REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: APORTES AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 31 de agosto del 2023, por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró la nulidad parcial de los actos acusados y no condenó en costas (documento 63, archivo 3, índice 2 SAMAI).
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA MEDIMAS EPS S.A., mediante apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES tendiente a obtener las siguientes, PRETENSIONES “1.
Se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN NÚMERO RADICADO No. 2021_3010094_9, SUB 67315 de fecha 16 Marzo de 2021, por medio de la cual ordenó a la Entidad Promotora de Salud MEDIMÁS EPS identificada con NIT 901974473, el reintegro de la suma SIETE MILLONES CIENTO ONCE MIL TRESCIENTOS M/CTE($7.111.300),que corresponde al periodo de septiembre de 2017 a marzo de 2020,a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES, de acuerdo con lo señalado en la parta considerativa de la presente resolución. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 2 2.
Se declare la nulidad de la ResoluciónNo.134201 del 04 de junio de 2021, por medio del cual se resolvió recurso de Reposición presentado en contra de la RESOLUCIÓN NÚMERO RADICADO No. 2021_3010094_9, SUB 67315 de 16 marzo de 2021. 3. Se declare la nulidad de la Resolución No. 2021_5775957_2DPE 5756 de 27 de julio de 2021, que resolvió recurso de Apelación presentado en contra de la RESOLUCIÓN NÚMERO RADICADO No. 2021_3010094_9, SUB67315 de 16 marzo de 2021.
COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR Y A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Que, como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores, a título de restablecimiento, se declare que MEDIMAS no está obligada a reintegrar a la Administradora Colombiana de Pensiones la suma de SIETE MILLONES CIENTO ONCE MIL TRESCIENTOS M/CTE ($7.111.300).
Que, a título de restablecimiento, y en caso de que MEDIMAS haya reintegrado valores, se ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones al reembolso del valor que haya sido efectivamente pagado por MEDIMAS a la Administradora, suma que deberá ser indexada a la fecha efectiva de la restitución del pago. Se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones al pago de las costas y agencias en derecho que se causen.” (archivo 2 ArchivoZip 3, Índice 2 SAMAI)
HECHOS Indica que mediante la Resolución No. 11962 del 20 de octubre de 2009 el ISS reconoció una pensión de vejez en favor del señor Villa Zapata Omar Aníbal. Posteriormente mediante Resolución No.1058 se ordenó de la reliquidación de dicha pensión. Mediante la Resolución No. GNR 325615 del 29 de noviembre de 2013 COLPENSIONES negó la solicitud de reliquidación de la pensión instaurada por el señor Villa Zapata.
Así mismo, mediante la Resolución No. GNR 175299 del 19 de mayo de 2014 se negó la solicitud de reliquidación de una pensión de vejez presentada por el señor Zapata. Manifiesta que, mediante la Resolución No. VBPP 11044 del 11 de junio de 2014 COLPENSIONES resolvió el recurso presentado contra la Resolución del 29 de noviembre de 2013.
Posteriormente con el fallecimiento del contribuyente el 6 de noviembre de 2015 se presentó solicitud para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Mediante Resolución No. GNR 25554 del 25 de enero de 2016 se reconocía una pensión de superviviente en porcentaje del 100% a la señora Ríos de Arias Luz Stella, con efectos fiscales a partir del 1° de diciembre de 2015.
Por otra parte, mediante la Resolución No. GNR 166642 del 8 de junio de 2016 se negó Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 3 el reconocimiento de presión de sobrevinientes a la señora Hernández de Villa Marleny.
Expone que mediante la Resolución No. SUB 133466 del 24 de julio de 2017 COLPENSIONES rechaza el recurso de reposición en subsidio de apelación presentado contra la resolución del 8 de junio de 2016. Mediante la Resolución No. SUB 55791 del 2 de marzo de 2021, y en virtud del fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pereira, se reconoció la pensión de sobrevivientes de la siguiente forma: a la señora Hernández de Villa Marleny con un porcentaje de 85.13% y a la señora Ríos de Arias Luz Stella, en un porcentaje de 14.87%.
En razón de este fallo se generó un pago de lo debido desde el 1° de diciembre de 2015 al 28 de febrero de 2021, así mismo se evidenció que los valores girados a la asegurada Ríos de Arias Luz Stella no fueron reintegrados por el pensionado o la entidad bancaria. Indica que se realizaron los descuentos de los aportes en salud a favor de la Entidad Promotora de Salud MEDIMAS EPS, por lo que se realizó la liquidación de las diferencias de los aportes que fueron descontados, teniendo en cuenta que la mesada pensional fue pagada en mayor valor al inicialmente reconocido.
Por lo anterior Medimás EPS interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación, siendo el primero resuelto mediante la Resolución 134201 del 4 de junio de 2021 y el segundo mediante la Resolución 5756 del 27 de julio de 2021. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN - Constitución Política de Colombia artículo 48. - Decreto Único Reglamentario 780 de 2016. - Artículo 13 de la Ley 1122 de 2007. - Ley 100 de 1993 a) La resolución No. 2021_3010094_9 – SUB 67315 del 16 de marzo del 2021, viola los lineamientos consagrados en el artículo 2.6.4.3.1.1.6. del Decreto 780 de 2016.
