SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300820220085601 Demandante: Armando José Guerra Mendoza Demandado: Nación – Ministerio De Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de Cesantías Decisión: Confirma Sentencia de Primera Instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida el día 28 de septiembre de 2023, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda1 I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos La parte actora presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 20 de marzo de 2021, la cual fue reconocida con Resolución No. 1169 del 12 de abril de 2021, y pagada solo el 20 de junio del 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 22 de abril de 2022, se solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente mediante acto administrativo Oficio sin número de 05 de junio de 2022. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo Oficio sin número de 05 de junio de 2022, mediante el cual se negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
Adicionalmente que se declare que la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por de la Nación – Ministerio de Educación – F.N.P.S.M equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. A título de restablecimiento del derecho que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00856-01 2 días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG: Se opuso a todas y cada una de las pretensiones solicitadas en la demanda, como quiera que la parte actora no sustento en debida forma, la existencia del acto ficto o presunto que pretende se le declare frente a la petición radicada, referente al reconocimiento y pago de la sanción Moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Sostiene que el Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, no se encuentra legitimado por pasiva para el reconocimiento y pago de la eventual sanción moratoria, toda vez que la petición fue radicada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, por lo cual, la entidad llamada a responder por la mora que se pudiera generar es la Entidad Territorial.
Departamento de Córdoba: contestó la demanda oportunamente, oponiéndose a las pretensiones y codenas rotuladas en la presente demanda, por cuanto, en el evento de que al demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del Departamento de Córdoba quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías de la vigencia 2020 del demandante, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que dicho señor se encuentra afiliado a dicho Fondo.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido frente al departamento de Córdoba. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, expidió sentencia el 28 de septiembre de 2023, declarando probada la excepción de “indebida contabilización de los días de mora” propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional e “inexistencia del derecho reclamado”, “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”, propuestas por el Departamento de Córdoba, como consecuencia de ello se negaron las pretensiones de la demanda.
La Juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda en razón a que advierte que la Resolución N.º 001169 del 12 de abril de 2021, mediante la cual la Secretaría de Educación Departamental, dio respuesta a una reclamación del 07 de abril de 2021, incoada por la parte demandante, en la cual solicitó el pago de las cesantías, fue expedida dentro del término consagrado en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 pues éste vencía el 3 de mayo de 2021; al quedar ejecutoriada el 6 de mayo de 2021, el término de 45 días para efectuar el pago de las cesantías inició el 7 de mayo de 2021 y finalizó 15 de julio de 2021.
Por consiguiente, al haberse pagado el 20 de junio de 2021, no se generó mora. III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante, inconforme con lo decidido en primera instancia, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el fallo, manifestando que no se tuvo en cuenta Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00856-01 3 la fecha real de presentación de la petición de cesantías, pues, tuvo en consideración la consignada en el acto administrativo debido a que se presume legal.
Sostiene que, la sanción mora debe contabilizarse desde la fecha en la cual el interesado presentó la petición de reconocimiento de sus cesantías parciales o definitivas. Señala que es responsabilidad de la entidad ingresar de manera ordenada y diligente las solicitudes de emolumentos laborales de los docentes y, hace énfasis en que en el asunto de marras no se está debatiendo la legalidad del acto administrativo que reconoce las cesantías, sino, la sanción por mora por el pago tardío de las mismas, y, en este caso, la petición se presentó por medio de la plataforma SAC, la cual fue implementada por la secretaría de educación a la cual se encuentra adscrito el docente.
Considera que al radicado SAC no se le asignó el debido valor probatorio cuando el mismo goza de total validez, situación que es injusta, pues, es un documento descargado de la plataforma de la secretaría de educación. Alega que, con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, concretamente de su artículo 57, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes se causa también con cargo a los entes territoriales.
Así, a su criterio, el cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la sanción por mora, por el pago tardío de las cesantías a los docentes, consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual. Sostiene que desde la fecha oportuna de expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento -14 de abril de 2021- y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución -22 de abril de 2021-, transcurrieron 8 días de mora, cuya responsabilidad recae en el departamento de Córdoba.
Finalmente, tener en cuenta como fecha de presentación de la solicitud de cesantías el 20 de marzo de 2021, que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 del CPACA y revocar el fallo recurrido. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 15 de mayo de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante.
No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1. Problema jurídico Examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de cara a la sentencia apelada tenemos que el problema jurídico se centra en determinar si se le debe reconocer a la parte demandante la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales del demandante, de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, atendiendo a que considera que la petición de las mismas se hizo el 20 de marzo de 2021, o si por el contrario, no hay lugar a dicho reconocimiento, en atención a la fecha tenida en cuenta por el Juez de primera instancia. Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00856-01 4 Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: (…) “109. Siguiendo esta misma línea, se encuentra la hipótesis de cuando el peticionario renuncia expresamente a los términos de notificación y de ejecutoria, procurando así un ágil cumplimiento del acto que le reconoce la cesantía, adquiriendo firmeza a partir de la fecha en que haga tal manifestación, al tratarse de oportunidades asociadas al debido proceso que le permite enterarse de la decisión y controvertirla.
En este caso, los 45 días para que se produzca el pago de la cesantía reconocida, corren a partir del día siguiente en que renuncia a los términos de notificación y ejecutoria. Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00856-01 5 110. Podemos concluir así, que el acto de reconocimiento de la cesantía debe notificarse personalmente al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará a computarse el término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley115 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día en que así lo manifieste.” (…) Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado.
Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00856-01 6 5.3. Caso Concreto En la sentencia apelada, la Juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda en razón a que la solicitud de las cesantías se efectuó el 07 de abril de 2021, conforme se indicó en la Resolución N.º 001169 del 12 de abril de 2021, por lo que consideró que, dicha resolución fue expedida dentro del término consagrado en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 pues éste vencía 3 de mayo de 2021; al quedar ejecutoriada el 6 de mayo de 2021, el término de 45 días para efectuar el pago de las cesantías inició el 7 de mayo de 2021 y finalizó 15 de julio de 2021.
Por consiguiente, al haberse pagado el 20 de junio de 2021, no se generó mora. El recurrente indica que la fecha de presentación de la solicitud de cesantías tenida en cuenta en la sentencia de primera instancia (07 de abril 2021), no es la correcta, como quiera que afirma, la mencionada petición fue radicada el 20 de marzo de 2021, lo que daría lugar a que si se generara la mora.
Revisado el expediente, la Sala observa que con la demanda la parte actora en el folio aportó pantallazo de la plataforma SAC2, en donde se aprecia que el demandante, radicó el 20 de marzo de 2021, solicitud de pago de cesantías parciales, a la cual el sistema le arrojó como radicado el No. COR2021ER007430. Así, resulta evidente que es ésta la verdadera prueba de la radicación de la petición, pues la que tomó la Juez de instancia, es, supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no haya prueba directa que acredite la radicación de la petición de las cesantías.
Ello en tanto, en la Resolución No.001169 del 12 de abril de 2021, lo que hay en una enunciación de la fecha en que se hizo la radicación interna de la petición, la cual debe desplazarse, para dársele prevalencia a la prueba de la efectiva radicación, cuando es aportada al proceso, sumado a que la misma también fue aportada con la contestación de la demanda por parte del Departamento de Córdoba.3 Con lo expresado, se tiene que la parte demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 20 de marzo de 2021 según el aplicativo SAC, que mediante la Resolución No. 001169 de fecha 12 de abril de 20214, se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial a la parte actora, siendo notificado a través de correo electrónico en fecha 22 de abril de 20215 y procediendo en esa misma fecha a renunciar a los términos de ejecutoria6, dicha notificación fue previamente autorizada por la parte actora7; y el acto administrativo fue recibido para su respectivo pago el día 27 de abril de 2021, según consta en documento denominado hoja de revisión emitido por Fiduprevisora8, y fue puesto a disposición de la parte actora el 20 de junio de 2021.9 En ese orden, se tiene que la resolución con la cual se decidió la solicitud de cesantías fue emitida dentro de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, y la notificación de esta fue realizado dentro del término establecido por la Ley, con lo cual, para efectos del momento de causación de la sanción moratoria debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito en tiempo y en el cual se haya renunciado a los términos de ejecutoria, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 45 días posteriores a la respectiva renuncia de los términos. 2 PDF 01.
Página 14, C01principal 3 PDF 08. Página 48, C01principal 4 PDF No. 01 (pag. 15-16) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 5 PDF No. 08 (pag. 51) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 6 PDF No. 08 (pag. 52) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 7 PDF No. 08 (pag. 51) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital 8 PDF No.. 08 (pág. 55) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 9 PDF No. 01 (pág. 18) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Radicación Nº23-001-33-33-008-2022-00856-01 7 En el caso concreto, los 45 días hábiles transcurrieron entre el 23 de abril de 2021 y el 29 de junio de 2021, de modo que no se causó la penalidad reclamada, pues, el pago de la cesantía se realizó 20 de junio de 2021, es decir, de manera oportuna. Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en este proveído. 5.4 Condena en costas Si bien el recurso de apelación no prosperó, y se confirmará la sentencia de primera instancia, la Sala no condenará en costas a la parte apelante, en la medida en que no se observan causadas, pues la parte demandante no intervino durante esta instancia procesal.
Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.810 del CGP, En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 28 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTINEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA 10 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)