TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 25000-23-36-000-2023-00151-00 Sentencia: SC03-24063426A Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Demandante: Documentos Inteligentes S.A.S. e Informática Documental S.A.S. como integrantes de la Unión Temporal INFODOC – DISAS Movilidad 2022 Demandado: Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad Vinculado: Unión Temporal SDM-TDM-PGD conformada por las sociedades Tandem S.A.S. y PGD Procesos en Gestión Documental S.A.S. Tema: Nulidad de acto administrativo de adjudicación y de contrato de prestación de servicios.
Actos administrativos: definición, características, elementos esenciales, presunción de legalidad y causales de anulación. Cargos de nulidad de infracción de las normas en las que debía fundarse y de falsa motivación. Aclaración y subsanación de las propuestas. Diferencias y presupuestos. El pliego de condiciones es vinculante para la entidad pública y para los oferentes en lo relativo a los aspectos ponderables que otorgan puntaje a los proponentes.
Procede la Sala a proferir sentencia anticipada de primera instancia dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda y su subsanación. El 16 de marzo de 20231, las sociedades Documentos Inteligentes S.A.S. e Informática Documental S.A.S., en calidad de integrantes de la Unión Temporal INFODOC – DISAS Movilidad 2022, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento de derecho contra la Alcaldía Mayor de Bogotá ─ Secretaría Distrital de Movilidad, buscando la declaratoria de nulidad de la Resolución 200264 de 20 de septiembre de 2022, mediante la cual se adjudicó el proceso de licitación pública No. SDM-LP-063-2022 a la Unión Temporal SDM-TDM-PGD, así como la nulidad absoluta del contrato suscrito entre la demandada y el adjudicatario, con el respectivo reconocimiento de la utilidad que dejaron de recibir, al haber presentado la mejor propuesta (archivos 02 y 19, expediente electrónico).
Expresamente, solicitó la parte actora: 1 El 20 de enero de 2023 los demandantes presentaron la solicitud de conciliación extrajudicial. El 16 de marzo siguiente se celebró la audiencia de conciliación y el mismo día se expidió la constancia (archivo 13, expediente electrónico). 2 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 “PRIMERO: Que se declare la nulidad de la Resolución 200264 del 20 de sep- tiembre de 2022, a través de la cual la demandada decidió “ADJUDICAR el pro- ceso de licitación pública No. SDM-LP-063-2022 al proponente Unión Temporal SDM-TDM-PGD (conformado por TANDEM S.A.S., identificado con NIT. 860.090.247-7 con porcentaje de participación 50% y PGD PROCESOS EN GES- TIÓN DOCUMENTAL S.A.S., identificado con NIT. 900.998.531-7, con porcen- taje de participación 50%), representado legalmente por el señor JESÚS FER- NANDO VANEGAS BETANCOURT, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.311.706 de Bogotá, por la suma de CATORCE MIL NOVECIENTOS QUINCE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE.
($14.915.420.834), suma que incluye: IVA, impuestos, tasas, gravámenes y todos los costos directos o indirectos derivados de la ejecución del contrato, por concepto de prestación del servicio, dispuestos para la ejecu- ción del objeto contractual”. SEGUNDA: Que se declare que la expedición de la Resolución 200264 del 20 de septiembre de 2022 afectó los derechos de los que es titular la demandante y les generaron daños patrimoniales.
TERCERA: Que, consecuencialmente y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a la reparación de todos los daños y perjuicios experimentados y que sigue experimentando, a título de daño emergente y lu- cro cesante. CUARTA: Consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución 200264 de 2022, se declare la nulidad del contrato suscrito entre la entidad y el adjudi- catario.
QUINTA: Que se condene a la demandada a pagar las costas del proceso.” Como fundamento de las pretensiones, las demandantes relataron los siguientes hechos: El 21 de junio de 2022, la Secretaría Distrital de Movilidad publicó el proceso de licitación pública SDM-LP-063-2022, cuyo objeto era “prestar los servicios integrados de gestión documental de acuerdo con la normatividad vigente, incluyendo diagnóstico integral de archivo, custodia y almacenamiento, intervención archivística, centro de administración documental, clasificación, digitalización e indexación para el acervo documental de la Secretaría Distrital de Movilidad”.
En el pliego de condiciones se indicó que cuando el oferente incluyera en la propuesta una bodega cercana a la entidad (menos de 14 y hasta 20 km de distancia), se otorgaría un puntaje adicional de hasta 30 puntos. En el Informe de Evaluación Preliminar para el proceso de licitación pública del 24 de agosto de 2022, se identificaron nueve (9) proponentes y se precisó que ninguna de las propuestas se encontraba habilitada por no cumplir con los requisitos técnicos habilitantes.
El 31 de agosto de 2022, la adjudicataria, Unión Temporal SDM-TDM-PGD, envió aclaración sobre la dirección de ubicación de la bodega cercana a las instalaciones de la Secretaría de Movilidad, a pesar de que ello no constituía requisito habilitante y, por ende, no podía ser modificado luego de presentado el anexo de la propuesta inicial. 3 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 El Distrito Capital publicó Informe de Evaluación y, una vez subsanados certificados de antecedentes, en audiencia de adjudicación, las demandantes, integrantes de la Unión Temporal INFODOC – DISAS Movilidad 2022, obtuvieron un puntaje de 99.00 puntos, lo que generó que lideraran la puntuación y fueran adjudicatarias de la licitación. Sin embargo, la entidad demandada otorgó 30 puntos adicionales al proponente Unión Temporal SDM-TDM-PGD por la cercanía de bodega y en el último momento posible.
Ello, a pesar de que la Secretaría de Movilidad ya había argumentado por qué no procedía otorgar ese puntaje adicional en la misma audiencia de adjudicación. A través de Resolución 200264 de 2022 se adjudicó el proceso de selección a la Unión Temporal SDM-TDM-PGD, al obtener un puntaje total de 99.9936251, y así mismo se suscribió contrato estatal con la proponente ganadora.
Indicaron las demandantes que, a pesar de que, en la propuesta inicial, el adjudicatario indicó en el Anexo No. 10 que la bodega se encontraba lejos de la distancia requerida para otorgar hasta 30 puntos previstos en el pliego de condiciones, la demandada le permitió mejorar la propuesta fuera del término oportuno, pues la presunta aclaración se presentó en la etapa del proceso de selección en el que se debían subsanar requisitos técnicos habilitantes, pero no aquellos que incidían en la asignación de puntaje.
Cargos de nulidad. Para la parte actora, la Resolución 200264 de 2022 adolece de los siguientes vicios de nulidad: Infracción en las normas que debería fundarse: consideraron que el acto administrativo de adjudicación es nulo debido a que el mayor puntaje obtenido por la Unión Temporal SDM-TDM-PGD fue producto de habérsele permitido mejorar su oferta, en desconocimiento del pliego de condiciones y del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
Explicaron que los proponentes debían diligenciar el Anexo No. 10 donde se les exigía establecer la dirección del lugar de la bodega donde se ejecutaría el contrato para determinar si había lugar a obtener hasta 30 puntos por cercanía a la entidad pública, pero se permitió que el oferente modificara este lugar, el pasado 31 de agosto de 2012, cuando este aspecto nada tenía que ver con los requisitos habilitantes y desconocía el numeral 8° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.
Además, afirmaron que, aunque el proponente ganador indicó que en el Anexo No. 5 sí especificó el lugar de la bodega, siendo diligenciado en debida forma desde el momento de la presentación de la propuesta, lo cierto era que en ese Anexo no se exigía la dirección de la bodega, como sí se dispuso en el Anexo No. 10, aunado a que el anexo modificatorio sólo asignaba 15 puntos por este concepto y no los 30 reconocidos por la entidad.
En consecuencia, alegaron que también se vulneró el artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 por desconocimiento del principio de selección objetiva debido a que el proponente no aclaró su propuesta, sino que la mejoró, al modificar un aspecto que asignaba puntaje. Falsa motivación: afirmaron que la Secretaría Distrital de Movilidad incurrió en falsa motivación debido a que “deformó la realidad para dar a entender que la modificación de la oferta (y su correspondiente mejora) no fue tal, sino que únicamente fue una aclaración porque el adjudicatario había indicado con el Anexo No. 5 la ubicación de la bodega”. 4 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 Reiteraron que el Anexo No. 10 era el documento exigido para establecer la ubicación de la bodega y la demandada permitió modificar este aspecto que mejoró la oferta, lo que derivó en que el acto administrativo no corresponda a la realidad (el adjudicatario modificó su oferta cuando legalmente esto no es posible).
