REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-039-2022-00377-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN DEMANDADO: ADMISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: REINTEGRO DE APORTES DE SALUD SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá, que declaró probada la excepción mixta de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; declaró legalmente concluido el proceso y no condenó en costas 1.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA La COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA – COOMAGISCUN, a través de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, tendiente a obtener las siguientes, PRETENSIONES Expone las siguientes pretensiones: A. Se declare la nulidad total de los actos administrativos: 1) El contenido en el oficio del 1 de febrero de 2022, con radicado número 20221500029141, proferido por el señor Director de Liquidaciones y Garantías de la Administradora de los Recursos del Sistema General de 1 El expediente de la referencia se encuentra en su totalidad digitalizado en la plataforma SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 2 Seguridad Social en Salud – ADRES, mediante el cual se negó la devolución de los dineros que COOMAGISCUN pagó por concepto de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen contributivo, durante el periodo comprendido entre el primero de enero de 2017 y el 19 de enero de 2022, por trabajadores que individualmente considerados devengaban menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2) Los siguientes actos fictos o presuntos: i) El generado por la negativa del señor Director de Liquidaciones y Garantías de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES a resolver el recurso de reposición interpuesto contra la decisión contenida en el oficio del 1 de febrero de 2022, con radicado número 20221500029141. ii) El generado por la inexistencia de pronunciamiento alguno con respecto al recurso de apelación interpuesto como subsidiario del de reposición mencionado en el literal anterior.
Subsidiaria: A. En caso de que se considere que el Acto Administrativo contenido en el oficio del 1 de febrero de 2022, identificado con radicado No. 202215000029141 era un acto de trámite, que se declare la nulidad del Acto Administrativo Ficto o Presunto que negó la devolución por pago de lo no debido, de la totalidad de los dineros que pagó COOMAGISCUN por concepto de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen contributivo, durante el periodo comprendido entre el primero de enero de 2017 y el 19 de enero de 2022, por trabajadores que individualmente considerados devengaban menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cuanto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES no resolvió de fondo la Petición presentada a través del Radicado No. 20221420095442 del 19 de enero de 2022, generándose en consecuencia el silencio administrativo negativo.
B. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, la devolución, con cargo a los recursos que administra, de los dineros que COOMAGISCUN pagó por concepto de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen contributivo, durante el periodo comprendido entre el primero de enero de 2017 y el 19 de enero de 2022, por trabajadores que individualmente considerados devengaban menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, debidamente indexados en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
C. Que se condene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES al pago de intereses moratorios, bajo los parámetros indicados en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (fl. 7 documento 3, archivoZip 03, índice 2 Samai) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 3 HECHOS Los hechos que dieron origen a la litis y que interesan al proceso son los siguientes: En ejercicio del derecho constitucional de petición, la demandante el 19 de enero de 2022 solicitó ante la ADRES la devolución de la totalidad de los dineros que pagó por concepto de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen contributivo por el período comprendido entre el 1º de enero de 2017 y el 19 de enero de 2022 por los trabajadores que individualmente considerados devengaron menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La ADRES a través del Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022 profirió acto administrativo negando la solicitud referida a la demandante; la cual fue notificada electrónicamente el 3 de febrero de 2022, pero ni en su contenido ni en el correo remisorio se cumplió con lo indicado en el artículo 67 del CPACA en el sentido de indicar los recursos que legalmente procedían y ante quienes debían interponerse.
El 21 de abril de 2022, COOMAGISCUN vía correo electrónico interpuso ante la entidad demandada recurso de reposición y en subsidio apelación contra el Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022; los cuales a la fecha de presentación de la demanda no han sido resueltos por ADRES. El 13 de octubre de 2022, la accionante presentó ante la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa la solicitud de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para promover el presente medio de control cuya respuesta fue remitida al correo electrónico de la demandante adjuntando la constancia de asunto no conciliable de 11 de noviembre de 2022.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La demandante señala como normas violadas las siguientes: - Artículos 23 y 29 de la Constitución Política. - Artículos 13, 21, 43 y 67 del CPACA. - Artículos 19-4 y 114 – 1 del Estatuto Tributario. - Artículos 66 y 67 de la Ley 1753 de 2015. - Artículo 2536 del Código Civil - Artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 4 - Decreto 1625 de 2016 - Decreto 780 de 2016 En síntesis, sustenta de la siguiente manera el concepto de violación: 1.
El acto administrativo contenido en el Oficio No. 202215000029141 de 1 de febrero de 2022 quebranta las normas señaladas como violadas En lo fundamental señala que el acto administrativo objeto de litis omitió atender de forma íntegra, clara y de fondo la solicitud formulada por la demandante, toda vez frente a la solicitud de devolución, la demandada precisó que ella no era la autoridad competente para el efecto.
Añade que contrario a lo considerado por la ADRES, la actuación acusada es de fondo y no de trámite y que la autoridad no cumplió con la exigencia del artículo 67 del CPACA en cuanto no indicó los recursos legalmente procedentes y ante quienes deben interponerse, siendo ello violatorio del debido proceso. Respecto a la procedencia de la devolución, señaló que la entidad accionada desconoció la normativa aplicable esto es, la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 780 de 2016, por cuanto no son las EPS quienes administran los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues dicha función le corresponde a la ADRES y es a dicha entidad a la que se debe solicitar la devolución de los recursos; siendo la solicitud formulada en término, pues se realizó dentro del plazo de los 5 años que ordena la ley y la jurisprudencia administrativa.
Finalmente, precisa que en caso de que se considere que el acto administrativo contenido en el Oficio No. 20221420095442 de 19 de enero de 2022 era un acto de trámite y en consecuencia, no resultaban procedentes los recursos de reposición y en subsidio apelación, se configura el silencio administrativo negativo (art. 83 CPACA) y por tanto, un acto administrativo ficto o presunto.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando que no están llamadas a prosperar por carecer de sustento fáctico y legal. En primer lugar, propuso las excepciones de caducidad del medio de control promovido por la demandante e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y cobro de lo no debido.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 5 Respecto a la caducidad, señala que de conformidad con el artículo 164 del CPACA y 118 del CGP el término para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso; plazo que debe computarse conforme al calendario, pues el mismo fue dado en meses.
Así, revisado el expediente administrativo la fecha de comunicación de la segunda petición elevada por la demandante es de 20 de mayo de 2022, por lo tanto, en el presente asunto sobrevino el fenómeno jurídico de la caducidad, puesto que la demanda se presentó el 23 de noviembre de 2022. Frente a la ineptitud de la demanda, precisa que el Oficio No. 20221500029141 de 1º de febrero de 2022 objeto de cuestionamiento constituye un acto de trámite y no de fondo y por tanto no debe ser susceptible de control judicial.
En relación con el cobro de lo no debido, manifestó que la ADRES no debe a la actora lo reclamado en razón a que lo cotizado y pagado por los empleados de la cooperativa demandante es parte de las cotizaciones que en salud obligatoriamente deben realizar las personas que pertenecen al régimen contributivo por tener un contrato laboral.
Respecto al fondo del asunto, sostiene que la demandante no se ciñó al procedimiento dictado en el Decreto 780 de 2016 y el Decreto Ley 2106 de 2019, pues son las Entidades Promotoras de Salud – EPS, la obligadas a compensar y las que cuentan con los mecanismos para efectuar la devolución de las cotizaciones al aportante; en el evento de que tales recursos se encuentren en la ADRES o hayan sido compensadas por la EPS, de acuerdo con la normatividad vigente, la cual determina el siguiente procedimiento: (i) Los aportantes deben elevar la solicitud ante EPS y las EOC dentro de los seis (06) meses y doce (12) según el aporte haya sido compensado o no siguientes a la fecha de pago.
(ii) Dado que las EPS y las EOC cuentan con la información para determinar la procedencia de la devolución, son las encargadas de adelantar el proceso de reintegro de los aportes a la salud ante la ADRES. (iii) Esta Administradora procederá a efectuar la validación y entrega de resultados conforme a la información suministrada por las EPS o las EOC.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 6 (iv) En caso de que sea viable la devolución, ADRES realizará el pago a las EPS o a las EOC, quienes procederán a restituir los valores aprobados al aportante. Así, en atención a que la demandante no cumplió el anterior trámite dentro del término de un año fijado para el efecto, pues los aportes relativos a los períodos 2017 y 2018 se encuentran sujetos al referido plazo, sumado a que la EPS no elevó la solicitud de devolución ante la demandada; es claro que las pretensiones de COOMAGISCUN resultan improcedentes; por cuanto no elevó la petición a la entidad competente ni dentro de los plazos establecidos en la ley.
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 28 de junio de 2023 declaró probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declaró legalmente concluido el proceso y no condenó en costas; para lo cual expuso los siguientes argumentos: Luego de efectuar un recuento jurisprudencial de la caducidad y citar el artículo 164 del CPACA, numeral 2), literal d) relativo al término de los 4 meses que tienen los administrados para promover demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos particulares; precisa que los problemas jurídicos a resolver se circunscriben en determinar si los oficios demandados son verdaderos actos administrativos pasibles de control jurisdiccional y una vez establecida la naturaleza jurídica de los mismos se verificara la notificación del oficio demandado a efectos de establecer si operó o no la caducidad.
Frente al primer cuestionamiento, una vez expuestos los apartes relevantes de la solicitud formulada por la actora respecto a la devolución de los aportes y la respuesta a la misma en Oficio No. 202215000029141 de 1 de febrero de 2022; concluye que contrario a lo argumentado por ADRES, la entidad no se limitó a comunicar o proferir una respuesta generalizada a una consulta, teniendo en cuenta que hubo un pronunciamiento sobre lo pedido por la demandante en el sentido de determinar que la devolución solicitada no era procedente, modificando la situación jurídica del administrado; cualidad propia de los actos administrativos definitivos y por ende, susceptibles de control judicial.
Ahora, como quiera que el oficio demandado contiene la voluntad de la administración que modifica o extingue una situación particular y concreta; analiza Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 7 la situación jurídica respecto de los recursos interpuestos y el nacimiento de un acto ficto por la falta de resolución oportuna de los recursos interpuestos, considerando que si bien era cierto que procedía los recursos legales contra el Oficio No. 202215000029141 de 1 de febrero de 2022, pues se instituye en un acto definitivo, lo cierto es que la Administración no otorgó la posibilidad de presentarlos, siendo procedente conforme a reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado demandarlos ante la jurisdicción contenciosa administrativa directamente una vez que adquieren firmeza al tenor del numeral 1º del artículo 87 del CPACA, esto es, desde el día siguiente a su notificación, comunicación o publicación según el caso.
No obstante, como quiera que la parte demandante interpuso los recursos contra el oficio acusado, se cuestiona que si puede considerarse que el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo nació con la interposición de los recursos que no fueron concedidos, concluyendo que dichos actos fictos no nacieron a la vida jurídica; pues quien carece de un derecho no puede generar los efectos favorables del mismo como si existiese o tuviere entidad, porque de una parte ni siquiera en cabeza del recurrente se generaron dicha expectativas y de otra parte el ejercicio de los derechos, tampoco admite su abuso.
En esa medida ante la falta de concesión de los recursos por parte de la Administración, era un imposible jurídico su interposición y ningún pronunciamiento debía hacer la administración; ya que simplemente el destinatario buscó sin fundamento constituir un acto ficto inexistente. Así, con arraigo en lo antes expuesto, como quiera que el acto acusado se notificó a la demandante por correo electrónico el 03 de febrero de 2022; pues así expresamente lo validaron las partes y, en atención a que contra el mismo no resultaba procedente los recursos legales, era evidente que el término de caducidad para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa a efectos de demandar dicha actuación debía computarse a partir del día siguiente de su notificación; esto es, a partir del 4 de febrero de 2022; siendo evidente la extemporaneidad del medio de control, por cuanto el término de caducidad finiquito inicialmente el 4 de junio de 2022, no obstante, el mismo fue extendido hasta el 6 mismo mes y año, en razón a que la fecha primigenia era un día no hábil y, la demanda fue presentada el 23 de noviembre de 2022; es decir, de manera intempestiva.
Añade que si en gracia de discusión, se aceptare la interposición de los recursos por parte de la demandante, ello no modificaría la decisión en el sentido de que no Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 8 era procedente darle trámite a los mismos, por cuanto estos fueron presentados también tardíamente, vale decir, fuera del plazo de los 10 días que señala el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que el acto demandado fue notificado el 03 de febrero de 2022 y los recursos se interpusieron el 07 de abril de 2022, esto es, casi dos meses después de vencido el término. Finalmente, menciona que tampoco es cierto que la radicación de la solicitud de conciliación tuvo la efectividad de suspender el término de caducidad, por cuanto el mismo solo fue solicitado por COOMAGISCUN hasta el 13 de octubre de 2022, cuando ya el término para incoar el medio de control había fenecido, pues venció el 06 de junio de 2022.
Así, declara probada la caducidad del medio de control y legalmente concluido el proceso y no condena en costas
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación solicitando revocar la sentencia del 28 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En síntesis, sustenta así el recurso de apelación: Señala que la única respuesta emitida por ADRES frente a la solicitud de devolución es la otorgada en el Oficio No. 20221500029141 de 01 de febrero de 2022, a través de la cual se negó la devolución requerida.
Dicha actuación solo fue notificada por conducta concluyente y no por correo electrónico. Aduce que no es cierto que la respuesta a la segunda petición elevada por la demandante haya sido notificada, por cuanto el certificado de comunicación electrónica correspondiente a dicha actuación fue notificada a otra entidad cooperativa y no a COOMAGISCUN, siendo imposible conocer la respuesta al recurso de reposición y en subsidio apelación. Sostiene que ADRES frente al acto acusado ha referido que constituye un acto de trámite, no pasible de control judicial en el entendido de que el mismo al constituir una respuesta a un escrito de petición, funge como un consejo, orientación, opinión o comunicación informativa sobre un caso en particular y no constituye un acto definitivo que produzca efectos particulares o generales creadores de derechos, deberes y obligaciones; de ahí que resultaba dificultoso para la demandante determinar si era un acto que ostentaba todas las características legales o se trataba de una respuesta de orientación. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 9 Así de cara a la caducidad del medio de control, afirma que es la propia Administración la que indica que el oficio demandado constituye un acto de trámite, contra el cual no procedían recursos, luego, lo anterior significa que la petición nunca se resolvió de fondo, generándose en consecuencia unos actos fictos o presuntos producto del silencio administrativo negativo, cuyo análisis se pretermite en la sentencia apelada, haciendo improcedente la declaratoria de caducidad, teniendo en cuenta que las demandas contra los actos fictos a la luz de la legislación administrativa se pueden interponer en cualquier tiempo.
Lo anterior quebranta el principio de buena fe del demandante, pues mientras la entidad demandada le manifiesta que el acto demandado es un acto de trámite, la jurisdicción le señala lo contrario, trasladándole las consecuencias del actuar errado de la accionada y rompiendo de esta manera el principio de confianza legítima y buena fe del administrado.
Por último, precisa que la argumentación expuesta en la sentencia sirve para fundamentar la no existencia de la caducidad, por cuanto en los términos del artículo 67 del CPACA, al momento de la notificación se deben indicar los recursos que proceden contra el acto administrativo que se pone en conocimiento; de modo que si no se indican los recursos, el mismo no se puede entender notificado.
Así que ante la falta de notificación de la actuación, debe darse aplicación a lo previsto en el artículo 72 ibídem en el sentido de que el acto se entiende notificado cuando la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos, circunstancia que ocurrió el 07 de abril de 2022. Así las cosas, alega que incluso a la fecha de interposición del presente recurso, ADRES todavía no ha resuelto el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto, motivo por el cual es clara la existencia del silencio administrativo negativo y la tempestividad de la demanda, pues reitera, las demandas administrativas contra los actos fictos proceden en cualquier tiempo.
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 01 de noviembre de 2023 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 28 de junio de 2023, en los términos previstos en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 (índice 4 Samai); con informe secretarial del 4 de diciembre de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 10 2023 el proceso ingresó al despacho de la Magistrada Ponente para proferir sentencia de segunda instancia (índice 9 Samai)
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Publico no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de junio de 2023 por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandante, la legalidad del Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022 mediante el cual la ADRES negó la solicitud de devolución de aportes por concepto de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2017 y el 19 de enero de 2022 solicitada por COOMAGISCUN y de los actos fictos o presuntos resultantes de los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuesto contra el prenotado oficio; para lo cual se hace necesario establecer: (i) Si el Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022 constituye un acto definitivo susceptible de control jurisdiccional y en caso afirmativo, (ii) si operó la caducidad del medio de control, conforme lo analizó el a quo.
Para resolver el problema jurídico planteado, se encuentran acreditados a proceso los siguientes hechos: 1. El 19 de enero de 2022, COOMAGISCUN presentó escrito de petición Radicado No. 20221420095442, solicitando a la ADRES la devolución de las cotizaciones del régimen contributivo de salud pagadas por los períodos comprendidos entre el 1º de enero de 2017 y el 19 de enero de 2022 respecto de los trabajadores que individualmente considerados devengaron menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes en virtud de la declaratoria de nulidad parcial por parte del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 11 Consejo de Estado en providencia de 30 de julio de 2020;
C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, Expediente 236922. de las normas que sirvieron de fundamento al cobro, esto es, el artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017. 2. El 01 de febrero de 2022, la ADRES mediante Oficio No. 20221500029141 dio respuesta a la solicitud formulada por COOMAGISCUN en el sentido de indicarle el procedimiento que debía adelantar para el efecto, el cual debe presentarse ante la EPS receptora de los aportes o ante la Entidad Obligada a Compensar (EOC) y no ante la demandada3.
Además, le señaló que la solicitud superó el plazo de 6 meses, teniendo en cuenta que las cotizaciones por los años 2017 a 2018 se encuentran compensadas con varias EPS. Dicha actuación fue notificada electrónicamente al correo suministrado por la demandante en el escrito de petición, esto es, juridica@ascoop.coop el 03 de febrero de 2022, tal como lo certifica la Empresa de Correspondencia 4-724 3.
Pese a que el prenotado Oficio no concedió los recursos de ley, la cooperativa accionante el 21 de abril de 2022 presentó ante la ADRES recurso de reposición y en subsidio apelación en su contra5. 4. El 17 de mayo de 2022, ADRES dio respuesta a los recursos interpuestos por la demandante manifestando que la respuesta de 01 de febrero de 2022 a la petición de la demandante no constituye un acto administrativo definitivo; sino que es una respuesta de carácter informativo, esto es un acto de trámite y por tanto “no es viable resolver el recurso de reposición, tal como ha sido interpuesto y contempla la Ley 1437 de 2011, sino que es procedente dar respuesta a esta nueva solicitud en los términos aquí descritos”.
Adicionalmente, insistió que COOMAGISCUN debe adelantar el procedimiento legalmente establecido para la devolución de aportes ante la EPS y no ante ADRES; por lo que no es procedente la solicitud de la demandante6. 2 Documento 01 – Antecedentes Administrativos – Carpeta 03 Zip – Índice 02 Samai. 3 Documento 1.2 – Antecedentes Administrativos – Carpeta 03 Zip – Índice 02 Samai 4 Documento 1.3 – Antecedentes Administrativos – Carpeta 03 Zip – Índice 02 Samai 5 Fls 127 – 132 del Documento 05Pruebas – Carpeta 03Zip – Índice 02 Samai 6 Documento 2.1 – Antecedentes Administrativos – Carpeta 03 Zip – Índice 02 Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 12 5.
El 13 de octubre de 2022, la accionante presentó ante la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa la solicitud de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para promover el presente medio de control y el día 10 de noviembre de 2022, la Procuradora 80 Judicial I para Asuntos Administrativos otorgó la constancia de asunto no conciliable7.
Determinados los hechos probados, la Sala procede a desatar el problema jurídico planteado, conforme los argumentos de apelación expuestos por la parte demandante, los cuales se analizarán conjuntamente en virtud de la unidad de materia y similitud argumentativa. Los problemas jurídicos fueron determinados así: i) Si el Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022 constituye un acto definitivo susceptible de control jurisdiccional y (ii) si operó la caducidad del medio de control, conforme lo analizó el a quo.
Señala que resultaba difícil para la demandante determinar si el acto objeto de cuestionamiento constituía un acto definitivo o de trámite y por tanto pasible de control judicial, por cuanto la propia Administración fue quien señaló que al constituir una respuesta a un escrito de petición, el mismo se instituía en una orientación, opinión o comunicación informativa, esto es, un acto de trámite; razón por la cual considera que la sentencia apelada le traslada una carga al demandante; pues quien incurrió en error fue la entidad demandada y no ella, siendo ello una vulneración a la confianza legítima y la buena fe.
Ahora de cara a la caducidad del medio de control, afirma que como es la propia ADRES quien determina que el Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022 constituye un acto de trámite, es claro que la petición nunca fue resuelta de fondo, generándose en consecuencia unos actos fictos o presuntos producto del silencio administrativo negativo, cuyo análisis se pretermite en la sentencia apelada y enerva la caducidad del medio de control, pues la demanda administrativa contra los actos fictos pueden interponerse en cualquier tiempo.
Asimismo, precisa que si se aceptara que el oficio demandado es un acto definitivo y modifica la situación jurídica de la accionante, lo cierto es que la notificación de dicha actuación no cumplió las ritualidades previstas en el artículo 67 del CPACA para entenderse debidamente notificada, entre ellas, “indicar los recursos que proceden contra el acto que se pone en conocimiento”; de suerte que ante la 7 Fls 275 – 283 del Documento 05Pruebas – Carpeta 03Zip – Índice 02 Samai Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 13 irregularidad en la notificación, pues no se mencionó los recursos procedentes, debe acudirse a lo previsto en el artículo 72 ibidem que regula la notificación por conducta concluyente, la cual en el sub júdice se concretó el 07 de abril de 2022, fecha en que se interpuso los recursos legales; los cuales no han sido objeto de pronunciamiento por parte de la autoridad accionada.
Para resolver los problemas jurídicos planteados es necesario antes de estudiar la procedencia de la caducidad del medio de control, analizar la naturaleza jurídica del acto administrativo que se demanda, esto es, determinar si el Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022 constituye un acto informativo, de trámite o tiene carácter definitivo y por tanto pasible de control judicial.
Así, frente a la solicitud formulada por la parte actora, el Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022 hizo hincapié en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, así como los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, concluyendo lo siguiente: De la precitada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud - EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.
Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.
Ahora bien, para proceder a resolver la solicitud, la ADRES consultó la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 al 2018, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS. Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes del 2017 a 2018 no son procedentes para devolución de aportes compensados por las EPS, toda vez que se ha superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa.
Ahora bien, respecto a la solicitud: “Que se expida una certificación, suscrita por el funcionario competente de esa entidad pública, que contenga de manera individualizada, mensual y detallada las cotizaciones del régimen contributivo de salud pagadas por la COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN, en el período comprendido entre el primero de enero de 2017 y la fecha en que se expida tal certificación, por Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 14 trabajadores que individualmente considerados devengaban menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
Al respecto, me permito informarle que esta Entidad no es competente para generar certificación de aportes pagados a las EPS, en el entendido que la norma da la competencia del recaudo de cotizaciones a dichas entidades, por lo que la certificación debe solicitarla de manera directa ante las EPS a las cuales fueron realizados los pagos.
No obstante, fueron consultadas las bases de datos COM_4023, evidenciando los pagos realizados ante el Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, los cuales se adjuntan para su conocimiento. Finalmente, cabe aclarar que dichos aportes son reflejo de los datos entregados por los operadores de información PILA a través de la Planilla integrada de liquidación de aportes – PILA a la ADRES, bajo el anexo técnico 4 de la Resolución 2388 de 2016.
(Resalta la Sala) De lo anteriormente expuesto, se desprende que ADRES no negó en forma expresa la petición de devolución presentada por la parte actora, sino que se limitó a explicar el procedimiento que la demandante debió adelantar a efectos de obtener la devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, es decir, únicamente indicó que la solicitud debió ser radicada ante la respectiva EPS o EOC sin determinar de fondo la procedencia de la misma.
Y si bien se indicó que la devolución no resultaba procedente cuando han transcurrido más de 6 meses desde la compensación de aportes con algunas EPS, también lo es que esta no fue la razón determinante de la decisión del ADRES, sino la falta de competencia y la omisión de la actora de solicitar la devolución ante la correspondiente EPS o EOC.
Igual razonamiento merece en lo que corresponde a la solicitud de expedición del certificado de las cotizaciones efectuadas por COOMAGISCUN, pues dicha competencia no se encuentra radicada en cabeza de la demandada, sino que es deber de la accionante solicitar la certificación de manera directa ante las EPS a las cuales fueron realizados los pagos.
Así, con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que contrario a lo considerado por el juez de primera instancia, el oficio acusado no exterioriza la voluntad de la administración, pues no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta, es decir, no se instituye en acto administrativo definitivo, sino que funge en un acto de trámite, el cual no surte efectos jurídicos ni deciden de fondo la petición y por tanto no es susceptible de control judicial a la luz del artículo 43 del CPACA8. 8ARTÍCULO 43.
ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 15 Respecto de la naturaleza jurídica de este tipo de oficios expedidos por la ADRES que dan respuesta a escritos de petición de devolución de aportes; el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia ha señalado que los mismos no constituyen actos administrativos definitivos, pues corresponden a una comunicación informativa por parte de la entidad que no tiene la entidad de generar efectos jurídicos y en consecuencia, no resultan pasibles de control judicial.
Así ha precisado, dicha Corporación9: Verificado el contenido de los oficios enjuiciados, se constata que estos no constituyen actos administrativos definitivos, puesto que corresponden a una comunicación informativa por parte de la ADRES sobre el procedimiento aplicable respecto de la devolución de los aportes en salud. En efecto, la actuación demandada se limita a referir las normas aplicables al trámite de devolución de los aportes en salud pretendido por la demandante, indicando que si bien la ADRES es competente para adelantar el anterior procedimiento, este debe surtirse por intermedio de las entidades promotoras de salud, y no directamente entre el aportante y la administradora de los recursos del sistema.
Para la Sala, los citados oficios no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, motivo por el cual no constituyen actos administrativos pasibles de control de legalidad en sede jurisdiccional. Frente al argumento de la cooperativa en el sentido que la ADRES negó la devolución por cuanto el término para solicitarla feneció, se destaca que, si bien esa cuestión fue expuesta en los oficios enjuiciados, la razón determinante que sustentó su expedición fue la falta de competencia de la entidad para tramitar la devolución directamente ante la aportante, pues se requiere que la petición se presente ante las respectivas EPS que recibieron los aportes en salud por los períodos reclamados.
De igual forma, si bien en el Manual de Procedimiento de Devolución de Aportes de la ADRES se hace referencia a las devoluciones por «pago por mayor valor» y «por exoneración de la cotización» como «conceptos por los cuales se pueden presentar solicitudes de devolución de aportes», valga precisar que ese aspecto no es el objeto de la discusión en los actos enjuiciados, pues la entidad no desconoce que sea la competente para tramitar los reintegros de aportes, cuestión distinta es que dicho proceso se adelante con intermediación de la respectiva EPS, no directamente.
Las anteriores razones son suficientes para confirmar la providencia apelada, que rechazó la demanda al considerar que los actos enjuiciados no son susceptibles de control de legalidad. Establecido lo anterior y en virtud de la naturaleza jurídica del acto objeto de litis, pues no tiene la capacidad para producir efectos en el mundo jurídico; constituyendo un acto meramente de trámite, esta Sala de Decisión revocará la sentencia de primer grado para declarar de oficio la excepción de inepta demanda, por cuanto el 9 Consejo de Estado.
Auto de 7 de diciembre de 2023. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Expediente: 27951. Actor: Cooperativa Multiactiva de Servicios Solidarios COPSERVIR LTDA. En igual sentido los autos de Sala del 30 de noviembre de 2023, Exp. 28078 y 28178, C.P. Milton Chaves García, Exp. 28211, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello y Exp. 27963, C.P. Wilson Ramos Girón Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 16 acto demandado y conforme a las pretensiones funge como principal, no es susceptible para ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En necesario recalcar que con arraigo en lo previsto en los artículos 320 y 328 del CGP, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante y por ello, el juez de segunda instancia encuentra delimitado su marco de actuación solamente a los argumentos expuestos por el apelante; lo cierto es que también el artículo 328 ibídem, faculta al ad quem para traspasar la órbita de la apelación si necesita adoptar decisiones que de oficio deba impartir en los casos previstos en la ley y, teniendo en cuenta que el inciso 2º del artículo 187 del CPACA ordena que “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentra probada”; es claro que la excepción de inepta demanda acreditada en el presente asunto puede ser declarada por esta Sala oficiosamente pese a que no fue objeto de reproche en el recurso de apelación ni de pronunciamiento en la sentencia apelada.
En efecto, dicha excepción fue propuesta por la entidad demandada y despachada desfavorablemente por el juez de primer grado mediante auto de 05 de junio de 2023; esto es, antes de la expedición de la sentencia. No obstante, pese a que la excepción de inepta demanda fue objeto de decisión en la primera instancia y no fue objeto de apelación por ninguna de las partes, ello no obsta para que si el Ad quem la encuentra probada pueda declararla en virtud del mandato previsto en el inciso 2º del artículo 187 ibidem.
Lo anterior ha tenido aplicación por parte del Consejo de Estado en diversas oportunidades, pues en lo que corresponde a la excepción de prescripción de la acción de cobro ha propugnado porque la misma sea declarada de oficio, pese a que no haya sido alegada por las partes, en atención a la facultad del fallador para estudiar y decidir sobre las excepciones propuestas y cualquiera otra que encuentre probada prevista en la norma expuesta, sin que ello implique desconocimiento del debido proceso ni del acceso a la administración de justicia10. 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 30 de agosto de 2017, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Expediente 21764; y Sentencia de 28 de noviembre de 2019, C.P. Dr. Milton Chaves García. Expediente: 23142. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 17 De igual manera, resulta viable por parte del Ad quem nuevamente analizar y decretar una excepción que fue estudiada y decidida en la primera instancia, tal como ocurrió en la sentencia de 23 de junio de 2022, C.P. Dr. Milton Chaves García, Expediente 25869; pues en dicha oportunidad la entidad demandada propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa ante la inexistencia del demandante, la cual fue decidida por el juez de primer grado en el sentido de negar su configuración. Esta decisión fue apelada y confirmada por el superior jerárquico; no obstante, el fallador al decidir de fondo el proceso en segunda instancia, encontró materializada la excepción negada en una primera oportunidad; determinando que era procedente declarar probada la falta de legitimación en la causa por activa y abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo.
Así razonó la Corporación al respecto: Cabe anotar que, en la contestación de la demanda, la DIAN propuso la excepción de inexistencia de la actora y aunque dicha excepción se negó en la audiencia inicial y la decisión se confirmó en segunda instancia, al momento de proferir sentencia se advierte que es imposible dictar sentencia de fondo.
Por lo anterior, se revoca la sentencia apelada. En su lugar, se declara probada la excepción de falta de legitimación por activa, por lo que se abstiene de emitir fallo de fondo. En este sentido, como quiera que el acto acusado no constituye un acto definitivo pasible de control judicial; sino de trámite de carácter informativo, sumado a que los supuestos que enmarcan el presente caso se subsumen en los presupuestos que trata el inciso 2º del artículo 187 del CPACA y encuentran identidad analógica con los precedentes jurisprudenciales expuestos, es claro que procede declarar probada la ineptitud sustantiva de la demanda con las consecuencias que ello conlleva.
Finalmente, debe señalarse a la actora que los actos fictos cuya nulidad pretende con la demanda no corresponden a los generados en virtud del silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta del escrito de petición como lo argumenta en la apelación; sino que corresponden a los creados ante la falta de respuesta de la Administración de los recursos interpuestos contra el Oficio No. 20221500029141 de 1 de febrero de 2022, siendo esta última demandada como actuación principal.
Así, como quiera que dicho oficio constituye un acto de trámite de carácter informativo que no crea, modifica o extingue una situación jurídica y por tanto no es pasible de control judicial, los actos fictos que argumenta la accionante se causaron se tornan inexistentes; pues al tenor de lo previsto en el artículo 75 del CPACA, “no habrá recurso contra los actos de trámite, excepto en los casos previstos en norma expresa”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 18 Por lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y en su lugar, se declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia, esta Sala de Decisión negará las pretensiones de la demanda.
Respecto de la condena en costas, aplicando la posición jurisprudencial del Consejo de Estado11, de conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° y 8° del artículo 365 del CGP, y el artículo 188 del CPACA, que prevén la condena en costas cuando se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación siempre que aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, la Sala verifica que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas a cargo de la parte demandante, por lo que no se le condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 28 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Treinta y Nueve (39) Administrativo del Circuito de Bogotá y en su lugar: “PRIMERO: Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda SEGUNDO: En consecuencia, se NIEGAN las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas”
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: RECONÓZCASE personería jurídica para actuar en el proceso a la abogada Paola Andrea Ruíz González como apoderada de la entidad demandada conforme al poder obrante en el expediente (Samai 10).
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA a los siguientes buzones electrónicos: 11 Sentencia del 6 de julio de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 25000-23-37-000-2012-00174-01, y sentencia del 30 de agosto de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 050012333000201200490-01 [20508].
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente 11001-33-37-039-2022-00377-01 Demandante: COOPERATIVA DEL MAGISTERIO DE CUNDINAMARCA - COOMAGISCUN Demandado: ADRES 19 - A la parte demandante, que se encuentra representada en este proceso por la abogada Francy Yaneth Hurtado Baquero, a los correos frahurtado@hotmail.com; juridica@ascoop.coop y info@coomagiscun.coop - A la parte demandada, que se encuentra representada en este proceso por la abogada Paola Andrea Ruíz González, a los correos notificaciones.judiciales@adres.gov.co y paola.ruiz@adres.gov.co - A la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo procesosnacionales@defensajuridica.gov.co QUINTO: REMÍTASE copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087 SÉPTIMO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ Firmado Electrónicamente LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A, de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.