17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) PROCESO No. 17001-33-39-006-2021-00269 CLASE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACCIONANTE REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES ACCIONADO INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES – INVAMA Procede la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por INVAMA, contra el fallo que accedió a las pretensiones, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 02 de septiembre de 2022, dentro del proceso de la referencia. PRETENSIONES La parte actora solicitó:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la resolución 131 de fecha 14 de abril de 2021, a través de la cual el INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES INVAMA deja sin efectos jurídicos la respuesta al derecho de petición N° 220-2020- 1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020 mediante la cual se declaró: en favor de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA, la prescripción de la obligación adeudada por este por valor de CIENTO VEINTIDOS MILLONES CUARENTA MIL QUINIENTOS OCHO PESOS ($122.040.508) MCTE, por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra N° 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López.
SEGUNDO: Solicitar el restablecimiento del derecho a favor de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA exonerando del pago del gravamen que fue declarado en favor de la misma, a través de la prescripción que fue reconocida mediante respuesta al derecho de petición N° 220-2020-1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020, respecto de la obligación adeudada por valor de CIENTO VEINTIDOS MILLONES CUARENTA MIL QUINIENTOS OCHO PESOS MCTE ($122.040.508) por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra N° 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 2 HECHOS - Para el día 08 de octubre del año 2020, la parte actora solicitó al INVAMA se declarara de prescripción de la obligación que se adeudaba por concepto del gravamen de valorización para la obra número 0341 que se denomina “RENOVACIÓN URBANA PLAZA ALFONSO LÓPEZ”, deuda que ascendía a la suma de $122.040.508. - El día 17 de noviembre del año 2020, mediante respuesta bajo número 20- 2020-1E- 00001131, el INVAMA, declaró en favor de la SOCIEDAD REMO DISTRIBUCIONES LTDA, la prescripción de la obligación adeudada por valor de $122.040.508. - El INVAMA, resuelve dejar sin efectos la decisión adoptada el día 17 de noviembre del año 2020, bajo número 20-2020-1E-00001131 a través de la cual prescribió la obligación adeudada por la Sociedad Remo Representaciones y Distribuciones Ltda. por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra número 0341 que se denomina “RENOVACIÓN URBANA PLAZA ALFONSO LOPEZ”. - La resolución a través del cual el INVAMA dejó sin efecto el oficio nro. 220- 2020-IE- 00001131 del 17 de noviembre de 2020 no se encuentra ajustado a las normas que regulan el trámite previsto para la revocatoria directa de los actos administrativos.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante señaló como vulneradas las siguientes normas: Constitución Política: artículo 29 Ley 1437 de 2011: artículos 66 a 71, 74, 93, 95, 97, 138. Decreto 624 de 1989. E.T: artículo 817. Decreto 1069 de 2015. La parte demandante sustentó el concepto de violación esgrimiendo que, la revocatoria directa de actos administrativos es una herramienta propia de las autoridades en sede administrativa y sin validación judicial previa, que puede ser desatada de oficio o a petición de parte, consistente en la modificación o cambio sustancial de las decisiones en firme que se han adoptado como manifestación unilateral de la respectiva entidad pública y que han creado situaciones jurídicas generales o particulares, siempre que éstas se acompasen con una o más causales o eventos de procedencia previstos en el artículo 93 del CPACA.
Indicó que, frente a las exigencias del artículo esto 93 del CPACA la revocatoria directa de actos administrativos exige para su procedencia: «i) cuando sea estén conformes con el 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 3 interés público o social, o atenten contra él, y iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.» Señaló que para que la administración proceda a una revocatoria, se den cumplir los parámetros señalados en la Ley 1437 de 2011, esto es que, en el evento de tratarse de un acto de contenido particular, solicite la aquiescencia del involucrado en la decisión, es decir, que aquel autorice expresamente y por escrito a la entidad.