Finalmente, sostuvieron que el proceso de selección debió adjudicarse a la Unión Temporal INFODOC – DISAS Movilidad 2022 porque, restando los 30 puntos ilegalmente otorgados a la adjudicataria, fue esta UT la que obtuvo el mejor puntaje (99.00) y presentó la propuesta más favorable para la administración. 2. Actuación procesal. El 5 de junio de 2023, el Magistrado Ponente inadmitió la demanda.
El 22 de agosto siguiente se profirió auto admisorio, en el que se vinculó de oficio a la Unión Temporal SDM-TDM- PGD, en calidad de tercero con interés2 (archivos 16 y 20, ibid.). El 12 de enero de 2024, el Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad contestó la demanda (archivo 24, ibid.). La Unión Temporal SDM-TDM-PGD guardó silencio.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 182A del CPACA, introducido por la Ley 2080 de 2021, con auto del 8 de abril de 2024 se adecuó el proceso para proferir sentencia anticipada. En consecuencia, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir pronunciamiento (archivo 26, ibid.). El 23 de abril siguiente, la parte actora alegó de conclusión (archivo 29, ibid.).
La demandada y el tercero con interés no emitieron pronunciamiento alguno. El Ministerio Público no emitió concepto. Con auto del 20 de mayo de 2024, el Magistrado Ponente advirtió causal de nulidad por indebida notificación del auto admisorio a los integrantes de la Unión Temporal SDM-TDM- PGD (adjudicataria), por lo que ordenó notificar personalmente dicha decisión a las interesadas para que, si a bien lo tenían, alegaran la nulidad dentro de los tres (3) días siguientes (Art. 137 del CGP) (archivo 30, ibid.).
Debido a que, el pasado 22 de mayo de 2024, se notificó en debida forma la decisión (archivo 33, ibid.) y los interesados no propusieron la nulidad por indebida notificación, la Sala la tiene por saneada. El 11 de junio de 2024, el expediente ingresó al despacho del Magistrado Ponente para continuar con el trámite y emitir sentencia anticipada de primera instancia. 3.
Contestación de la demanda. 2 Dicho auto fue notificado personalmente el 7 de noviembre de 2023 (archivo 23, ibid.). 5 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 El Distrito Capital ─ Alcaldía Mayor de Bogotá ─ Secretaría Distrital de Movilidad se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la Resolución 200264 de 2022 y el contrato de prestación de servicios suscrito con la adjudicataria no incurrían en ninguna causal de nulidad y debía mantenerse su legalidad.
Sostuvo que no era cierto que el Comité Evaluador de la Secretaría Distrital de Movilidad haya permitido que la Unión Temporal SDM-TDM-PGD mejorara su propuesta y, con fundamento en ello, otorgara 30 puntos al proponente por la cercanía de la bodega a las instalaciones de la entidad contratante. Explicó que el Anexo No. 5 “Especificaciones técnicas adicionales a las mínimas requeridas” dispuso un numeral para que los proponentes acreditaran el ítem de distancia de la bodega donde se ejecutaría el contrato estatal, el cual, en el caso de la adjudicataria, se diligenció en debida forma, desde la presentación de la propuesta, señalando la marcación de la bodega ubicada a menos de 14 y hasta 30 kilómetros de distancia perimetral respecto de la Secretaría Distrital de Movilidad.
Además, indicó que, con la propuesta, la Unión Temporal SDM-TDM-PGD aportó el contrato de arrendamiento que suscribió con la sociedad Tecnología Inmobiliaria S.A. donde se evidenciaba la ubicación del inmueble en la Calle 14B No. 114B-15 de Bogotá, así como el certificado de libertad y tradición que permitía verificar el lugar donde se ejecutaría el contrato.
Refirió que el Comité Evaluador revisó los documentos aportados por el adjudicatario con la presentación de la oferta y evidenció que no existía coherencia entre el Anexo No. 10 “Bodega cercana a la Secretaría Distrital de Movilidad” (Carrera 69B No. 73ª-50 de Bogotá) y los soportes allegados para demostrar los derechos de uso y goce del bien inmueble en el que se desarrollaría el objeto contractual, toda vez que se aportaron documentos de una bodega distinta y con una ubicación diferente (Calle 14B No. 114B-15 de Bogotá).
Argumentó que, en virtud de lo anterior, el Comité Evaluador decidió, en primer lugar, no otorgar puntaje al proponente por cercanía de la bodega, pues era un requisito necesario para la comparación de las propuestas y lo cierto era que la Unión Temporal allegó documentos que no tenían coherencia entre las direcciones aportadas. Sin embargo, adujo que, en audiencia pública de adjudicación, la Unión Temporal SDM- TDM-PGD logró acreditar que, desde el momento de la presentación de la oferta, i) diligenció y aportó integralmente el Anexo No. 5 (formato dispuesto por la entidad para realizar el ofrecimiento ponderable) y que ii) el mismo correspondía a los soportes documentales allegados con la propuesta, los cuales probaban la disponibilidad del inmueble y el contrato de arrendamiento suscrito por el oferente; presupuestos que permitieron a la entidad comprobar que el Anexo No. 10 contenía un error involuntario de digitación. Argumentó así que no existió irregularidad en la evaluación de las ofertas presentadas dentro del proceso de selección No. SDM-LP-063-20225 en la medida en que el proponente ganador presentó oportunamente su propuesta en el Anexo No. 5, el cual se encontraba debidamente soportado con el contrato de arrendamiento del bien inmueble y el certificado de libertad y tradición con folio de matrícula No. 50C-1761786.
Bajo este orden de ideas, resaltó que, según el pliego de condiciones, la asignación del puntaje adicional previsto en el numeral 5.4 del Anexo complementario definitivo 6 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 denominado “Bodega cercana a las instalaciones de la Secretaría de Movilidad” se ponderaría de conformidad con lo diligenciado por el proponente en el Anexo No. 5 y los soportes que lo acreditaran, sin que se hubiera consignado que, además, se requería diligenciar otro formulario o Anexo, como lo pretende sostener las demandantes.
En consecuencia, consideró que no hubo subsanación o modificación de la oferta por parte del adjudicatario, ni se permitió aportar o cambiar la dirección de la bodega para mejorar la propuesta. Finalmente, frente a los cargos de nulidad, sostuvo que la parte actora no aportó ningún medio de convicción que permita desvirtuar la legalidad de los actos administrativos atacados, ni se advierte el desconocimiento de la Ley aplicable a estos asuntos. 4.
Alegatos de conclusión. 4.1. Parte actora. Las demandantes reiteraron los hechos y fundamentos la demanda, así como los cargos de nulidad formulados en contra del acto administrativo de adjudicación, por lo que solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. 4.2. Alcaldía Mayor de Bogotá ─ Secretaría Distrital de Movilidad.
No alegó de conclusión. II. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO. La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo que se proferirá la sentencia anticipada de primera instancia. III. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1.
Precisión del caso. La parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Alcaldía Mayor de Bogotá ─ Secretaría Distrital de Movilidad buscando la nulidad de la Resolución 200264 de 2022 mediante la cual se adjudicó el proceso de selección No. SDM- LP-063-2022 a la Unión Temporal SDM-TDM-PGD, por adolecer de infracción en las normas en las que debía fundarse y falsa motivación. En consecuencia, pretende la declaratoria de nulidad del contrato estatal suscrito entre la demandada y la adjudicataria, así como el reconocimiento de la utilidad que dejó de percibir al ofertar la mejor propuesta.
Considera que el acto administrativo es ilegal porque la demandada permitió que, en la etapa de subsanación de requisitos habilitantes, la Unión Temporal SDM-TDM-PGD mejorara su propuesta y modificara la ubicación de la bodega donde se ejecutaría el contrato (Anexo No. 10), lo que incidió en el mayor puntaje obtenido y desconoció el pliego de condiciones, la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, así como los verdaderos hechos sucedidos.
