TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 25000-23-15-000-2024-00456-00 Sentencia: SC3-24063454 Medio de control: Acción de tutela Accionante: Guillermo Quiroga Rodríguez Accionados: Juzgado 46 Administrativo de Bogotá D.C. Temas: Presupuestos procesales de la acción: procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad. Relevancia constitucional. Improcedencia por cuanto no se interpuso recurso de reposición. Tutela contra auto que avocó competencia. Tutela escindida: prevalencia del derecho sustancial en la admisión del recurso de amparo. Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de referencia. I.
ANTECEDENTES. 1. Amparo constitucional solicitado. El señor Guillermo Quiroga Rodríguez, por conducto de apoderado, pretende la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., para lo cual expresamente solicitó (anex. 003, arch. 002, exp. electrónico SAMAI1): 1.
Se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la justicia de la accionante frente dos providencias judiciales. La primera, de la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá del 29 de junio de 2023 (M.P. LUZ PATRICIA QUINTERO CALLE), que declaró falta de jurisdicción y competencia y la nulidad de la sentencia de primera instancia, ordenando remitir el expediente a la jurisdicción contencioso, dentro del proceso ordinario laboral promovido por mi mandante contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. bajo el radicado 11001310500120190118200.
Y la segunda, del Juzgado 46 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, del 12 de abril de 2024, mediante la cual avocó el conocimiento del litigio propuesto por mi mandante, convalidando tácitamente la decisión anterior. 2. Que como consecuencia de la declaración anterior, se disponga dejar sin efectos las dos providencias mencionadas, y se declare que la jurisdicción ordinaria laboral sí es competente para dirimir el litigio propuesto por mi mandante, por advertirse prima facie que los servicios que prestó mi mandante para la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. es propio o reservado a los trabajadores oficiales. 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/PaginasTransversales/DocumentosExpediente.aspx?numproceso=25000231500020240045600.
Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 2 3. Ordenar a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá reasumir la competencia del expediente con radicado No. 11001310500120190118200 y resuelva el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. En fundamento, se indicó que el actor presentó demanda ante la jurisdicción laboral ordinaria contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. buscando que se declarara la existencia de un contrato realidad, su condición de trabajador oficial y que se le pagaran las prestaciones sociales e indemnización correspondientes.
La demanda fue asignada al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá, quien, en primera instancia, bajo el radicado número 11001-31-05-001-2019-01182-00, emitió sentencia condenatoria el 9 de junio de 2023 a favor del demandante, declarando la existencia de una relación laboral desde el 11 de octubre de 2012 hasta el 31 de octubre de 2017.
La Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. apeló la sentencia, pero la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá declaró, el 29 de junio de 2023, la falta de jurisdicción y competencia, anulando la sentencia de primera instancia y ordenando remitir el expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La decisión se basó en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional.
El demandante interpuso recurso de reposición argumentando que el precedente aplicable era el Auto 441 de 2022, pero el recurso fue rechazado por el Tribunal Superior de Bogotá el 29 de septiembre de 2023. El caso fue enviado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y asignado al Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, bajo el radicado 11001-33-42-046-2023-00246- 00; y, el 12 de abril de 2024, el Juzgado 48 Administrativo decidió asumir el caso sin justificar normativamente su decisión, según objeta el actor, tan solo basándose en la decisión del Tribunal Superior de Bogotá. De esta forma, el tutelante argumenta que tanto esta decisión como la del Tribunal Superior desconocen derechos fundamentales, ya que el auto 492 de 2021 no es aplicable al litigio y el precedente vinculante es el auto 441 de 2022 de la Corte Constitucional. 2.
Trámite procesal. El 29 de mayo de 2024, se asignó por reparto el conocimiento del asunto a la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, despacho de la doctora Clara Inés López Dávila (anex. 001, ib.). Mediante auto del 30 de mayo siguiente, la magistrada ponente admitió la acción, corrió traslado de la misma a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y vinculó al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá, al Juzgado 46 Administrativo de la misma ciudad, a las partes e intervinientes en los procesos con radicados 11001-33-42- 046-2023-00246-00 y 11001-31-05-001-2019-01182-00 (anex. 005, ib.).
El 31 de mayo, el Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dio contestación a la acción (anex. 005, ib.) y el 4 de junio subsiguiente la doctora Claudia Angélica Martínez Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 3 Castillo, titular del despacho 015 de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, efectuó su pronunciamiento (anex. 010, ib.).
No obstante, mediante auto del pasado 12 de junio, con ponencia de la doctora Marjorie Zúñiga Romero, en calidad de magistrada encargada, se dejó sin efectos parcialmente el auto del 30 de mayo de 2024 en cuanto a la admisión de la acción respecto al Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, se escindió el amparo y se ordenó remitir el proceso a este Tribunal Administrativo, al estimar que esta Corporación es la competente para decidir los reparos constitucionales contra la mencionada autoridad judicial (anex. 012, ib.).
De tal manera, el 14 de junio de 2024, este asunto fue repartido al magistrado ponente, ingresando el 17 de junio para emitir pronunciamiento (arch. 001, 003, ib.). Mediante auto del 18 de junio, se admitió la acción de tutela promovida por el señor Guillermo Quiroga Rodríguez contra el Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., se dio traslado del escrito de amparo y sus anexos a la accionada para que ejerciera su derecho de defensa y rindiera informe; se vinculó a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. en calidad de terceros con interés legítimo en la decisión, se efectuó el decreto probatorio, se reconoció personería al abogado Ramón Antonio Paba Roso para que actúe en representación del accionante y se ofició a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para que, una vez proferido el fallo correspondiente dentro del proceso de tutela con radicado núm. 11001-02-05-000-2024-00846-00, remitiera copia del mismo a este expediente (arch. 004, ib.). 3.
Contestación e informe de la accionada. Mediante memorial radicado el 19 de junio de 2024, el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá D.C. rindió informe, dio cumplimiento al decreto probatorio y se opuso a la prosperidad de la acción (arch. 007, ib.). Para el efecto, sostuvo que la acción de tutela contra providencias judiciales es improcedente cuando el demandante tiene a su disposición otro medio de defensa judicial o, habiéndolo, no lo ha utilizado; asimismo, esta acción no puede buscar revivir términos judiciales expirados ni constituye una instancia adicional dentro de un proceso ordinario, de lo contrario, se vulneraría la cosa juzgada, el principio de seguridad jurídica y se correría el riesgo de usurpar jurisdicciones y desnaturalizar la institución de la tutela.
De tal modo, el Consejo de Estado, en sentencia del 16 de febrero de 2011, precisó que la acción de tutela contra una providencia judicial es viable sólo cuando se demuestra la violación de derechos fundamentales constitucionales, como el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o el acceso a la administración de justicia (art. 228), por ser garantías esenciales en un proceso de esta naturaleza.
A la par, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional buscó hacer compatible el control por vía de tutela de las decisiones judiciales con los principios del Estado de Derecho, por ello, estableció diversas condiciones procesales que deben superarse en su totalidad para avalar el estudio posterior de las denominadas causales especiales, tales como: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios de Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 4 defensa judicial disponibles; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen razonablemente los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales; y (vi) que no se trate de una tutela contra tutela.
Bajo este marco, explicó que es necesario configurar alguna de las causales especiales de procedibilidad para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han sido decantadas por la jurisprudencia constitucional antes referida de la siguiente manera: defecto orgánico, que ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece absolutamente de competencia; defecto procedimental absoluto, que surge cuando el juez actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley; defecto fáctico, presente cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio necesario para aplicar la norma en que se sustenta, o cuando se excluyen pruebas esenciales para el fallo.
Además, se incluye el defecto material o sustantivo, que tiene lugar cuando la decisión se basa en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión, o se omite aplicar una norma exigible, o se otorga a una norma un sentido erróneo. También, el error inducido, que acontece cuando la autoridad judicial es engañada por terceros, afectando derechos fundamentales; la decisión sin motivación, que se presenta cuando la sentencia carece de legitimación por falta de explicación de los fundamentos; el desconocimiento del precedente, que se configura cuando se ignora una regla jurisprudencial establecida; y la violación directa de la Constitución, derivada del principio de supremacía de la Carta Política, reconocida como plenamente vinculante y normativa.
En estos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental a la igualdad. Para el caso particular, la accionada refirió que las providencias judiciales contra las que se dirige la acción de tutela no incurrieron en vicio alguno que amerite la procedencia de la acción de tutela. Así, afirmó: (…) Justamente, se observa que, en el auto del 29 de junio de 2023, proferido por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Laboral, por medio se declaró la falta de jurisdicción, se sustentó en la tesis expuesta por la Corte Constitucional en el auto 492 de 2021, en la que se precisó que los procesos en los que se pretende la declaratoria de un vínculo laboral disfrazado bajo un contrato de prestación de servicios son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Asimismo, se advierte que la tesis antes indicada fue ratificada por la Corte Constitucional mediante los autos 1422 de 2023 y 2268 de 2023, los cuales fueron proferidos con anterioridad al auto aducido en la tutela (441 de 2022). Justamente, en las citadas providencias la Corte Constitucional reitera que la Jurisdicción de lo contencioso es la competente para conocer asuntos en los que se pretenda la declaratoria de una relación laboral, toda vez que en este tipo de procesos lo que debate, entre otras cosas, la eficacia de un contrato estatal, como lo es el contrato de prestación de servicios, así como también, la legalidad de un acto administrativo.
De otra parte, en el auto del 12 de abril de 2024, el Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., dio a la decisión de un juez de mayor jerarquía. Y, en todo caso, este despacho no realizó mayor argumentación para avocar conocimiento, porque la Corte Constitucional, en un proceso similar al que aquí se debate, declaró la competencia de este juzgado para conocer de los procesos que se debata la existencia de una relación laboral (ver auto 406-2022).
Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 5 4. Pronunciamiento de los terceros vinculados. El 21 de junio de 2024, la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. se pronunció sobre la acción de referencia, explicitando sus funciones y falta de competencia en el asunto en controversia, y solicitó su desvinculación del presente proceso (arch. 008, ib.).
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá se abstuvo de emitir pronunciamiento en esta causa. II. COMPETENCIA. Esta Subsección es competente para conocer de la controversia constitucional de referencia, conforme a las reglas establecidas en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y las normas que regulan el reparto de las acciones de tutela, particularmente, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
III. PROBLEMA Y TESIS CONSTITUCIONAL. 1. Precisión del caso. En el presente asunto la parte accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá D.C. con auto del 12 de abril de 2024, mediante la cual avocó el conocimiento de la demanda presentada por el señor Guillermo Quiroga Rodríguez contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., con el cual supuestamente habría desconocido los precedentes jurisprudenciales aplicables.
En oposición, el Juzgado demandado advirtió que la presente acción es improcedente al no satisfacer los presupuestos generales y específicos de la tutela contra providencia judicial. En todo caso, sostuvo que su decisión se encuentra debidamente motivada, porque la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos en los que se busca la declaratoria de un vínculo laboral disfrazado bajo un contrato de prestación de servicios.
Esta postura se fundamenta en diversas decisiones de la Corte Constitucional y un caso precedente que ha seguido esta línea jurisprudencial. 2. Problema constitucional. De acuerdo con lo anterior, corresponde a esta Sala determinar los siguientes interrogantes: • Previo a cualquier estudio constitucional de fondo, ¿en el presente asunto concurren los presupuestos formales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales? • En caso de resultar afirmativo el anterior planteamiento, ¿el Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y material o sustantivo en el auto del 12 de abril de 2024, proferido dentro del proceso con radicado 11001-33-42-046-2023- Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 6 00246-00? En consecuencia, ¿afectó los derechos y principios invocados por el accionante? 3.
Tesis constitucional. En el criterio de la Sala de Subsección, la acción promovida por el señor Guillermo Quiroga Rodríguez contra el Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en relación con el auto del 12 de abril de 2024, por el cual la accionada asumió la competencia para conocer y decidir sobre la existencia de la presunta relación laboral del actor encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., no cumple con el requisito general de procedencia de tutela contra providencias judiciales ante la ausencia de relevancia constitucional del asunto, porque, a través del recurso de amparo, se pretende que el juez de tutela realice un juicio de corrección de la decisión, cuyo carácter es preponderantemente jurídico e interpretativo, no se demostró una grave afectación a los derechos fundamentales invocados o prima facie un proceder arbitrario por parte de la autoridad judicial accionada.
En todo caso, la Sala advierte que no se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, puesto que no se agotaron los medios de defensa judicial ordinarios, en particular, se dejó de interponer el recurso de reposición, que conforme al artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, es procedente para cuestionar el auto aludido. 4.
Metodología del fallo. Con la finalidad de fundamentar lo expuesto y desatar el asunto de referencia, la Sala abordará las siguientes temáticas: (i) los presupuestos de la acción de tutela, (ii) los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y (iii) el caso en concreto. IV. CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES. 1.
Presupuestos de la acción de tutela. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un remedio procesal de carácter constitucional que tiene como finalidad proteger y garantizar de manera efectiva los derechos constitucionales fundamentales de las personas (i) cuando éstos se encuentren amenazados o violados de manera actual, grave e inminente, (ii) por la acción u omisión de una autoridad pública o (iii) un particular cuando presten servicios públicos y con dicha conducta afecte grave y directamente el interés colectivo o el particular se encuentre en estado de subordinación o indefensión, y (iv) siempre que no exista otro mecanismo judicial ordinario de protección idóneo y eficaz para la efectiva garantía del derecho fundamental o (v) existiendo dicho mecanismo ordinario la acción se interponga como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable del derecho fundamental.
(vi) La acción podrá ser interpuesta ante cualquier juez de la república o (vii) quien sea el competente y (viii) su trámite será informal, sumario y oficioso. El presupuesto previo y elemental es la ocurrencia de “la acción u omisión” de la autoridad pública o particular acusado de amenazar o vulnerar los derechos fundamentales. Es decir, el presupuesto fáctico es una condición ineludible a partir del cual el juez puede entrar a hacer las valoraciones respectivas.
Lo anterior no es otra cosa que el deber que tiene la Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 7 accionante de la carga de la prueba sobre los hechos que quiere hacer valer dentro del proceso y, en el ámbito de la tutela, a pesar de que este deber no es absoluto porque es el juez quien tiene la carga oficiosa de garantizar y proteger el derecho fundamental, deben estar acreditados los hechos (acciones u omisiones) sobre las cuales están basadas las amenazas o vulneraciones de los derechos.
Nótese cómo uno de los presupuestos constitucionales requeridos que constituyen la acción de tutela misma, es la amenaza, vulneración o puesta en peligro de algún derecho constitucional fundamental como quiera que, sin este supuesto de hecho, la naturaleza jurídica propia del mecanismo de garantía de derechos estipulado en el artículo 86 de la Constitución Política, se desdibujaría. Por esta razón, ha sostenido el Consejo de Estado: El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados2 (subrayado fuera del texto original).
Es por ello por lo que acudir a la acción de tutela es una apropiación directa de la Constitución y de los derechos por parte de quien considera que, mediante una “acción u omisión”, la administración o un particular afectan sus derechos en cuanto a su disfrute, ejercicio y goce. 2. Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
La Corte Constitucional ha mantenido la postura consistente en que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales de manera excepcional, siempre que se acrediten los requisitos generales de procedibilidad (de naturaleza procesal) y se demuestre una de las causales o defectos o vicios violatorios de los derechos fundamentales o también llamados requisitos específicos3 (de naturaleza sustantiva).
Por su parte, el Consejo de Estado, en un principio, consideraba que era improcedente la tutela contra providencias judiciales, no obstante, con Sentencia de Unificación del 31 de julio de 20124, decidió seguir la postura adoptada por la Corte Constitucional y declaró que era procedente la acción de tutela contra providencias judiciales siguiendo los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencial.
Posteriormente, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 20145, en donde decidió acogerse a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056 con el fin de determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Conforme a lo anterior, se encuentra claro que existe precedente tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado referente a que procede la acción de tutela en contra de providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan los presupuestos 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 20 de febrero de 2017. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación No. 11001-03-15-000-2016-01943-01. 3 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño; entre otras. 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 31 de julio de 2012. C.P. María Elizabeth García González. Radicación No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 De manera general, dicha decisión consagró la necesidad de que la acción de tutela cumpla con unos presupuestos generales de procedibilidad –inmediatez, tutela contra tutela, subsidiaridad-, así como fijó las causales específicas de procedencia, los cuales denominó defectos, y dependiente de su naturaleza, pueden ser fáctico, sustantivo, procedimental, orgánico, por desconocimiento del presente o desconocimiento directo de la Constitución. Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 8 establecidos en la sentencia C-590 de 2005, la cual señala, que, en primer lugar, la acción de tutela debe cumplir los siguientes requisitos generales7: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
(…) el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…). c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…). d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…). e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…). f. Que no se trate de sentencias de tutela (…).
Adicional a ello, resulta necesario que quien acude al recurso de amparo acredite la existencia de un vicio o defecto que se corresponda con uno de los requisitos específicos de la procedencia de la acción, los cuales son: (a) orgánico, (b) procedimental absoluto, (c) fáctico, (d) material o sustantivo, (e) error inducido, (f) decisión sin motivación, (g) desconocimiento del precedente, y (h) violación directa de la Constitución. Dichos requisitos específicos “aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los preceptos constitucionales”8.
Corresponderá entonces al fallador constitucional la verificación de los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, comoquiera que son elementos que deben concurrir para el efecto. V. CASO CONCRETO. 1. Hechos probados. Teniendo en cuenta el debate propuesto, para la Sala dentro del proceso de la acción constitucional de referencia está acreditado lo siguiente: 1.1.
Mediante auto del 29 de junio de 2023, la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá D.C. declaró su falta de jurisdicción y competencia para resolver sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de junio de 2023, proferida por el Juzgado 1° Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en el marco del proceso ordinario laboral con radicado 11001-31-05-001-2019-01182-01, 7 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Ib. Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 9 advertida la existencia de nulidad que impidió tomar una decisión de fondo, razón por la cual, se dejó sin efectos la providencia de primera instancia, y se remitió el proceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arch. 003, exp. pruebas9). 1.2.
El 29 de julio de 2023, el apoderado del señor Guillermo Quiroga Rodríguez, actor en la causa en mención, presentó recurso de reposición en contra de la anterior decisión (arch. 005, ib.). 1.3. Mediante auto del 29 de septiembre de 2023, la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá rechazó de plano la reposición interpuesta contra el auto del 29 de junio (arch. 011, ib.). 1.4.
El 16 de febrero de 2024, el apoderado del demandante solicitó al Juzgado 46 Administrativo del Bogotá D.C. declarar su falta de jurisdicción y competencia respecto al proceso laboral ordinario, proponiendo conflicto negativo de competencias, a efectos de que la Corte Constitucional defina la jurisdicción competente para decidir el proceso adelantado en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. (arch. 010, ib.) 1.5.
El 2 de abril de 2024, el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá D.C. resolvió avocar conocimiento de la demanda presentada por el señor Guillermo Quiroga Rodríguez, en el estado anterior a la emisión de la sentencia del 9 de junio de 2023, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 11001-33-42-046-2023- 00246-00 (arch. 013, ib.). 1.6.
El pasado 10 de mayo, el Juzgado accionado corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión, a fin de emitir el pronunciamiento de mérito correspondiente (arch. 015, ib.). 2. Precisión sobre el debate constitucional. 2.1. Fijación de la controversia. Según se tuvo oportunidad de advertir en la admisión, la escisión de sujetos procesales constituye una actuación contraria de los principios del trámite de tutela y las reglas propias del fuero de atracción constitucional, pues afecta seriamente las posibilidades de proteger de forma adecuada las garantías vulneradas o amenazadas y no permite la compresión completa del problema jurídico de relevancia constitucional que propone la parte tutelante10.
De modo que, aun cuando el auto del 12 de junio de 2024, proferido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia dentro del expediente 11001-02-05-000-2024- 00846-00, desatendió las reglas jurisprudenciales sobre competencia, a fin de no generar mayores dilaciones en el acceso efectivo a la administración de justicia, el conocimiento del asunto sub examine fue asumido por esta Corporación. No obstante, es claro que las actuaciones desplegadas y las providencias proferidas por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. no pueden ser objeto de enjuiciamiento constitucional en este proceso, considerando que su legitimidad frente a los hechos y pretensiones de la acción de tutela se encuentra bajo juzgamiento ante la Corte Suprema de Justicia en el marco de la tutela con número interno 75048. 9 https://etbcsj-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/jadmin46bt_cendoj_ramajudicial_gov_co/11001334204620230024600. 10 Corte Constitucional.
Sala Plena. Auto 361 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 10 En consecuencia, de acuerdo con el planteamiento efectuado en el problema jurídico, corresponde a esta Sala asumir el estudio sobre los hechos relatados en el escrito de amparo en lo que respecta exclusivamente al Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en particular, si se presenta afectación a los derechos fundamentales del actor con el auto del 12 de abril de 2024, proferido dentro del proceso con radicado 11001-33- 42-046-2023-00246-00. 2.2.
Identificación de los defectos alegados. Este debate se encuentra igualmente delimitado respecto al planteamiento de la causa petendi, dadas las reglas establecidas por la Corte Constitucional en materia de tutela contra providencias judiciales, según se explicó de forma preliminar. En este sentido, sobre la relevancia constitucional de la acción, en el escrito inicial se afirmó que el actor busca el acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones y con sujeción al debido proceso, arguyendo que el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá ignoró el precedente del auto 441 de 2022 de la Corte Constitucional, con lo cual fundamenta dicha relevancia al estimar que un asunto “inherente a la jurisdicción ordinaria laboral” fue desplazado “sin ningún soporte normativo ni precedente judicial válido a la jurisdicción contenciosa administrativa”.
En consecuencia, se concluyó que los derechos invocados han sido manifiestamente desconocidos con las providencias ahora controvertidas en sede de tutela. En lo que concierne a los defectos de la providencia, se sostuvo que se configuran al menos cuatro causales específicas, a saber, el desconocimiento del precedente, la violación directa a la Constitución y el defecto material o sustantivo.
Para sostener esta proposición, se argumentó que las accionadas han desatendido el precedente constitucional con fuerza vinculante aplicable al caso concreto; el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, que establece que las empresas sociales del Estado son establecimientos públicos descentralizados de carácter especial; el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, que define como trabajadores oficiales a aquellos que desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales en las mismas instituciones; y el artículo 105-4 del CPACA, que excluye a la jurisdicción del conocimiento de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. 3.
Análisis de procedencia de la acción de tutela. La Sala procede a determinar si la acción de tutela incoada por el señor Guillermo Quiroga Rodríguez supera los requisitos formales de procedencia para pretender el amparo de sus derechos fundamentales. 3.1. Legitimación en la causa. En primer lugar, es claro que el accionante es titular de los derechos fundamentales cuya protección busca en el sub examine, adicionalmente está en posición de exigibilidad de los mismos y tiene un interés directo sobre las pretensiones formuladas.
De igual forma, el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá D.C. es la autoridad a la cual se reprocha vulneración de los derechos al proferir el auto del 2 de abril de 2024, en el proceso con radicado 11001-33-42-046-2023-00246-00, y sería la llamada a restablecerlos de forma eventual. En consecuencia, tanto la parte activa como la pasiva tienen legitimación en la causa para intervenir en el proceso de referencia. Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 11 3.2.
La providencia cuestionada no corresponde a una sentencia constitucional. De otra parte, la providencia judicial cuestionada no es una sentencia de tutela, no es una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional y no resuelve el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado, pues se dirige contra auto ejecutoriado que avocó competencia para decidir el proceso adelantado por el tutelante en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. 3.3.
Requisito de inmediatez. En tercer lugar, la acción de tutela cumplió con el requisito de inmediatez, pues se interpuso en un término oportuno y razonable, considerando que el auto en mención data del 2 de abril de 2024 y la acción fue ejercida el 29 de mayo siguiente. 3.4. Requisito de relevancia constitucional. No obstante, la Sala considera que en el asunto sub iudice la acción de tutela resulta improcedente por falta de relevancia constitucional, por las razones que pasan a exponerse. 3.4.1.
Aspectos generales sobre el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela y las competencias del juez constitucional y ordinario. De tal forma, al juez de tutela “le corresponde verificar si la pretensión en sede de tutela hace referencia a una violación directa de un derecho fundamental, o por el contrario está orientada a revivir una instancia o a plantear asuntos que merecen un estudio de fondo.
Es decir, debe demostrarse de manera inequívoca y mediante una carga argumentativa sólida la vulneración ius fundamental que haga inminente la intervención del juez constitucional”11. Esta carga argumentativa debe ser mucho más estricta y diferenciable de aquella que la parte interesada expuso o debió exponer en los recursos de ley procedentes contra la decisión objeto de revisión, como quiera que la acción de tutela no es una nueva instancia a través de la cual se puedan surtir los debates judiciales que ya fueron abordados y zanjados por el juez natural del asunto dentro del proceso ordinario.
Conforme a tal precepto, para determinar si este requisito se cumple, se debe contrastar en concreto: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”12. 3.4.2. Entidad constitucional del asunto. De acuerdo con esta metodología, se advierte que el planteamiento de la acción sub lite no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, dado que en realidad por vía de este mecanismo constitucional se enfrente la aplicación de las posturas jurídicas sostenidas en autos 441 de 2022, 492 de 2021, 1422 de 2023 y 2268 de 2023, 11 Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-354 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 12 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 12 entre otros, proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
Así pues, en relación con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, su ámbito de protección tiene dos dimensiones esenciales: “(i) la posibilidad de acudir ante un juez o tribunal a presentar las pretensiones para la protección de sus derechos o intereses y (ii) que dicho acceso a la justicia sea efectivo, al obtener la resolución de fondo de las pretensiones presentadas y que la misma se pueda hacer efectiva a través de su correcta ejecución”13.
En esta medida, no se observa que la controversia jurídica impacte la garantía constitucional, pues en el estado actual del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-046-2023-00246-00, se encuentra suficientemente cubierta en estos ámbitos de protección. Respecto al derecho al debido proceso, su núcleo esencial, entre las muchas garantías que comprende, comporta la de “hacer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho”14.
Circunstancia, cuya afectación no se logra evidenciar con relieve, dado que, justamente, más allá de proponerse controversia sobre la regla fijada y vigente sobre los asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no posee un alcance diferente al de desvirtuar la competencia que el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá D.C. asumió para conocer y decidir sobre la existencia de la presunta relación laboral del actor encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. Sobre el derecho a la igualdad en las decisiones judiciales15, habrá que precisar que no se demuestra que la discusión propuesta se observe en desarrollo de tal precepto o se presente criterio discriminador ostensible, no encontrándose suficientemente desarrollado, pues justamente en apoyo de su tesis el actor sólo se ha referido al auto 441 de 2022, desconociendo pronunciamientos posteriores sobre la materia, que justificarían que iguales supuestos fácticos han sido de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre ellos, el reciente auto 065 de 2024 de la Corte Constitucional.
En otras palabras, no se logró demostrar que la cuestión sub examine tenga relevancia de cara a esta garantía constitucional. 3.4.3. Planteamiento de un debate jurídico eminentemente legal. En efecto, como se observa el debate tiene una connotación eminentemente jurídica, pues enfrente la interpretación de los artículos 104 y 105 del CPACA, según el alcance dado en autos que dirimen conflictos entre jurisdicciones sobre los procesos contra entidades públicas, en los que se pretenda la declaratoria de un contrato realidad, derivado de un contrato de prestación de servicios.
Por lo tanto, aunque en el escrito de amparo se invoquen derechos fundamentales, lo cierto es que el planteamiento de la causa está fundado sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal, al punto en que para mayor apoyo de la tesis se refiere como soporte de los defectos reprochados normas que ayudan a comprender mejor la controversia planteada en torno a la competencia de la jurisdicción 13 Corte Constitucional.
Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-608 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Op. Cit. Sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU354 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 13 de lo contencioso administrativo, sin que sea del caso entrar a un estudio pormenorizado en esta materia. 3.4.4.
Carga argumentativa y explicativa. En este mismo sentido, no se demostró la existencia, el carácter desproporcionado y arbitrario de la vulneración a derechos alegada, pues el escrito de tutela no aporta elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista. Acerca de este tema, debe considerarse que, aunque en el Estado Constitucional prevalece una dimensión argumentativa material en la adopción de decisiones judiciales, no con ello se desconoce la necesidad de efectuar razonamientos jurídico-racionales, porque no basta en la práctica argumentativa con invocar los derechos fundamentales, sino que se hace necesario sostener una tesis en términos concretos y metodológicos, que, en el contexto de la acción de tutela contra providencia judicial, impone rigor en la construcción de las relaciones entre los hechos y la inconstitucionalidad sustantiva que se alega, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 3.5.
Improcedencia de la acción por cuanto no se interpuso recurso de reposición. Por último, la Sala observa que el apoderado del actor dejó de interponer un mecanismo judicial ordinario contra la providencia del Juzgado 46 Administrativo de Bogotá D.C. que se sometió a controversia constitucional, pues no presentó ni sustentó el recurso de reposición, con lo cual, incluso pese a la falta de relevancia constitucional, no se satisface el requisito de subsidiariedad frente al agotamiento de los medios de defensa ordinarios.
Sobre este particular, es del caso poner de presente que conforme a lo dispuesto por el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, procede el recurso de reposición contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. De manera, que al no estar enlistada la decisión adoptada por auto del 2 de abril de 2024 entre aquellas providencias del artículo 243A, era susceptible de recurso de reposición, en cuya oportunidad el demandante hubiera podido poner de presente los cuestionamientos y argumentos de orden legal que ahora pretende debatir en sede constitucional.
VI. DECISIÓN Con fundamento en las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela al no cumplirse con el requisito general de relevancia constitucional y ante la falta de agotamiento de los recursos ordinarios. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Guillermo Quiroga Rodríguez contra el Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., según las razones expuestas en esta providencia. Guillermo Quiroga Rodríguez Acción de tutela 2024-00456 14 SEGUNDO: NOTIFICAR este fallo a todos los interesados, por el medio más ágil y eficaz disponible, y si no fuere impugnado, remítase oportunamente el expediente ante la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
PARÁGRAFO. Una vez se surta el correspondiente trámite ante la Corte Constitucional sin que se seleccionare el asunto para revisión, proceder con el archivo del proceso. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.