TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Magistrada Ponente: BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Ref. Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 Demandante: ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia proferida el 16 de abril de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por la cual se negó y se declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES La demanda1 1. El señor Robinson Alberto Gallego Gil, en nombre propio, interpuso acción de Tutela en contra del Ministerio de Educación Nacional, con el fin que se ampararan los derechos fundamentales a la igualdad, de petición y al debido proceso, para tal efecto elevó la siguiente pretensión: “3.1. Que se me tutelen los derechos fundamentales de igualdad. de petición y debido proceso establecido en el artículo 23 de la Constitución Política. 3.2.
Como consecuencia de lo anterior se ordene al Ministerio de Educación Nacional, Convalidar mi título de DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN, VENEZUELA.” Fundamentos fácticos de la demanda 2. El 8 de junio de 2023, el señor Robinson Alberto Gallego Gil, inició ante el Ministerio de Educación Nacional el trámite de convalidación del título de Doctor en Ciencias de la Educación, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la Universidad Privada Dr. Rafael Belloso Chacín, Venezuela. 3.
El 25 de septiembre de 2023, mediante Resolución No. 017571, el Ministerio de Educación Nacional negó la solicitud de convalidación, la cual fue notificada al señor Robinson Alberto Gallego Gil al correo electrónico el 26 de septiembre de 2023. 1 Expediente digital 11001333500720240009700_T133591429630979917 / Cuaderno principal/ 001RADICACIONOFIC_ACCIONDE_CFBBDAD4F9D043CC8E12/ DEMANDA_3_4_2024, 3_25_02 Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 2 4.
El 7 de octubre de 2023, el señor Robinson Alberto Gallego Gil, presentó recurso de reposición en subsidio de apelación contra la Resolución No. 017539 del 25 de septiembre de 2023. 5. Señaló que, vencido el término legal establecido para que la entidad dé respuesta, interpuso una acción de tutela para amparar el derecho fundamental de petición. 6.
La acción de tutela interpuesta por el señor Robinson Alberto Gallego Gil, le correspondió por reparto al Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 7. El 27 de diciembre de 2023, mediante la Resolución No. 025470, el Ministerio de Educación Nacional resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 017571 del 25 septiembre 2023: “ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución No. 017571 del 25 de septiembre 2023, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional decidió Negar la convalidación del título DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN, VENEZUELA, a ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 71370074.
ARTÍCULO SEGUNDO: CONCEDER el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior, y remitirle el expediente 2023-EE-134389, para tal efecto.” 8. El 15 de enero de 2024, el Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia resolviendo: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de petición y al debido proceso del señor Robinson Alberto Gallego Gil, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: ORDENAR a la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de su representante legal o de quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, resuelva de fondo los recursos de reposición y en subsidio apelación 2023-ER-745303 y 2023-ER-746012 interpuestos por el accionante el día 09 de octubre de 2023 contra la Resolución No. 017571 del 25 de septiembre de 2023, por medio de la cual se negó su solicitud de convalidación de título de “Doctor en Ciencias de la Educación” y le notifique el contenido de su decisión al recurrente.
La Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, el día siguiente al del vencimiento de las cuarenta y ocho (48) horas, deberá remitir el expediente a la Dirección de Calidad para la Educación Superior, o a quien haga las veces de superior funcional, para que dé trámite al recurso de apelación y profiera una decisión de fondo en el marco de sus competencias, la cual, en todo caso, deberá proferirse y notificarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción del expediente.” 9.
El 7 de febrero de 2024, el Ministerio de Educación Nacional resolvió el recurso de apelación en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la Resolución No. 000818, la cual resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO. DAR CUMPLIMIENTO al fallo de tutela emitido por el Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Tercera en el marco del expediente 2023-366, promovida por el señor ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL, en la cual se dispuso: “La Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, el día siguiente al del vencimiento de las cuarenta y Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 3 ocho (48) horas, deberá remitir el expediente a la Dirección de Calidad para la Educación Superior, o a quien haga las veces de superior funcional, para que dé trámite al recurso de apelación y profiera una decisión de fondo en el marco de sus competencias, la cual, en todo caso, deberá proferirse y notificarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción del expediente.”
ARTÍCULO SEGUNDO. CONFIRMAR las Resoluciones 17571 del 25 de septiembre de 2023 y 25470 de 27 de diciembre de 2023 por medio de las cuales la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior decidió: “CONFIRMAR la Resolución No. 017571 del 25 de septiembre 2023, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional decidió Negar la convalidación del título DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN, VENEZUELA, a ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 71370074”.” Trámite 10.
La acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien, mediante auto del 04 de abril de 2024, admitió la solicitud de amparo contra el Ministerio de Educación Nacional. Intervenciones 11. El Ministerio de Educación Nacional, solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Robinson Alberto Gallego Gil, debido a que, se configuró la causal consagrada en el numeral 1° del artículo 6°del Decreto 2591 de 1991. 12.
Por otra parte, manifestó que, no se vulneró el derecho al debido proceso, dado que, frente al programa sometido a consideración de la CONACES2, no existen derechos adquiridos, debido a que, en el proceso de convalidación, solo se configura un derecho adquirido en el evento en que exista un pronunciamiento favorable, dado que la convalidación del título resulta ser una mera expectativa que, para materializarse como derecho en Colombia requiere llevar a cabo el proceso de convalidación. 13.
Sostuvo que, la solicitud de convalidación radicada por el señor Robinson Alberto Gallego Gil, fue resuelta de fondo por la Dirección de Calidad para la Educación Superior, mediante la Resolución No. 017571 del 25 de septiembre de 2023. 14. Señaló que la acción de tutela es improcedente, ya que esta acción es un mecanismo excepcional para proteger los derechos fundamentales y procede solo cuando no exista otro medio procesal idóneo para amparar un derecho fundamental. 15.
Consideró que, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de acuerdo con lo consagrado en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. 2 Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 4 16.
En este sentido, trajo a colación el inciso 3º del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 6 de la Constitución Política, en los cuales se establece de manera articulada, las causales de improcedencia de la acción de tutela. Es así como, el legislador consagró que, la acción de tutela procede excepcionalmente, cuando no existan otros medios judiciales y siempre que se pretenda evitar un perjuicio irremediable. 17.
Finalmente, concluyó que, en el caso en concreto existen medios de control diferentes al amparo de tutela, por este motivo, consideró improcedente la acción constitucional porque la misma no cumple con los elementos de subsidiaridad y residualidad. 18. Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. Sentencia Impugnada 19.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 16 de abril de 2024, resolvió: “PRIMERO.- NEGAR el amparo de Tutela, frente a los derechos fundamentales a la igualdad, petición y debido proceso deprecados por el señor ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL, identificado con cédula de ciudadanía No 71.370.074, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de Tutela respecto de la pretensión tendiente a ordenar al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL “(…) Convalidar mi título de DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN, VENEZUELA.”, deprecada por el señor ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL, identificado con cédula de ciudadanía No 71.370.074, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia” 20.
El a-quo consideró que, no se advierte la violación de los derechos fundamentales de igualdad, de petición, y al debido proceso, por parte la entidad tutelada, debido a que: i) si bien el actor hizo referencia a otros casos similares al suyo en los cuales el Ministerio de Educación Nacional ha accedido a la solicitud de convalidación, se debe tener de presente que cada caso se resuelve de marea particular y autónoma. ii) frente al derecho fundamental de petición, consideró que no existió violación dado que, el Ministerio de Educación Nacional, demostró haber cumplido con la orden proferida por el Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo del Circuito Judicial De Bogotá, puesto que, resolvió de fondo los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución No. 017571 del 25 de septiembre de 2023. 21.
Por otro lado, resolvió que la acción de tutela instaurada por el señor Robinson Alberto Gallego Gil, es improcedente respecto de la pretensión de ordenar al Ministerio de Educación Nacional convalidar un título de Doctor en Ciencias de la Educación, otorgado por la Universidad Privada Dr. Rafael Belloso Chacín, Venezuela. Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 5 22.
Consideró que, el señor Robinson Alberto Gallego Gil, cuenta con otros medios procesales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como lo son, el medio de control de la nulidad y restablecimiento del derecho. 23. Finalmente, señaló que, en el caso en particular, la acción de tutea no constituye un “mecanismo alternativo para resolver controversias o solicitudes propias de la jurisdicción, pues de hacerlo desconocería el principio del Juez Natural, la observancia al debido proceso y del derecho de defensa” II.
IMPUGNACIÓN Y TRÁMITE POSTERIOR Impugnación 24. El accionante impugnó la sentencia de primer grado, argumentando que el juez de primera instancia no amparó los derechos fundamentales a la igualdad, de petición y al debido proceso, es así como el señor Robinson Alberto Gallego Gil, manifestó: “Que el superior revise la decisión de primera instancia, en la cual se resuelve no amparar mi derecho fundamental de igualdad, petición ni al debido proceso, muy especialmente en cuanto al derecho fundamental de igualdad, ya que la sentencia impugnada señala: “Al respecto, precisa el despacho que, de la revisión de las pruebas obrantes en el plenario, no se advierte que por parte del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se estén vulnerado las garantías fundamentales a la igualdad, petición y debido proceso deprecadas por el accionante, i) nótese, que el actor alude a que en otros casos similares al suyo el MEN, ha accedido a la solicitud de convalidación del título de DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, no obstante, debe tener en cuenta que cada caso se decide de manera particular y autónoma.” Pero es que la misma resolución 010687 de 2019 establece que: Artículo 16: Convalidación de Títulos por Precedente Administrativo: Para la aplicación del criterio de convalidación por Precedente Administrativo, se deben cumplir las siguientes condiciones: a) Debe tratarse del mismo programa académico, es decir, tener la misma denominación, contenidos, carga horaria, duración de períodos académicos, números de créditos y modalidad. b) Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. c) Debe existir al menos tres evaluaciones académicas con concepto favorable de convalidación, en las que se determine: i) que se trate de la misma denominación; ii) contenido; iii) carga horaria del programa académico; iv) duración de los períodos académicos; y, v) modalidad. d) No debe existir una diferencia superior a 4 años entre la fecha de otorgamiento del título sometido a convalidación y al menos una de las 3 evaluaciones académicas a las que se refiere el literal c) del presente artículo.
Una vez verificado el cumplimiento de las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de las decisiones que sirvieron como referencia.” 25. Además, sostuvo que, el juez debió considerar los otros casos similares en los que la entidad ha accedido a la solicitud de convalidación y solicitó acceder al amparo del derecho fundamental a la igualdad. 26.
Por otro lado, señaló que, esta convalidación es indispensable para la participación en el concurso de ascenso al que convoca el Ministerio de Educación Nacional. En este sentido, señaló: Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 6 “(…) como he dicho anteriormente mi programa académico ya ha sido convalidado y yo ya poseo título de magister, la convalidación de título me permitiría ascender próximamente de escalafón laboral, de acuerdo con la participación en el concurso de asenso que realiza periódicamente el ministerio de educación nacional y que se extiende por periodos largos de tiempo en sus procesos de convocatoria.” Trámite posterior 27.
Mediante auto del 25 de abril de 20243, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, concedió la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 16 de abril de 2024. III. CONSIDERACIONES Competencia 28. Según el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, corresponde a la Sala como Superior del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá resolver sobre la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 16 de abril de 2024 por ese Despacho dentro del proceso de referencia. Problema Jurídico 29.
De acuerdo con los antecedentes esbozados, corresponde a la Sala dilucidar si hay lugar a revocar o modificar la sentencia impugnada. Para el efecto, de conformidad con los planteamientos del escrito introductorio, lo decidido en la providencia de primer grado y el escrito de impugnación presentado, se impone en primer lugar, determinar sí la acción de tutela supera el examen de procedencia. 30.
En segundo lugar, y solo de tener una respuesta afirmativa al primer cuestionamiento, la Sala abordará el fondo del asunto. Sentido de la decisión 31. La Sala revocará la sentencia de primera instancia, porque no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues de una parte, existe un mecanismo judicial ordinario eficaz e idóneo para dirimir adecuadamente las controversias planteadas y proteger los derechos del accionante, y de otra parte, el accionante no demostró que, sin la acreditación del título de doctorado, se estén afectando gravemente sus derechos fundamentales, al punto que amerite reconocer la tutela como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3 11001333500720240009700_T133591429630979917/ Cuaderno principal/ 011AUTOCONCEDEIM_IMPUGNACIO_CONCEDEIMPUGAT202400 Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 7 Consideraciones previas 32.
Como cuestión preliminar, luego de realizar la lectura integral de sentencia de primera instancia, la Sala considera relevante precisar que, el a-quo, al pronunciarse frente al requisito de subsidiariedad, lo hace en relación con i) la pretensión propia de convalidación el título de doctorado solicitada por el señor Robinson Alberto Gallego Gil y, ii) la acción de tutela.
En este sentido el juez mencionó que: “Ahora bien, en lo concerniente a la pretensión tendiente a que mediante el ejercicio de la acción de tutela se ordene al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, “(…) Convalidar mi título de DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN, VENEZUELA.” precisa el despacho que, la misma es improcedente, al no ajustarse al requisito de subsidiaridad, y no haberse acreditado un perjuicio irremediable; pues, en el presente asunto la parte actora agotó las actuaciones administrativas con la interposición del recurso de reposición y subsidiario de apelación, los cuales fueron resueltos por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, tal y como se precisó líneas arriba.
En ese orden, el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, esto es, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se revisen los actos administrativos proferidos por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, que negaron la convalidación del Título de DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN, VENEZUELA, al señor ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el Juez Constitucional no puede desplazar la competencia de las respectivas autoridades judiciales; máxime, cuando en el presente asunto se encuentra agotado el procedimiento administrativo ante el MEN, donde el amparo constitucional no constituye un mecanismo alternativo para resolver controversias o solicitudes propias de la jurisdicción, pues de hacerlo desconocería el principio del Juez Natural, la observancia al debido proceso y del derecho de defensa.” (Subrayado fuera de texto) 33.
Por eso, resulta confuso que el a-quo, tras precisar que el asunto no cumple con el requisito de subsidiaridad, se haya pronunciado sobre la afectación de los derechos fundamentales del actor, o sea, haya decidido de fondo el asunto. Es contradictorio también que establezca la improcedencia de la tutela respecto de una orden especifica, cuando el incumplimiento del principio de subsidiaridad impide analizar tal afectación. 34.
No obstante, la anterior precisión, comoquiera que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es obligatorio por parte del juez constitucional, procederá la Sala a determinar la procedencia de esta y solo en el caso de cumplirse, se pronunciará de fondo en relación con la eventual afectación de los derechos fundamentales del actor Presupuestos de la acción 35.
La Sala no encuentra reparo alguno frente al presupuesto de legitimación en la causa, por cuanto, el artículo 86 de la Constitución Política, establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En esta oportunidad, el señor Robinson Alberto Gallego Gil, actúa Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 8 en nombre propio en defensa de sus derechos fundamentales, razón por la cual se encuentra legitimado para promover la acción constitucional que nos ocupa. 36.
Por su parte, la legitimación por pasiva, es la facultad procesal que le permite, a quien se demanda por controvertir el objeto de la reclamación interpuesta por la actora; por ello, se considera que el Ministerio de Educación Nacional está legitimado para actuar como parte pasiva en este proceso de tutela, considerando que el accionante le atribuye responsabilidad en la vulneración de los derechos fundamentales tutelados. 37.
En relación con el presupuesto de inmediatez, se tiene que, si bien, respecto al ejercicio de la acción de tutela no existe un plazo o término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha acuñado el principio de inmediatez, con el que se pretende que el lapso distado entre la vulneración del derecho y el momento en que se interponga la acción sea razonable.
En el sub judice la Sala encuentra que, el accionante interpuso recurso de reposición en subsidió el de apelación, en contra de la Resolución No. 017571 del 25 de septiembre de 2023, que negó la convalidación del título de Doctor en Ciencias de la Educación, otorgado por la Universidad Privada Dr. Rafael Belloso Chacín, Venezuela, recursos que fueron resueltos mediante Resoluciones No. 025470 de 27 de diciembre de 2023 y No. 000818 de 7 de febrero de 2024, respectivamente, entre tanto la acción de tutela fue admitida mediante auto del 04 de abril de 2024; así, el lapso entre los hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela y la presentación de la demanda es razonable y no desnaturaliza el principio de inmediatez. 38.
En lo que tiene que ver con el presupuesto de subsidiariedad, en el caso que se estudia, se estima que, la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de amparo constitucional, se deriva del mismo texto constitucional, en efecto, el artículo 86 de la Constitución Política, dispone: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”. 39.
Por su parte, el Decreto 2591 de1991 en su artículo 6º señala: “La acción de tutela no procederá “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.” (Resaltado fuera de texto)” 40.
Entonces, es claro que el ejercicio de la acción de tutela, no desplaza los mecanismos ordinarios de defensa y protección de derechos, incluidos los fundamentales, puesto que, la acción de tutela no es un mecanismo alternativo, complementario o adicional a los que el legislador ha previsto, por esta razón, la el carácter subsidiario y residual del mecanismo radica en que su admisibilidad solo es posible si, en el caso concreto, se encuentra que, no Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 9 existen mecanismos ordinarios de protección, o los existentes carecen de idoneidad o son ineficaces para dispensar la protección del derecho reclamado4. 41.
Ahora bien, de acuerdo con las normas citadas, surgen cuatro supuestos normativos en los que la acción de tutela es procedente: (i) cuando el ordenamiento jurídico no prevé un mecanismo judicial para defender el derecho, (ii) cuando el ordenamiento prevé un mecanismo o instrumento de defensa judicial, idóneo, en principio, pero que, por las circunstancias propias del caso, tal idoneidad se desvirtúa, (iii) cuando el ordenamiento prevé un mecanismo de defensa judicial, eficaz, en principio, pero que, por las circunstancias propias del caso, tal eficacia se vacía y (iv) cuando el ordenamiento prevé mecanismos, idóneos y eficaces, incluso bajo las circunstancias propias del caso, pero, a la par de ello, existe una amenaza que permite concluir, razonablemente, que puede producirse una afectación grave e inminente en el derecho, por lo que se requiere una medida urgente e impostergable para la protección5. 42.
Por consiguiente, si hubiere otras instancias judiciales que resultaren eficaces para alcanzar la protección que se reclama, el interesado debe acudir a ellas, antes de pretender el amparo por vía de tutela. 43. En otras palabras, la subsidiaridad implica agotar previamente todos los medios de defensa legalmente disponibles al efecto6, pues el amparo no puede desplazar los mecanismos específicos previstos en la correspondiente regulación común7.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que: “(…) el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela responde al carácter expansivo de la protección de los derechos fundamentales respecto de las instituciones que conforman el aparato estatal y, de manera particular, las instancias que ejercen la función pública de administración de justicia. En efecto, la exigencia de este requisito, lejos de disminuir el ámbito de exigibilidad judicial de dichos derechos, presupone que los procedimientos judiciales ordinarios son los escenarios que, por excelencia, están diseñados para garantizar su efectividad, a través de órdenes con contenido coactivo8”.
Ahora, como en este caso la afectación de los derechos fundamentales del actor se hace consistir por los efectos de la decisión contenida en actos administrativos por los que la entidad accionada negó la convalidación de un título de doctorado impetrada por el actor, se debe establecer las reglas jurisprudenciales para la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos administrativos.
Improcedencia general de la acción de tutela para controvertir actos administrativos - procedencia excepcional ante perjuicio irremediable- 4 Cfr. entre muchas otras, Corte Constitucional, SU-431/2015. MP. L. Guerrero. 5 Cfr. Castro Novoa, Luis Manuel y Carvajal Santoyo, César Humberto. Acciones Constitucionales. Módulo de formación dirigida.
Módulo I. Acción de Tutela. Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”. 2017. 6 Corte Constitucional. Sentencias T-742 de 2002 y T-441 de 2003, entre otras. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-622 de 2001. 8 Fallo T-192 de 2009. Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 10 44.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en el ámbito del derecho administrativo, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos9. Así, para controvertir su legalidad está prevista la acción idónea en la jurisdicción administrativa10, con la cual se puede solicitar desde la demanda, como medida cautelar, la suspensión de los efectos del acto11. 45.
El máximo órgano constitucional también ha dado cuenta de la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando estos se encuentren vulnerados con la expedición de un acto administrativo, por consiguiente, la Corte Constitucional12 precisó: “En este sentido, esta Corte ha determinado que, excepcionalmente, será posible reclamar mediante la acción de tutela la protección de los derechos fundamentales vulnerados por la expedición de un acto administrativo, no sólo cuando se acude a la tutela como medio transitorio de amparo, evento en el cual será necesario acreditar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad13y/o eficacia14para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados.
Se observa entonces, que para que proceda el presente mecanismo constitucional en un caso como el que nos ocupa donde se alega la vulneración del debido proceso por una serie de actos administrativos expedidos a lo largo de un proceso liquidatario, debe constatarse como requisito sine qua non, un perjuicio irremediable que desplace la órbita de competencia del juez contencioso administrativo” (Negrilla fuera de texto). 46.
Respecto al perjuicio irremediable, como presupuesto para la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos administrativos, y sus características, la corte Constitucional ha indicado: “el juez constitucional debe examinar si se configuran en el caso concreto las características del perjuicio irremediable establecidas en los reiterados pronunciamientos de esta corporación15, a fin de determinar: (i) que el perjuicio sea inminente, lo que implica que amenace o esté por suceder (ii) que se requiera de medidas urgentes para conjurarlo, que implican la precisión y urgencia de las acciones en respuesta a la inminencia del perjuicio, (iii) que se trate de un perjuicio grave, que se determina por la importancia que el Estado concede a los diferentes bienes jurídicos bajo su protección, y (iv) que solo pueda ser evitado a través de acciones impostergables, lo que implica que se requiere una acción ante la 9 Corte Constitucional.
Sentencias T-514 de 2003, T-435 de 2005 y T-368 de 2008. 10 En fallo T-629 de 2008, la Corte Constitucional, al referirse a la improcedencia general de la acción de tutela como mecanismo para controvertir los actos administrativos, sostuvo que “ciertamente, el interés que tiene la Corte en preservar el carácter subsidiario y residual de la tutela radica fundamentalmente en el respeto o independencia que tienen las diferentes jurisdicciones y la competencia exclusiva que éstas mismas tienen para resolver los conflictos propios de sus materias, en un claro afán de evitar la paulatina desarticulación de sus organismos y de asegurar el principio de seguridad jurídica”. 11 Respecto a la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos, la Corte en la sentencia T-1231 de 2008 señaló: “Cuando se trata de solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos, esta Corporación ha precisado la impertinencia de la acción del amparo constitucional.
Ello porque la vía para impugnar dichos actos es la contencioso administrativa y dado el carácter subsidiario de la tutela ésta resultaría improcedente, excepto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-260/2018. MP. A. Linares 13 la Corte ha explicado que la idoneidad hace referencia a la aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo que ocurre cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del derecho.
Ver entre otras las sentencias SU-961 de 1999, T-589 de 2011 y T-590 de 2011 14 En cuanto a la eficacia, este Tribunal ha indicado que se relaciona con el hecho de que el mecanismo esté diseñado de forma tal que brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho amenazado o vulnerado. Ver, entre otras, las sentencias T-211 de 2009, T-858 de 2010, T-160 de 2010, T-589 de 2011 y T-590 de 2011. 15 Ver sentencias T-956 de 2013, T-127 de 2014, T-106 de 2017, T-318 de 2017, por ejemplo, en la Sentencia T-318 de 2017 la Corte denegó el amparo del derecho fundamental al debido proceso de las sociedades accionantes en contra de la Contraloría General de la República al considerar que los actos administrativos atacados, proferidos dentro de un proceso de responsabilidad fiscal adelantado en su contra, son susceptibles de ser recurridos tanto en sede administrativa como ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que no logró acreditarse dentro del trámite tutelar la configuración de un perjuicio irremediable.
Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 11 inminencia de la vulneración, no cuando se haya producido un desenlace con efectos antijurídicos; por lo que no puede pretenderse entonces, vaciar de competencia la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa en busca de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito sobre los procedimientos ordinarios16”. 47.
De conformidad con la jurisprudencia citada, de llegarse a encontrar otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, la tutela solo procedería si se evidencia la amenaza de ocurrencia de un perjuicio irremediable, circunstancia en la que quien solicita el amparo de derechos fundamentales, deberá demostrar de forma suficiente, el riesgo de un perjuicio irremediable de tal magnitud que obligue la protección urgente.
Caso concreto 48. La Sala revocará la sentencia proferida el 16 de abril de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, porque, no cumple con el requisito de subsidiariedad, y así, hay lugar a declarar la improcedencia de la acción, sin que sea dable pronunciarse en relación con la afectación de los derechos fundamentales del actor por la expedición de los actos administrativos que negaron la convalidación de un título de doctorado en educación, ante la existencia de otro medio judicial idóneo para controvertirlos y ante la inexistencia de un perjuicio irremediable. 49.
En efecto, la controversia en el presente caso surge como consecuencia de la expedición de la Resolución No. 000818 del 7 de febrero de 202417 pues, considera el accionante, que con ella se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de igualdad. Lo anterior, dado que, al negar la convalidación su título de Doctor en Ciencias de la Educación, otorgado por la Universidad Privada Dr. Rafael Belloso Chacín, Venezuela, la entidad desconoció que con anterioridad se han realizado varias convalidaciones de títulos del mismo doctorado y Universidad. 50.
El mencionado acto administrativo decidió: “ARTÍCULO PRIMERO. DAR CUMPLIMIENTO al fallo de tutela emitido por el Juzgado Sesenta y Cinco (65) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Tercera en el marco del expediente 2023-366, promovida por el señor ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL, en la cual se dispuso: “La Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, el día siguiente al del vencimiento de las cuarenta y ocho (48) horas, deberá remitir el expediente a la Dirección de Calidad para la Educación Superior, o a quien haga las veces de superior funcional, para que dé trámite al recurso de apelación y profiera una decisión de fondo en el marco de sus competencias, la cual, en todo caso, deberá proferirse y notificarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción del expediente.” 16 Ver sentencias T-1008 de 2012, T-373 de 2015.
T-571 de 2015 y T-630 de 2015, por ejemplo, en sentencia T-671 de 2015, la Corte negó el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana y seguridad jurídica de los accionantes, que demandaron al municipio de Santa Cruz de Lórica, en su calidad de servidores públicos del ente territorial accionado a fin de obtener el pago de la prima técnica que fue reconocida y pagada a otros servidores públicos en sus mismas condiciones fácticas, toda vez que no acreditaron dentro del trámite de tutela afectación alguna a su mínimo vital motivo por el cual se concluyó que los accionantes debieron acudir ante el juez natural de la causa para obtener el reconocimiento y pago de las acreencias laborales solicitadas. 17 Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación. Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 12 ARTÍCULO SEGUNDO. CONFIRMAR las Resoluciones 17571 del 25 de septiembre de 2023 y 25470 de 27 de diciembre de 2023 por medio de las cuales la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior decidió: “CONFIRMAR la Resolución No. 017571 del 25 de septiembre 2023, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional decidió Negar la convalidación del título DOCTOR EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, otorgado el 28 de mayo de 2021, por la institución de educación superior UNIVERSIDAD PRIVADA DR. RAFAEL BELLOSO CHACÍN, VENEZUELA, a ROBINSON ALBERTO GALLEGO GIL, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 71370074”. 51.
Las consideraciones que invocó la entidad en el acto administrativo antes mencionado, a efecto de tomar la decisión, conforme allí se lee fueron, entre otras: “Que luego de examinar los argumentos esgrimidos en el recurso de reposición por el impugnante contra la Resolución 17571 del 25 de septiembre de 2023, se logró establecer que el programa cursado por el señor Gallego Gil difiere considerablemente con respecto a doctorados ofrecidos por instituciones de educación superior colombiana en el área de la educación, toda vez que la dedicación en investigación durante el doctorado cursado por el convalidante es sustancialmente inferior a lo ofertado en el territorio nacional Es así como a juicio de esta dependencia queda reafirmada la razonabilidad jurídica y técnico académica de la determinación recurrida y de aquella que resolvió el recurso de reposición, evidenciando que de la documentación allegada por el ciudadano no fue posible comprobar que el programa cursado cumple los requisitos para ser convalidado de acuerdo con los preceptos establecidos en la Resolución 10687 de 2019.” 52.
Se concluye que, la Resolución No. 000818 del 7 de febrero de 2024, fue proferida en el marco del trámite de convalidación de títulos extranjeros iniciado por el señor Robinson Alberto Gallego Gil, acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contenciosa administrativa. 53. Ahora, como se expuso líneas atrás, no desconoce esta Sala que, aunque exista otro medio de defensa judicial, se han contemplado dos excepciones en las que resulta procedente la acción de tutela, la primera de ellas consiste en que el medio ordinario existente no sea eficaz e idóneo, y la segunda, que la tutela se invoque para evitar un perjuicio irremediable. 54.
Para la Corte Constitucional, la idoneidad hace referencia a la aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo cual ocurre cuando existe una relación directa entre el medio de defensa y el contenido del derecho18. 55. A juicio de la Sala, el accionante cuenta con mecanismos judiciales ordinarios para la protección de los derechos fundamentales invocados, los que como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional19, son verdaderas herramientas de protección de los derechos fundamentales.
En esa medida, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un medio de defensa que goza de idoneidad y eficacia; es idóneo, por cuanto ha sido establecido por el legislador entre otros, para preservar las 18 Corte Constitucional, sentencia T-211/2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 19 Corte Constitucional, sentencia T-753/2006, MP.
C. Vargas. Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 13 garantías del debido proceso, además, la idoneidad también se observa en que, expresamente la ley señala que es el medio al que puede acudir toda persona que se considere lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica. 56.
En este sentido, en el caso estudiado, no cabe la acción de tutela, mientras existe una vía judicial ordinaria eficaz e idónea para proteger el derecho del accionante - la demanda mediante control de nulidad y restablecimiento del derecho. 57. Ahora, el accionante en su escrito de impugnación sostuvo: “Como se observa, mi título fue otorgado el 28 de mayo de 2021, y en la relación de títulos convalidados precedentemente por el Ministerio de Educación Nacional, hay más de cincuenta títulos de programas idénticos al mío, que fueron convalidados, de los cuales veintiséis (26) de ellos fueron convalidados entre el 27 de junio de 2017 y el 4 de diciembre de 2019, es decir, dentro de los 4 años anteriores a la fecha de otorgamiento de mi título, por eso, muy respetuosamente solicito, sea revocada la sentencia impugnada y en consecuencia sea amparado mi derecho a la igualdad.”. 58.
Cabe precisar que, para controvertir la legalidad del acto administrativo, ante la eventual afectación del debido proceso por desconocimiento del principio de la igualdad en la resolución de los diversos asuntos con causa y objeto similar, es el juez natural de la legalidad del acto administrativo, quien deberá determinar si le asiste razón al señor Robinson Alberto Gallego Gil, en la medida en que se estime si procede o no la convalidación en los términos en que la solicita el accionante ante la existencia previa de reconocimiento reiterados respecto al mismo título y universidad. 59.
Por otra parte, respecto al segundo presupuesto para la procedencia excepcional de la acción de tutela ante la existencia de un acto administrativo, —el perjuicio irremediable—, la Sala no tiene elementos objetivos de su existencia, pues, más allá de lo manifestado por el accionante, no existen elementos de juicio a partir de los cuales se pueda deducir que el actor está atravesando por una situación que afecte su proyecto de vida o que la no convalidación del título en el grado de doctorado le haya impedido una oportunidad laboral de manera inminente e impostergable. 60.
Se recuerda que no basta con las meras afirmaciones del accionante en las que señala que “la convalidación de título me permitiría ascender próximamente de escalafón laboral, de acuerdo con la participación en el concurso de asenso que realiza periódicamente el ministerio de educación nacional”, sino que es indispensable que, explique y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan a la Sala verificar la existencia de un perjuicio irremediable. 61.
Lo anterior, porque según la jurisprudencia constitucional, los presupuestos del perjuicio exigen que este sea inminente o que este próximo a suceder, así que, requiere de medidas urgentes e impostergables para conjurarlo, lo que amerita una respuesta inmediata Acción de Tutela Accionante: Robinson Alberto Gallego Gil Accionado: Ministerio de Educación Nacional Expediente: 11001-33-35-007-2024-00097-01 14 mediante medidas o acciones urgentes.
Sin embargo, el accionante se limita a señalar que el titulo cuya convalidación se le ha negado, le permitiría ascender próximamente de escalafón laboral en concursos de asenso que realiza periódicamente el Ministerio de Educación Nacional, sin precisar la existencia inmediata de concurso alguno, los requisitos exigidos para este y su urgencia. 62.
En consecuencia, se concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues existe un mecanismo judicial que permite dirimir adecuadamente las controversias planteadas por ella y no se acreditó ningún perjuicio irremediable, por tal razón, la Sala revocará la decisión impugnada y declarará la improcedencia de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 16 de abril de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en su lugar se dispone: “PRIMERO: Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Robinson Alberto Gallego Gil en contra del Ministerio de Educación Nacional.”
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 o por cualquier medio tecnológico idóneo a disposición de la Secretaría de esta Corporación.
TERCERO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión conforme al mandato del artículo 33 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en sala de la fecha.) Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA Magistrado Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Decisión de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.