Por su parte, la Alcaldía Mayor de Bogotá ─ Secretaría Distrital de Movilidad indicó que el acto administrativo de adjudicación no incurrió en ninguna causal de nulidad pues no se 7 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 permitió que la Unión Temporal SDM-TDM-PGD mejorara su propuesta.
Explicó que, aunque en la oferta presentada por la adjudicataria, existían incoherencias entre el Anexo No. 5 y el Anexo No. 10, lo cierto era que la proponente ganadora acreditó que, desde el momento de la presentación de la propuesta, diligenció en debida forma el Anexo No. 5 (formato dispuesto por la entidad para realizar la ponderación del puntaje de los oferentes) y aportó los soportes documentales que acreditaban la ubicación de la bodega, lo cual probaba la disponibilidad del bien inmueble donde se ejecutaría el objeto contractual y el error involuntario de la oferente ganadora en la suscripción del Anexo No. 10.
Asunto que no afectaba la legalidad del acto administrativo atacado. Dicho lo anterior, corresponde a la Sala resolver si la Resolución 200264 de 2022 es nula por incurrir en las causales de “infracción de las normas en las que debía fundarse” y “falsa motivación” debido a que, presuntamente, se permitió la modificación de la propuesta y, con ello, que la adjudicataria mejorara el ofrecimiento en la etapa de subsanación de los requisitos habilitantes, lo que derivó en que obtuviera el mayor puntaje dentro del proceso de selección. Sólo en caso de que se declare nulo el acto administrativo demandado, la Subsección establecerá si hay lugar a declarar la nulidad del contrato de prestación de servicios suscrito entre la adjudicataria y la entidad contratante, así como si hay lugar reconocer las sumas de dinero solicitadas por la parte actora a título de restablecimiento del derecho. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: ✓ ¿Debe declararse la nulidad de la Resolución No. 200264 del 20 de septiembre de 2022 mediante la cual el Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Movilidad adjudicó el proceso de licitación pública No. SDM-LP-063-2022, por incurrir en las causales de infracción en las normas en las que debería fundarse y falsa motivación, debido a que, presuntamente, se permitió a la adjudicataria modificar y mejorar su propuesta durante el proceso de selección, lo que derivó en la asignación de 30 puntos adicionales? ¿La aclaración del Anexo No. 10 presentada por el proponente ganador genera nulidad del acto administrativo de adjudicación? ✓ En caso de demostrarse la ilegalidad del acto administrativo, ¿debe declararse la nulidad del contrato de prestación de servicios derivado de la licitación pública antes mencionada? ¿Debe condenarse al Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Movilidad a indemnizar los perjuicios ocasionados a la demandante, consistentes en la utilidad que dejó de percibir por haber presentado la mejor propuesta? 3.
Tesis de la Sala. ✓ Para la Sala deben negarse las pretensiones de la demanda porque no se demostró que el acto administrativo de adjudicación fuera nulo por infracción de las normas en las que debía fundarse, ni por falsa motivación, debido a que el proponente ga- nador no modificó, ni mejoró su propuesta con la aclaración presentada el 31 de agosto de 2022 porque i) según el pliego de condiciones, el Anexo No. 5 era el documento ponderable y evaluable para asignación de puntaje por concepto de cer- 8 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 canía de la bodega a las instalaciones de la entidad contratante, el cual no fue mo- dificado, ni tenía inconsistencia alguna respecto de los soportes que presentó el pro- ponente con la presentación de la oferta, esto es, con el contrato de arrendamiento y el certificado de libertad y tradición que especificaban el lugar de ubicación de la bodega y ii) el Anexo No. 10 no era objeto de asignación de puntaje, con lo cual únicamente se esclareció el ofrecimiento propuesto a la entidad, sin que ello derivara en una modificación, subsanación o cambio del lugar inicialmente previsto en el Anexo No. 5 que otorgaba los 30 puntos adicionales.
En consecuencia, no se probó que se desconocieron los principios, normas y reglas que regían el proceso de licitación pública No. SDM-LP-063-2022, ni que se haya motivado el acto con circunstancias que no corresponden a la realidad pues se com- probó que el proponente adjudicatario presentó la mejor oferta económica y ocupó el primer lugar en el orden de elegibilidad, sin que modificara o mejorara la pro- puesta durante el proceso de selección. Para sustentar lo expuesto, la Sala desarrollará los siguientes acápites: i) principios que rigen la contratación estatal, ii) pliego de condiciones, iii) diferencias entre requisitos habi- litantes y aspectos que asignan puntaje dentro del proceso de selección, iv) aclaraciones de las propuestas y diferencias con la subsanación de la oferta, v) actos administrativos, defi- nición, características y elementos esenciales, vi) presunción de legalidad de los actos ad- ministrativos, vii) causales de anulación y viii) caso en concreto.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía dado que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contractual de primera instancia y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada, para el momento de la presentación de la demanda, supera los 500 SMLMV, al tenor de los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021. 2.
Caducidad del medio de control. En concordancia con el ordinal c) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA en los casos en los cuales se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término de caducidad será de cuatro (4) meses a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso.
En el presente caso las sociedades Documentos Inteligentes S.A.S. e Informática Documental S.A.S. pretenden la declaratoria de nulidad de la Resolución 200264 de 20 de septiembre de 2022, la cual fue notificada al demandante por estrados, en el marco de la audiencia de adjudicación del proceso de selección. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala el término de cuatro (4) meses corrió entre el 20 de septiembre de 2022 y el 20 de enero de 2023.
La actora presentó solicitud de 9 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 conciliación prejudicial el 20 de enero de 2023, la constancia se emitió el 16 de marzo de ese año y ese mismo día se radicó la demanda, lo cual fue oportuno. 3. Legitimación en la causa. Las partes del proceso se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva material, en atención a que la Unión Temporal INFODOC – DISAS Movilidad 2022 participó dentro del proceso de selección de licitación pública No. SDM-LP-063-2022, y la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad fue la entidad pública que emitió la Resolución 200264 de 2022 y suscribió el consecuente contrato de prestación de servicios que se derivó del proceso de selección. 4.
Argumentación jurídica. 4.1. Principios que rigen la contratación estatal. Tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado3, la ley 80 de 1993 en su artículo 23 señala que las actuaciones de quienes intervienen en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa.
Es así que el mencionado estatuto contractual basó la contratación estatal en principios que “permitiera la ponderación de esos mandatos de optimización y a las entidades contratantes elaborar y desarrollar procesos de selección – que con independencia al carácter reglado que se deriva del principio de planeación– fueran más ágiles y dinámicos sin caer en la excesiva reglamentación, detalle y direccionamiento.”4 5.
En este sentido, en la contratación estatal se ha erigido el principio de la selección objetiva como pilar fundamental en los procesos de selección, y precisamente dicho principio, hace alusión a que la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella persigue, como resultado de ponderar los factores o criterios de calificación que se establezcan en los pliegos de condiciones o sus equivalentes.
El principal fin de la selección objetiva es el de escoger la mejor propuesta para la administración, que permita satisfacer las necesidades públicas y, por ende, garantizar el interés público. 4.2. Pliego de condiciones. 3 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Consejera ponente: OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ.
Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-26-000-1999-02480-01- (28040) 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del doce (12) de junio de dos mil catorce (2014). Radicación: 05001232500019940202701(21324). Consejero Ponente: Enrique Gil Botero.
En este sentido ver: “El legislador establece en la Ley 80 de 1993., las reglas y principios que rigen los contratos estatales (art. 1º). Determina, al señalar los fines de la contratación estatal, que los servidores públicos deben tener en consideración al celebrarlos y durante su ejecución, el cumplimiento de ellos, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos o intereses de los administrados que les colaboran en la consecución de dichos fines (art. 3º), para lo cual las entidades tienen, entre otros derechos y deberes, (…)”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del trece (13) de abril de dos mil once (2011). Radicación: 25000232600019980304001(18878). Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de La Hoz. 5 “Los principios integradores del régimen jurídico de los contratos estatales son: (i) el principio de la autonomía de voluntad, en virtud del cual la Administración pública está en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad;
(ii) el principio de la prevalencia del interés público, que le reconoce a la Administración una prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a las necesidades variables de la comunidad; (iii) el principio de la reciprocidad de prestaciones, según el cual, lo importante y relevante en el régimen de contratación es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y obligaciones que surgen de la relación contractual, y no la mera equivalencia formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacción de los intereses individuales considerados por las partes cuando se formalizó el contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la Administración Pública y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las exigencias éticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de celebración, ejecución y liquidación de los contratos.” Corte Constitucional.