Expone que la orden de restitución de recursos a favor de Colpensiones carece de fundamento legal debido a diversos elementos fácticos y jurídicos. Se señala que los recursos girados por Colpensiones a Medimás EPS corresponden a aportes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, regidos por el Decreto 780 de 2016 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 4 y sus sucesivas modificaciones.
Este decreto establece el proceso de compensación como mecanismo para armonizar los valores recaudados y los montos que corresponden a la EPS. Además, especifica los plazos para solicitar ajustes en los registros. La orden de reintegro de Colpensiones excede estos plazos establecidos en la normativa. Destaca que los recursos tienen una distribución específica dentro del Sistema de Salud, no exclusivamente para el aseguramiento en salud a través de la UPC.
La devolución de los recursos no es una decisión discrecional de la EPS, sino que está sujeta a los principios y normativas del Sistema de Salud, bajo la supervisión de la ADRES. Manifiesta que Colpensiones solicitó la devolución de los aportes fuera de los plazos establecidos por ley, desconociendo los lineamientos del Decreto 780 de 2016.
Por lo tanto, la solicitud de devolución carece de fundamentos técnicos y jurídicos, siendo la revocación del acto administrativo la única vía procedente, mediante recursos de alzada. Indica que los periodos de septiembre de 2017 a marzo de 2020 para la usuaria Luz Stella Ríos de Arias están legalizados en los procesos de compensación ante la ADRES, por lo que la devolución solicitada por Colpensiones es improcedente y los periodos están prescritos según lo establecido en el artículo 2.6.4.3.1.1.6 del Decreto 780 de 2016.
Menciona que la EPS no tiene medios para reclamar ante la ADRES los recursos prescritos, los cuales fueron previamente compensados y están negados en el proceso de corrección de compensación, según la normatividad vigente. Los períodos en cuestión fueron legalizados en los procesos de compensación según el Decreto 2265 del 29 de diciembre de 2017, donde se establece que la ADRES es la encargada del procesamiento de los pagos reportados por los aportantes para su compensación. b) La resolución No. 2021_3010094_9 – SUB 67315 del 16 de marzo del 2021, desconoce las normas que regulan el Registro capitado por la EPS, para garantizar la cobertura de los servicios de salud.
Expone que el pago por capitación implica un desembolso fijo por afiliado para recibir atención de una IPS durante un período determinado, independientemente Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 5 de la frecuencia de uso del servicio.
Esta modalidad de contratación está respaldada por el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, que establece que el valor de los servicios es asumido por la EPS como garantía preliminar de atención médica. Indica que, tras verificar los registros internos, se determinó que la usuaria mencionada en la orden de reintegro de Colpensiones estaba incluida en el sistema de capitación. Esto significa que la EPS pagó su aseguramiento bajo este esquema, lo que implica que los fondos fueron destinados legalmente para garantizar sus servicios de salud de manera oportuna y sin barreras administrativas.
Destaca que los registros de la usuaria fueron cancelados a la IPS dentro del contrato de capitación suscrito, lo que implica que el dinero correspondiente a la UPC fue transferido al prestador según lo estipulado en el contrato. Por lo tanto, argumenta que no procede la devolución de estos fondos, ya que se destinaron legalmente para cubrir los servicios de salud de la afiliada.
Señala que en la información detallada sobre los registros de la usuaria se encuentra en una certificación adjunta al documento, firmada por el Gerente de Operaciones de la EPS. Esta certificación incluye datos como la identificación del afiliado, el período de reporte a la IPS y la IPS de atención, coincidiendo con los períodos definidos por Colpensiones en la orden de reintegro.
Afirma que no sería justo responsabilizar a Medimás EPS y ordenar la restitución de los fondos, ya que estos se han utilizado de acuerdo con los objetivos del Sistema de Salud y el contrato de capitación suscrito. Argumenta que estos fondos se segmentan y utilizan de manera que beneficien al sector y a los afiliados, garantizando el aseguramiento médico.
Concluye que no es posible atribuir la responsabilidad a la EPS y ordenar la devolución de los aportes que se han reinvertido conforme al contrato de capitación. c) Violación al debido proceso por falsa motivación que rodea la actuación La resolución No. 2021_3010094_9 – SUB 67315 del 16 de marzo del 2021. Expone que la motivación es un elemento esencial del acto administrativo, y en este caso, se señala que los motivos que fundamentaron la decisión adoptada en la resolución acusada carecen de lógica jurídica.
Destaca que los motivos en los que se basó COLPENSIONES para ordenar el reintegro de los dineros trasladados a la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 6 promotora por concepto de cotizaciones en salud no concuerdan con la realidad fáctica ni con las disposiciones normativas pertinentes.
Indica que, de acuerdo con la legislación pertinente, los aportes en salud se descuentan directamente de la mesada pensional del beneficiario y se destinan al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no al subsistema de pensiones como afirma COLPENSIONES. Menciona específicamente el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1° de la Ley 1250 de 2008, que establece el porcentaje de cotización mensual por aportes en salud que deben realizar los pensionados.
Afirma que el Sistema Integral de Seguridad Social, según lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia y el preámbulo de la Ley 100 de 1993, busca mitigar las contingencias que puedan afectar el desarrollo normal y digno de la vida de los habitantes, incluyendo la pérdida de fuerza laboral. Destaca que para acceder al sistema de pensiones se deben cumplir requisitos como la edad y las semanas de cotización. Señala que los dineros pertenecen al beneficiario de la prestación y no a COLPENSIONES, y que los aportes en salud están amparados por la parafiscalidad y tienen una destinación específica.
Destaca la discrepancia entre la parte resolutiva del acto administrativo y los motivos de hecho y de derecho en los que se fundó, careciendo de soportes jurídicos que habiliten a COLPENSIONES para adoptar la decisión cuestionada. d) Medimás EPS no puede ser deudora de los valores reclamados. Indica que lo anterior, obedece a la naturaleza parafiscal de los recursos y porque las facultades de su administración recaen exclusivamente en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES. e) Naturaleza y obligaciones de las Entidades Promotoras de Salud.
Expone que el artículo 177 de la Ley 100 de 1993 establece las responsabilidades de las EPS en la afiliación, registro y recaudo de cotizaciones, así como su función básica de garantizar el plan de salud obligatorio y girar la diferencia de ingresos al fondo de solidaridad y garantía. Esta disposición debe interpretarse junto con el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 7 artículo 48 de la Constitución Política, que establece la destinación específica de los recursos de la seguridad social en salud.
Señala que el artículo 182 de la Ley 100 de 1993 establece que las cotizaciones recaudadas por las EPS pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y, en virtud de su destinación específica y carácter parafiscal, son administradas por la ADRES desde el 1° de agosto de 2017, según lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015.
Sostiene que los deberes de las EPS se limitan a la prestación de servicios de salud de acuerdo con los Planes de Beneficios del Plan Obligatorio de Salud, ya sea directa o indirectamente. Argumenta que, si bien tienen responsabilidades administrativas en la gestión de los recursos del sistema de salud, no tienen la discrecionalidad para disponer de esos recursos para pagar acreencias, como las que se imponen a través del acto administrativo impugnado.
Afirma que esta interpretación es respaldada por el Consejo de Estado, quien en una sentencia del 19 de febrero de 2015 concluyó que, en virtud del artículo 48 de la Constitución Política, es inviable que una EPS utilice recursos destinados específicamente para la prestación del servicio de salud para cubrir acreencias derivadas de dobles pagos al Sistema General de Seguridad Social en Salud. f) Naturaleza parafiscal de los recursos de la salud y destinación específica.
Expone la necesidad de que Colpensiones comprenda claramente el carácter parafiscal de los recursos de la salud, los cuales están destinados específicamente a cubrir las necesidades del sistema y no forman parte del presupuesto nacional. Su afectación tiene un propósito dirigido, especialmente hacia la prestación de servicios de salud.
Señala que la característica principal de la parafiscalidad reside en la destinación específica de los fondos recaudados para el sector correspondiente, lo que implica que dichos recursos no constituyen una prestación equivalente al servicio recibido, sino que contribuyen de manera colectiva al financiamiento global del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 8 Destaca la obligación de Medimás EPS de cumplir con el mandato de destinar los recursos del sector de salud de manera específica, garantizando así la prestación efectiva de los servicios de salud, ya sea de forma directa o indirecta.
Subraya que estos fondos no pueden ser utilizados para sufragar deudas o reclamaciones de terceros, ya que ninguna EPS es administradora de estos recursos y están legal y constitucionalmente prohibidos de ser utilizados de otra manera. Afirma que la Corte Constitucional ha establecido reiteradamente que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social en Salud, como cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, entre otros, constituyen contribuciones parafiscales de destinación específica.
Estos recursos se destinan a la financiación global del Sistema General de Seguridad Social en Salud, según lo establecido en la sentencia C-1707 de 2000. g) Medimás EPS S.A.S. no posee los recursos reclamados, y, legalmente, no puede ser constituida como deudora – Falta de legitimación en la causa por pasiva. Expone que conforme al artículo 182 de la Ley 100 de 1993, las cotizaciones y recursos del sistema de salud, incluyendo las Unidades de Pago por Capitación, no son parte del patrimonio de las EPS.
Estos recursos pertenecen exclusivamente al Sistema de Seguridad Social en Salud y son administrados por las EPS sin ser de su propiedad. Manifiesta que incluso los recursos invertidos por las EPS en gastos administrativos forman parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, evidenciando la imposibilidad de que MEDIMÁS EPS S.A.S. asuma pagos con recursos que no posee.
Los dineros ingresados al sistema no pueden ser destinados a fines impuestos por otras entidades como Colpensiones, no son identificables por afiliado y no están bajo el control de la EPS. Indica que el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha señalado que las EPS no pueden disponer de recursos con destinación específica, ya que los aportes en salud ingresan al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no a las arcas de la EPS.
Manifiesta que legalmente las EPS están obligadas a restituir recursos no utilizados a la ADRES, entidad encargada de la compensación entre las EPS y otras entidades Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 9 para financiar los servicios de salud.
La responsabilidad de administrar y girar recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud recae en la ADRES. Resalta que MEDIMÁS EPS S.A.S. carece de legitimación para disponer de recursos del sistema de salud, ya que su actividad se limita a la prestación de servicios de salud y no a la administración financiera del sistema.
Señala que las cotizaciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud constituyen prestaciones de causación inmediata, extinguiéndose mensualmente con la prestación efectiva del servicio de salud. Destaca que el sistema de aseguramiento en salud implica que las EPS asuman el riesgo transferido por el usuario y garanticen el acceso y calidad del servicio, siempre y cuando se haya realizado el pago de la prima de aseguramiento.
Afirma que los recursos de salud, al ser contribuciones parafiscales, tienen destinación específica en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, no pudiendo ser utilizados para sufragar reclamaciones de terceros.” (archivo 2 ArchivoZip 3, Índice 2 SAMAI).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Expone que al estudiar el caso encontró que el acto administrativo objetado fue expedido conforme a todos los presupuestos legales aplicables, por lo tanto, no es posible solicitar la nulidad del mismo. Por consiguiente, no es viable acceder a las pretensiones por carecer de sustento legal. Indica que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho puede ser ejercido por toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica.
Señala que la nulidad de los actos administrativos procede por las causales establecidas en el artículo 137, el cual especifica las circunstancias en las que procede la declaración de nulidad. Destaca que la revisión jurisdiccional del acto procede a partir de la configuración de los vicios e irregularidades mencionadas en el artículo 137 con el fin de restablecer los efectos dañosos del mismo y preservar el principio de legalidad de los actos administrativos.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 10 Manifiesta que, según se expresa en las resoluciones acusadas, COLPENSIONES vulneró los derechos de la entidad demandante, al expedir los actos con falta de competencia, de manera irregular y falsamente motivados.
Por lo tanto, se solicita que se desestimen las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento legal. Afirma que, al no encontrarse configuradas las causales de nulidad establecidas en la ley, no procede la solicitud de nulidad del acto administrativo objetado, y, por ende, no se pueden acceder a las pretensiones de la demanda interpuesta.
Expone que, tratándose de recursos parafiscales destinados específicamente al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, es incompatible con la ley sustancial y el marco constitucional aplicar la figura de la prescripción. Esto se fundamenta en que desviar y mantener estos recursos en cuentas de entidades con otro objeto social atentaría contra la estructura del Sistema General de Pensiones, la obligación estatal de garantizar amparo a la población, y el carácter parafiscal de los recursos pensionales, según lo establecido en la ley.
Señala que el Decreto 674 de 2014 establece un trámite administrativo sin contemplar términos prescriptivos sobre los recursos erróneamente pagados. Además, se destaca que la prescripción es una potestad exclusiva del legislador, por lo que un decreto reglamentario no puede contemplarla. En relación con el mecanismo contable para la devolución de recursos a Colpensiones, indica que Colpensiones deberá registrar contablemente los fondos en una cuenta de orden deudora de control, y que el FOSYGA, al aprobar la devolución a las EPS, reconocerá el derecho a favor de Colpensiones.
Afirma que, en caso de renuencia de las EPS-FOSYGA frente a la devolución de los fondos, Colpensiones puede recurrir al cobro administrativo coactivo según lo establece la ley. Resalta que el concepto emitido por la Contaduría General de la Nación complementa el pronunciamiento jurídico institucional emitido previamente por la gerencia de Colpensiones.
En cuanto a la liquidación de los aportes en salud, explica que Colpensiones realizó los descuentos a favor del Fosyga y se procedió a liquidar el valor de los aportes según lo establecido en la Resolución No. GNR 25554 de 25 de enero de 2016. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 11 Mencionan las disposiciones de la Ley 100 de 1993 que establecen el Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado, así como la creación del FOSYGA mediante el artículo 218 de la misma ley.
Destaca la creación de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante la Ley 1753 de 2015, con el fin de garantizar el adecuado flujo de los recursos y los respectivos controles en el SGSSS. Sostiene que la Administradora de Recursos del Sistema, ADRES, tiene la responsabilidad de administrar los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA), Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud, así como otros recursos relacionados con el aseguramiento en salud.
Destaca que la NACIÓN, a través de ADRES, es la entidad encargada del control interno del FOSYGA y debe ser notificada de los actos administrativos de COLPENSIONES. Indica que COLPENSIONES reconoció a favor de ADRES el retroactivo pensional en salud, correspondiente a ciertos periodos. Señala la necesidad de notificar este acto administrativo a ADRES para el reintegro de fondos.
Además, manifiesta que los períodos de vigencia de marzo de 2016 a agosto de 2017 fueron girados a CAFESALUD EPS - EN LIQUIDACIÓN. Se destaca la necesidad de aplicar el artículo 11 del Decreto 4023 de 2011 para realizar el reintegro a las entidades correspondientes. Señala que COLPENSIONES realizó descuentos de aportes en salud a favor de CAFESALUD EPS - EN LIQUIDACIÓN y MEDIMÁS EPS, y se deben liquidar las diferencias debido a que la mesada pensional fue pagada en un valor mayor al inicialmente reconocido.
Y manifiesta que SALUDTOTAL EPS debe reintegrar el mayor valor pagado por concepto de descuentos de salud, correspondientes a ciertos periodos. Esta información se basa en los registros de la administradora hasta la fecha de expedición del acto administrativo. Informa sobre el trámite de recaudo realizado a una persona por concepto de mesadas de una sustitución pensional, indicando que, si no ha realizado el cobro, debe comunicar esta situación para evitar un proceso de cobro coactivo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 12 La demandada propone las excepciones de “sin implicar confesión o reconocimiento de derecho alguno” y “existencia de la obligación.” (archivo 23 ArchivoZip 3, Índice 2 SAMAI)
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá EN sentencia proferida el 31 de agosto del 2023, decidió, entre otros, declarar la nulidad parcial de los actos acusados y no condenó en costas al considerar que conforme el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014 a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago.
En ese mismo sentido refiere el Decreto 780 de 2016. Destaca que, por lo tanto, la solicitud de devolución de las cotizaciones pagadas erradamente debe presentarse por los aportantes a las EPS dentro de los 12 meses siguientes a la fecha del pago indebido. Aunado a ello la norma no realiza ninguna distinción respecto de los sujetos que deben acudir a este procedimiento para obtener el reintegro se las cotizaciones o pagos erróneamente realizados, por lo tanto el Fondo Privado de Pensiones realiza un pago equivocado de aportes, dada su condición de aportante, tendría igual derecho que un Fondo Público de Pensiones, un empleado o un cotizante directo, de solicitar la devolución de tales recursos.
Afirma el A quo que, como consecuencia, es claro que en el caso concreto COLPENSIONES, en calidad de aportante, estaba habilitada para reclamar la devolución del doble pago de aporte que efectuó dentro de los, 12 meses siguientes a la fecha en que realizó el pago indebido. Sin embargo, en el expediente no se encuentran solicitudes de devolución por parte de la administradora dirigidas a la demandante, para que conociera el doble pago realizado a la pensionada.
Por el contrario, la demandada dirigió directamente a la EPS la orden de reintegro a través los actos administrativos demandados, sin agotar una solicitud previa de devolución de los aportes indebidamente realizados. Sostiene que, conforme a lo expuesto, no existe ningún fundamentó factico ni jurídico que permita derivar las consecuencias de la equivocación de la demandada Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 13 respecto la demandante, pues consistieron en dos errores, i) el no haber acudido al procedimiento descrito para obtener la devolución de los pagos dobles y ii) el actuar con desconocimiento del procedimiento de compensación entre la EPS y el FOSYGA.
Por lo tanto, es irrefutable que el dinero no se reclamó dentro de los 12 meses consagrados en la norma lo que deriva una expedición irregular de los actos administrativos demandados. Reitera que si bien la demandada procuró recuperar un pago indebido en defensa del tesoro nacional y las áreas del Estado mediante la expedición de los actos acusados, lo cierto es que la actuación fue tardía y no se ajustó a los procedimientos legales vigentes.
Aunado a ello con su actuación se ponen en riesgo los recursos del subsistema de salud el sistema general, especialmente porque la demandada omitió ejercer el mecanismo de que la ley concedió a todos los responsables de aportes en los casos que se efectuarán pagos equivocados o errados de cotizaciones. Indica que, de acuerdo con lo expuesto, se encuentra acreditado el vicio de falsa motivación pues la demandada conocía de su error y las medidas que tenía a su alcance para enmerdarlo.
Sin embargo, no lo hizo y posteriormente pretende que la recaudadora le reconozca los pagos. Siendo evidente una actuación imprudente de su parte el emitir actos enjuiciados cobrando aportes que erróneamente pagó, cuando el término para dicha actuación ya se encontraba vencido. Concluye que no le asiste derecho a la demandada de cobrarle a la demandante la suma correspondiente a los aportes que pagó indebidamente pues no reclamó conforme a los mecanismos de acción que le otorgó la ley, razón por la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados (archivo 63 ArchivoZip 3 índice SAMAI 2).
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada presentó recurso de apelación indicando que el reintegro es procedente pues el artículo 1° del Decreto 674 de 2014 no señala forma que debe tomar la solicitud de devolución de aportes, y si bien es cierto, cada E.P.S ha desarrollado trámites administrativos y formularios pertinentes para que los usuarios puedan presentar de forma ágil la petición, la norma no indica, por un lado que se deba cumplir con un procedimiento administrativo previo a la solicitud, como se acusa a esta Administradora de haberlo omitido, por cuando a partir de la petición Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 14 la E.P.S tiene la facultad de determinar la viabilidad del reintegro, quedando subsumido el proceso a etapa posterior al requerimiento.
No quedando claro cómo se demuestran las primeras causales de nulidad por desconocimiento del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 e igualmente se comprueba la última por aplicación del mismo, bajo el entendido que se cuestiona la decisión de COLPENSIONES de efectuar el requerimiento a la E.P.S. y no al ADRES, cuando, como ha quedado expuesto, la solicitud de devolución y su efectividad corresponde a la E.P.S., quien no puede alegar falta de competencia o incluso la no administración de los recursos, cuando a ella se acude por así imponerlo la normativa aplicable al caso concreto.
Por otro lado, señala que el término de 12 meses para la procedencia de la solicitud de aportes, previsto en las normas anteriores, fue derogado por la ley 1873 de 2017. Indica que cada uno de los actos demandados contenían la especificación de los pagos requeridos a título de devolución, además exponía los fundamentos jurídicos suficiente para que la EPS determinara la viabilidad de la devolución. Aunado a todo ello lo cierto es que en los actos demandados se señaló la obligación de reintegro de los aportes de salud, así mismo estos fueron debidamente notificados y contra ellos no se presentaron recursos.
Desvirtuándose como consecuencia la causal de nulidad por violación al debido proceso. Afirma que, contrario a lo afirmado si se garantizó el derecho de contradicción mediante la debida notificación y con la procedencia de los recursos en vía administrativa, mediante los cuales la E.P.S podía oponerse a la pertinencia de los reintegros, si hubiera demostrado la legalidad de los aportes, la cual no fue objeto de debate en ninguna de las etapas prejudiciales o judiciales, por cuanto existe consenso frente a la inconstitucionalidad del doble pago ocasionado en los casos que dieron origen a la presente controversia. indica que, contrario a lo que considera el Juzgado las cotizaciones pagadas incorrectamente por la Administradora de Pensiones pueden ser objeto de cobro en cualquier tiempo.
(archivo 71 ArchivoZip 3 índice SAMAI 2)
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 29 de noviembre de 2023 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia del 31 de agosto de 2023 (índice 5 SAMAI); lo cual acaeció con Informe Secretarial (índice 9 SAMAI), además se Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 15 precisa que no intervino en este proceso la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado ni el Ministerio Público.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, a fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandada, si es del caso revocar o no la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Y de manera específica el litigio en esta instancia frente a los actos acusados se centra en establecer (i) si para el recobro de aportes a la seguridad social en salud se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017; y (ii) si el procedimiento adelantado por COLPENSIONES para obtener el reintegro de unos aportes en salud, debía atender o no los presupuestos legales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y sí éstos se cumplieron, conforme lo analizó el a quo.
La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES- expidió la Resolución SUB 67315 de 16 de marzo de 2021, a través de la cual ordenó a la demandante, la devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En contra de la anterior la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación los cuales fueron resueltos a través de la Resolución 134201 de 4 de junio de 2021 y Resolución DPE 5756 de 27 de julio de 2021, respectivamente, las cuales resolvieron confirmar en todas sus partes la resolución recurrida.
En relación al tema se tiene que al respecto el aludido artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 16 Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018, estableció: “Artículo 119.
Devolución de aportes pertenecientes al sistema general de pensiones. Las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes.
En el caso que los recursos ya hayan sido compensados ante Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) o a quien haga sus veces, para el pago de estas acreencias se efectuarán cruces de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), para lo cual se harán las operaciones contables que se requieran.” (Subrayado fuera de texto).
La norma en cita permite que el fondo de pensión en calidad de aportante que haya establecido, en sede administrativa o judicial, la improcedencia de algún pago de la cotización efectuado a una EPS, pueda solicitar la devolución del aporte en cualquier tiempo, disposición que resulta clara y cuya vigencia representó una derogatoria tácita del término de 12 meses para solicitar la devolución del aporte indebidamente realizado que se establecía en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011; pues al tratarse de una norma posterior expedida en el año 2017, prevalece sobre la anterior, que en este caso, es la del año 2011.
De lo anterior se advierte que desde el 1° de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró en vigencia la Ley 1873 de 20171, las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida pueden solicitar la devolución de los pagos efectuados de manera errónea al Sistema de Seguridad Social en Salud, sin atención a un plazo perentorio especial; por lo que teniendo en cuenta que los períodos cobrados en el presente caso corresponden a septiembre de 2017 a marzo de 2020, para los meses de septiembre a diciembre de 2017 regía el término de 12 meses para solicitar la devolución del aporte indebidamente realizado que se establecía en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, y para los períodos de enero de 2018 a marzo de 2020 regía el artículo 119 de la Ley 1873 de 2017.
No obstante, si bien hubo una derogatoria tácita del requisito de temporalidad establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, lo cierto es que los demás 1 ARTÍCULO 144. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2018. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 17 requisitos establecidos en dicho artículo siguen vigentes, por lo que corresponde analizar si en el caso concreto COLPENSIONES los cumplió. Previo a descender en el análisis del argumento de apelación, la Sala considera pertinente precisar que a través de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral con la finalidad de garantizar los derechos irrenunciables de las personas para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten; por lo tanto, el SSSI, inicialmente estaba conformado por los regímenes generales para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios2.
En relación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el legislador dispuso que todo colombiano debía participar en el servicio esencial de salud en su condición de afiliado, bien sea a través del régimen contributivo o subsidiado; dentro del primer grupo se encuentran como cotizantes, las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, entre otros3.
Además respecto a los cotizantes (afiliados), la Ley 100 de 1993 también determinó que el subsistema de salud estaría integrado por la Entidades Promotoras de Salud –EPS, el FOSYGA4, los aportantes y las Entidades Obligadas a Compensar –EOC; para lo cual se definió a cada una de éstas diferentes competencias y procedimientos obligatorios que deben ser atendidos para asegurar los principios de solidaridad, integralidad, eficiencia y universalidad; lo cual se expresó de forma textual en las siguientes normas: “ARTÍCULO 178.
FUNCIONES DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. Las Entidades Promotoras de Salud tendrán las siguientes funciones: 2 ARTÍCULO
8. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley. 3 ARTÍCULO 157.
TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. 1.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley. 4 Se advierte con la expedición del artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país” se creó la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- que entró a desempeñar y desarrollar todas las funciones que le correspondían al FOSYGA, Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 18 1. Ser delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para la captación de los aportes de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…) 4. Remitir al Fondo de Solidaridad y Compensación la información relativa a la afiliación del trabajador y su familia, a las novedades laborales, a los recaudos por cotizaciones y a los desembolsos por el pago de la prestación de servicios (…)” “ARTÍCULO 182. DE LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita, que se denominará Unidad de Pago por Capitación UPC. (…)
PARÁGRAFO 1 o. Las Entidades Promotoras de Salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad”. “ARTÍCULO 205. ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO. Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones obligatorias de los afiliados, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. De este monto descontarán el valor de las Unidades de Pago por Capitación - UPC - fijadas para el Plan de Salud Obligatorio y trasladará la diferencia al Fondo de Solidaridad y Garantía a más tardar el primer día hábil siguiente a la fecha límite establecida para el pago de las cotizaciones.
En caso de ser la suma de las Unidades de Pago por Capitación mayor que los ingresos por cotización, el Fondo de Solidaridad y Garantía deberá cancelar la diferencia el mismo día a las Entidades Promotoras de Salud que así lo reporten.
PARÁGRAFO 1 o. El Fondo de Solidaridad y Garantía está autorizado para suscribir créditos puente con el sistema bancario en caso que se presenten problemas de liquidez al momento de hacer la compensación interna.
PARÁGRAFO 2 o. El Fondo de Solidaridad y Garantía sólo hará el B para compensar el valor de la Unidad de Pago por Capitación de aquellos afiliados que hayan pagado íntegra y oportunamente la cotización mensual correspondiente. La Superintendencia Nacional de salud velará por el cumplimiento de esta disposición”. (Subrayado fuera de texto).
De la normativa referida, es posible interpretar que, en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, es función de las Entidades Promotoras de Salud – EPS recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados por encargo del FOSYGA, así como la de girar a dicho fondo las cotizaciones y la diferencia entre los ingresos por aportes de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación (UPC).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 19 Por su parte el Decreto 4023 de 2011 reglamentó el funcionamiento, control y seguimiento del recaudo de los aportes del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en las cuentas maestras de compensación interna del FOSYGA- hoy ADRES-, normatividad que en su artículo 12 determinó el trámite para la devolución de las cotizaciones en salud que erróneamente sean efectuadas por los aportantes, en los siguientes términos: “Artículo 12.
Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto. 5 El Fosyga procesara y generara los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
(subrayado fuera de texto). La norma en cita fue modificada a través del artículo 1º del Decreto 674 de 20146 y, posteriormente compilada en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, estableciendo: “Artículo 1°. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. 5 Artículo 19.
Proceso de corrección. Las correcciones del proceso de compensación definido en el presente decreto, se presentaran por las EPS o por las EOC, el último día hábil de la tercera semana del mes y procederán únicamente sobre los registros aprobados que se requieran corregir. Una vez aceptado el proceso de corrección, la información se sustituirá y en consecuencia, se podrá ajustar el resultado de la compensación. Los montos a favor del Fosyga o de las EPS y las EOC que resulten del proceso de corrección y el reconocimiento de recursos a que hubiere lugar, se determinaran de acuerdo con los procedimientos establecidos en este decreto.
Las EPS y las EOC, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses para solicitar corrección de registros compensados, salvo en los casos en que la corrección se cause por efecto de ajustes en los pagos de aporte a través de PILA o por orden judicial. 6 Que entró a regir a partir de su publicación, efectuada en Diario Oficial. Año CXLIX. N. 49111. 2, ABRIL, 2014.
PÁG. 17. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 20 De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes.
El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
Conforme la norma en cita, para la Sala es claro que existe un procedimiento para la devolución de las cotizaciones que por error hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, trámite en el cual se pueden destacar las siguientes etapas: (i) realizar una solicitud ante la EPS o EOC a la cual el aportante hubiese realizado el pago que se busca obtener en devolución, dentro de los 12 meses siguientes al pago errado que se reclama;
(ii) recibida la solicitud la EPS determina la posibilidad de devolución; (iii) de ser procedente la solicitud, la EPS realizará la solicitud formal ante el FOSYGA con el detalle de las cotizaciones, transferencias y demás información requerida para individualizar los dineros y su origen, ello, en las fechas establecidas para ese efecto (último día hábil de la tercera semana del mes);
(iv) 24 horas después de la solicitud, el FOSYGA genera los resultados del análisis de la petición; y (vi) en caso de ser afirmativa la decisión de devolución, la EPS procede al giro inmediato de los recursos al aportante. Como se observa, el procedimiento inicia con la solicitud efectuada por el aportante a la EPS dentro del término fijado, luego la entidad prestadora de salud determina la pertinencia del reintegro y directamente el reembolso ante el FOSYGA- hoy ADRES-, pues es el fondo a quien las empresas giran las cotizaciones, sin quedarse con los dineros en su poder, en razón a que su retribución del Sistema de Seguridad Social en Salud ocurre mediante la compensación con las cuentas maestras que el FOSYGA- hoy ADRES- administra, esto con una periodicidad mensual.
Ahora bien, resulta pertinente aclarar quiénes deben entenderse incluidos en la categoría de “aportante”, lo cual fue previsto en el artículo 1º del Decreto 1406 de 1999, actualmente compilado en el Decreto 780 de 2016, así: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 21 “DISPOSICIONES GENERALES DE LA AFILIACIÓN Y AUTOLIQUIDACIÓN DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL Artículo 3.2.1.1 Definiciones.
Para efectos de lo dispuesto en el presente Título, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: 1. Aportante: es la persona o entidad que tiene la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo.
Cuando en este Título se utilice la expresión «aportantes», se entenderá que se hace referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores dependientes, a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones o riesgos laborales obligadas a realizar aportes correspondientes al Sistema, a los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores independientes que se encuentren afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral” (…).
(subrayado fuera de texto). Igualmente se destaca que los fondos administradores de pensiones están obligados a efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, ya que son las encargadas de descontar la cotización para salud y transferirla a la EPS a la cual esté afiliado el pensionado en salud, lo cual fue establecido en el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, norma que textualmente indica: “ARTÍCULO
42. REAJUSTE PENSIONAL POR INCREMENTO DE APORTES EN SALUD. A quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. Parágrafo. Lo previsto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 22 cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo”.
(Subrayado fuera de texto). Del anterior marco normativo se concluye que el afiliado al régimen contributivo en salud es quien cotiza en virtud de un contrato de trabajo, vínculo laboral o del reconocimiento de la pensión, por lo tanto, la cotización debe ser pagada por el aportante a la EPS elegida por el afiliado, esto es, por parte del empleador al originarse la obligación o por el fondo de pensiones en razón al reconocimiento de la pensión. En el evento en que el aportante hubiese pagado erróneamente la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, para su reintegro o devolución se debe seguir el procedimiento señalado en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014.
En ese orden en el caso sub judice, COLPENSIONES mediante los actos acusados ordenó a la EPS demandante la devolución de los aportes a salud correspondientes a período de septiembre de 2017 a marzo de 2020, pues considera que se incurrió en error al efectuarlas. Ahora bien, en el fallo de primera instancia se determinó que COLPENSIONES aplicó indebidamente el procedimiento por medio del cual ordenó el reintegro de los referidos aportes respecto de los que invoca que efectuó improcedentemente, pues no se realizó la solicitud de devolución conforme a lo establecido en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, lo que conllevó a la vulneración del debido proceso de la demandante.
La Sala reitera que a la luz del artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, para los períodos cobrados correspondientes a enero de 2018 a marzo de 2020 no es procedente el requisito de temporalidad establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, sin embargo, se debe seguir el procedimiento descrito en este último. En esa medida se destaca que los actos acusados no pueden entenderse como la solicitud de devolución de aportes a la que refiere el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, debido a que el contenido normativo de tal disposición, es claro al indicar, que “de ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS7 o la EOC8 en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto”, situación que en efecto no se llevó a cabo por parte de COLPENSIONES, por lo que el 7 Entidad Promotora de Salud 8 Entidad Obligada a Cotizar Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 23 contenido de los actos administrativos acusados, no puede asimilarse a la solicitud que la aludida norma pretende.
Además, porque del citado artículo, se observa que una vez se hubiera presentado la solicitud, ésta conlleva un procedimiento administrativo el cual debe surtirse ante el FOSYGA- hoy ADRES-, para que éste dentro de las 24 horas procese y genere los resultados de la información de esa solicitud de reintegro, y, una vez obtenida esa información, las EPS y las Entidades Obligadas a Cotizar procederán a girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Así, no es cierto que no existe una formalidad para cumplir la solicitud de devolución de aportes, en el sentido de expresar que la solicitud a la que alude la norma, puede entenderse realizada con la expedición de los actos demandados, ya que la orden de pago pretendida no contiene un plazo, ni intereses y, además, en sí mismo no es el mandamiento de pago para perseguir esos valores.
Por otra parte, se destaca que los actos acusados no pueden tenerse como la solicitud de reintegro de aportes pagados erróneamente, pues en la motivación de ellos se argumenta lo siguiente (fl. 126 archivo 3 ArchivoZip 3, Índice 2 SAMAI): En ese orden, la Sala observa que los actos acusados desconocieron el procedimiento establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, pues se ordenó de forma directa la devolución de los aportes pagados erróneamente, cerrando así la posibilidad de que el FOSYGA- hoy ADRES, procesara y generara los resultados de la información contenida en la solicitud de reintegro.
Por lo que los argumentos de apelación no tienen vocación de prosperidad. En este orden, al no prosperar los argumentos planteados en la apelación a la sentencia de primera instancia, la Sala dispondrá confirmar la misma. Respecto a la condena en costas en esta instancia, se tiene que de conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° y 8° del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión de los artículos 188 y 306 del CPACA, se prevé la condena en costas a la parte a la que se le resuelva de manera desfavorable el recurso de apelación, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 24 y que habrá lugar a éstas cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, por lo que la Sala advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas a cargo de la demandada, por lo que no se le condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Juzgado Cuarenta y Tres (43) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA a los siguientes buzones electrónicos: - A la parte demandante, que se encuentra representada en este proceso por la abogada Tatiana Marcela Díaz Gullo, a los correos tmdiazg@medimas.com.co, tatianadiazgullo@medimas.com.co, radicaciondpj@medimas.com.co y notificacionesjudicales@medimas.com.co - A la parte demandada, que se encuentra representada en este proceso por el abogado Daniel Obregon Cifuentes, a los correos vs.dobregon@gmail.com, notificaciones@vencesalamanca.co info@vencesalamanca.co y notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co - A la Agente del Ministerio Público designada para este proceso, la doctora Diana Janethe Bernal Franco, al correo djbernal@procuraduria.gov.co CUARTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo procesosnacionales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-37-043-2022-00148-01 DEMANDANTE: MEDIMAS EPS S.A. DEMANDADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES 25 QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ SEXTO: En firme esta providencia devuélvase el proceso al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ Firmado Electrónicamente LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.