De otro lado, arguyó que el ordenamiento jurídico colombiano establece que los actos administrativos de contenido particular y concreto, creadores de situaciones jurídicas y derechos de igual categoría, no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular. Por lo tanto, si la administración no cuenta con dicha autorización deberá demandar su propio acto ante la jurisdicción administrativa.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. INSTITUTO DE VALORIZACION DE MANIZALES – INVAMA: indicó que no son ciertos los hechos números 12, 13, 14, 15. Respecto de las pretensiones, señaló que se opone a cada una de ellas. Como razones de defensa expuso que la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos no tiene en el derecho colombiano una naturaleza jurídica definida, pero se podría decir que es un mecanismo unilateral de la administración otorgado por el legislador, con el fin de revisar sus propias actuaciones, dentro del contexto de la actuación oficiosa, sacar del tránsito jurídico decisiones por ella misma adoptadas.
Así las cosas, la revocatoria es la pérdida de vigencia de un acto administrativo debido a la declaratoria hecha por el funcionario que lo profirió, con base en precisas facultades fijadas por la ley, en ese orden de ideas la revocación procede de oficio o a solicitud de parte cuando sea manifiesta su posición a la Constitución Política o la Ley, circunstancia que faculta a la administración para que revoque sus actos por contrariar el principio de legalidad.
De otro lado el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recoge para el derecho administrativo el principio de la seguridad jurídica, y contempla los casos de excepción en que por razones de interés general la administración puede unilateralmente dejar sin vigencia, por la vía de la revocación, actos administrativos 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 4 por la configuración de situaciones absolutamente extraordinarias como son la evidencia de existir un medio ilegal que sirvió de fundamento a la decisión de la administración. Lo anterior, permite concluir que se puede dar una revocatoria oficiosa de los actos administrativos cuando evidentemente se ha producido por medios ilegales.
En el presente asunto señala, se tiene que, por medio del Oficio 220-2020-IE- 00001131 del 17 de noviembre de 2020, el Instituto de Valorización de Manizales “INVAMA” declaró en favor de la sociedad Remo Representaciones Ltda la prescripción de la obligación adeudada por valor de $ 122.040.508, por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra No. 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López”, que pesa sobre el predio de su propiedad distinguido con la Ficha Catastral No. 010401840002000 y el folio de matrícula inmobiliaria No. 100- 104382.
Posteriormente, mediante la Resolución 131 del 21 de abril de 2021, el Instituto al ver que la decisión anterior era contraria a la ley procedió a revocarla, por cuanto en la realidad no se daba el fenómeno de la prescripción para aplicarse a favor de la sociedad demandante y, dado que, se estaba en curso el proceso de Jurisdicción Coactiva, se verificó que efectivamente la última actuación se notificó en tiempo, por lo que no se configuraría el fenómeno de la prescripción. Por ello el fundamento para tomar la decisión se basó en que el auto ilegal no ata al Juez y por lo tanto no hacen tránsito a cosa juzgada, por lo que no deben mantenerse en el ordenamiento jurídico FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 02 de septiembre de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la parte actora tras plantearse como problema jurídico si el INVAMA Incurrió en causal de nulidad alguna en la expedición de la resolución 131 de fecha 14 de abril de 2021, a través de la cual dejó sin efectos jurídicos el No 220-2020-1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020.
Sobre el caso concreto manifestó que, la revocatoria del acto que reconoce al demandante la prescripción la obligación adeudada por concepto del gravamen o derrame de valorización para la obra nro. 0341, denominada “renovación plaza Alfonso López”, esto es, el comunicado 2020-2020-IE-00001131, notificado el 19 de noviembre de 2020, se realizó, soslayando el requisito de la solicitud de autorización de particular; esto es, de la 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 5 sociedad demandante, para modificar una situación creada a su favor, y esto, conlleva a que el acto que se demandada, adolezca de nulidad por violación del debido proceso administrativo, pues, se transgreden principios como la buena fe y la seguridad jurídica que constituyen parte esencial del principio de legalidad que debe revestir las actuaciones de los entes estatales.
De otro lado, sin perjuicio de lo expresado hasta este punto, resulta imperioso destacar, que si bien, como lo resalta la parte demandada, la decisión de revocar se adoptó, al considerarse que el acto que reconoció la prescripción era ilegal, ello no era óbice, para no dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 97 del CPACA, es decir, se debió contar para ello, con la autorización expresa y escrita del interesado y en caso de no contar con ella, proceder a demandar ante la jurisdicción administrativa su propio acto.
