COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES Y DEL ALCALDE - Marco normativo / Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala resolver si el Concejo Municipal de San Roque (Ant.), se excedió en el uso de sus facultades constitucionales y legales, al expedir el Acuerdo No. 01 del dos (02) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES TEMPORALES AL ALCALDE PARA REALIZAR UN ESTUDIO TÉCNICO, MODIFICAR LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SAN ROQUE”, específicamente, en el aparte subrayado del literal b) del artículo segundo que se refiere a la planta de empleos y el parágrafo contenido en el mismo ordinal, en tanto, la Gobernación de Antioquia predica que el concejo se arrogó una competencia que no le correspondía, al entregarle al Alcalde una facultad que ya le es propia.
Extracto: ( ) En este orden de ideas, tenemos que la determinación de la estructura de la Administración Municipal y el establecimiento de su planta de personal, es una competencia compartida, que reparte atribuciones entre el Órgano de la Representación Popular y el Ejecutivo Territorial en la hipótesis Municipal, estándole vedado al Alcalde invadir la órbita funcional de la Corporación Edilicia, no pudiendo proceder a la determinación de la estructura de la Administración Municipal “motu propio”; es así como, una vez que el Concejo ha establecido dicha estructura, no puede el señor Alcalde sino crear, suprimir o fusionar los empleos de las distintas dependencias de la Administración, pues, de lo contrario se estaría actuando sin la competencia requerida para ello, por lo cual estaría, obviamente, extralimitándose.
( ) Ese mismo marco de atribuciones y competencias lo reiteró la Ley 136 de 1994, en sus artículos 32 y 91, de modo que los Alcaldes Municipales están facultados para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y para fijar los emolumentos de los empleados de la Administración, todo de acuerdo a las normas municipales correspondientes.
( ) En ese orden de ideas, es claro que en el asunto examinado la facultad para determinar la planta de empleos y crear o modificar la planta de personal, los manuales específicos de funciones, requisitos y competencias laborales de los empleos que hagan parte de las dependencias de la planta municipal, es del resorte del Alcalde municipal, en uso de las facultades conferidas por el citado numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política, y reiterada en las normas mencionadas, sin que sea necesaria una autorización por parte del Concejo Municipal al mandatario local para tal fin.
Debe advertirse que los Concejos Municipales se encuentran facultados para fijar las funciones de las dependencias de la estructura de la administración, facultad que puede otorgar a los Alcaldes Municipales, bajo las denominadas facultades pro tempore. ( ) En consecuencia, no puede exceder la Corporación sus competencias y arrogarse facultades que no le corresponden, como sucedió en el caso concreto, en donde el Concejo Municipal de San Roque le entregó al Alcalde Municipal una competencia que le es propia, como la de determinar la planta de empleos, crear modificar la planta de personal, manuales específicos de funciones, requisitos y competencias laborales, encontrándose evidenciada la extralimitación en la que incurre el órgano de la representación popular del Municipio de San Roque.
Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Medellín, diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO, Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA Asunto: SENTENCIA N° S7- 36 Tema: El Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia, debidamente delegado por el Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante escrito presentado el día ocho (08) de abril de dos mil veinticuatro (2024), ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, manifiesta que actuando en ejercicio de la delegación que le fuera conferida por el Decreto Departamental 199 del 09 de enero de 2024, y en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 10 del artículo 305 constitucional, y en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 119 y 120 del Decreto Ley 1333 de 1986, remite a esta Corporación el Acuerdo No. 01 del dos (02) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), dictado por el Concejo Municipal de San Roque (Ant.) “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES TEMPORALES AL ALCALDE PARA REALIZAR UN ESTUDIO TÉCNICO, MODIFICAR LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SAN ROQUE”, a fin de obtener un El artículo 313-6 de la Constitución, establece como competencia de los Concejos la de determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.
Por su parte, el artículo 315 de la Constitución Política estableció como una de las funciones del Alcalde, en el numeral 7º, la de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y señalarles funciones especiales. Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 3 pronunciamiento acerca de la validez parcial del acto.
HECHOS En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal Administrativo de Antioquia, el escrito de la Dirección de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia, que debe reunir los requisitos de los numerales 2º a 5º y 7º del Artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (numeral 7° modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021), disposición que trata del contenido mínimo de toda demanda que se promueva ante la Jurisdicción Especializada en lo Contencioso Administrativo, trae como hechos en los que se apoya la pretensión invalidatoria del texto revisado y glosado, los que se relacionan a continuación: El Concejo Municipal de San Roque (Ant.) a través del Acuerdo N° 01 del dos (02) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) dispuso en los apartes acusados del artículo segundo lo siguiente: "ARTÍCULO SEGUNDO: En ejercicio de las facultades conferidas, el Alcalde Municipal de San Roque podrá: (…) b. Determinar la estructura orgánica y funcional de la Administración Municipal de San Roque en el nivel central, las funciones de sus Dependencias y Secretarías, la planta de empleos y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, para lo cual tendrá en cuenta el estudio técnico de rediseño institucional y modernización administrativa. c. En general, expedir las normas que sean necesarias para lograr la reestructuración administrativa.
Parágrafo: El Alcalde en ejercicio de sus facultades conferidas en el presente acuerdo, deberá crear, modificar la planta de personal, los manuales específicos de funciones, requisitos y competencias laborales, y las escalas de remuneración de cada empleo, conforme al estudio técnico y a las normas vigentes en materia de empleo público y sistema de calificación y nomenclatura.
(…)” Facultades que de conformidad con el artículo primero se otorgaron al Alcalde por un término de seis (6) meses.
ARTÍCULO PRIMERO: Facúltese al Alcalde Municipal de San Roque, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la sanción del presente acuerdo, para que, con base en el estudio técnico respectivo, desarrolle el proceso de reestructuración administrativa del nivel central en el Municipio de San Roque. Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 4 El acuerdo de la referencia fue debatido y aprobado en sesiones ordinarias realizadas en el mes de febrero de 2024 y recibido por la Gobernación el 06 de marzo de 2024.
FUNDAMENTOS DE DERECHO INVOCADOS Y CONCEPTO DE INVALIDEZ. Invoca el Secretario General del Departamento de Antioquia como normas vulneradas con el Acuerdo acusado el artículo 121 de la Constitución Política, que se limita a consagrar el "Principio de legalidad de las Actuaciones Estatales” pues advierte que “…Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
Considera igualmente, que el Concejo Municipal se extralimitó en la atribución que le concede el artículo 313 numeral 6° de la Constitución, que textualmente dispone lo siguiente:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
El artículo 315 numeral 7° de la Constitución Política, que fija la competencia de los Alcaldes Municipales, dispone: Artículo 315. Son atribuciones del Alcalde: (…) 7°. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado…” Considera el Secretario General del Departamento que el acuerdo acusado carece de validez parcial, al haber sido violentado el elemento competencia, en tanto, aunque el Concejo tiene la potestad de establecer la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias (313-6 CN) no le corresponde crear, suprimir o fusionar los empleos de ellas, ya que estas son funciones propias del Alcalde.
Igualmente, alega que se desconoció el artículo 91, literal d), numeral 4º de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012 artículo 29, que establece Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 5 que es atribución de los Alcaldes crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y señalarles funciones especiales.
Agrega el Departamento de Antioquia que los Concejos tienen la facultad otorgada por la Constitución y la ley de determinar la estructura administrativa municipal a iniciativa del Alcalde según lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, pudiendo crear o eliminar dependencias de la administración central, atribuciones que de conformidad con lo el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución, puede desprenderse y autorizar a la máxima autoridad municipal pro tempore, no contando con la facultad de asumir lo que por Constitución y por ley se le ha entregado al Alcalde en materia de planta de personal y del manual de funciones.
El artículo 19 de la Ley 909 de 2004, que establece: “1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2.
El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; (…)” Señaló el Departamento de Antioquia que es claro que al Alcalde le corresponde determinar todo lo pertinente a la planta de personal mediante la creación, fusión o supresión de los empleos que requiera para cumplir con el deber constitucional y legal, lo que aseguró, se manifiesta en la competencia para crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central municipal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el concejo.
Invoca el artículo 5° inciso primero de la Ley 489 de 1998, que consagra: “…competencia administrativa. Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que le hayan sido asignados expresamente por la ley, ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo”.
En cuanto a las competencias dispuestas para los diferentes órganos, la Constitución Política en sus artículos 6° y 121 prevé que los funcionarios públicos y las entidades de esta naturaleza, sólo pueden ejecutar aquello que expresamente les está mandado. Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 6 Manifestó la parte demandante que lo que se busca es un pronunciamiento sobre la validez del aparte subrayado del artículo segundo y el parágrafo del artículo segundo del Acuerdo 01 de 2024, teniendo en cuenta que la Corporación se abrogó una competencia que no ostenta, esto, al facultar al alcalde para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, atribuciones que son propias del ejecutivo municipal.
INTERVINIENTES PROCESALES A tenor de lo normado por el artículo 121º del Decreto Ley 1333 de 1986, la demanda se fijó en lista por el término de diez (10) días, para que los interesados en defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo lo pudieran hacer. Teniendo también la opción de solicitar la práctica de medios de prueba, habiendo transcurrido el aludido término en silencio, sin que se registrara ninguna intervención ciudadana, ni siquiera de parte de las autoridades del Municipio de San Roque (Ant.).
Así mismo, a través de auto proferido el día quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) se dispuso abrir a pruebas el proceso y dado que no se solicitó la práctica de ninguna prueba y que el Despacho consideró suficientes las documentales allegadas al expediente, se reconoció valor probatorio al material documental aportado por la Gobernación de Antioquia con la solicitud de revisión del Acuerdo municipal que se examina.
MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público delegada para ante el Despacho del Magistrado ponente se notificó del auto admisorio del escrito de la Secretaría General del Departamento de Antioquia, sin intervención de su parte. No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente asunto previas las siguientes: CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos, Decretos y Resoluciones proferidos por las autoridades Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 7 Así mismo, los artículos 22 y 23 de la Ley 78 de 1986 y el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, determinan que, si el Gobernador encuentra que el Acuerdo, Decreto o Resolución es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez.
Igualmente, el numeral cuarto del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, señala que de las observaciones que formula el Gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas, conocerán los Tribunales Administrativos, en sede de única instancia. 2.- Planteamiento del problema.
Consiste en resolver si el Concejo Municipal de San Roque (Ant.), se excedió en el uso de sus facultades constitucionales y legales, al expedir el Acuerdo No. 01 del dos (02) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES TEMPORALES AL ALCALDE PARA REALIZAR UN ESTUDIO TÉCNICO, MODIFICAR LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SAN ROQUE”, específicamente, en el aparte subrayado del literal b) del artículo segundo que se refiere a la planta de empleos y el parágrafo contenido en el mismo ordinal, en tanto, la Gobernación de Antioquia predica que el concejo se arrogó una competencia que no le correspondía, al entregarle al Alcalde una facultad que ya le es propia.. 3.
Apartado normativo en relación con el cual la Secretaría General del Departamento de Antioquia demanda un pronunciamiento de validez parcial. Lo es el Acuerdo No. 01 del dos (02) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), dictado por el Concejo Municipal de San Roque (Ant.) “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES TEMPORALES AL ALCALDE PARA REALIZAR UN ESTUDIO TÉCNICO, MODIFICAR LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SAN ROQUE”, cuyos artículos acusados consagran textualmente lo siguiente: "ARTÍCULO SEGUNDO: En ejercicio de las facultades conferidas, el Alcalde Municipal de San Roque podrá: (…) b. Determinar la estructura orgánica y funcional de la Administración Municipal de San Roque en el nivel central, las funciones de sus Dependencias y Secretarías, la Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 8 planta de empleos y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, para lo cual tendrá en cuenta el estudio técnico de rediseño institucional y modernización administrativa. c. En general, expedir las normas que sean necesarias para lograr la reestructuración administrativa.
Parágrafo: El Alcalde en ejercicio de sus facultades conferidas en el presente acuerdo, deberá crear, modificar la planta de personal, los manuales específicos de funciones, requisitos y competencias laborales, y las escalas de remuneración de cada empleo, conforme al estudio técnico y a las normas vigentes en materia de empleo público y sistema de calificación y nomenclatura.
(…)” 3.1. Competencia para señalar las funciones de los empleos de las dependencias municipales. Al tenor de lo normado por el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, “Corresponde a los concejos: […] Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”.
Por su parte, al Alcalde Municipal le corresponde, de acuerdo con el numeral 7° del artículo 315 Ibídem, “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”. En este orden de ideas, tenemos que la determinación de la estructura de la Administración Municipal y el establecimiento de su planta de personal, es una competencia compartida, que reparte atribuciones entre el Órgano de la Representación Popular y el Ejecutivo Territorial en la hipótesis Municipal, estándole vedado al Alcalde invadir la órbita funcional de la Corporación Edilicia, no pudiendo proceder a la determinación de la estructura de la Administración Municipal “motu propio”; es así como, una vez que el Concejo ha establecido dicha estructura, no puede el señor Alcalde sino crear, suprimir o fusionar los empleos de las distintas dependencias de la Administración, pues, de lo contrario se estaría actuando sin la competencia requerida para ello, por lo cual estaría, obviamente, extralimitándose.
A propósito de lo afirmado, la H. Corte Constitucional sostuvo en la Sentencia C-272 de 1996, cuyo Magistrado Ponente fue el Doctor Antonio Barrera Carbonell, lo siguiente: “En lo pertinente a las administraciones departamentales, municipales y distritales, la Constitución asigna a las asambleas y a los concejos la competencia para señalar la estructura, la organización y el funcionamiento de las mismas, e igualmente la facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 9 categorías de empleos (arts. 300-7, 313-6, y 322 C.P.).
También los gobernadores y alcaldes tienen injerencia en asuntos relativos a la referida competencia, en cuanto se les atribuye la facultad de suprimir o fusionar entidades y dependencias correspondientes a dichos órdenes y para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas departamentales y a los acuerdos de los concejos.
Con excepción de las materias antes especificadas en lo que concierne a la función pública en dichas administraciones se aplica la ley. Por consiguiente, corresponde a ésta de manera privativa señalar el régimen jurídico general atinente a dicha función, en lo que atañe principalmente con: la naturaleza jurídica de la relación de trabajo con sus servidores, las distintas categorías de éstos y modalidades de los empleos y el régimen de carrera administrativa, los deberes, los derechos, las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de dichos servidores y el régimen disciplinario, la responsabilidad que se les puede exigir, desde el punto de vista penal, patrimonial y fiscal, así como el régimen de prestaciones sociales […]”.
Resaltos por fuera del texto original Del mismo modo, se ha pronunciado reiteradamente el H. Consejo de Estado, tal como se aprecia en la Sentencia del dos (02) de mayo de 20131, en donde indicó: La Controversia en el sub lite se contrae a determinar la legalidad de los Decretos 029 y 030 del 18 de noviembre de 2005, mediante los cuales el Alcalde Municipal de Cachipay modificó y adoptó la nueva planta de personal para la Administración Municipal.
Para ello se deberá establecer si el Alcalde se extralimitó en sus funciones al expedir los actos acusados. De no prosperar dicho cargo, la Sala deberá abordar el análisis de legalidad al amparo de las demás causales invocadas por el actor. Concretamente frente al cargo en cuestión, cabe resaltar el siguiente marco normativo: El artículo 313, numeral 6º de la Constitución Política, dispuso: “Corresponde a los Concejos: (…) 6º) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.”.
A su turno, establece el artículo 315, numeral 7º, ibídem: “Son atribuciones del alcalde: (…) 7ª) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda subsección A Sentencia del 2 de mayo de 2013, exp: 25000-23-25-000-2007-00602-01(1225-10), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 10 Al realizar una lectura armónica de los anteriores preceptos normativos, se puede concluir que la competencia para suprimir empleos en el municipio, cuando dicha supresión no comporta un cambio o modificación en la estructura orgánica de la Administración Municipal, es facultad exclusiva y autónoma del Alcalde; y que dicha competencia debe ejercerse con referencia a los Acuerdos correspondientes, cuando sea el resultado de un cambio en la estructura orgánica de la Administración Municipal, decretada por el Concejo en ejercicio de su competencia constitucional.
En efecto, mientras que al Concejo le corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, el Alcalde está facultado para crear, modificar, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales. Es así como en el caso concreto se evidencia que la modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera necesitado para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, como por ejemplo, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden.
En otras palabras, el Alcalde actuó en ejercicio de su competencia constitucional y legal y por este aspecto no aparece el vicio que se le quiere atribuir al proceso de reestructuración. Sobre el particular, esta Corporación2 ha precisado que si bien del artículo 315 numeral 7 de la Constitución se podría suponer que el Alcalde Municipal debe sujetar sus decisiones tendientes a modificar la planta de personal de la Administración Municipal a lo señalado por el Concejo Municipal mediante un Acuerdo, lo cierto es que no es así. Al respecto señaló: “Para no caer en interpretaciones erróneas, es necesario precisar que las funciones conferidas por la Constitución a un Alcalde Municipal para suprimir, crear o fusionar empleos deben ser ejercidas autónomamente, esto es, para el ejercicio de sus facultades constitucionales éste no debe ser autorizado por otro órgano para ejercerlas.
Un Alcalde Municipal debe realizar sus funciones constitucionales de manera directa, sin la necesidad de que se le haya otorgado competencia por parte de otra autoridad, pues basta con que la Constitución se la haya brindado. Al respecto esta Corporación ha dicho: “En el presente caso, la creación, supresión o modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería de ser revestido de facultades para ejercitarla ( ).3 Así las cosas, la Constitución reviste de competencia a los Concejos Municipales para establecer la estructura de la administración municipal, al igual que para determinar las funciones de las diferentes dependencias de la administración local.
Sin embargo, puede otorgar facultades pro tempore al Alcalde Municipal para que realice las funciones constitucionales encomendadas. Entonces, la función del Alcalde Municipal se limita a crear, suprimir o fusionar empleos dentro de la planta de personal de la administración municipal sin necesidad 2 Exp.2710-08. Actor: Jhon Martínez Gil Cp.
Víctor Alvarado Ardíla. 3 Exp.2655-05. Actor: Secundino Osorio Villamizar. Cp. Alejandro Ordóñez Maldonado Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 11 de que otra autoridad lo revista de competencia para hacerlo.
En cambio, el Concejo Municipal en virtud del mandato constitucional anteriormente enunciado debe determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias. (…)” Ese mismo marco de atribuciones y competencias lo reiteró la Ley 136 de 1994, en sus artículos 32 y 91, de modo que los Alcaldes Municipales están facultados para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y para fijar los emolumentos de los empleados de la Administración, todo de acuerdo a las normas municipales correspondientes.
Situación que no cambia con la modificación que trajo la Ley 1551 del 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en la cual en su artículo 29 señaló: “ARTÍCULO 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 4. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Los acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro témpore, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política. (…)” Sumado a lo anterior, se advierte que con relación a la competencia para crear los manuales específicos de funciones, requisitos y competencias laborales en concepto N° 386901 del once (11) de diciembre de 2019, el Departamento Administrativo de la Función Pública, manifestó textualmente lo siguiente: “En atención a la comunicación de la referencia en la que se consulta; 1) sobre la viabilidad de cambiar el cargo asistencial Auxiliar Administrativo a nivel técnico con la denominación Técnico Administrativo o Técnico Operativo. 2) Para realizar el cambio en mención es necesario adelantar un estudio técnico. 3) El alcalde municipal es competente para realizar ese cambio. 4) En caso de ser viable el cambio, como queda la inscripción en carrera administrativa de la titular del cargo, pasa automáticamente al nivel técnico o debe reportarse al OPEC, me permito informarle lo siguiente: Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 12 (…) Ahora bien, respecto del tercer interrogante planteado en la consulta, la competencia para establecer el manual específico de funciones y de competencias laborales de los empleos públicos de la planta de personal de la respectiva administración municipal, donde se identifiquen los perfiles requeridos para el cumplimiento de los objetivos institucionales está en cabeza del Alcalde o Gobernador.
El Decreto 1083 de 2015, estableció un término para el ajuste de manuales, en el orden territorial, así: “ARTÍCULO
2.2.3.9. AJUSTE DEL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES Y DE COMPETENCIAS LABORALES. Los organismos y entidades de orden territorial ajustarán sus manuales específicos de funciones y de competencias laborales, hasta el 1 de junio de 2015. Los manuales específicos vigentes, continuarán rigiendo hasta que se ajusten total o parcialmente. “ARTÍCULO 2.2.3.10°.
REQUISITOS YA ACREDITADOS. A los empleados públicos que al 2 de diciembre de 2014 estuvieren desempeñando empleos de conformidad con normas anteriores, para todos los efectos legales, y mientras permanezcan en los mismos empleos, o sean trasladados o incorporados a cargos equivalentes o de igual denominación y grado de remuneración, no se les exigirán los requisitos establecidos en el presente Título.
Así entonces, el jefe de la entidad territorial está facultado para adoptar, modificar, adicionar, actualizar o ajustar el manual específico de funciones y de competencias laborales, de acuerdo con los objetivos y funciones institucionales, en concordancia con lo establecido en el Decreto Ley 785 de 2005 y el Decreto 1083 de 2015.” (subrayado y negrillas fuera del texto original) En ese orden de ideas, es claro que en el asunto examinado la facultad para determinar la planta de empleos y crear o modificar la planta de personal, los manuales específicos de funciones, requisitos y competencias laborales de los empleos que hagan parte de las dependencias de la planta municipal, es del resorte del Alcalde municipal, en uso de las facultades conferidas por el citado numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política, y reiterada en las normas mencionadas, sin que sea necesaria una autorización por parte del Concejo Municipal al mandatario local para tal fin.
Debe advertirse que los Concejos Municipales se encuentran facultados para fijar las funciones de las dependencias de la estructura de la administración, facultad que puede otorgar a los Alcaldes Municipales, bajo las denominadas facultades pro tempore. En consecuencia, no puede exceder la Corporación sus competencias y arrogarse facultades que no le corresponden, como sucedió en el caso concreto, en donde el Concejo Municipal de San Roque le entregó al Alcalde Municipal una competencia que le es propia, como la de determinar la planta de empleos, crear modificar la planta de personal, manuales específicos de funciones, requisitos y competencias laborales, encontrándose evidenciada la Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: NÉSTOR FERNANDO ZULUAGA GIRALDO Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia Demandado: ACUERDO N° 01 DEL DOS (02) DE MARZO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024) EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ROQUE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2024 00562 00 Instancia: ÚNICA 13 extralimitación en la que incurre el órgano de la representación popular del Municipio de San Roque.
En razón de lo anterior, se declarará la invalidez del aparte “(…) la planta de empleos” contenido en el literal b del artículo segundo y el parágrafo de este ordinal del Acuerdo N° 01 del dos (02) de marzo de 2024, expedido por el Concejo Municipal de San Roque (Ant.). En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Se declara la INVALIDEZ del aparte “(…) la planta de empleos” contenido en el literal b) del artículo segundo y el parágrafo de este ordinal del Acuerdo N° 01 del dos (02) de marzo de 2024, expedido por el Concejo Municipal de San Roque (Ant.).
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión al señor Alcalde Municipal y al señor Presidente del Concejo Municipal de San Roque (Ant.).
TERCERO. DEVUÉLVANSE las pertinentes diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala, en sesión de la fecha, tal y como consta en el Acta Nº 46 LOS MAGISTRADOS, GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Documento firmado en SAMAI4 4 Para verificar su autenticidad ingresar en SAMAI a la pestaña “Validación de documentos”