados como pronunciamiento sobre disponibilidad de servicios públicos, su contenido en ningún momento la otorgó, y estableció obligaciones que debían cumplirse para emitir la disponibilidad solicitada. -- Se informó a la Constructora Amarilo S.A. que, con respecto a los predios con números catastrales 00 00 0002 0583, 00 00 0002 0584 y 00 00 0002 1199, el proyecto de instalación de acueducto asciende a la suma de $1.151.811.201, que incluye la obra civil, suministro e interventoría del proyecto, el cual debe ser asumido por el urbanizador, para lo cual propuso dos opciones y señaló que para cualquiera de estas “se deberá firmar un Contrato de Condiciones Especiales entre las partes (…), y a partir de esto se otorgaría la disponibilidad del servicio de acueducto”.
En lo que respecta al alcantarillado, recomendó que el diseño de sus redes internas vierta sus aguas a un interceptor paralelo al rio Frío sobre la margen derecha; además, deberá proyectar un sistema de tratamiento de aguas residuales para las 4.000 viviendas proyectadas vertiendo sus aguas finalmente al rio Frio: “Para tal fin, el urbanizador deberá tramitar ante la entidad ambiental, CAR, el respectivo permiso”. -- En el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá cursó una demanda presentada por el municipio de Chía, cuya pretensión era la nulidad de la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011, por medio de la cual se expidió la licencia de urbanismo para el Proyecto General denominado Ciudad Parque Oasis.
Con auto de 3 de agosto de 2017 se rechazó la demanda por caducidad, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con providencia de 11 de diciembre Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [15] de 2017. 2.2. Análisis de la Sala y solución del caso concreto. 27.- La Sala hará un análisis normativo de los problemas jurídicos planteados en la fijación del litigio, para determinar si procede la declaratoria de nulidad de los actos acusados y el restablecimiento de derecho. 2.2.1.
Infracción de normas de rango superior, desconocimiento de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima por la negativa de la solicitud de licencias de construcción. 28.- El artículo 4 del Decreto 1469 de 30 de abril de 20101 define la licencia de urbanización así: “Artículo 4°. Licencia de urbanización. Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados, así como las vías públicas y la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios que permitan la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, las leyes y demás reglamentaciones que expida el Gobierno Nacional.
Las licencias de urbanización concretan el marco normativo general sobre usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos con base en el cual se expedirán las licencias de construcción para obra nueva en los predios resultantes de la urbanización. Con la licencia de urbanización se aprobará el plano urbanístico, el cual contendrá la representación gráfica de la urbanización, identificando todos los elementos que la componen para facilitar su comprensión, tales como: afectaciones, cesiones públicas para parques, equipamientos y vías locales, áreas útiles y el cuadro de áreas en el que se cuantifique las dimensiones de cada uno de los anteriores elementos y se haga su amojonamiento.
Parágrafo. La licencia de urbanización en suelo de expansión urbana sólo podrá expedirse previa adopción del respectivo plan parcial.” 30.- Por su parte, la licencia de construcción se encuentra definida en el artículo 7º de la misma norma, así: Artículo 7°. Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de 1 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones” Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [16] conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia.
En las licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes: 1. Obra nueva. Es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no construidos o cuya área esté libre por autorización de demolición total.
(…). Parágrafo 4°. Los titulares de licencias de parcelación y urbanización tendrán derecho a que se les expida la correspondiente licencia de construcción con base en las normas urbanísticas y reglamentaciones que sirvieron de base para la expedición de la licencia de parcelación o urbanización, siempre y cuando se presente alguna de las siguientes condiciones: a) Que la solicitud de licencia de construcción se radique en legal y debida forma durante la vigencia de la licencia de parcelación o urbanización, o; b) Que el titular de la licencia haya ejecutado la totalidad de las obras contempladas en la misma y entregado y dotado las cesiones correspondientes. 31.- Ahora bien, respecto al principio de confianza legítima frente a una licencia de construcción, el Consejo de Estado en sentencia reciente2 señaló que: “24.
El principio de confianza legítima del particular en las actuaciones del Estado y recíprocamente el de la buena fe en el comportamiento de los administrados, derivadas de los principios de legalidad, igualdad y seguridad jurídica propios del Estado Social de Derecho3, limitan las decisiones discrecionales de la administración cuando se dirigen a modificar de manera abrupta, aunque válida y legítima, derechos de particulares y, por tanto, lo que pretende es proteger al administrado frente a cambios intempestivos efectuados por las autoridades. 25.
El otorgamiento de una licencia de construcción a un ciudadano implica: (i) la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos plasmados en el correspondiente acto 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A. Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez Bogotá, 18 de marzo de 2024. 3 Nota interna. 16 Resulta evidente que la aplicación de la buena fe en las actuaciones de los particulares y del Estado no sólo es un principio general del derecho y de ética de comportamiento, sino que es un precepto de obligatorio cumplimiento.
Sin embargo, la constitucionalización de este principio en el artículo 83 de la Carta evidencia su carácter correlativo o recíproco, pues supone, de un lado, la garantía para el administrado de que el Estado presuma que así actúa frente a él y a los demás particulares y, de otro, el deber de comportarse de buena fe en todas las relaciones, de tal forma que tanto la administración como el administrado deben adoptar comportamientos leales en el desenvolvimiento de sus relaciones.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2005, exp: 12158, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [17] administrativo y, (ii) que provisionalmente cumplió con las normas y reglamentaciones en que se fundamentó el acto; sin embargo, como lo ha señalado el Consejo de Estado4 y la Corte Constitucional5, se trata de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades, ya que son actos provisionales, subordinados al interés público y, por ende, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico en la materia específica”.
(Destacado de la Sala) 32.- Por otro lado, la Sección Primera del Consejo de Estado6 recordó que las principales características jurídicas en materia de licencia de construcción pueden ser: (i) Que encierra una autorización de la entidad competente, (ii) Está sujeta a un plazo establecido por las disposiciones aplicables, (iii) Se debe someter a unas condiciones específicas para el caso concreto, (iv) Habilita el desarrollo de esta particular actuación urbanística, (v) Origina una situación jurídica de carácter concreto y (vi) Su validez debe responder siempre al ordenamiento jurídico superior y en conjunto. 33.- De acuerdo con lo anterior, el alto tribunal concluyó que cuando la licencia carece de algunos de los elementos axiológicos de un acto administrativo o contraviene el POT es susceptible de declararse nula por el juez de lo contencioso administrativo. 2.2.2.
Falsa motivación, dado que el Decreto 1469 de 2010 no exige: - La disponibilidad de servicios públicos, permiso de vertimientos ni ejecución de obras de infraestructura para servicios públicos como requisito para la expedición de la licencia de construcción. no exige en el trámite de la modificación y prórroga de la licencia de urbanización. - Tampoco exige en el trámite de la modificación y prórroga de la licencia de urbanización que se actualice la disponibilidad de servicios públicos.
Los artículos 21 y 25 del Decreto en cita prevén los requisitos que debe cumplir toda licencia y los documentos adicionales que para la licencia de construcción se deberán aportar. Artículo 21: 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 12 de agosto de 1999, expediente 5500. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 5 Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6 Consejo de Estado Sección Primera, Sentencia 20001233100020080002901, Oct.9/15, C.P. Roberto Augusto Serrato.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [18] 1. Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud. 2. El formulario único nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la Resolución 0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la norma que la adicione, modifique o sustituya, debidamente diligenciado por el solicitante. 3.
Copia del documento de identidad del solicitante cuando se trate de personas naturales o certificado de existencia y representación legal. 4. Poder o autorización debidamente otorgado, cuando se actúe mediante apoderado o mandatario, con presentación personal de quien lo otorgue. 5. Copia del documento o declaración privada del impuesto predial del último año en relación con el inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, donde figure la nomenclatura alfanumérica o identificación del predio. 6.
La relación de la dirección de los predios colindantes al proyecto objeto de la solicitud. 34.- Frente a los requisitos para la licencia de construcción: Artículo 25. Documentos adicionales para la licencia de construcción. Cuando se trate de licencia de construcción, además de los requisitos señalados en el artículo 21 del presente decreto, se deberán aportar los siguientes documentos: 1.
Para las solicitudes de licencia clasificadas bajo las categorías III Medía Alta Complejidad y IV Alta Complejidad de que trata el artículo 18 del presente decreto, copia de la memoria de los cálculos y planos estructurales, de las memorias de diseño de los elementos no estructurales y de estudios geotécnicos y de suelos que sirvan para determinar el cumplimiento en estos aspectos del Reglamento Colombiano de Construcción Sismorresistente -NSR- 10, y la norma que lo adicione, modifique o sustituya, firmados y rotulados por los profesionales facultados para este fin, quienes se harán responsables legalmente de los diseños y estudios, así como de la información contenida en ellos.
Para las solicitudes de licencia clasificadas bajo las categorías I Baja Complejidad y II Media Complejidad de que trata el artículo 18 del presente decreto únicamente se acompañará copia de los planos estructurales del proyecto firmados y rotulados por el profesional que los elaboró. 2. Una copia en medio impreso del proyecto arquitectónico, elaborado de conformidad con las normas urbanísticas y de edificabilidad vigentes al momento de la solicitud debidamente rotulado y firmado por un arquitecto con matrícula profesional, quien se hará responsable legalmente de los diseños y de la información contenida en ellos.
Los planos arquitectónicos deben contener como mínimo la siguiente información: Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [19] a) Localización; b) Plantas;c) Alzados o cortes de la edificación relacionados con la vía pública o privada a escala formal. Cuando el proyecto esté localizado en suelo inclinado, los cortes deberán indicar la inclinación real del terreno; d) Fachadas; e) Planta de cubiertas; f) Cuadro de áreas. 3.
Si la solicitud de licencia se presenta ante una autoridad distinta a la que otorgó la licencia original, se adjuntarán las licencias anteriores, o el instrumento que hiciera sus veces junto con sus respectivos planos. Cuando estas no existan, se deberá gestionar el reconocimiento de la existencia de edificaciones regulado por el Título II del presente decreto.
Esta disposición no será aplicable tratándose de solicitudes de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva. 4. Anteproyecto aprobado por el Ministerio de Cultura si se trata de bienes de interés cultural de carácter nacional o por la entidad competente si se trata de bienes de interés cultural de carácter departamental, municipal o distrital cuando el objeto de la licencia sea la intervención de un bien de interés cultural, en los términos que se definen en las Leyes 397 de 1997 y 1185 de 2008 y el Decreto 763 de 2009 o en las normas que las modifiquen, adicionen o complementen.
Cuando se trate de intervenciones sobre el patrimonio arqueológico se debe incluir la autorización expedida por la autoridad competente. 5. Cuando se trate de licencias para la ampliación, adecuación, modificación, reforzamiento estructural o demolición de inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, copia del acta del órgano competente de administración de la propiedad horizontal o del documento que haga sus veces, según lo disponga el respectivo reglamento de propiedad horizontal vigente, autorizando la ejecución de las obras solicitadas.
Estas licencias deberán acoger lo establecido en los respectivos reglamentos. 35.- El artículo 47 del Decreto en mención señala que las licencias en general están supeditadas a una vigencia en el tiempo, es decir no se otorgan de manera indefinida: Artículo 47. Vigencia de las licencias. Las licencias de urbanización, parcelación y construcción, tendrán una vigencia de veinticuatro (24) meses prorrogables por una sola vez por un plazo adicional de doce (12) meses, contados a partir de la fecha en que queden en firme los actos administrativos por medio de los cuales fueron otorgadas.
Cuando en un mismo acto se conceda licencia de urbanización y construcción, estas tendrán una vigencia de treinta y seis (36) meses prorrogables por un período adicional de doce (12) meses, contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo mediante el cual se otorgan las respectivas licencias. La solicitud de prórroga deberá formularse dentro de los treinta (30) días calendario, anteriores al vencimiento de la respectiva licencia, Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [20] siempre que el urbanizador o constructor responsable certifique la iniciación de la obra.
Las licencias de subdivisión tendrán una vigencia improrrogable de seis (6) meses, contados a partir de la fecha en la que quede en firme el acto administrativo que otorga la respectiva licencia, para adelantar actuaciones de autorización y registro a que se refieren los artículos 7° de la Ley 810 de 2003 y 108 de la Ley 812 de 2003 o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan, así como para la incorporación de estas subdivisiones en la cartografía oficial de los municipios. 2.2.3.
La declaratoria de nulidad del Decreto 092 de 2010 e igualmente los efectos del decaimiento del acto administrativo no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas. 36.- La sentencia que declaró la nulidad del Decreto 092 de 2010 data del 25 de septiembre de 2012 y su fundamento principal fue que el Alcalde de Chía lo profirió sin agotar las instancias pertinentes ante la Corporación municipal, tan solo se dedicó a explicar el procedimiento legal a través del que se debe realizar toda reforma, ajuste o modificación al Plan de Ordenamiento Territorial, sin solventar las inquietudes planteadas por los concejales de una manera concreta y su intervención se centró en el hecho de haber cumplido todos los trámites establecidos en la ley, sin entrar a justificar de manera real el impacto que este pudiese generar en la población. 2.2.4.
Falta de competencia del funcionario, dado que las entidades convocadas no tienen competencia para resolver los recursos de reposición y de apelación interpuestos. 37.- Al respecto, el artículo 42 del Decreto 1469 de 2010 establece lo siguiente: Artículo 42. Recursos en la vía gubernativa. Contra los actos que concedan o nieguen las solicitudes de licencias procederán los recursos de reposición y apelación: 1.
El de reposición, ante el curador urbano o la autoridad municipal o distrital que lo expidió, para que lo aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, ante la oficina de planeación o en su defecto ante el alcalde municipal, para que lo aclare, modifique o revoque. El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición. Parágrafo 1°.
Los recursos de reposición y apelación deberán presentarse en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [21] de la Ley 9a de 19897. Transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido.
Pasado dicho término, no se podrá resolver el recurso interpuesto e incurrirá en causal de mala conducta el funcionario moroso. Parágrafo 2°. En el trámite de los recursos, los conceptos técnicos que expidan las autoridades o entidades encargadas de resolver los mismos, a través de sus dependencias internas, no darán lugar a la suspensión o prórroga de los términos para decidir.
En todo caso, presentados los recursos se dará traslado de los mismos al titular por el término de cinco (5) días calendario para que se pronuncien sobre ellos. El acto que ordene el traslado no admite recurso y solo será comunicado. 38.- Según la norma transcrita, las autoridades competentes para resolver los recursos de reposición y/o apelación en el trámite de licencias urbanísticas y de construcción deben notificar una decisión expresa en dos meses, so pena de que opere el silencio administrativo negativo y pierdan su competencia. El término de dos (2) meses previstos en la norma para decidir y notificar los recursos interpuestos se computa de manera independiente para cada uno. Así lo ha considerado el Consejo de Estado en varias oportunidades8, en tanto “se ajusta de manera perfecta con los fines de la norma así como a los principios que gobiernan las actuaciones administrativas e, incluso -aunque 7 “Artículo 65.- Las solicitudes de licencias y de patentes serán comunicadas a los vecinos, a quienes se citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos, en los términos previstos por los artículos 14 y 35 del Decreto-Ley 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).
Los actos administrativos por medio de los cuales se resuelvan las solicitudes de licencias y de patentes serán notificados personalmente a los vecinos en la forma prevista por los artículos 44 y 45 del Decreto-Ley 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). La parte resolutiva de dichos actos también será publicada en un periódico de amplia circulación en el municipio donde se encuentren ubicados los inmuebles, o en cualquier otro medio de comunicación social, hablado o escrito, por cuenta del interesado.
El Término de ejecutoria para el interesado y para los terceros empezará a correr al día siguiente al de la publicación, y en el caso de los vecinos, a partir de su notificación. // Contra los actos que otorguen una licencia o patente cabrán los recursos de la vía gubernativa que señala el Decreto-Ley 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).
Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición del recurso sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto e incurrirá en causal de mala conducta el funcionario moroso”. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 6 de agosto de 2020, expediente: 25000-23-24-000- 2010-00333-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. En reciente sentencia, la Sección Primera del Consejo de Estado contabilizó de la manera aquí propuesta el término de dos meses tantas veces referido, así: “(…) cuando se notificó la decisión objeto del recurso de apelación ya se había perdido la atribución temporal para decidir, pues habían transcurrido más de dos (2) meses, contados a partir de la fecha en que se recibió el expediente contentivo de la actuación administrativa, esto es, el 26 de mayo de 2011, cuando el CURADOR URBANO CUARTO DE MEDELLÍN radicó el recurso de apelación ante el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN, por lo tanto el Municipio tenía a partir de esa fecha dos meses para resolverlo, los cuales concluían el 26 de julio de 2011.
“En otros términos, según lo dispuesto en los artículos 65 de la Ley 9ª y 42 del Decreto 1469, la atribución temporal para notificar decisión expresa sobre la apelación interpuesta contra la Resolución núm. C4-0948 de 2011, que otorgó licencia de construcción, lo fue hasta el 26 de julio de 2011, cuando expiraron los dos (2) meses de plazo para notificar la decisión expresa sobre el recurso interpuesto.
“Así las cosas, el 26 de julio de 2011 operó el silencio administrativo negativo del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. C4-0948 de 2011, por lo que si bien la Resolución núm. 361 se expidió el 18 de julio de 2011, esto es, dentro de los dos (2) meses que previó para ello el artículo 65 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989, no se notificó dentro de dicho término, como lo estableció la norma antes citada, pues ello ocurrió el 23 de agosto de 2011, fecha para la cual ya habían transcurrido más de dos (2) meses contados a partir del día en que se recibió el expediente contentivo de la actuación administrativa”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 julio de 2023, exp: 05001-23-31-000-2012-00109-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [22] ello se debería considerar en primer lugar- porque el claro tenor literal de la norma así lo indica”. 2.2.5.
Caso Concreto. 41.- Como se desprende del acervo probatorio obrante, el secretario de planeación municipal de Chía expidió la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011 y otorgó la i) licencia de urbanismo para el proyecto urbanístico general denominado Ciudad Parque Oasis, ii) licencia de urbanización para la primera etapa y iii) licencia de construcción para la sala de ventas y apartamentos modelo, que fue corregida con Resolución 427 de 21 de diciembre de 2011.
La vigencia de la Licencia fue fijada en 36 meses contados a partir de la ejecutoria, prorrogable, por una sola vez, por un plazo adicional de 12 meses. Las normas municipales que dieron sustento a la anterior licencia fueron el Acuerdo 17 de 2000 (POT) modificado y ajustado excepcionalmente por el Decreto 092 de 2010, desarrollado por el Decreto 105 de 2010, Decreto 151 de 2003 y Acuerdo municipal 08 de 2008. 42.- El citado Decreto 092 de 2010, expedido por el Alcalde de Chía, modificó y ajustó parcialmente el Acuerdo 17 de 2000, “por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía”, en cuanto al perímetro urbano y la clasificación del suelo en los predios ubicados con los números catastrales 00 00 0002 0583, 00 00 0002 0584 y 00 00 0002 1199 en una extensión de 41.09 hectáreas que serán destinadas exclusivamente para desarrollo de vivienda de interés social. 43.- El Decreto 105 de 18 de noviembre de 2010 desarrolló las normas para la urbanización de los terrenos que fueron incorporados al perímetro urbano del municipio de Chía mediante el Decreto 092 de 2010, los cuales se destinarían a la provisión de vivienda de interés social y prioritario y a los usos complementarios a la vivienda, así como lo respectivo aplicable para otras zonas del municipio. 44.- De acuerdo con el informe técnico aportado por el municipio de Chía, cuyo antecedente es la declaratoria de nulidad del Decreto 92 de 7 de octubre de 2010, los días 1 y 23 de abril de 2014 el Grupo Monitorio realizó una visita ocular al predio localizado en la vereda de Fónqueta “Proyecto Ciudad Parque Oasis”, identificado con los números catastrales 00 00 0002 0583, 00 00 0002 0584 y 00 00 0002 1199 para determinar el estado de los predios, las obras de urbanismo y construcción de obra nueva desarrolladas y las actividades que para dicha fecha se ejecutaban.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [23] 45.- En dicho informe se consignó que el 1º de abril no fue permitido el acceso al predio con número catastrales 00 00 0002 1199, motivo por el cual se tomó registro fotográfico desde la vía pública; también se dejó constancia de que no se observó ningún tipo de obra en ejecución sobre los predios con números catastrales 00 00 0002 0583, 00 00 0002 0584 y 00 00 0002 1199 y se adjuntaron fotografías.
Allí se hizo referencia a un trámite oficioso de revocatoria directa de la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011, surtido con la Fiduciaria Bogotá, con sustento en la declaratoria de nulidad del Decreto 092 de 2010 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que los predios incluidos como suelo urbano retornaron a la clasificación determinada en el Acuerdo 17 de 2000, es decir zona agropecuaria, resultando improcedente continuar con el proyecto de vivienda de interés social. 46.- Las conclusiones allí señaladas fueron: i) la CAR remitió Auto OPSC No. 111 de 22 de enero de 2014, por el cual se declara el desistimiento de un trámite y se ordena el archivo de un expediente, relacionado con la solicitud de autorización para la construcción de un jarillón de protección de fuente hídrica de uso público, respecto de los predios con números catastrales 00 00 0002 0583 y 00 00 0002 0584; ii) resulta improcedente continuar con el proyecto de VIS en zona agropecuaria, zona corredor vial suburbano y zona de protección del sistema hídrico y iii) teniendo en cuenta que no se ha expedido acto administrativo que aprueba modificación de licencia de urbanismo, licencia de construcción en la modalidad de obra nueva, ni prórroga de la licencia de urbanismo inicial, deben suspenderse las obras iniciadas. 47.- Es importante reiterar lo narrado en los hechos probados para referir que si bien en la Resolución 256 de 7 de febrero de 2011 se señaló que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 1469 de 2010, los interesados presentaron copia de los oficios en los cuales consta la disponibilidad de prestación de servicios públicos en los predios objeto de licencia, lo que se observó por la Sala es que el oficio 7453-10 de 3 de diciembre de 2010 en su contenido no se manifestó tal disponibilidad 48.- Respecto del oficio 01800651 de 18 de noviembre de 2010 expedido por CODENSA S.A. (Energía Eléctrica) sí señaló expresamente que otorga la certificación de disponibilidad del servicio, con una vigencia de un (1) año, a partir de la fecha de respuesta.
Igualmente, el oficio del 19 de noviembre de 2010, expedido por GAS NATURAL, certificó la disponibilidad del servicio y el oficio 010656 de 10 de noviembre de ETB (telefonía pública) consignó que la prestación del servicio de telecomunicaciones para el predio puede atenderse por el municipio de Chía condicionado al número de líneas telefónicas y a Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [24] la disponibilidad técnica y presupuestal al momento de desarrollar el proyecto. 49.- Ahora bien, al margen de lo anterior, y teniendo en cuenta los actos administrativos que aquí se demandan: - La Resolución 1220 de 20 de mayo de 2013, “por medio de la cual se niega la solicitud de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva sobre el predio demarcado con cédula catastral 00 00 0002 0584 000 Parques de Sidonia Agrupación Guadual“, sustentó su decisión en la evidencia que el proyecto no cuenta con disponibilidad inmediata de servicios públicos de acueducto y alcantarillado, como tampoco advirtió documento alguno radicado ante la CAR para el permiso de vertimientos, ni que haya dado inicio a la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios y la última licencia otorgada fue notificada el 7 de abril de 2011. - La Resolución 1712 de 4 de julio de 2013, que niega la solicitud de modificación de licencia de urbanización sobre los predios demarcados con cédulas catastrales 00 00 002 0583 000/ 00 00 0002 0584 000/ 00 0002 1199 000, reiteró los argumentos del anterior acto administrativo, advirtió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del Decreto 092 de 7 de octubre de 20109, y que al no encontrarse la existencia de situaciones consolidadas con respecto a la licencia de urbanismo y construcción aprobada, la solicitud de modificación de la licencia debe ser radicada y estudiada bajo el Acuerdo 017 de 2010 y sus decretos reglamentarios por cuanto desapareció el fundamento que originó la licencia de urbanismo. 50.- En este orden, si bien los artículos que regulan los requisitos generales y adicionales para la expedición de las licencias de construcción o modificación de las licencias de urbanismo no contemplan la disponibilidad de servicios públicos, lo cierto es que, esto constituiría per se causal de nulidad de los actos demandados, en tanto que, la declaratoria de nulidad del Decreto 092 de 7 de octubre de 2010, que modificó excepcionalmente el Acuerdo 17 de 2000 en cuanto al perímetro urbano y la clasificación del suelo en los predios identificados con números catastrales 00 00 002 0583, 00 00 0002 0584 y 00 00 0002 1199, que daba sustento a la licencia de urbanización, dejó sin argumentos y soporte legal la expedición de la licencia de construcción solicitada. 9 Sentencia de fecha 25 de septiembre de 2012.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [25] 51.- Con la ocurrencia de la nulidad recobraron vigencia las modificaciones hechas al Acuerdo 017 de 2010 y, por ende, el perímetro urbano de 608.28 (artículo 41) que había sido aumentado en 41.09 hectáreas (a 649,37) para destinarlas exclusivamente para desarrollo de vivienda de interés social y las áreas por uso de suelo para VIS que de 59.73 había pasado a 100,82, es decir la zona agropecuaria había disminuido de 1236,60 a 1195,51. 52.- Dicha zona agropecuaria, conforme con el POT – Acuerdo 07 de 2010, tiene como usos principales: explotaciones agrícolas, forestales, ganaderas y pecuarias; compatibles con adecuación de tierras, vivienda del propietario, trabajadores, instalaciones relacionadas con usos agropecuarios, institucional I y II de tipo rural, que visiblemente no se compadecen con el proyecto de vivienda de interés social previsto en la licencia de urbanismo. 53.- Es importante referir que el Acuerdo 017 de 2010 -POT de Chía- y que tanto las normas como la jurisprudencia han sido enfáticas en señalar que las licencias en cualquiera de sus modalidades deben respetar el POT, aunado a que tal y como se señaló el otorgamiento de una licencia implica: (i) la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos plasmados en el correspondiente acto administrativo y, (ii) que provisionalmente cumplió con las normas y reglamentaciones en que se fundamentó el acto; sin embargo, se trata de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades, ya que son actos provisionales, subordinados al interés público y, por ende, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico en la materia específica. 54.- Ahora bien, adujo la demandante falta de competencia, la cual tiene sustento en el artículo 42 del Decreto 1469 de 2010 que en su Parágrafo 1° establece que “Los recursos de reposición y apelación deberán presentarse en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 9a de 1989.
Transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido. Pasado dicho término, no se podrá resolver el recurso interpuesto e incurrirá en causal de mala conducta el funcionario moroso”. 55.- En el siguiente cuadro se reflejan las resoluciones demandadas, la fecha de notificación, de las que se pudo corroborar y, la fecha de expedición y notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición: Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [26] LICENCIA MODALIDAD OBRA NUEVA Resolución Notificación RAD Reposición Notificación Apelación 1221 20/05/2013 05/07/2013 2727 07/10/2013 08/10/2013 1281 7/04/2014 1702 04/07/2013 - 2735 07/10/2013 08/10/2013 1214 02/04/2014 1220 20/05/2013 05/07/2013 2734 07/10/2013 08/10/2013 1280 07/04/2014 1222 20/05/2013 05/07/2013 2726 07/10/2013 08/10/2013 1282 07/04/2014 MODIFICACIÓN LICENCIA 1712 04/07/2013 10/07/2013 2447 20/09/2013 08/10/2013 1283 7/04/2014 1228 02/04/2014 24/04/2014 SILENCIO ADMINISTRATIVO 57.- Bajo este panorama, según las pruebas obrantes, no se evidenció la fecha de radicación del recurso de reposición, a partir del cual se debía hacer el conteo; con todo, la Sala no desconoce que en los actos administrativos se citó cuáles eran los recursos procedentes y el término para interponerlos (C.C.A. - 10 días), es decir a partir del día 11 iniciaría el conteo de los dos (2) meses para que el funcionario encargado se pronuncie; pero, aun así el acervo no refleja el trámite surtido con el recurso de apelación, pues como lo ha dicho la jurisprudencia el término de dos meses se surte de manera independiente y se precisa tener certeza de la fecha en la cual se radicó el expediente en el Despacho para resolver y notificar su decisión. 58.- Respecto de la interpretación del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, el Consejo de Estado10 se ocupó de analizar las diferencias existentes entre la regulación que frente al tema del silencio administrativo trae el artículo 60 del CCA y el 65 de la Ley 9ª de 1989, así: “123.- Por su parte, del tenor del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, y a diferencia de lo dispuesto en el CCA, una vez transcurra el término de dos (2) meses “no se podrá resolver el recurso”, lo que implica que, ante el vencimiento de dicho lapso, la administración debe abstenerse de emitir pronunciamiento sobre el recurso interpuesto.
Significa lo anterior que el término resulta preclusivo, esto es, que ante el vencimiento del término previsto en la norma, la respuesta se entiende negativa y no existe posibilidad de efectuar un pronunciamiento que contradiga tal situación; además, queda en firme el acto recurrido y el particular puede activar el aparato jurisdiccional con el fin de controvertir el acto ficto o presunto derivado del silencio de la administración. 59.- Según lo anterior, ante el vencimiento del término quedarían en firme las decisiones contenidas en las Resoluciones 1220 1221, 1222, todas de 20 de mayo de 2013 y 1702 de 4 de julio de 2013, por las 10 Ejusdem.
Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [27] cuales fue negada la solicitud de licencia de construcción en modalidad de obra nueva de los predios ubicados en la vereda Fonquetá. 60.- Pero, la realidad procesal lo que indica en el presente caso es que, ante el vencimiento de los 2 meses para resolver el recurso de reposición, procedía pronunciarse frente a la apelación dentro de los 2 meses siguientes a la radicación del recurso en el Despacho del Alcalde de Chía; empero, no se probó el trámite surtido y menos se aportó copia del recurso de reposición presentado con su fecha de radicación, solamente se refirió en el concepto de violación que “las entidades contaban hasta el 12 de septiembre de 2013 para resolver los recursos de reposición y en subsidio apelación para el caso de las Resoluciones 1220 1221, 1222 y hasta el 1º de octubre de 2013 en el caso de la Resolución 1702 de 2013”. 61.- Por todo lo anterior no prosperan las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho solicitadas en las demandas - principal y acumulada-.
II.3. DE LAS COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Canon normativo que fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Como quiera que en el presente caso no se avizora la manifiesta carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia. III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en precedencia. Fallo de 1ª Instancia Radicación: 2015-00184-00 (acumulado 2015-00183-00) Fiduciaria Bogotá S.A. Vs Municipio de Chía [28] SEGUNDO.- SIN condena en costas a la parte vencida en juicio.
TERCERO. - Por secretaría, efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ello hay lugar. CUARTO.- En firme la presente decisión, archívese el expediente, y déjense las anotaciones en el sistema SAMAI. Esta Sentencia fue aprobada en Sala de Decisión, de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Rocío