Ahora, en cuanto al otro contraargumento planteado por la defensa del INVAMA, en torno a que las providencias que se dictan dentro del trámite administrativo del cobro coactivo tienen la naturaleza jurídica, de las que se profieren en juicio ejecutivo por los jueces vinculados a la rama jurisdiccional del poder público y que el conjunto de ellas constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo y que por tanto pueden ser revocadas si son ilegales, no es de recibo para el despacho, pues, el cobro coactivo como facultad o prerrogativa de las entidades públicas, es reflejo de la función administrativa y no de la judicial.
Respecto del restablecimiento del derecho indicó que a partir de la declaratoria de nulidad del acto que dejó sin efectos el comunicado nro. 220-2020- 1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020, la situación jurídica de la parte demandante vuelve a su estado anterior por lo que no resulta procedente declarar la exoneración del pago, toda vez que cobra vigencia la decisión antes revocada por el INVAMA a través de la cual se decretó la prescripción de la obligación causada por concepto del gravamen de valorización para la obra nro. 0341.
En la parte resolutiva de la sentencia se consignó:
PRIMERO: DECLARANSE NO PROBADAS, las excepciones de LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN DEL INVAMA LOS ACTOS PROFERIDOS EN EL PROCESO DE JURISIDICCIÓN COACTIVA y la de LOS ACTOS PROFERIDOS EN EL PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA TIENEN LA MISMA NATURALEZA DE LOS ACTOS QUE SE PROFIEREN EN UN JUICIO EJECUTIVO, propuestas por la entidad demandada. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 6 SEGUNDO: DECLARASE LA NULIDAD de la resolución 131 de fecha 14 de abril de 2021, a través de la cual el INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES INVAMA deja sin efectos jurídicos la respuesta al derecho de petición No 220-2020-1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020 mediante la cual se declaró: en favor de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA, la prescripción de la obligación adeudada por este por valor de CIENTO VEINTIDOS MILLONES CUARENTA MIL QUINIENTOS OCHO PESOS ($122.040.508) MCTE, por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra N° 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ORDÉNASE al INSTITUTO DE VALORIZACION DE MANIZALES - INVAMA – proceder conforme al oficio No. 220-2020-IE-00001131 expedido el 17 de noviembre de 2020.
CUARTO: SIN CONDENA EN COSTAS.
QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia. LIQUÍDENSE los gastos ordinarios del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere y ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones en el sistema “Justicia Siglo XXI”.
SEXTO
NOTIFÍQUESE conforme al artículo 203 de la Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN Parte demandada: señaló que la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos no tiene en el derecho colombiano una naturaleza jurídica definida, pero se podría decir que es un mecanismo unilateral de la administración otorgado por el legislador, con el fin de revisar sus propias actuaciones, dentro del contexto de la actuación oficiosa, sacar del tránsito jurídico decisiones por ella misma adoptadas.
Así las cosas, la revocatoria es la pérdida de vigencia de un acto administrativo en razón de la declaratoria hecha por el funcionario que lo profirió, con base en precisas facultades fijadas por la ley. En ese orden de ideas la revocación procede de oficio o a solicitud de parte cuando sea manifiesta su posición a la Constitución Política o la Ley, circunstancia que faculta a la administración para que revoque sus actos por contrariar el principio de legalidad.
En ese orden de ideas, el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recoge para el derecho administrativo el principio de la seguridad jurídica, y contempla los casos de excepción en que por razones de interés general la administración puede unilateralmente dejar sin vigencia, por la vía de la revocación, actos administrativos por la configuración de situaciones absolutamente 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 7 extraordinarias como son la evidencia de existir un medio ilegal que sirvió de fundamento a la decisión de la administración. Lo anterior, permite concluir que se puede dar una revocatoria oficiosa de los actos administrativos cuando evidentemente se ha producido por medios ilegales.
En el presente asunto, se tiene que por medio del Oficio 220-2020-IE 00001131 del 17 de noviembre de 2020, el Instituto de Valorización de Manizales “INVAMA” declaró en favor de la sociedad Remo Representaciones Ltda la prescripción de la obligación adeudada por valor de $ 122.040.508, por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra No. 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López”, que pesa sobre el predio de su propiedad distinguido con la Ficha Catastral nro. 010401840002000 y el folio de matrícula inmobiliaria nro. 100-104382.
Posteriormente, mediante la Resolución 131 del 21 de abril de 2021, el Instituto al ver que la decisión anterior era contraria a la ley procedió a revocar la decisión inicialmente adoptada, por cuanto en la realidad no se daba el fenómeno de la prescripción para aplicarse a favor de la sociedad demandante y dado que se estaba en curso el proceso de Jurisdicción Coactiva, se verificó que efectivamente la última actuación se notificó en tiempo, por lo que no se configuraría el fenómeno de la prescripción. Por ello el fundamento para tomar la decisión se basó en que el auto ilegal no ata al Juez y por lo tanto no hacen tránsito a cosa juzgada, por lo que no deben mantenerse en el ordenamiento jurídico.
Conforme a lo anteriormente señalado el INVAMA actuó dentro de los límites establecidos en la ley, pues cuando la actividad que realiza la administración se encuentra por fuera del marco legal, es decir, vulnerando el principio de legalidad, el cual debe ser observado en su integridad, ese acto administrativo debe ser retirado de la vida jurídica y el camino es la revocatoria directa.
En ese orden de ideas, hay que advertir que cuando un acto administrativo se revoca directamente, es decir, se sustrae de la vida jurídica, alegando que el mismo es contrario a la Constitución Política o a la Ley, lo que se hace es salvaguardar el ordenamiento jurídico. En este orden de ideas se debe revocar la sentencia apelada. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Conforme a la constancia secretarial obrante en PDF nro. 04 del expediente digital de segunda instancia, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 8 CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Problemas jurídicos. ¿Podía válidamente el INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES revocar la decisión contentiva en la respuesta al derecho de petición nro. 220-2020-1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020 mediante la cual se declaró en favor de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA, la prescripción de una obligación tributaria? Lo probado -Obra dentro del plenario, el expediente administrativo de cobro coactivo, iniciado por el INVAMA en contra de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA, por la mora en el pago de la contribución de valorización por la obra de interés público de renovación urbana Plaza Alfonso López; para lo cual, reposa cada uno de los requerimientos persuasivos, realizados a la sociedad demandante desde el año 2009; fue expedido el título de cobro coactivo número 520 del 03 de agosto de 2009, todo sustentado en la resolución nro. 750de 2006 “por medio de la cual se aprueba la distribución de la contribución de la valorización por la ejecución de la obra de interés público 0341”RENOVACION URBANA PLAZA ALFONSO LOPEZ”.
De igual manera, consta que se libró mandamiento de pago el día 06 de agosto de 2009, en contra de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA y se ordenó el embargo y secuestro preventivo del bien inmueble ubicado en el conjunto San Remo L01. Para las vigencias 2014 y 2015, nuevamente el INVAMA, realiza cobro persuasivo a la parte demandante y expide el auto de embargo 012 del 24 de febrero de 2015. -Copia del derecho de petición elevado al INVAMA por REMO REPRESENTACIONES Y DISTRI BUCIONES LTDA de fecha 16 de septiembre de 2020, en el cual solicita, entre otros, la declaratoria de prescripción de las obligaciones tributarias originadas en la contribución por valorización correspondiente al conjunto San Remo L1. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 9 -Ante petición elevada por la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA, el INVAMA mediante comunicado 2020-2020-IE-00001131 de fecha 17 de noviembre de 2020, notificado el 19 de noviembre de 2020, resolvió:
ARTÍCULO PRIMERO: declarar a favor de la sociedad Remo Representaciones Distribuciones Ltda la prescripción de la obligación adeudada por éste por valor de CIENTO VEINTIDOS MILLONES CUARENTA MIL QUINIENTOS Y OCHO PESOS ($122.040.508.oo)M/C por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra No. 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López”, que pesa sobre el predio de su propiedad distinguido con la Ficha Catastral No. 010401840002000 y el Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 100-104382.
ARTÍCULO SEGUNDO: En firme la presente Resolución, expedir a la sociedad Remo Representaciones Distribuciones Ltda, en su calidad de propietario del predio distinguido con la Ficha Catastral No. 010401840002000 y el Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 100-104382, el respectivo paz y salvo, por concepto del derrame o gravamen de valoración por la obra No. 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López”.
ARTÍCULO TERCERO: Oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Manizales para que cancele la anotación de gravamen pro valorización que pesa sobre el inmueble distinguido con el Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 100-104382.
ARTÍCULO CUARTO: Remitir, para lo de su competencia, copia de la presente Resolución a la Unidad Financiera y Administrativa (Líder del Programa, Profesional Universitario Contabilidad y presupuesto y al Técnico Admini9strativo – Sistemas). Contra la presente Resolución procede recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse y sustentarse dentro de los dos meses siguientes a su notificación. - Copia de la resolución número 131 del 24 de abril expedida por el INVAMA, mediante la cual se deja sin efectos la respuesta a la anterior petición, distinguida con el número 220- 2020-IE-0001131 de fecha 17 de noviembre de 2020.
En dicha Resolución se resolvió:
PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS LA respuesta a Derecho de Petición No. 220-2020-IE-00001131 del 17 de noviembre del año 2020, mediante la cual se declaró la prescripción en favor de la Sociedad Remo Representaciones Distribuciones Ltda por valor de cientoveintidós (sic) millones cuarenta mil quinientos u ocho pesos($122.040.508,oo)M/C, por concepto del derrame i gravamen de valorización para la obra No. 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López”, que pesa sobre el predio de su propiedad distinguido con la Ficha Catastral No. 010401840002000 y el Folio de Matricula Inmobiliaria No.100-104382. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 10 SEGUNDO: En firme la presente Resolución. Comunicar a la Sociedad Remo Representaciones Distribuciones Ltda sobre lo decidido.
TERCERO: Comunicar el contenido de la presente Resolución a la unidad administrativa y financiera “líder del programa”, al profesional universitario contabilidad y presupuesto y al técnico administrativo de sistemas de la entidad para los fines pertinentes.
CUARTO: A manera de Conclusión, se puede decir entonces que no es posible acceder a ninguna de las pretensiones y sea ésta la oportunidad de invitarlo a realizar el pago del saldo adeudado, para lo cual hacemos el envío de la factura por dicho concepto y le recordamos la opción que tiene para suscribir un acuerdo de pago para saldar la deuda. - Guía de entrega nro.
RA326409317 de comunicación de la empresa de correo 472 de fecha 21 de julio de 2021. Certificado de existencia y representación legal de la sociedad REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA. Marco normativo Respecto de la revocatoria directa de los actos administrativos la Ley 1437 de 2011, dispuso:
ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
ARTÍCULO 94. IMPROCEDENCIA. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.
ARTÍCULO 95. OPORTUNIDAD. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 11 Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.
PARÁGRAFO. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.
ARTÍCULO 96. EFECTOS. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. Respecto de la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular el Consejo de Estado1 en providencia del 30 de enero de 2020, esgrimió: 1 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Segunda; Subsección A;
Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández; Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020); Radicación número: 25000-23-25-000-2009-00366-02(3759-17) 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 12 3.3. De la revocatoria directa y sus efectos en el sub lite En el sistema normativo actual, la revocatoria directa, se trata de una prerrogativa de la administración sobre sus actos que le permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad, o de derechos fundamentales2.
Procede frente a los actos administrativos de carácter general y a los de carácter particular, de acuerdo con el artículo 713 del Decreto 01 de 1984 y los artículos 934 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011), Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00114-00(4983-05), Actor: HENRY RAMIREZ DAZA. 3 «[…] las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos de contenido general y las que se refieran a aquellos de contenido particular y concreto en relación con los cuales no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales contencioso administrativos (…) deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los tres (3) meses siguientes a su presentación.” 4 «Artículo 93.
Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Artículo 94. Improcedencia. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.
Artículo 95. Oportunidad. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso. Parágrafo.No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.
Artículo 96. Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 13 En relación con la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, al igual que ocurre con los particulares, la Ley 1437 de 2011, artículo 93, establece, en forma precisa las causales que imponen a la Administración dicha revocatoria, de oficio o a petición de parte.
Tales causales son las siguientes: • Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto respectivo y la Constitución o la ley, esto es, que la oposición sea grosera, de bulto, es decir, cualitativamente similar a la que da lugar a la suspensión provisional de los actos administrativos, por parte de esta Jurisdicción. • Que haya inconformidad con el interés público o social, esto es que el acto administrativo en cuestión no consulte, o mejor, contraríe esos intereses generales, causal respecto de la cual se ha sostenido que comporta el retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél5, vinculándose a la noción del mérito del acto administrativo. • Que a través del acto correspondiente se cause un agravio injustificado a una persona.
Respecto de la revocación de los actos de carácter particular y concreto, en desarrollo del principio de inmutabilidad de los actos administrativos -especialmente de los favorables6-, estrechamente relacionado con la presunción de legalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la protección de los derechos adquiridos, se ha establecido en el ordenamiento jurídico colombiano7 la regla general contenida en el artículo 73, inciso 1.° del Decreto 01 de 1984, hoy artículo 97 del CPACA, según el cual: «Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.» 5 Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia de mayo 5 de 1.981. 6 Entre los actos administrativos favorables estarían aquellos que amplían la esfera o el patrimonio jurídico del destinatario, esto es, “crean o reconocen un derecho o una ventaja jurídica”, como los nombramientos, las autorizaciones, las licencias y, en general, los actos mediante los cuales la Administración responde de manera positiva a una solicitud formulada en ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición, v. gr., inscripción en un registro público, reconocimiento de una pensión, etc.
Este tipo de actos se contrapone a los de gravamen en los cuales se incluyen aquellos que inciden negativamente en la esfera jurídica del destinatario, es decir “tienen un efecto desventajoso o perjudicial” para él, como la imposición de obligaciones, de sanciones, la revocación de actos favorables y, en general, las respuestas negativas a las peticiones.
Ver Consejo de Estado. Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Expediente 11001-03-26-000-1994- 10227-01(10227). 7 El artículo 24 del Decreto 2733 de 1.959 ya establecía: “Cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 14 Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.». Como se aprecia, los actos administrativos de carácter particular y concreto no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues dichos actos implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada.
Respecto a la figura de la revocatoria directa, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido8: «[…] Finalmente, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en punto de la revocatoria de un acto administrativo particular aclara, en primer lugar, que la denominación acto administrativo comprende no sólo los actos expresos sino también a los fictos, categoría esta última que no se advertía de manera expresa en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984.
En este mismo sentido, se mantiene la prohibición de revocar actos administrativos que: “hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría” salvo que de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho. Advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con que contaba la administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas, para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta jurisdicción, 8 Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 6 de agosto de 2015.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 760012331000200403824 02. Referencia: 0376-2007. 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 15 para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo. […]» Conforme a la normativa y jurisprudencia en cita, la administración solo podrá revocar un acto administrativo de carácter particular, en los eventos en que cuente con el consentimiento del administrado.
En caso contrario, deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control (…)”. Conforme a lo anterior, es claro para esta Sala que, la administración puede efectuar una revocatoria directa de un acto administrativo particular de manera válida siempre y cuando se dé cumplimiento a lo regulado en la Ley 1437 de 2011; esto es que cuenta con la anuencia del particular cuya situación jurídica se pretende modificar con la revocatoria, o se compruebe la existencia de una de las causales contenidas en el artículo 93 ibidem.
Caso concreto En el caso bajo estudio encuentra la Sala que, la respuesta a la petición elevada por la sociedad accionante, por parte del INVAMA, en la cual reconoció la prescripción a favor de la sociedad REMO REPRESENTACIONES DISTRIBUCIONES LTDA, respecto de la obligación adeudada por concepto del gravamen o derrame de valorización para la obra nro. 0341, denominada “renovación plaza Alfonso López”; es un acto administrativo definitivo conforme la definición contenida en el artículo 43 del CPACA, al haber decidido de fondo el asunto que le fue planteado a la administración, sumado a que con la misma se creó una situación jurídica específica, al punto de reconocer y conceder un derecho a la sociedad REMO REPRESENTACIONES DISTRIBUCIONES LTDA. En este orden de ideas, al ser un acto particular no podía la administración válidamente revocar el mismo sin el consentimiento expreso de la sociedad Remo Representaciones Distribuciones Ltda, puesto que ello atenta de manera directa contra el debido proceso, puesto que las prerrogativas concebidas en la Ley 1437 de 2011 propenden precisamente por la protección de las garantías constitucionales fundamentales de la buena fe, la confianza legítima y la seguridad jurídica, las cuales se predican de forma ambivalente tanto del actuar de las autoridades como del que le corresponde a los particulares, ello en atención a que se busca que el Estado respete y adecúe su dinámica a la legalidad de sus propias decisiones, para que en tal sentido los administrados tener certeza sobre sus 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 16 derechos y obligaciones.
Ahora bien, respecto del argumento del INVAMA sobre que podía válidamente revocar, sin el consentimiento del administrado “la respuesta al derecho de petición N° 220-2020- 1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020 mediante la cual se declaró: en favor de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA, la prescripción de la obligación adeudada por este por valor de CIENTO VEINTIDOS MILLONES CUARENTA MIL QUINIENTOS OCHO PESOS ($122.040.508) MCTE, por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra N° 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López”, por tener una naturaleza jurídica, por haber sido expedido dentro de un trámite de cobro coactivo, debe esta señala señalar tal y como lo hiciera la juez de primera instancia que el trámite coactivo pese a ser una actuación especial en momento alguno puede asemejarse a un proceso judicial, puesto que el cobro coactivo como facultad o prerrogativa de las entidades públicas, es reflejo de la función administrativa y no de la judicial; tanto es así que el mismo se corresponde con el procedimiento administrativo, y en momento alguno la Ley 1437 de 2011 o la Constitución ni en la ley 1437 de 2011, le han dado una connotación distinta al ejercicio de dicha función, tanto es así que conforme el artículo 101 del CPACA, cierto actos administrativos proferidas en dicho procedimiento son demandables ante la Jurisdicción Administrativa, precisamente por ser expresión de la función administrativa.
Así las cosas, resulta palmario el vicio de violación del derecho al debido proceso y defensa, del que adolece la Resolución 131 de fecha 14 de abril de 2021, a través de la cual el INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES INVAMA deja sin efectos jurídicos la respuesta al derecho de petición N° 220-2020- 1E-00001131 del 17 de noviembre del año 2020 mediante la cual se declaró: en favor de la SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA, la prescripción de la obligación adeudada por este por valor de CIENTO VEINTIDOS MILLONES CUARENTA MIL QUINIENTOS OCHO PESOS ($122.040.508) MCTE, por concepto del derrame o gravamen de valorización para la obra N° 0341, denominada “Renovación Urbana Plaza Alfonso López, al no haberse dado cumplimiento al artículo 97 del CPACA, esto es haberse solicitado el consentimiento favorable, expreso y escrito de la sociedad demandante en torno a la revocatoria directa del acto administrativo que reconocía a su favor unos derechos de prescripción del cobro de un gravamen de valorización. Conforme a lo anterior, en consideración de esta Sala de Decisión amerita ser confirmada.
Costas 17001-33-39-006-2021-00269-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia. … Segunda Instancia 17 Pese a lo establecido en el artículo 188 del CPACA, reformado por la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas en esta instancia toda vez que no hubo actuación alguna de las partes que justifique su reconocimiento.
Es por lo expuesto que la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 02 de septiembre de 2022, dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaura SOCIEDAD REMO REPRESENTACIONES Y DISTRIBUCIONES LTDA contra EL INSTITUTO DE VALORIZACIÓN DE MANIZALES – INVAMA.
SEGUNDO: NO CONDENAR EN COSTAS.
TERCERO
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión celebrada el 16 de mayo de 2024, conforme acta nro. 031 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.