Sentencia C-892 del veintidós (22) de agosto de dos mil uno (2001). Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil. 10 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 4.2.1. Definición. Según ha establecido el Consejo de Estado, “el pliego de condiciones se erige en uno de los conjuntos normativos que rige las licitaciones públicas6 y constituyen un todo lógico y sistemático conformado por reglas objetivas definidas a partir del objeto del proyecto consolidado por la administración y de las necesidades reales de la comunidad.”7 A su vez, dispone el artículo 24 de la Ley 80 de 1993:
ARTÍCULO
24. DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En virtud de este principio: (…) 5o. En los pliegos de condiciones: a) Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección. b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación. c) Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato. d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad. f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.
De acuerdo con la anterior disposición normativa, las entidades estatales y los proponentes están sometidos al pliego de condiciones. En desarrollo del principio de transparencia es obligatorio que la escogencia de los contratistas esté precedida de un conjunto de reglas que rijan todo el proceso de selección y adjudicación, así como todo lo atinente al contrato que se proyecta celebrar, de tal suerte que queden definidos de antemano y de manera clara y objetiva todos los aspectos jurídicos, técnicos, económicos y financieros del negocio jurídico cuya celebración se persigue, conjunto de reglas que constituye precisamente el pliego de condiciones y por consiguiente éste se constituye en una regulación que cobija imperativamente a todo el iter contractual8. 4.2.2.
Naturaleza jurídica. Conforme lo ha señalado el Consejo de Estado, los pliegos de condiciones tienen una doble naturaleza jurídica; (i) de una parte y previamente a la adjudicación del contrato, se constituyen en un acto administrativo de carácter general que rige el proceso de selección 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio. Sentencia de 15 de octubre de 2015. Radicación: 250002326000200900003 01 (43.343) 7 Reiteración de la jurisprudencia Consejo de Estado del 13 de febrero de 2015, Exp: 30.161 y del 11 de mayo de 2015, Exp: 34.510 8 Ver CONSEJO DE ESTADO Sentencias del 22 de mayo de 2013 y 12 de febrero de 2014.
Exp. 25592 y 25751 respectivamente. 11 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 del contratista y sus reglas son de obligatorio cumplimiento para la administración y para los proponentes y, de otra parte, (ii) una vez celebrado el contrato se convierte en el marco jurídico o conjunto de reglas que determina el contenido y alcance del negocio jurídico a celebrarlo.9 Sobre la naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones, la doctrina ha señalado10: (…) Los pliegos, términos de referencia o solicitudes de oferta comparten una doble naturaleza administrativa, según la perspectiva de su ámbito de aplicación. En primer lugar, constituyen verdaderos actos administrativos de carácter general, de obligatorio cumplimiento para la administración y los proponentes, dentro de los procedimientos de escogencia correspondientes.
En segundo lugar, una vez escogido el contratista, y en la medida en que se consideren parte integrante del contrato a celebrarse, su contenido normativo constituirá el marco de condiciones básico para la interpretación y aplicación del contrato; de ahí que se sostenga su naturaleza de instrumento generador de regulaciones concretas y específicas respecto del contrato, su ejecución y liquidación (…) Componente importante de los pliegos, términos de referencia o solicitudes de oferta es el que se relaciona con el establecimiento de factores y demás reglas pertinentes para permitir ofrecimientos coherentes dentro del respectivo procedimiento de escogencia de contratistas.
Según el literal b del 24.5 de la Ley 80 de 1993, las variables que se deben utilizar para la escogencia de contratistas, que necesariamente deben ser el producto de toda la experiencia decantada en el proceso de planeación y fundamentalmente a partir del proyecto definido en este proceso, deben quedar expresas en estos documentos básicos del contrato estatal.
Según la disposición enunciada, en los pliegos de condiciones o términos de referencia “Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso. ( ) A más de la garantía de objetividad de las reglas y variables incorporadas en estos documentos, el legislador exige que las mismas sean: claras, es decir, no generen dudas o discusiones profundas sobre el alcance de la misma; completas, en el sentido de que su proposición debe comprender la totalidad de los aspectos formal y esencialmente indispensables para identificar la idea o el propósito de la administración con la existencia de la regla o de la norma correspondiente; por último, debe tratarse de disposiciones justas, esto es, conformes con el ordenamiento jurídico y sin la virtualidad de atentar contra los derechos fundamentales de los participantes en el proceso de escogencia, obligándolos incluso a cumplir exigencias que atenten contra su dignidad, su patrimonio o los derechos adquiridos con justo título.
(…) 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de abril de 2006, Exp. 16.041. 10 José Roberto Dromi. La licitación pública, Buenos Aires, Edit. Astrea, 1997, p. 92: el pliego de condiciones “ constituye en realidad la ley de la licitación, y en consecuencia la ley del contrato, toda vez que en él se especifica el objeto de la contratación y se prescriben los derechos y obligaciones del licitante y los licitadores, y luego los del Estado y su cocontratante o adjudicatario de aquella ”; citado en Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá, quince (15) de octubre de 2015. Radicación: 250002326000200900003 01 (43.343) 12 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 En este sentido y para efectos de establecer la base legal de la participación dentro del correspondiente procedimiento de escogencia de contratistas, se deben indicar “ los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección ”, esto es, los requerimientos en realidad necesarios para que quien desee ofrecer sus bienes o servicios a la entidad estatal lo haga en condiciones de igualdad con todos y cada uno de los sujetos que en el tráfico jurídico ordinario pueden ofrecer dichos bienes o servicios.
Sería reprochable, desde cualquier punto de vista, que se incorporaran en los pliegos requisitos violatorios del principio de igualdad o de interpretación subjetiva, que pudieran dar lugar a frustrar la participación dentro del proceso de escogencia de uno o varios posibles proponentes (lit. a art. 24.5 Ley 80 de 1993).11 Así, en atención al carácter vinculante de los pliegos de condiciones dentro del proceso de selección, es claro que para que las propuestas presentadas por los oferentes sean seleccionadas deben dar estricto cumplimiento a las reglas y requisitos allí previstos, so pena de que la entidad se vea obligada a rechazar las ofertas correspondientes.
El desconocimiento de tal acto administrativo implica la transgresión de una normatividad vinculante y por ende, cualquier acto administrativo que lo viole queda afectado de nulidad. 4.3. Las aclaraciones de las propuestas. Diferencias con la subsanación de la oferta. Debido a que el pliego de condiciones resulta obligatorio tanto para la entidad como para los oferentes, estos últimos deben acogerse, estrictamente, a las exigencias previstas en dicho acto administrativo general (numeral 6° del artículo 30 de 1993)12.
Sin embargo, el numeral 7° del artículo 30 ibid., permite que la administración pida aclaraciones y explicaciones a los proponentes cuando lo estime necesario13, lo cual puede ocurrir hasta la etapa de evaluación de las ofertas. La jurisprudencia contencioso administrativa ha indicado que puede aclararse la propuesta respecto de requisitos que no hagan parte de los factores de calificación que serán objeto del otorgamiento de puntaje, necesario para establecer qué proponente obtiene el primer lugar en el orden de elegibilidad, por haber obtenido el más alto14: “(…) es decir que, so pretexto de aclarar o explicar algún aspecto de la oferta, no se puede permitir que la misma se modifique, adicione o mejore, pues se trata de aclarar dudas en su presentación, y no de cambiar o corregir ciertos aspectos de la propuesta y mucho menos, los factores de calificación; pues la determinación de los criterios de evaluación y la ponderación de los factores de calificación establecidos en los pliegos de condiciones, constituyen un aspecto rígido e inmodificable de la licitación 11 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando - Tratado de Derecho Administrativo- Tomo IV.
Ed. Universidad Externado de Colombia. 12 “6°. Las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones. Los proponentes pueden presentar alternativas y excepciones técnicas o económicas siempre y cuando ellas no signifiquen condicionamientos para la adjudicación.” 13 “7°. De acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de condiciones, se señalará el plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. CP: María Adriana Marín. Providencia del 25 de octubre de 2019. Rad. No. 25000-23-26-000-2007-00677-01 (39945). 13 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 pública, que no puede alterarse o modificarse con posterioridad a su apertura, y mucho menos después de vencido el plazo para presentar ofertas, puesto que esto afectaría la transparencia e igualdad de los licitantes.15” (Negritas fuera del texto original).
Luego, las entidades públicas tienen la posibilidad de permitir a los proponentes las aclaraciones de sus ofrecimientos, pero dentro de unos límites mínimos que garanticen la igualdad, la imparcialidad y transparencia del procedimiento, por lo que las mismas no pueden recaer en puntos neurálgicos de las ofertas. Ahora bien, aunque el numeral 7° del artículo 30 ibid., señala que la entidad pública podrá solicitar la aclaración de estos aspectos, la jurisprudencia contencioso administrativa ha destacado el derecho de los oferentes a realizar las aclaraciones pertinentes en la etapa de observación a los informes de evaluación16.
La Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo17: “(…) la regla sobre la inalterabilidad de las propuestas y su carácter vinculante, está consagrada con el fin de garantizar la igualdad de todos los licitantes, la cual se vería quebrantada o desconocida si se aceptase a un proponente modificaciones a su propuesta posteriores al cierre del plazo fijado para su presentación y una vez se ha procedido a su apertura, dado que con esa práctica se pondría en desventaja a los otros proponentes que con diligencia y en tiempo oportuno confeccionaron sus ofrecimientos y que en consecuencia tienen el derecho a que no se modifiquen las propuestas de los demás. Lo anterior no impide que se puedan hacer aclaraciones a las propuestas bien porque la administración las solicite en la etapa de evaluación de las mismas, ora porque las realicen los oferentes en la etapa dispuesta para las observaciones a los informes de evaluación, pero siempre y cuando verse sobre aspectos meramente formales o adjetivos o que en todo caso no comporten una variación o corrección del fondo de la propuesta a favor de quien las presenta y en detrimento de la posición de los demás proponentes en la evaluación, esto es, sujetas a condición de que con las mismas no se altere de manera sustancial la información inicialmente suministrada y la situación de los oferentes en el proceso de licitación. Por eso, como es posible que por vía aclaratoria los proponentes intenten modificar o mejorar sus ofertas, hay que distinguir entre las simples aclaraciones de las propuestas y las modificaciones a éstas; las primeras son los medios para que se pueda hacer perceptible, manifiesto, explícito o inteligible algún aspecto confuso de la propuesta, sin implicar una complementación, adición, modificación o mejora de dicho aspecto, que es precisamente en lo que consisten las segundas. 15 Escobar Gil, Rodrigo;
“Teoría General de los Contratos de la Administración Pública”, Legis Editores S.A., 1ª ed., 1999, p. 80. 16 Sobre el particular, aseguró la Sección Tercera del Consejo de Estado: “la posibilidad de aclarar y corregir la oferta no es un derecho que tiene la entidad, sino un derecho que tiene el contratista; así que para aquéllas se trata de un deber, de una obligación, para que los oferentes logren participar con efectividad en los procesos de selección, en bien del interés general (…) si las entidades no conceden a los proponentes la oportunidad de corregir la oferta incompleta o que no se comprende violan el derecho del oferente a hacerlo, e incumplirán la obligación que les asigna la ley.” Ver: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Enrique Gil Botero. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. Rad. No. 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986). 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP: Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia del 28 de mayo de 2012.
Rad. No. 08801-23-31-000-1996-01886-01 (22089). 14 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 En síntesis, por regla general, las modificaciones de las propuestas ulteriores al cierre de la licitación son inadmisibles y deben ser rechazadas por la administración, so pena de vulnerar los principios de igualdad y transparencia, pero ello no obsta para que se puedan considerar aclaraciones que no las alteren sustancialmente.” (Negrita fuera del texto original).
Precisamente, en relación con la distinción entre la aclaración de la oferta y la subsanación, ha sostenido la jurisprudencia contencioso administrativa: “(…) subsanar, unido al artículo 25.15, reiterado por el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150, implica reparar un defecto de la propuesta, con mayor precisión la omisión de algún requisito, ya que la norma se refiere a la “la ausencia de requisitos o la falta de documentos” que afecten el futuro contrato o las calidades del proponente, siempre y cuando no incidan sobre la comparación de las ofertas pueden ser reparados o subsanados, es decir, que ello implica adicionar un documento o requisito que la propuesta no tiene18.
Aclarar o explicar es diferente. El supuesto de partida no presume agregar a la oferta requisitos omitidos, luego solicitados por la entidad; la idea inicial más fuerte de su significado es hacer manifiesto, más perceptible, comprensible o dar a entender las causas de lo que sí se encuentra en la oferta, es decir, no se trata de agregar algo a lo propuesto, sino de dar a entender lo que contiene.
Sin embargo, lo anterior no obsta para que con esa misma finalidad –aclarar, explicar- se aporten documentos que no estaban en la oferta, siempre que no le agregan nada a lo propuesto, en el sentido de que no se adicione un requisito del pliego que se incumplió, sino que tiene por finalidad explicarlo o aclararlo19”. Finalmente, advierte la Sala que, en sentencia del 12 de noviembre de 201420, reiterada en sentencia del 10 de agosto de 201521, la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo que la aclaración procede para esclarecer o explicar aspectos que requiere la entidad para comparar ofertas y asignar puntaje, así: 18 Para ilustrar un poco el significado y el alcance de “aclarar” se puede acudir a las consideraciones que existen sobre la aclaración de providencias judiciales, institución que tiene en este campo mayor desarrollo que en materia contractual, en su aplicación sobre la oferta.
De esta manera, el Consejo de Estado, en sentencia del 1 de abril de 2009 (Exp. AP 25000-1326-000-2005-00240-01), expresó: “La aclaración de sentencias también se predica, en sede de acciones populares, no frente a simples contradicciones aparentes sino delante de aquellas expresiones o contenidos que puedan dar lugar a interpretaciones encontradas y que sólo el mismo juzgador al definir su sentido correcto pueda justamente brindar claridad.
“De modo que este tipo de solicitudes no autorizan al juzgador a variar el fondo de la decisión ya que, como lo ha señalado la jurisprudencia, la facultad de aclarar un fallo es intrínsecamente distinta de la de revocar, reformar o adicionar el mismo fallo. Aclarar, por el contrario, es explicar lo que parece oscuro, y se excedería manifiestamente el juez que a pretexto de hacer uso de aquella facultad, variase o alterase la sustancia de su resolución. “La inteligencia de este instituto supone que no es el medio para alterar, modificar o reformar el alcance o contenido de lo decidido en la sentencia de la acción popular, ni tampoco el camino para entrar a decidir asuntos nuevos, puesto que por expreso mandato legal con ella sólo es posible poner fin a una duda propiciada por el equívoco empleo de uno o varios términos en el fallo, o lo que es igual, disipar o quitar lo que ofusca la claridad o la transparencia de lo resuelto”. 19 Sobre la posibilidad de explicar o aclarar la oferta, PINO RICCI señala que se puede hacer añadiendo documentos, lo que no implica modificar la oferta: “Dentro del plazo de las evaluaciones la entidad estatal podrá, solicitar ‘las aclaraciones y explicaciones que estime indispensables’.
Adicionalmente, si los oferentes lo considera pertinente, podrán hacer las aclaraciones que consideren oportunas sin que sea necesario el requerimiento expreso de la entidad. Las aclaraciones permitirán a la entidad precisar el alcance de aquellos aspectos confusos o ambiguos de las ofertas, pero en ningún caso éstas podrán implicar una modificación del ofrecimiento.
Ocurrirá una modificación si se presentan informaciones no referidas en la oferta, por tanto, presentar un documento que permita acreditar la información contenida en la oferta o constituye una modificación.” (PINO RICCI, Jorge. El régimen jurídico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 301) 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Enrique Gil Botero. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. Rad. No. 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986). 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Olga Mélida Valle de la Hoz. Sentencia del 10 de agosto de 2015.
Rad. No. 25000-23-26-000-2004-00333-01 (34713). 15 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 “(…) se insiste en que subsanar no es lo mismo que aclarar o explicar, aunque en ocasiones aquél se use como consecuencia de las explicaciones dadas. La importancia de diferenciarlos radica en que la aclaración o explicación se admite, incluso, sobre requisitos que afectan la comparación de las ofertas y/o inciden en la asignación del puntaje; se repite, siempre y cuando se trate de inconsistencias o falta de claridad, porque allí no se modifica el ofrecimiento, simplemente se aclara, es decir, se trata de hacer manifiesto lo que ya existe –sólo que es contradictorio o confuso-, se busca sacar a la luz lo que parece oscuro, no de subsanar algo, pues el requisito que admite ser aclarado tiene que estar incluido en la oferta, solo que la entidad tiene dudas sobre su alcance, contenido o acreditación, porque de la oferta se pueden inferir entendimientos diferentes.
Lo anterior tampoco significa que si el proponente claramente incumple un requisito sustancial del pliego –de los que producen el rechazo- la entidad tenga que pedir explicaciones, pues en tal caso hay claridad y podrá: i) rechazar inmediatamente la oferta, o ii) solicitar antes que se subsane, si es susceptible de ello. Esto también significa que en caso de inconsistencia o falta de claridad en la oferta, la entidad tiene el deber de escuchar al proponente y pronunciarse sobre sus explicaciones, si es del caso incluso luego del traslado del informe de evaluación, como sucede en la audiencia de adjudicación, toda vez que en muchos casos las propuestas se rechazan por observaciones que hacen los participantes a las demás propuestas, afirmaciones frente a las que el proponente objetado no tiene oportunidad de pronunciarse durante el traslado del informe, y solo puede defenderse en esta instancia (…)” (Negrita fuera del texto original).
Todo ello, dando prevalencia al derecho sustancial sobre las formas y a la finalidad misma de la contratación pública, la cual no es otra que asegurar que se elegirá la mejor propuesta para la administración bajo el principio de selección objetiva. Resalta la Sala que, para cumplir con el requisito de objetividad al momento de evaluar las ofertas, debe cumplirse con lo siguiente: “1.
Ausencia total de subjetividad; 2. Estar determinada por la comparación de distintos factores, establecidos con anterioridad por la Administración en el pliego de condiciones; 3. Estar determinada la forma como los factores de selección serán evaluados y el valor que corresponde a cada uno de ellos en el pliego de condiciones y 4. Estar determinada la adjudicación y celebración del negocio jurídico por un análisis, comparación y evaluación objetiva de las propuestas presentadas”22.
V. CASO CONCRETO. 1. Medios de prueba relevantes. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2008, C. P. Myriam Guerrero de Escobar, expediente 17783, citada en sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 36054, C.P.: Enrique Gil Botero. 16 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 En el curso del proceso fueron allegadas las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico planteado y a las cuales se confiere mérito probatorio conforme a la ley y a la jurisprudencia23: 1.1.
Documento de conformación de la Unión Temporal INFODOC-DISAS Movilidad 2022 (archivo 10, anexos y pruebas, ibid.). 1.2. Documento de conformación de la Unión Temporal SDM-TDM-PGD (archivo 11, anexos y pruebas, ibid.). 1.3. Anexo complementario del proceso de licitación pública SDM-LP-63-2022 de junio de 2022 (archivo 5, ibid.). 1.4.
Resolución No. 172278 del 22 de julio de 2022 por medio de la cual se dio apertura al proceso de selección SDM-LP-63-2022 (archivo 25, ibid.). 1.5. Anexo complementario definitivo del proceso de licitación pública SDM-LP-63-2022 de julio de 2022, cuyo objeto era “prestar los servicios integrados de gestión docu- mental de acuerdo con la normatividad vigente, incluyendo diagnóstico integral de archivo, custodia y almacenamiento, intervención archivística, centro de administra- ción documental, clasificación, digitalización e indexación para el acervo documental de la Secretaría Distrital de Movilidad” (archivo 25, ibid.): (…) (…) (…) 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala Plena. Magistrado Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Expediente 25.002. 17 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 (…) (…) (…)” 18 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 1.6.
Anexo No. 5 “Ponderación de elementos de calidad adicionales” del Anexo comple- mentario del proceso de licitación pública SDM-LP-63-2022 (fl. 119, archivo 5 y fl. 119, archivo 25, ibid.). 1.7. Anexo No. 10 “Datos de ubicación de la bodega” “Bodega cercaba a las instalaciones de la Secretaría de Movilidad” del Anexo complementario del proceso de licitación pública SDM-LP-63-2022 (fl. 127, archivo 5 y fl. 126, archivo 25, ibid.). 1.8.
Estudio previo definitivo, matriz de riesgos, estudios técnicos, certificados de dispo- nibilidad presupuestal, entre otros documentos precontractuales del proceso de lici- tación pública SDM-LP-63-2022 de julio de 2022 (archivo 25, ibid.). 1.9. Adendas Nos. 1 y 2 del proceso de licitación pública SDM-LP-63-2022 (archivo 25, ibid.). 1.10.
Informes de evaluación técnica, jurídica y financiera preliminares del proceso de selección, de fecha 24 de agosto de 2022. En relación con la Unión Temporal SDM- TDM-PGD se indicó que no cumplía con los requisitos habilitantes técnicos (expe- riencia habilitante, equipo de trabajo mínimo habilitante y requisitos habilitantes téc- nicos) (archivo 25, ibid.). 1.11.
Documento de “subsanación/aclaración de los requisitos habilitantes presentados en la selección de licitación pública SDM-LP-063-2022” presentado por la Unión Tem- poral SDM-TDM-PGD el 31 de agosto de 2022 (archivo 25, ibid.): 19 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 1.12.
Informes de evaluación técnica, jurídica y financiera definitivas del proceso de se- lección del 12 septiembre de 2022 (archivo 25, ibid.). 1.13. Resolución No. 200264 de 20 de septiembre de 2022 “Por medio de la cual se adjudica el proceso de selección SDM-LP-063-2022” (archivos 6 y 25, ibid.): (…) (…) 20 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 1.14.
Acta de la audiencia pública de adjudicación del proceso de selección de licitación pública No. SDM-LP-63-2022 (archivo 7, ibid.): 14 de septiembre de 2022 (fls. 55 y 56): (…). 20 de septiembre de 2022 (fls. 77 y 78, 92 y 93): (…) (…) 21 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 (…) (…) (…) (…) (…) (…) 22 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 1.15.
Certificación de costos y gastos emitida por el revisor fiscal de Documentos Inteli- gentes S.A.S. donde indica que, para el proceso de licitación pública No. SDM-LP- 063-2022, la sociedad incurrió en un total de costos y gastos de $22.508.188 (ar- chivo 8, ibid.). 1.16. Certificación de costos y gastos proferida por el revisor fiscal de Informática Docu- mental S.A.S. donde sostiene que, para el proceso de licitación pública No. SDM-LP- 063-2022, la sociedad incurrió en un total de costos y gastos de $10.328.254 (ar- chivo 9, ibid.). 1.17.
Certificado de costos del proyecto del proceso de selección No. SDM-LP-063-2022, junto con la propuesta presentada por la Unión Temporal INFONDOC – DISAS Mo- vilidad 2022 y sus respectivos soportes (archivo 10, ibid.). 2. Análisis jurídico y probatorio. Corresponde a la Sala resolver si la Resolución No. 200264 del 20 de septiembre de 2022 mediante la cual la Secretaría Distrital de Movilidad adjudicó el proceso de selección No. SDM-LP-063-2022 es nula por incurrir en las causales de “infracción en las normas en las que debería fundarse” y “falsa motivación”.
Solo en caso de que se desvirtúe la legalidad de dicho acto administrativo, la Subsección establecerá si hay lugar a declarar la nulidad del contrato de prestación de servicios suscrito entre la adjudicataria y la entidad contratante, así como si hay lugar reconocer las sumas de dinero solicitadas por la parte actora a título de restablecimiento del derecho.
Ahora, analizados los elementos materiales probatorios que obran en el expediente, la Sala pudo constatar que el Distrito Capital ─ Alcaldía Mayor de Bogotá ─ Secretaría Distrital de Movilidad adelantó el proceso de licitación pública No. SDM-TDM-PGD con el objeto de seleccionar contratista para que le prestara los servicios integrados de gestión documental, diagnóstico integral de archivo, custodia y almacenamiento, intervención archivística, administración documental, clasificación, digitalización e indexación para el acervo documental de la entidad (1.5).
La Unión Temporal INFODOC – DISAS Movilidad 2022 y la Unión Temporal SDM-TDM-PGD presentaron propuestas (1.1 y 1.2). Mediante Resolución No. 200264 del 20 de septiembre de 2022, la entidad adjudicó el proceso de selección a la Unión Temporal SDM-TDM-PGD por obtener el mejor puntaje y ocupar el primer lugar en el orden de elegibilidad (1.13).
Dicho lo anterior, la Sala estudiará los cargos de nulidad alegados por la parte actora: 2.1. Infracción en las normas en las que debería fundarse. Esta causal de nulidad ha sido entendida por la jurisprudencia contencioso administrativa como la causal genérica de invalidación de los actos de la administración y se configura cuando el acto administrativo no se ajusta a las normas superiores a las cuales debía 23 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 acatamiento en la medida en que éstas le imponen al acto su finalidad y objeto24.
Es consecuencia directa del principio de legalidad que debe regir toda actuación administrativa. La ilegalidad se hace evidente ante el simple estudio comparativo entre el acto acusado y la norma o normas de superior jerarquía a las que debía ajustarse el primero y su resultado será la constatación de una violación al ordenamiento jurídico superior, bien sea por exceso o defecto en su aplicación o por interpretación errónea25.
Para las demandantes, el acto administrativo de adjudicación es nulo porque el mayor puntaje obtenido por la Unión Temporal SDM-TDM-PGD fue producto de habérsele permitido mejorar su oferta, en desconocimiento del pliego de condiciones y del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. Consideraron que la entidad pública permitió que el oferente modificara el Anexo No. 10 y, con ello, modificara la propuesta inicialmente presentada, a pesar de que este aspecto nada tenía que ver con los requisitos habilitantes y desconocía el numeral 8° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.
Afirmaron que, aunque el proponente ganador indicó que en el Anexo No. 5 sí especificó el lugar de la bodega, lo cierto era que en ese Anexo no se exigía la dirección de la bodega, como sí se dispuso en el Anexo No. 10, aunado a que el anexo modificatorio sólo asignaba 15 puntos por este concepto y no los 30 reconocidos por la entidad.
También consideran que se vulneró el artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 por desconocimiento del principio de selección objetiva debido a que el proponente no aclaró su propuesta, sino que la mejoró, al modificar un aspecto que asignaba puntaje. Frente al presunto desconocimiento del pliego de condiciones, el artículo 24 y el numeral 8° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 por permitírsele al proponente ganador mejorar su oferta durante el proceso de selección, al presentar aclaración sobre el Anexo No. 10, la Sala considera que el mismo debe desestimarse, como quiera que no se probó que la Unión Temporal SDM-TDM-PGD modificó o mejoró su propuesta.
De conformidad con el pliego de condiciones del proceso de selección, denominado “Anexo complementario definitivo del proceso de licitación pública SDM-LP-63-2022” (1.5) i) el factor técnico – calidad era un aspecto que asignaba puntaje (hasta 48.5 puntos) (1.5), ii) para obtener puntaje por este factor técnico – calidad, indicó el pliego que los proponentes debían diligenciar el Anexo No. 5 “ESPECIFICACIONES TÉCNICAS ADICIONALES A LAS MÍNIMAS REQUERIDAS”, el cual sería el anexo complementario analizado y calificado por el Comité Evaluador, es decir, el anexo ponderable (1.5), iii) en el numeral 5.4.
“BODEGA CERCANA A LAS INSTALACIONES DE LA SECRETARÍA DE MOVILIDAD” se indicó que este factor otorgaría “hasta un máximo de 30 puntos, a la oferta que ofrezca una bodega cerca a la sede principal de la Secretaría Distrital de Movilidad ubicada en la Calle 13 # 37-35 en la ciudad de Bogotá” (1.5). Por ello, si la bodega se ubicada en menos de 14 y hasta 20 kilómetros de distancia perimetral, debía marcarse dicha opción (1.5).
De igual forma, este mismo Anexo señaló que “Para la asignación del anterior puntaje, el oferente deberá 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Ramiro Saavedra Becerra. Providencia del 11 de mayo de 2006. Rad. 11001-03-26-000-1997-1422600(14226). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección B. CP: Stella Conto Díaz del Castillo. Providencia del 29 de septiembre de 2015. Rad. No. 05001-23-31-000-1997-00663-01(32113). 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP: Stella Conto Díaz del Castillo. Providencia del 29 de septiembre de 2015. Rad. No. 05001-23-31-000-1997-00663-01(32113).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Providencia del 15 de marzo de 2012. Rad. No. 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660): “(…) entre otras causales de nulidad, la derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce genéricamente a esta causal de nulidad.
La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa y ocurre cuando se configura una de las siguientes situaciones: i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea.” 24 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 diligenciar el formato establecido para ello (contrato de propiedad, arrendamiento, leasing o similares que demuestra la transferencia de derechos, uso y goce” (1.5).
La Secretaría Distrital de Movilidad mediría la distancia haciendo uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) (1.5). Revisado el expediente contractual, evidenció la Sala que i) con la propuesta inicial, el proponente ganador diligenció el Anexo No. 5 de conformidad con lo señalado en el pliego de condiciones y, así mismo, remitió los soportes que evidenciaban el lugar donde se ubicaba la bodega objeto de ofrecimiento, es decir, el contrato de arrendamiento y el certificado de libertad y tradición del bien (1.11, 1.13 y 1.14).
Sin embargo, ii) en el Anexo No. 10, donde se solicitó a los oferentes consignar la dirección de la bodega, se suscribió una dirección distinta a la de los soportes del Anexo No. 5 (1.11 y 1.14), razón por la cual iii) el 31 de agosto de 2022, durante el traslado del informe de evaluación preliminar de los requisitos habilitantes, la Unión Temporal SDM-TDM-PGD presentó aclaración al Anexo No. 10 donde rectificó la dirección de la bodega en la que se ejecutaría el objeto contractual (1.11).
El artículo 7° de la Ley 80 de 1993 establece la facultad de la administración para solicitar aclaraciones y explicaciones de la propuesta cuando lo estime indispensables. Sin embargo, la aclaración de la propuesta se ha considerado un derecho de los oferentes26, siempre que verse sobre aspectos meramente formales y se utilice para explicar o esclarecer inconsistencias o falta de claridad sobre la propuesta pues, en esos eventos, no se modifica el ofrecimiento inicial, sino que se hace manifiesto lo que es contradictorio o confuso27.
Luego, con la aclaración no se modifica, completa, adiciona o mejora la propuesta, al tenor de la prohibición contenida en el numeral 8° del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, enunciado por la actora. En consideración a lo anterior, para la Sala no se acreditó que la Resolución No. 200264 de 2022 adoleciera de infracción o vulneración del pliego de condiciones, ni del artículo 24 o 30 de la Ley 80 de 1993 pues, precisamente, la asignación de puntaje final de la Unión Temporal SDM-TDM-PGD tuvo fundamento en i) la información contenida en el Anexo No. 5, diligenciado por el proponente al momento de la presentación de la oferta, por ser el documento ponderable o que tendría incidencia en la asignación de puntaje y ii) el pliego de condiciones que no sólo indicó, de forma clara y expresa, que sería dicho Anexo el que tendría en cuenta el Comité Evaluador de la entidad para calificar la propuesta, sino que señaló que la asignación de puntaje tendría lugar siempre que se allegaran los soportes documentales que hicieran al proponente merecedor de los 30 puntos adicionales (contrato de arrendamiento y certificado de libertad y tradición del bien inmueble ofrecido como bodega para la ejecución del contrato estatal).
Reitera la Sala que el pliego de condiciones es obligatorio tanto para la entidad pública como para los proponentes, por lo que es allí donde se establecen los criterios para ponderar y asignar el puntaje de cada uno de los participantes, sin que haya lugar a adicionar criterios o documentos distintos a los que previamente ha definido la entidad pública como objeto de puntuación y elegibilidad28. 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Enrique Gil Botero. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. Rad. No. 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP: Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia del 28 de mayo de 2012. Rad.
No. 08801-23-31-000-1996-01886-01 (22089). 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Enrique Gil Botero. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. Rad. No. 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986). 28 Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Tercera- Sentencias del 22 de mayo de 2013 y 12 de febrero de 2014.
Exp. 25592 y 25751 respectivamente. 25 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 En este orden de ideas, advierte la Subsección que no se acreditó que la aclaración realizada sobre el Anexo No. 10 (documento no ponderable según el pliego de condiciones) modificara o mejorara la oferta.
Lo probado dentro del iter contractual es que el ofrecimiento realizado por la Unión Temporal SDM-TDM-PGD, desde la presentación de la oferta, involucraba la bodega respecto de la cual se allegaron los soportes documentales del Anexo No. 5. Por tanto, el esclarecimiento de la contradicción que identificó la entidad en relación con lo consignado en el Anexo No. 10 constituye aclaración de la misma, sin que se haya realizado un ofrecimiento distinto al que se había hecho con la oferta inicial.
Luego, no se trató de un incumplimiento de un requisito sustancial del pliego, lo que habría derivado en el rechazo de la oferta o en la subsanación de la misma, sino en la aclaración de un aspecto ya incluido en la oferta respecto del cual podían surgir dudas29 que podía esclarecer el mismo proponente. Frente al argumento del desconocimiento del pliego de condiciones por cuanto el anexo modificatorio sólo asignaba 15 puntos por este concepto y no los 30 reconocidos por la entidad, la Subsección encuentra que también debe desestimarse.
Si bien es cierto que las demandantes allegaron como prueba el anexo complementario del proceso de licitación pública (1.4), lo cierto es que el aportado por la actora era el pliego de condiciones preliminar, pero no el definitivo que publicó la entidad pública en julio de 2022 e introdujo con la contestación de la demanda (1.5). Precisamente, advierte esta Corporación que el anexo complementario definitivo del proceso de licitación pública SDM-LP-63-2022 de julio de 2022 (1.5) previó 30 puntos adicionales en caso de cumplirse con los requisitos y soportes del Anexo No. 5, numeral 5.4, así: 29 Sobre el particular, ha sostenido la jurisprudencia contencioso administrativa: ““(…) se insiste en que subsanar no es lo mismo que aclarar o explicar, aunque en ocasiones aquél se use como consecuencia de las explicaciones dadas.
La importancia de diferenciarlos radica en que la aclaración o explicación se admite, incluso, sobre requisitos que afectan la comparación de las ofertas y/o inciden en la asignación del puntaje; se repite, siempre y cuando se trate de inconsistencias o falta de claridad, porque allí no se modifica el ofrecimiento, simplemente se aclara, es decir, se trata de hacer manifiesto lo que ya existe –sólo que es contradictorio o confuso-, se busca sacar a la luz lo que parece oscuro, no de subsanar algo, pues el requisito que admite ser aclarado tiene que estar incluido en la oferta, solo que la entidad tiene dudas sobre su alcance, contenido o acreditación, porque de la oferta se pueden inferir entendimientos diferentes”. 26 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 Por ende, no se advierte desconocimiento de las normas en las que debía fundarse, ni la obtención de un puntaje superior al que efectivamente se estipuló en el anexo complementario definitivo (1.5).
Finalmente, en relación con la vulneración del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 por presunto desconocimiento del principio de selección objetiva al haberse permitido modificar un aspecto que asignaba puntaje, reitera la Sala que no se acreditó que se modificara el ofrecimiento inicialmente propuesto por la Unión Temporal SDM-TDM-PGD en el Anexo No. 5, junto con sus respectivos anexos, el cual era el documento ponderable y evaluable por el Comité Evaluador de la Secretaría Distrital de Movilidad.
Por el contrario, lo que advierte la Sala es que la entidad pública dio prevalencia al derecho sustancial sobre las formas y cumplió con la finalidad de la contratación pública, la cual no es otra que asegurar que se elegirá la mejor propuesta para la administración, bajo el principio de selección objetiva. Este principio se garantiza con el respeto por los factores de selección que serán evaluados, así como con el valor que corresponde a cada uno de ellos, de conformidad con el pliego de condiciones.
Luego, al advertirse que la evaluación de la propuesta del proponente ganador, precisamente, se fundamentó en lo establecido respecto del factor técnico – calidad del anexo complementario definitivo (1.5), no se advierte vulneración al principio de la selección objetiva de la mejor propuesta. Así entonces, debido a que no se demostró la infracción en las normas en las que debería fundarse o la violación directa de los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1993, ni del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo de adjudicación por este cargo de nulidad. 2.2.
Falsa motivación. La motivación de un acto administrativo implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; además, de que los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos30.
Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo por falsa motivación, ha señalado el Consejo de Estado que es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) que los hechos que la administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente31.
Para las demandantes la Secretaría Distrital de Movilidad incurrió en falsa motivación debido a que “deformó la realidad para dar a entender que la modificación de la oferta (y 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 13 de junio de 2013, Exp. 17.495, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 31 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de junio de 2011, Exp. 16.090, CP.
Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, entre muchas otras. 27 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 su correspondiente mejora) no fue tal, sino que únicamente fue una aclaración porque el adjudicatario había indicado con el Anexo No. 5 la ubicación de la bodega”. En consecuencia, reiteraron que el Anexo No. 10 era el documento exigido para establecer la ubicación de la bodega y la demandada permitió modificar este aspecto que mejoró la oferta, lo que derivó en que la motivación del acto administrativo no corresponda a la realidad (el adjudicatario modificó su oferta cuando legalmente esto no es posible).
Para la Sala no se acreditó que la Resolución No. 200264 del 20 de septiembre de 2022 adoleciera de falsa motivación en lo relativo al puntaje final obtenido por el proponente ganador por la presunta modificación y mejora de su oferta inicial. Reitera esta Corporación que, en el pliego de condiciones del proceso de selección de licitación pública, se indicó que el Anexo No. 5 sería el documento ponderable o evaluable para efectos de la asignación del puntaje de las propuestas presentadas (1.5).
Ahora, si bien es cierto que el Anexo No. 10 exigía que los proponentes indicaran la ubicación de la bodega (dirección) (1.5), también lo es que el puntaje adicional de 30 puntos previsto en el factor técnico – calidad se obtenía de conformidad con lo señalado en el Anexo No. 5, así como con los soportes aportados por el oferente en dicho Anexo, los cuales fueron debidamente allegados y aportados por el proponente ganador desde la presentación de la oferta.
Así entonces, debido a que no se advierte que se haya motivado el acto administrativo con hechos o circunstancias que no corresponden a lo acaecido en el proceso de selección y que el proponente podía aclarar la propuesta en los aspectos que generaran motivo de duda, siempre que, con ello, no modificara su ofrecimiento inicial, para la Sala no está probada la ilegalidad de la Resolución de adjudicación por falsa motivación. En definitiva, debido a que se demostró que los motivos determinantes de la decisión de adjudicación contenida en la Resolución No. 200264 de 2022 estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa, y que se comprobó que el proponente adjudicatario presentó la mejor oferta económica y ocupó el primer lugar en el orden de elegibilidad, se negarán las pretensiones de la demanda. 3.
Costas Procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA32 y atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 del CPACA) como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 de la C.P.), no se condenará en costas a la parte vencida, pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 de la C.P.). 32 “CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” 28 Nulidad y restablecimiento del derecho contractual Documentos Inteligentes S.A.S. y otro Exp. 2023-00151 Para el caso concreto, la Sala no condenará en costas a la parte vencida porque no existe prueba que la justifique.
En mérito de lo expuesto, la Subsección “C” del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUÉLVASE al interesado sin necesidad de desglose los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO Magistrada FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado