17-001-33-3-001-2015-00136-02 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, diez (10) de Mayo dos mil veinticuatro (2024) S. 075 El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Sala IV de Decisión Oral, conformada por los Magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA, quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de segundo grado por vía del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Manizales, con la cual accedió a las pretensiones formuladas por la señora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO, dentro del contencioso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido contra el MUNICIPIO DE PALESTINA (Caldas).
ANTECEDENTES PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA I) Se declare la nulidad del acto administrativo S.G.S Nº 011 del 6 de enero de 2015, suscrito por el alcalde CARLOS ALBERTO PIEDRAHITA GUTIÉRREZ, con el cual se negó petición tendiente a obtener ‘reconocimiento y pago de las acreencias laborales y de las sanciones moratorias’ derivadas de la vinculación de la doctora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO como médica en Servicio Social Obligatorio entre el 12 de agosto de 2011 y el 31 de julio de 2012.
II) Se declare la ‘existencia de una relación laboral’ establecida por contrato de trabajo realidad entre la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas) y la doctora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO, desde el 11 de agosto de 2011 hasta el 31 de julio de 2012. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 2 III) Se declare que el MUNICIPIO DE PALESTINA (Caldas) fue beneficiario directo del trabajo realizado por la accionante en la liquidada E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas), durante los extremos temporales de la relación, toda vez que la salud en esta localidad es un servicio público de responsabilidad del municipio.
IV) Se declare que la accionante, en razón a la actividad laboral que cumplió en la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas), entiéndase hoy MUNICIPIO DE PALESTINA (Caldas), tiene derecho al pago de las prestaciones sociales que reconoce la ley a un médico en servicio social obligatorio durante el tiempo que laboró con la entidad demandada de conformidad con los preceptos de la Ley 50 de 1981 y demás normas complementarias.
V) Se declare administrativamente responsable al MUNICIPIO DE PALESTINA (Caldas), por los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, representados en los salarios insolutos y prestaciones sociales, causados a la actora con la emisión del acto administrativo S.G.S Nº 011 del 6 de enero de 2015. VI) Se declare administrativamente responsable al MUNICIPIO DE PALESTINA (Caldas), por los perjuicios inmateriales en modalidad de daño moral o psicológico, equivalentes a cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes (50 s.m.l.m.v.), debidamente indexados.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho de carácter laboral y de reparación, se ordene y condene al MUNICIPIO DE PALESTINA: I) A pagar a la doctora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO los siguientes conceptos: ➢ Los salarios pendientes de pago por los meses de diciembre de 2011, enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio y julio de 2012, a razón de $3.058.000 pesos mensuales, esto es, $24.464.000 pesos, descontando de éstos la suma de $4.790.867 pesos, valor 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 3 que fue abonado en el proceso de liquidación de la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas). ➢ Las prestaciones de ley, tales como auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios y navidad, vacaciones, prima de vacaciones, horas extras, recargos nocturnos y trabajo en días dominicales y festivos; correspondientes al periodo comprendido entre el 01 de agosto de 2011 y el 31 de julio de 2012: II) Liquidar todas las prestaciones sociales a favor de la accionante, integrando para ello todos los factores conforme a la ley, teniendo en cuenta su salario básico mensual y el tiempo de prestación de servicio, conforme se ha venido concediendo a los médicos en servicio social, vinculados por nómina de conformidad con la Ley 50 de 1981.
III) Pagar la sanción o indemnización moratoria de un día de salario por cada día de retardo por el no pago oportuno de las prestaciones sociales – Cesantías-, de conformidad con el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y el artículo 2do., inciso 1 de la Ley 244 de 1995, causadas en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles al término de la relación laboral, hasta el día que se haga efectivo el pago.
IV) Realizar las cotizaciones a pensión correspondientes a la entidad de previsión a la que se encuentre afiliada la accionante al momento del cumplimiento de la sentencia. V) Devolver las sumas descontadas por concepto de retención en la fuente en un porcentaje del 10% sobre las sumas pagadas. VI) Cancelar los ajustes de valor (indexación) a que haya lugar con motivo de disminución del poder adquisitivo de cada uno de los salarios, sobresueldos, bonificaciones y prestaciones sociales adeudadas, y que, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, aplique separadamente mes a mes para cada mesada salarial y para los demás emolumentos 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 4 solicitados, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor.
VII) Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. VIII) Cancelar las costas y agencia en derecho. CAUSA PETENDI ➢ La Dra LUZ ELENA RUEDA GALLARDO laboró como médica general en servicio social obligatorio para la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas), por el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2011 y el 31 de julio de 2012. ➢ Su vinculación a la entidad de salud se efectuó a través de varios ‘contratos de prestación de servicios’, pero alega que, conforme a los preceptos legales del servicio social obligatorio vigentes a la fecha de ingreso a la entidad, la vinculación debió haber sido legal y reglamentaria. ➢ Narró haber prestado sus servicios de manera personal, así como que estuvo sometida a subordinación, puesto que atendía órdenes directas del empleador con cumplimiento estricto de horarios y con percepción de un salario mensual, generando una relación típicamente laboral entre las partes, dado que la naturaleza del cargo es como empleado público. ➢ Expresó que prestó turnos de 24 horas cada 48 horas, por lo cual las horas semanales variaban de 72 a 48 horas, y los domingos, turnos de 24 horas cada tres semanas; así mismo, que sus funciones consistieron en la prestación de servicios médicos en el área de urgencias, en el área de hospitalización y demás servicios y las demás funciones asignadas en la entidad de salud. ➢ También anota que no le pagaron salarios ni prestaciones sociales desde el mes de diciembre de 2011 hasta julio de 2012, además, la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA le descontó el 10% correspondiente a la retención en la fuente 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 5 sobre los pagos que le realizaron y, de manera arbitraria e ilegal, ella misma fue quien debió cancelar los aportes a seguridad social. ➢ Expuso que mediante Decreto municipal Nº036 del 20 de julio de 2013 la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas) entró en proceso de supresión y liquidación; y aunque la accionante hizo parte de este proceso, FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., entidad contratada por la entidad municipal para tal fin, no le canceló la totalidad de los salarios insolutos, pues sólo reconoció la suma de $4.790.867; advirtiendo que el MUNICIPIO DE PALESTINA es el receptor de todas las obligaciones remanentes que no fueron reconocidas y/o pagadas dentro del proceso liquidatario de la entidad de salud. ➢ Por último, indicó que el 11 de diciembre de 2014 presentó petición al señor CARLOS ALBERTO PIEDRAHITA GUTIÉRREZ, alcalde municipal de Palestina, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las acreencias laborales enunciadas y de las sanciones moratorias o indemnizaciones laborales, quien mediante acto administrativo S.G.S 011 del 6 de enero de 2015 resolvió negativamente la solicitud.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Invocó la parte accionante como vulnerados los artículos 1°, 2°, 3°, 6°, 13, 25, 53 y 125 de la Constitución Política; la Ley 50 de 1981; los artículos 1° y 2° de la Ley 224 de 1995; el Decreto 1042 de 1978 y el Decreto 1045 de 1978. Como juicio de la infracción, desarrolló el marco jurídico del régimen de administración de personal que rige para los empleados públicos del orden territorial del sector salud, para luego exponer las normas que desarrollan los montos de remuneración salarial y de prestaciones sociales para este sector laboral.
Posteriormente, insistió en que conforme a la regulación normativa del Servicio Social Obligatorio –SSO-, el régimen salarial y prestacional al que están sometidos quienes prestan ese servicio, es el propio de la institución a 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 6 la cual se vincula el personal para el cumplimiento del mismo servicio, y cuya vinculación debe darse mediante la modalidad legal y reglamentaria, la cual le da el carácter de empleado público, aunque por tratarse del cumplimiento de un deber legal, el nombramiento se hace a un término fijo.
Aunado a ello, invocó un extracto jurisprudencial de una sentencia proferida por el Consejo el Estado el 2 de octubre de 2008 (sin señalar su radicado), para señalar que dicha Corporación en reiteradas oportunidades ha aludido sobre la imposibilidad de vincular mediante contratos de prestación de servicios a médicos de servicio social obligatorio.
CONTESTACIÓN AL LIBELO DEMANDADOR El MUNICIPIO DE PALESTINA contestó la demanda dentro de la oportunidad legal oponiéndose a todas las pretensiones /fls. 109 – 115 cdno. 1/. Al pronunciarse sobre los hechos, manifestó que la vinculación de la señora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO se dio mediante varios contratos de prestación de servicios, en tanto que los preceptos legales que rigen el servicio social obligatorio no establecen el tipo de vinculación para cumplirlo; además, ante la solicitud de pago de acreencias laborales que elevó la accionante a la liquidada E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas), su negación dada en Resolución 040 de 18 de octubre de 2013 estuvo soportada en que con los documentos que acompañaron dicha solicitud, no se pudo determinar la existencia de la obligación reclamada, ni evidenciar la presencia del perfeccionamiento y/o legalización del contrato, como tampoco se encontró evidencia de la efectiva prestación del servicio, o suministro del bien objeto de reclamo.
De otro lado, señaló, para el proceso de liquidación de la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas) se estableció un término máximo de 12 meses, los cuales se cumplieron el 19 de junio de 2014, fecha en la cual se expidió la Resolución N° 216, por medio de la cual se declaró la finalización del proceso liquidatorio y se advirtió que a partir de esa fecha no se reconocerían créditos que no hubiesen sido graduados y calificados en el 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 7 proceso de liquidación, y en el mencionado acto administrativo no quedó establecido que sería el Municipio de Palestina el receptor de las obligaciones remanentes de la post liquidación o acreencias que no fueron canceladas en el proceso de liquidación del HOSPITAL SANTA ANA.
Adicionalmente, precisó que la administración municipal actuó bajo la obligación legal y constitucional para determinar la supresión y liquidación de la mencionada entidad de salud, sin que esto la comprometiera de manera perpetua a atender las reclamaciones que surgieran después del proceso de liquidación, toda vez que así no quedó contemplado en el Decreto 036 de 2013, por medio del cual se suprimió la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA.
Como medio de excepción planteó el de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” reiterando que no está demostrado que el MUNICIPIO DE PALESTINA fuera el responsable del pago de las acreencias reclamadas, pues el vínculo de la accionante fue directamente con el liquidado E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas). LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juez 1° Administrativo de Manizales dictó sentencia declarando no probada la excepción denominada “FALTA DE LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR PASIVA” y accediendo las pretensiones de la parte actora /fls. 282 – 301 cdno 1.1/.
En primer lugar desarrolló la excepción propuesta, exponiendo, que si bien en el proceso de liquidación del ESE HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA la demandante presentó reclamación de los honorarios adeudados desde diciembre de 2011 a julio de 2012, la obligación cuya declaratoria persigue a través de este medio de control, además de referirse al pago de dichas acreencias causadas, está encaminada a la solución de otras que se derivan del convencimiento de la actora de que la relación que sostuvo con la entidad de salud obedeció a un contrato de trabajo, y no, a un contrato de prestación de servicios, lo que implica que lo reclamado en esta sede judicial constituye una contingencia o litigio nacido con posterioridad a la liquidación de la ESE, 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 8 lo que aniquila el fundamento de la entidad demandada, pues mal podría exigirse a la demandante que al momento del proceso de liquidación de la entidad llegare con un crédito que en su totalidad dependía de una declaratoria judicial.
Aludió que, según la normatividad que regula la liquidación de entidades públicas, a la hora de efectuarse el inventario de sus pasivos se debe realizar la provisión de este tipo de contingencias y litigios, que de conformidad con el artículo 32 del Decreto 254 de 2000, las obligaciones de la entidad en liquidación se deben cancelar con el producto de las enajenaciones, y en caso de resultar insuficientes “las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordena la supresión y liquidación de la entidad”, norma aplicable a los casos de las entidades territoriales, según concepto 10217 de 2017 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; postura acogida por el Consejo de Estado en la sentencia del 16 de noviembre de 2017 dentro del proceso con radicado interno Nº 2078-15.
Además, resaltó que en el Decreto 036 de 2013, mediante el cual se resolvió la liquidación de la ESE, se estableció que, al finalizar la liquidación de ésta, los remanentes de la masa de liquidación se le entregarían al Municipio de Palestina, como también se le cedieron los contratos de cobro de cartera y defensa judicial que no estuvieren finalizados al momento de la liquidación, concluyendo, en atención a que el MUNICIPIO DE PALESTINA fue quien liquidó la referida entidad de salud, en caso de llegarse a probar la relación de trabajo alegada, es dicho municipio quien debe atender los requerimientos de la eventual codena.
Abordó posteriormente el régimen normativo del Servicio Social Obligatorio, indicando que puede constituir contrato laboral, y determinando que éste fue realmente el tipo de la relación que existió entre la accionante y la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas), toda vez que se acreditaron los tres elementos contemplados en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. En lo que concierne al tercer elemento, el funcionario judicial de primera 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 9 instancia lo encontró probado al analizar los testimonios rendidos en el trámite procesal, al expresar que el hecho de que la demandante cumpliera horarios estrictos de trabajo y que tuviera que pedir permiso para ausentarse del servicio, daban cuenta que el vínculo que existía entre la señora Luz Elena Rueda y el ESE HOSPITAL SANTA ANA era netamente de carácter laboral, y no contractual que fue como lo estimo la entidad empleadora.
Resaltó que la entidad accionada no cumplió con la carga de desvirtuar lo afirmado en la demanda y confirmado por los testigos, pues no allegó la documentación solicitada y tampoco refutó por cualquier otro medio el horario de trabajo de la accionante; en consecuencia, consideró que dicha actitud constituye un indicio de que en realidad la relación laboral existió en la forma denunciada en la demanda y que, por su parte, no se avizora que los deponentes, cuyos testimonios fueron tachados por la entidad demandada faltaran a la verdad, pues al contrario, la solidez de los mismos deriva de la relación de cercanía y familiaridad de éstas con la demandante.
En ese orden de ideas, a título de reparación accedió al pago de las prestaciones sociales que se le debieron pagar al personal de planta que desarrollaba iguales o similares funciones, así como al pago de los salarios causados y no pagados desde diciembre del año 2011 a julio de 2012. Negó las demás pretensiones. EL RECURSO DE SEGUNDA INSTANCIA Con memorial que obra de folios 304 a 324 del cuaderno 1.1, la parte demandada apeló la sentencia de primera instancia impetrando que ésta sea revocada, y, en su lugar, se niegue la totalidad de las pretensiones invocadas en la demanda.
Expuso que el hecho de que se coordinaran las actividades entre la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas) y la demandante, no implica que ésta haya tenido un contrato de trabajo con dicha entidad ya liquidada, señalando, adicionalmente, que conforme a los estipulado en la cláusula primera de los varios contratos de prestación de servicios celebrados con la 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 10 entidad de salud, se entiende que el cumplimiento de las actividades requería, por las reglas de la experiencia, un tiempo prudente para ejecutarlas y, por su naturaleza, debían ser realizadas en instalaciones y con elementos adecuados que sólo podría tener y suministrar esa entidad.
Agregó que las pruebas aportadas al proceso no permiten concluir que hubiese existido una relación de subordinación entre la actora y el hospital para lograr el cumplimiento de las obligaciones contractuales, sino una relación de coordinación para lograr el objetivo del contrato, toda vez que, salvo las labores propias para el cumplimiento del contrato como los cuadros de turnos que debían prestarse, no se aportó memorando alguno, llamado de atención, concesión de permisos, o algún otro documento que hiciera pensar que la demandante era totalmente dependiente de la entidad accionada.
Añadió también que el contrato de prestación de servicios se efectuó por insuficiencia de personal de planta que pudiera desarrollar las actividades, y en su cláusula quinta se estipuló la imposibilidad de que el contrato generara relación laboral o prestaciones sociales, el que fue celebrado por el término estrictamente necesario, puesto que si bien es cierto se celebraron varios contratos, la sumatoria del plazo de cada uno de ellos no alcanzó ni siquiera el término de 12 meses, tiempo obligado por ley para que la señora Luz Elena Rueda pudiera cumplir el año social obligatorio como requisito previo para obtener su registro médico.
Precisó que no se trató de disfrazar una relación legal y reglamentaria o contrato de trabajo, pues lo que hizo el hospital fue brindar unas plazas para que los egresados de las facultades de medicina pudieran cumplir con el año rural o de servicio obligatorio, y de esa manera, obtener el registro médico que los habilitaba para ejercer la profesión en el territorio nacional, no pudiendo la entidad de salud contratarla como médico de planta, porque precisamente no contaba con el registro médico.
Insistió en la autonomía que la accionante tuvo para ejecutar las labores, impidiendo que el contrato de prestación de servicios se desnaturalizara, dado que no se demostró que hubiese controles permanentes, subordinación, 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 11 registro de entradas y salidas, memorandos, o similares, al paso que arguyó que de la disponibilidad sin permanencia no puede predicarse la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, pues los contratistas que prestaron el servicio social tenían la libertad para fijar sus turnos y sus horarios, y en ningún momento era la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas) quien los imponía. Reiteró la falta de disposición normativa que obligara al Municipio al pago de acreencias no reconocidas en la liquidación, y al ser la ESE E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA una entidad con autonomía administrativa, financiera y presupuestal, operaba de manera independiente al Municipio de Palestina, a quien no se le puede trasladar la obligación del pago de los honorarios adeudados a la demandante, menos cuando esta tuvo la oportunidad de hacer la reclamación en el proceso de liquidación, pero incumplió con la carga de allegar la totalidad de los documentos, motivo por el cual considera que no es posible atribuirle responsabilidad a la administración por una falla del particular en la reclamación, ya que esto configuraría un detrimento patrimonial.
Por último, expresó su desacuerdo con la valoración que el A-quo realizó de los testimonios frente a los cuales se había solicitado su tacha al encontrarlos afectados en su credibilidad e imparcialidad, siendo una de ellas la madre de la accionante y otra contratista que instauró demanda por hechos similares en contra de la entidad accionada, por lo que solicitó que en segunda instancia se tenga en cuenta dicha tacha.
CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN Pretende la parte actora se declare la nulidad del acto administrativo con el cual el Municipio de Palestina negó la petición tendiente a obtener reconocimiento y pago de las acreencias laborales y de las sanciones moratorias derivadas de la vinculación de la accionante con la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas). 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 12 PROBLEMAS JURÍDICOS Los problemas jurídicos a resolver en el presente asunto se contraen a la dilucidación de los siguientes interrogantes: ¿Hubo relación laboral administrativa por razón de la prestación del servicio social obligatorio en medicina, entre la señora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO y la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas), por el lapso comprendido entre el 1° de agosto de 2011 y el 31 de julio de 2012? En caso afirmativo, ¿A quién corresponde o correspondería el pago de las acreencias laborales que persigue la accionante, a la ESE o al municipio de Palestina? Para el desarrollo de los anteriores problemas jurídicos la Sala abordará dos temas que darán lugar a su elucidación, así: 1) El Servicio Social Obligatorio para el personal de la salud; 2) El contrato de prestación de servicios.
(I) EL SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO Como su denominación lo determina, el servicio social es una actividad que los profesionales de distintas áreas están ‘obligados’ a cumplir para poder optar por su título profesional; en tratándose del personal de la salud, y específicamente de los egresados de las escuelas de medicina, indispensable para obtener su inscripción en el Registro Único Nacional de médicos.
Para efectos de esta sentencia la Sala partirá de la Ley 1164 de 2007 “Por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud” que en su artículo 33 regula, en lo que es del caso, dicho servicio: 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 13 “DEL SERVICIO SOCIAL. Créase el Servicio Social Obligatorio para los egresados de los programas de educación superior del área de la salud, el cual debe ser prestado en poblaciones deprimidas urbanas o rurales o de difícil acceso a los servicios de salud, en entidades relacionadas con la prestación de servicios, la dirección, la administración y la investigación en las áreas de la salud.
El Estado velará y promoverá que las instituciones prestadoras de servicios (IPS), Instituciones de Protección Social, Direcciones Territoriales de Salud, ofrezcan un número de plazas suficientes, acorde con las necesidades de la población en su respectiva jurisdicción y con el número de egresados de los programas de educación superior de áreas de la salud.
El servicio social debe prestarse, por un término no inferior a seis (6) meses, ni superior a un (1) año.
PARÁGRAFO 1 o. El diseño, dirección, coordinación, organización y evaluación del Servicio Social creado mediante la presente ley, corresponde al Ministerio de la Protección Social. Igualmente, definirá el tipo de metodología que le permita identificar las zonas de difícil acceso y las poblaciones deprimidas, las entidades para la prestación del servicio social, las profesiones objeto del mismo y los eventos de exoneración y convalidación.
PARÁGRAFO 2 o. El Servicio Social creado mediante la presente ley, se prestará por única vez en una profesión de la salud, con posterioridad a la obtención del título como requisito obligatorio y previo para la inscripción en el Registro Único Nacional.
PARÁGRAFO 3 o. La vinculación de los profesionales que presten el servicio debe garantizar la remuneración de acuerdo al nivel académico de los profesionales y a los estándares fijados en cada institución o por la entidad territorial y la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud y a Riesgos Profesionales. En ningún 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 14 caso podrán ser vinculados a través de terceras personas jurídicas o naturales.
PARÁGRAFO 4 o.
PARÁGRAFO 5 o. El Servicio Social creado en la presente ley sustituye para todos los efectos del personal de la salud, al Servicio Social Obligatorio creado mediante la Ley 50 de 1981. No obstante, mientras se reglamenta la presente ley continuarán vigentes las normas que rigen el Servicio Social Obligatorio para los profesionales de la salud”.
Siguiendo las pautas de la parte final del parágrafo 5° que se acaba de reproducir, la ley 50/81 permaneció vigente hasta que se expidió por el Ministerio de Salud la Resolución 1058 de 2010 que reglamentó precisamente el Servicio social de Obligatorio, entre otros, para los egresados de las escuelas de medicina, estatuto aquel que fuera modificado por la Resolución 2358 de 2014; y como el servicio prestado por la nulidiscente fue durante los años 2011-2012, la normativa a ella aplicable es tanto la Ley 1164/07, juntamente con la primera resolución que se menciona en este apartado (Res. 1058/10).
En este sentido la mencionada resolución -derogada por el art. 51 de su similar 774 de 2022-, acto administrativo que había dispuesto en lo pertinente lo que pasa a examinarse. El artículo 1°, por ejemplo, indicó el objeto y campo de aplicación, así: "La presente resolución tiene por objeto definir las reglas relacionadas con el diseño, dirección, coordinación, organización y evaluación del Servicio Social Obligatorio creado por la Ley 1164 de 2007, las cuales son de obligatorio cumplimiento para los egresados de los programas de educación superior del área de la salud y para las Instituciones que participen en el desarrollo del Servicio Social Obligatorio en Salud”.
Al paso que el artículo 3° definió lo que es el SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO en los siguientes términos: 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 15 “Es el desempeño de una profesión con carácter social, mediante el cual los egresados de los programas de educación superior del área de la salud contribuyen a la solución de los problemas de salud desde el campo de su competencia profesional, como uno de los requisitos para obtener la autorización del ejercicio, en los términos que definan las normas vigentes”.
Adicionalmente este artículo 3°refiriéndose a las PLAZAS DEL SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO, estableció que, “Son cargos o puestos de trabo (sic) establecidos por instituciones públicas o privadas, que permiten la vinculación legal, contractual o reglamentaria, con carácter temporal, de los profesionales de la salud, cumpliendo con las condiciones establecidas en la presente resolución para desarrollar el Servicio Social Obligatorio ”.
El artículo 10 ibidem, a su turno, previó el término de duración de dicho Servicio Social Obligatorio: “El Servicio Social Obligatorio se cumplirá por un término de un (1) año, salvo en las plazas señaladas en el literal c) del artículo 5° de la presente Resolución y las plazas aprobadas en el marco de los convenios establecidos en al artículo 7° de la presente resolución, cuya duración será de seis (6) y nueve (9) meses, respectivamente.
Y abordando el artículo 15 de la Resolución en estudio, 1058/10, vigente hasta la Resolución 2358 de 2014 cuando lo derogó en virtud de su artículo 10 pero aún aplicable para la vigencia del contrato de marras, dispuso que, “Las plazas del Servicio Social Obligatorio se proveerán mediante la vinculación de los profesionales a la institución a través de nombramiento o contrato de trabajo, o, en su defecto, por medio de contrato de prestación de servicios, garantizando su afiliación al Sistema de Seguridad Social Integral y una remuneración equivalente a la de cargos desempeñados por profesionales similares en la misma institución. Se deberán constituir pólizas para el aseguramiento de riesgos a que haya lugar”.
Ahora bien; el Decreto 1335 de 1990, con el cual se expidió el Manual General de funciones y requisitos del subsector oficial del sector salud, fue expedido por el Presidente de la República mediante las potestades reglamentarias que 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 16 le confería el artículo 120-3 de la Constitución de 1886 (“Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”), es decir, al amparo de la anterior Carta Política, la que fue sustituida por la Constitución de 1991 a raíz de la cual se expidió un nuevo modelo de salud, determinando en su artículo 49, entre otros aspectos (inc. 2° y 3°), que “Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley”; y que “Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad”.
Vendría luego la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, desarrollando lo concerniente a la salud en los artículos 152 y ss; y cuando aborda el tema específico de las Empresas Sociales del Estado (E.S.Es), de la cual comulga el Hospital Santa Ana de Palestina, Caldas, en el artículo 194 determinó su naturaleza: “La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.
Los numerales 5 y 6 del artículo 195 ibidem (régimen jurídico de las ESEs) establecieron por su parte: “5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 17 6.
En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública”. Frente a este numeral 6, que se estima incorpora también a los contratos de prestación de servicios, no hay duda que la actora prestó sus servicios al Hospital Santa Ana como CONTRATISTA.
Y aludiendo el artículo 197 de la misma Ley 100 de 1993 ordenó a las entidades territoriales de salud: “Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia de esta Ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo”.
Aquí debe indicarse que el H. Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia de 13 de agosto de 2008 proferida dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2000-0010-01 (exp. 18556) con ponencia de la Magistrada Myriam Guerrero de Escobar, expresó categóricamente que, “Cabe destacar que con anterioridad a dictarse el auto admisorio de la demanda, se expidió la Ley 643 de 16 de enero de 2001, norma que derogó la ley 10ª de 1990 y sus normas reglamentarias ” A pesar de dicha manifestación, que no podría reputarse general, estima esta Sala Plural de Decisión que quizás ello resulta cierto en la medida en que la ley 643 de 2001 se refirió a la parte fiscal que contemplaba la Ley 10 de 1990, lo que dio lugar a una derogación tácita, pues el precepto 61 de aquella ley no hizo ninguna derogación expresa de esta, y lo mismo debe señalarse frente a la ley 100 de 1993, que lo que fue materia de regulación por esta y contraría la citada ley 10, deben colegirse derogada 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 18 tácitamente, pues el artículo 289 al aludir a VIGENCIA Y DEROGATORIAS, no hizo alusión a la pluricitada ley 10: “La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1966, el artículo 5o. de la Ley 33 de 1985, el parágrafo del art. 7o. de la Ley 71 de 1988, los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código de Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o adicionen”.
En tal sentido, en lo concerniente a la parte de personal cuyo tratamiento dispuso la ley 10/90 permanecerían vigentes algunas de sus disposiciones en tanto no hayan sido modificadas, subrogadas o derogadas por mandatos posteriores, o declaradas inexequibles por la Corte Constitucional; incluso ha de expresarse que pronunciamientos posteriores a le entrada en vigencia de la ley 100/93, la Corte Constitucional denotaba la vigencia de preceptos de la ley 10, v. gr.
C-255/95 y C-432/95. Por manera, examinado el capítulo de ESTATUTO DE PERSONAL de la multicitada ley 10, allí solo se alude a empleados públicos y trabajadores oficiales de la salud, que no es el caso de la contratista demandante, pero igualmente tampoco en la misma se hace previsión específica sobre contratación de personal para la salud mediante contrato de prestación de servicios, lo que sí trae o prevé el estatuto de contratación pública contenido en la ley 80 de 1993, sino las normas concretas que se han dejado referidas a lo largo de estas consideraciones, y como ya se vio, también en la ley 100/93.
De lo hasta ahora expuesto se desprende, sin dubitación alguna que la vinculación al servicio social obligatorio podía ser también CONTRACTUAL (art. 3° Resolución 1058/10), como en efecto fue la inserción al servicio de la actora, que lo fue mediante contrato de prestación de servicios, y sin que las normas prevean una presunción de servidor público para esta clase de vinculaciones, y, por lo mismo, la obligación de pagar 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 19 emolumentos en tal condición, salvo que se demuestre la existencia de un contrato realidad como lo ha definido la jurisprudencia, y es precisamente lo que pasa a analizarse.
(II) EL CONTRATO REALIDAD La parte nulidiscente invoca en el capítulo de normas violadas y concepto de violación el artículo 53 constitucional que establece: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores” /Destaca la Sala/. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 20 Por su parte, la H. Corte Constitucional ha garantizado con fundamento en los artículos 53 y 13 constitucionales, el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, bajo el entendido de que muchas situaciones jurídicas aparecen con un velo de legalidad, cuando en las mismas subyacen diferentes situaciones contrarias al ordenamiento jurídico; tal es el caso de ciertos contratos de prestación de servicios que son utilizados para disfrazar la relación laboral.
De otro lado, el H. Consejo de Estado en distintas ocasiones ha admitido la misma tesis del Supremo Tribunal Constitucional, pero luego ha optado por mantener incólume el contrato de prestación de servicios bajo las perspectivas que también se indicarán. Como marco normativo para dilucidar el caso bajo estudio, esta Corporación partirá de la definición que trae la Ley 80 de 1993 sobre contrato de prestación de servicios (art. 32 ordinal 3º) en lo que sea compatible con el tema sub-examine, lo que también se explorará con base en la directriz del artículo 53 constitucional.
No obstante, no es posible prescindir de los elementos que contiene la definición legal de contrato laboral que contiene el Código Sustantivo del Trabajo, que rige vínculos jurídicos de carácter laboral no sólo en el derecho privado, sino también en el derecho público, indistintamente si se trata de trabajadores oficiales o de empleados públicos.
Deben hacer presencia entonces irrestrictamente y para que se configure una relación laboral: (i) la concurrencia de una prestación personal del servicio, (ii) la continuada subordinación o dependencia que le permita al empleador impartirle órdenes al trabajador y, (iii) un salario como retribución al trabajo realizado; sin importar, como ya se dijo, que la modalidad sea legal y reglamentaria o contractual, o quién sea el beneficiario del trabajo.
En efecto, el caso concreto y las codificaciones traídas al plenario se relacionan estrechamente con lo estipulado en la Ley 80 de 1993, en su definición de contrato administrativo de prestación de servicios, que en su artículo 32 ordinal 3° establece: 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 21 “DE LOS CONTRATOS ESTATALES.
Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: … … 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados…” /Resaltado por fuera del texto original/.
En examen efectuado por la H. Corte Constitucional del ordinal 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, respecto de su exequibilidad, se refirió a la cuestión que ahora se analiza, afirmando lo siguiente: “(…) 3. Características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo. El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 22 una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual ‘…Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley’. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 23 c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido (…).
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 24 Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 25 respectivo…”1/Subrayas y resaltado fuera del texto original/.
En ningún caso, estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. A ello agréguese que, si bien en los términos del artículo 32-3º de la Ley 80, se admite como requisito para que se configure contrato de prestación de servicios la carencia de personal de planta de la entidad que prestará el servicio, en parte alguna prevé como elemento el tiempo completo, y tal como lo ha aceptado la jurisprudencia, tampoco debe desprenderse que dicho contrato también se tipifica con la sujeción o sometimiento o ausencia de discrecionalidad en la prestación del servicio.
Bajo las anteriores precisiones se ha concretado el tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, de donde se concluye en cuanto a su configuración, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, estos son, la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito.
(II) LAS CONCLUSIONES DE LA SALA La controversia a desatar esta segunda instancia se concentra en determinar dos elementos: (i) el tipo de relación que existió entre la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA (Caldas) y la doctora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO; 1 H. Corte Constitucional, Sentencia C-154 de fecha marzo 19 de 1997, expediente D-1430, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 26 y en caso de que lo anterior resuelva la existencia de una relación laboral administrativa, (ii) si el MUNICIPIO DE PALESTINA es el responsable de las obligaciones derivadas de dicha relación. i. Prestación personal del servicio y remuneración. De acuerdo con los documentos aportados con la demanda /fls. 33 a 79 cdno. 1/, se encuentra acreditada la prestación personal del servicio que efectuó la doctora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO a la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA, desde el 1° de agosto de 2011 al 31 de julio de 2012 como luego se verá, hallándose acreditado dentro del mismo lapso los siguientes contratos de prestación de servicios: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS FECHAS DE INICIO Y FECHAS DE FINALIZACIÓN N° 021 de 2011 / fls. 33 fte y vto, 36-38 C. 1/ 1° de agosto de 2011 30 de noviembre de 2011 N° 002 de 2012 / fls. 50 - 54 C. 1/ 14 de febrero de 2012 31 de marzo de 2012 N° 028 de 2012 /fls. 67 – 71 C.1/ 01 de abril de 2012 30 de junio de 2012 PD.
Los folios 44 a 46, 55 a 57, 60 a 62, 74-75 y 78 ídem, dan igualmente cuenta, aunque no se aportan los contratos, que la doctora RUEDA GALLARDO laboró como médica en servicio social obligatorio entre el 1° y el 31 de diciembre de 2011, y del 1° al 13 de febrero de 2012 de todo lo cual se educe que la citada profesional laboró en continuidad en dos etapas claramente definidas y demostradas: entre el 1° de agosto de 2011 al 31 de enero de 2012, y del 14 de febrero al 31 de julio de 2012; sin embargo, se hace también relevante la CERTIFICACIÓN que reposa en el infolio 86 del mismo cuaderno 1, suscrito por el Gerente General del Hospital demandado, datado 27 de julio de 2012 en virtud de la cual se indica que la doctora RUEDA GALLARDO: 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 27 “Prestó sus servicios como MÉDICO EN SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO en el Organismo de la ESE HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA.
DESDE EL 01 DE AGOSTO DE 2011 AL 31 DE JULIO DE 2012”, Es decir, durante un (1) año continuo y sin solución de continuidad, contrario a lo que se menciona en el memorial de apelación /V. Segundo apartado Fl. 316 cdno 1/ FUNCIONES En otros apartados de esta sentencia se dejaron consignadas las funciones del médico del servicio social obligatorio, y dentro de los actos negociales celebrados entre el Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas) y la querellante, se consignó como objeto en todos ellos: a) Prestación de servicios Médicos en el área de urgencias, consulta externa, hospitalización y demás servicios. b) Realizar actividades de Promoción y Prevención c) las demás asignadas en la ESE hospital Santa Ana” /V. Fls 33, 36, 49, 66 cdno ppl//se resalta/ Todo lo expuesto permite demostrar que la demandante prestó sus servicios personales en la ESE HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA, igualmente que recibió una contraprestación económica; y habida consideración que no es la vinculación misma a la institución sino su carácter laboral lo que concita la discusión en sede judicial, punto del cual penden el resto de pretensiones que contiene la demanda, será entonces la eventual subordinación durante dicho tracto contractual, la que permitirá desatar el tema litis, el que se pasará a analizar. ii.
Subordinación 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 28 Es menester recordar que la subordinación se constituye en elemento esencial en aras de determinar el carácter laboral que subyace a una vinculación aparentemente contractual, como ha sido jurisprudencialmente tradicional, y que como se anotó líneas atrás, dicho elemento debe trascender a la simple relación de 'coordinación' entre quienes suscriben un contrato para lograr el cumplimiento del objeto pactado.
Bajo esta concepción lo primero que adquiere importancia para la Sala es la eventual sujeción o dependencia que desde diversos ámbitos se haya o no manifestado durante la relación contractual, aspecto sobre el cual se edifican las pretensiones de la nulidiscente. Frente a los elementos de prueba, el Consejo de Estado2 ha razonado lo siguiente: “ A la parte actora en el ejercicio de la acción jurisdiccional, le corresponde acreditar los elementos de la relación laboral que se dejaron enunciados.
Vale decir, que con las funciones plasmadas en el contrato de prestación de servicios se desplegaron actividades propias de los servidores públicos. Para lograr este objetivo, tendrá que revestir el proceso de pruebas documentales, testimoniales y los demás medios que sean pertinentes. A través de las documentales, tendrá que demostrar por ejemplo, que las actividades asignadas mediante contratos son similares o iguales a las cumplidas por el personal de planta; que al contratista se le brindaba el trato propio de un empleado público porque recibía órdenes y 2 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del treinta y uno (31) de octubre de 2002. Exp. 20001-23-21-000-990756-01, Ref.1420-2001. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 29 llamados de atención; que se le asignaban actividades que implicaban subordinación y dependencia; que recibía por concepto de honorarios unos ingresos aproximados a los devengados por el personal de planta (para efectos de desvirtuar indiciariamente el concepto de “honorarios”); que entregaba tareas e informes los cuales eran objeto de revisión o corrección, que los contratos se celebraban en intervalos próximos (para efectos de desvirtuar indiciariamente la temporalidad) o que el desarrollo de la función comprendía naturalmente elementos propios de la relación laboral.
A través de las testimoniales, podrá demostrar la subordinación, la dependencia, el cumplimiento de horario y de órdenes.” /Subrayas y resaltado del Tribunal/. Sobre el tema que se ha planteado a lo largo de este fallo, la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia de 21 de abril de 2022, con ponencia del Magistrado Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas (Exp. 19001-23-33-000-2014-00542-01 (4978-2018), aludió que, “Así las cosas, se colige que las labores asignadas al contratista se acompasan con aquellas que debían prestar los funcionarios de planta de la entidad, sin las cuales no puede cubrir la funcional misional el hospital.
La anterior afirmación se sustenta en el manual específico de funciones de los diferentes empleos que conforman la planta de personal, para el caso particular el denominado profesional de servicio social obligatorio (médico), código 217, grado 01, cuyo propósito es <<ejecutar labores profesionales de medicina general, programas de detección temprana y protección y rehabilitación del paciente, investigación y acciones de medicina general>>.
Ahora bien; el Decreto-ley 785 de 2005 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 30 empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”, en su ámbito de aplicación (art. 1°) indica: El presente decreto establece el sistema de nomenclatura, clasificación de empleos, de funciones y de requisitos generales de los cargos de las entidades territoriales”;
Al paso que en el artículo 4° del mismo ordenamiento define las funciones que corresponden al NIVEL PROFESIONAL, el que “Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales”, y dentro de los cargos de este nivel esta con el código 217 el de PROFESIONAL SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO; y en las EQUIVALENCIAS DE EMPLEOS que refiere el artículo 21 ibidem se encuentra que el “MÉDICO SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO, CÓDIGO 305, se equipara a PROFESIONAL SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO con código 217 ya visto.
Abordando el Decreto 1335 de 23 de junio de 1990, “por el cual se expide parcialmente el Manual General de Funciones y Requisitos del Subsector Oficial del Sector Salud” en su artículo 1° estableció el CAMPO DE APLICACIÓN: “La denominación de cargos, naturaleza, funciones generales, y requisitos mínimos que se establecen en el presente Decreto, regirán para los empleos contemplados en el último plan de cargos aprobado para los diferentes organismos del Subsector Oficial del Sector Salud, entidades territoriales y sus entes descentralizados”, en tanto que el precepto 2° indicó que, “El Manual General de Funciones y Requisitos contenido en el presente Decreto es un instrumento técnico para la administración de personal, que constituye el marco general de referencia para la elaboración de los manuales específicos en los diferentes organismos del Subsector Oficial del Sector 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 31 Salud de las entidades territoriales y sus entes descentralizados, en lo atinente a: a) Denominaciones de cargos; b) Naturaleza de las funciones de los cargos; c) Funciones generales, y d) Requisitos mínimos exigidos para su desempeño”.
De acuerdo a lo que se acaba de mencionar, el artículo 3° del mismo Decreto 1335/90 estableció la naturaleza, funciones y requisitos para médico de servicio social obligatorio y de médico general, así: MEDICO DE SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO - 321505
1. NATURALEZA DE LAS FUNCIONES DEL CARGO Ejecución de labores profesionales de medicina general, programas de prevención, protección y de rehabilitación del paciente, medio ambiente y de colaboración en aspectos de medicina legal. 2 FUNCIONES -Participar en el diagnóstico y pronóstico del estado de salud de la población asignada. -Prestar atención médica general haciendo el diagnóstico y determinando la terapia de los pacientes. -Participar en la programación, supervisión, evaluación y control de las actividades de salud que se realicen en el área asignada. -Realizar control médico periódico a pacientes laboralmente expuestos a las situaciones de contaminación ambiental que impliquen riesgo para su salud. -Participar en las brigadas de salud de área de influencia. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 32 -Realizar vigilancia epidemiológica en todas aquellas situaciones que sean factor de riesgo para la población que le ha sido asignada. -Evaluar las actividades e impacto de la prestación de los servicios de salud. -Promover en su área de trabajo la participación de la comunidad en actividades de salud e impulsar la conformación de los comités de salud y formación de líderes comunitarios en salud. -Establecer y mantener las relaciones de coordinación necesarias para lograr una eficaz prestación de los servicios de salud. -Reportar oportunamente las anormalidades en la prestación del servicio y proponer las alternativas de solución. -Ejercer las demás funciones que le sean asignadas y sean afines con la naturaleza del cargo. 3.
REQUISITOS 3.1 Estudios. Título de formación universitaria en medicina. MEDICO GENERAL - 321510
1. NATURALEZA DE LAS FUNCIONES DEL CARGO Ejecución de labores profesionales en actividades de promoción, protección y de rehabilitación del paciente y medio ambiente. 2. FUNCIONES -Practicar exámenes de medicina general, formular diagnósticos y prescribir el tratamiento que debe seguirse, aplicando los derechos del enfermo. -Prescribir y/o realizar procedimientos especiales para ayuda en el diagnóstico y/o en el manejo de pacientes, según el caso. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 33 -Realizar intervenciones de cirugía general a pacientes hospitalizados o ambulatorios o colaborar en ellos de acuerdo al nivel en el cual esté ubicado y controlar a los pacientes que estén bajo su cuidado. -Realizar control médico periódico a pacientes laboralmente expuestos a situaciones de contaminación ambiental que impliquen riesgo para su salud. -Llevar controles estadísticos con fines científicos y administrativos y reportar las enfermedades de notificación obligatoria. -Realizar interconsulta y remitir pacientes a médicos especialistas cuando se requiera y de acuerdo a las normas del sistema de remisión de pacientes. -Participar en la elaboración y desarrollo de programas de promoción y prevención de salud a la comunidad. -Realizar vigilancia epidemiológica en todas aquellas situaciones que sean factor de riesgo para la población. -Orientar la prestación de los primeros auxilios y la remisión de pacientes solicitados por radioteléfono. -Colaborar en la elaboración e implantación del plan de emergencia para ser aplicado en los organismos de salud del área de influencia. -Participar en el diagnóstico y pronóstico del estado de salud de la población del área de influencia. -Participar en la evaluación de las actividades e impacto de la prestación de los servicios de salud. -Promover en su área de trabajo, la participación de la comunidad en actividades de salud e impulsar la conformación de los comités de salud y formación de líderes comunitarios en salud. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 34 -Participar en investigaciones de tipo aplicado tendientes a esclarecer las causas y soluciones a los problemas de salud de la comunidad. -Establecer y mantener las relaciones de coordinación necesarias para lograr una eficaz prestación de los servicios de salud. -Velar por la consecución oportuna de los recursos necesarios y por la racional utilización de los disponibles y demás bienes a su cargo. -Ejercer las demás funciones asignadas y sean afines con la naturaleza del cargo. 3.
REQUISITOS 3.1 Estudios. Título de formación universitaria en medicina. Pues bien; confrontando las labores prestadas por la demandante como médica del servicio social obligatorio con las funciones que se han dejado ahora consignadas, no solo ofrecen gran similitud, sino que de aquellas se deduce sin mayores elucubraciones la dependencia, más que coordinación - como lo prohíja la entidad territorial apelante-, que debía existir en la relación de servicios prestados al hospital.
Baste con observar en el OBJETO de los contratos aportados que la profesional de la salud RUEDA GALLARDO que no solo le correspondía nada más y nada menos que la prestación de sus servicios médicos en urgencias, consulta externa, hospitalización y demás servicios, lo que interpreta este colectivo judicial que la prestación de esos otros servicios provenían de autoridades superiores de la institución, y los cuales debía prestar conforme a las directrices que se le daban y a los protocolos establecidos para el efecto, lo que resulta corroborado con el compromiso adquirido por la accionante en el literal c): “y las demás asignadas en la ESE Hospital santa Ana”, es decir, que la médica contratista no tenía ni disponibilidad de horarios, ni libertad –diferente a su autonomía médica para diagnosticar y tratar patologías-, a para cumplir con el compromiso, lo que se traducía en una sujeción no solo a las directrices, 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 35 pautas, instrucciones del centro hospitalario, sino sometida a cumplir con horarios y jornadas que le imponía la entidad descentralizada.
Agréguese a ello, que en los ESTUDIOS DE CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PROFESIONALES COMO MÉDICO EN LA E.S.E HOSPITAL SANTA ANA /V. Fls. 34 y 52 cdno 1/, más que la temporalidad o transitoriedad del contrato se denota más la necesidad permanente y no simplemente pasajero o provisional del servicio, y la manera como debe desarrollarse: “Servicios que son indispensables para dar cumplimiento a las acciones encomendadas a la Prestación de servicios de Salud de acuerdo con la Ley 100 de 1993.
Que la ESE, en desarrollo de su objeto social, requiere los servicios profesionales de una Médica para la prestación de servicios en el área de urgencias, consulta externa, hospitalización y demás servicios y las actividades de Promoción y Prevención ”, lo que de contera desvirtúa las manifestaciones de la parte impugnante, municipio de Palestina.
En verdad que no resulta fácil para los contratistas en contratos de prestación de servicios demostrar los tres elementos propios de una relación laboral, especialmente el de subordinación o dependencia, pero no es menos cierto, como acaece con las Órdenes de Prestación de Servicios (OPS) de los docentes, que como en el caso que ocupa ahora la atención de esta jurisdicción especializada, tales contratistas deben someterse a las situaciones preestablecidas para los docentes, como son jornadas laborales y horarios, vigilancia sobre las tareas que desarrollan, sometimiento a las consignas directivas, etc.
Y retomando el artículo 15 de la Resolución 1058/10, vigente hasta la Resolución 2358 de 2014 cuando lo derogó en virtud de su artículo 10 pero aún aplicable para la vigencia del contrato de marras, dispuso que, “Las plazas del Servicio Social Obligatorio se proveerán mediante la vinculación de los profesionales a la institución a través de nombramiento o contrato de trabajo, o, en su defecto, por medio de contrato de prestación de servicios, garantizando su afiliación al Sistema de Seguridad Social Integral y una remuneración equivalente a la de cargos desempeñados por profesionales 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 36 similares en la misma institución. Se deberán constituir pólizas para el aseguramiento de riesgos a que haya lugar”, y demostrado como está que en el sub-lite sí hubo dependencia, habrá de darle el tratamiento de un empleado estatal, sometido a condiciones estatutarias previamente establecidas, y que, para el cumplimiento de las tareas asignadas, debía someterse, para las funciones adicionales, también a las instrucciones y órdenes de la entidad, lo cual conlleva a confirmar la sentencia impugnada.
La ausencia de memorandos o llamados de atención que reclama la apelante no demuestran por sí solos la dependencia o subordinación, sino que ello obedece mejor a la óptima prestación del servicio realizado por la doctora RUEDA GALLARDO. Por último, tal como atinadamente lo desarrollo el juez de primera instancia, de acuerdo con el Decreto 254 de 2000 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas de orden nacional”, en su artículo 21, dentro del proceso de liquidación al momento de efectuarse el inventario de pasivos de la entidad se realizará la provisión de recursos contingentes como los litigios y, de acuerdo con el artículo 32 ibidem, cuando los recursos de una establecimiento público o de una empresa industrial y comercial del Estado sean insuficientes, “las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad (…)”.
Subrogación de obligación aplicable también a las entidades territoriales, tal como lo ha resuelto en otros casos el Consejo de Estado3 y la Corte Constitucional4 y lo ha conceptuado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público5. Bajo esa base normativa, y al tener claro que la ESE Hospital Santa Ana fue creada (mediante Acuerdo Municipal 062/96 que modificó los Acuerdos 119/98 y 137, 145/99 del Consejo Municipal de Palestina) y fue liquidada por el Municipio de Palestina; que en el Decreto 036 de 2013 “Por medio del cual 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: William Hernández Gómez.
Sentencia del 16 de noviembre de 2017 con Radicado: 08001-23-31-000-2010-00600-01 (2078-15). 4 Sentencia T-229 de 2022 del 28 de junio de 2022 con Magistrada Ponente DIANA FAJARDO RIVERA. 5 Concepto 10217 de 2017 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 37 se suprime la Empresa Social y del Estado Hospital Santa Ana del Municipio de Palestina, Departamento de Caldas y se ordena su liquidación” se dispuso dejar a su cargo los remanentes de la masa de liquidación (artículo 416, idem) y los contratos de cobro de cartera y defensa judicial no finalizados al momento de la liquidación (artículo 487, idem); es esta entidad territorial, el Municipio de Palestina, quien debe atender las obligaciones que deriven de un fallo condenatorio en el presente litigio.
Así pues, en casos de liquidación de entidades descentralizadas del orden municipal la responsabilidad final con respecto a los derechos de los accionantes derivados de aquellas recae en el ente territorial de la cual hacía parte, el que por disposición del ordenamiento jurídico la entidad primigeniamente obligada a prestar los servicios de salud son las municipalidad en el caso del primera nivel de atención, por eso con mayor razón le incumbe la responsabilidad de atender los créditos laborales derivados de las decisiones jurisdiccionales en casos como el presentado.
COSTAS No obstante que habrá de confirmarse la sentencia, no se condenará en costas en esta instancia al no aparecer demostradas, ni tampoco habrá condenación a agencias en derecho por que no hubo intervención de la parte accionante. DECISIÓN Es por lo discurrido que el Tribunal Administrativo de Caldas, SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, sin concepto del Ministerio Público, FALLA 6 “ARTÍCULO
41. TRASLADO DE BIENES, DERECHOS Y OBLIGACIONES. Cuando quiera que al finalizar la liquidación y pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación, existan activos remanentes de la masa de liquidación, las mismas serán entregados (sic) al Municipio de Palestina. (…)” 7 “ARTÍCULO
48. CESION DE CONTRATOS: Si finalizado el proceso de liquidación existieran contratos de cobro de cartera y defensa judicial que no se encuentren finalizados, serán cedidos al municipio de palestina (sic), con los respectivos recursos para su administración y liquidación”. 17-001-33-33-0001-2015-00136-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 075 38 CONFÍRMASE la sentencia proferida por Juez 1º Administrativo de Manizales, con la cual accedió a las pretensiones formuladas por la señora LUZ ELENA RUEDA GALLARDO dentro del contencioso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido contra MUNICIPIO DE PALESTINA.
Sin COSTAS ni agencias en derecho en esta instancia. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Programa Justicia Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del C/CA.
NOTIFÍQUESE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº 31 de 2024. AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Constancia: el presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley.