05001233300020240055100 · Tribunal Administrativo de Antioquia

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Exigencia de un mandato expreso e inobjetable para la procedencia de este mecanismo – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar la Sala si el numeral 1° del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 contiene un mandato imperativo e inobjetable susceptible de ordenar su cumplimiento a través del presente medio de control, como lo solicita el actor.

Extracto: La jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado ha sido coherente en el sentido de indicar que es indispensable que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue a través de la acción del mismo nombre, contenga un deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que, además, no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional.

( ) Para resolver el presente caso, se tiene, en primer lugar, que no es de recibo el argumento expuesto por el apoderado de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación con el incumplimiento de la constitución en renuencia, puesto que con la demanda se allegó copia de la petición presentada por el accionante en la cual le pidió a la entidad accionada de forma expresa que “el cumplimiento del Numeral 1 del Artículo 84 de la Ley 2136 del 2021; es decir, la reglamentación de los grados y tipos de parentesco a los que se extiende el derecho de unidad familiar en materia migratoria”, petición que estuvo sustentada en los fundamentos normativos que regulan el asunto y que fue reiterada en varias oportunidades.

Considera, entonces, la Sala que en el presente caso, aunque el accionante no haya indicado de forma expresa que la solicitud presentada era con el fin de agotar el requisito de renuencia para acudir posteriormente a la acción de cumplimiento, este sí le solicitó el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley, a la vez que señaló de forma clara la disposición que consagra una obligación y explicó los motivos en los cuales se fundamentaba el incumplimiento de la parte accionada, razón por la cual se encuentra cumplido este requisito.

( ) En este sentido, es claro que, aunque no se haya establecido un término exacto para reglamentar los grados y tipos de parentesco del derecho a la unidad familiar en la Política Integral Migratoria, tal situación no implica per se una causal de exoneración para la entidad encargada de reglamentar este asunto, pues como bien lo ha indicado el Consejo de Estado, el deber de cumplimiento de una norma o de un acto administrativo, es exigible siempre que el mismo esté dado de forma clara en la disposición que así lo establezca.

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00551-00 SENTENCIA NÚM. 15 Tema: Procedencia de la acción de cumplimento / Exigencia de un mandato expreso e inobjetable para la procedencia de este mecanismo / ORDENA CUMPLIMIENTO Corresponde a la Sala de Decisión pronunciarse sobre la acción de cumplimiento interpuesta por el señor ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, solicitando el cumplimiento del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante indicó que el Congreso de la República expidió la Ley 2136 de 2021 “Por medio de la cual se establecen las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la Política Integral Migratoria del Estado Colombiano - PIM, y se dictan otras disposiciones”, en virtud de la cual se dispuso en su artículo 84 que, para efectos de la aplicación de dicha norma, se tendrían en cuenta varios derechos ya consagrados en el ordenamiento jurídico colombiano, entre ellos, el derecho a la RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 3 unidad familiar.

Agregó que también se dispuso que la reglamentación de esa ley establecería los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende ese derecho en materia migratoria. Expuso que el 19 de enero de 2024, solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores la reglamentación del citado artículo, solicitud a la cual esta entidad le informó que, para el cumplimiento de lo dispuesto, era necesario la concurrencia de varias entidades y que, durante el año 2023 se adelantaron varias reuniones en aras de revisar la propuesta de reglamentación presentada por el ICBF, igualmente, que para el mes de febrero se tenía prevista una nueva reunión para definir ese tema.

Argumento que el 16 de marzo de 2024 presentó solicitud de cumplimiento al Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia e ICBF, toda vez que ya había transcurrido el mes de febrero y todavía no se reglamentaba la ley en mención. Informó que Migración Colombia remitió por competencia la solicitud, que el ICBF le respondió la solicitud de forma negativa a sus intereses y que el Ministerio de Relaciones Exteriores no respondió la misma, a pesar de que este último es el competente para reglamentar la norma precitada.

Señaló que han trascurrido casi 3 años desde la expedición de la Ley 2136 de 2021, sin que la misma haya sido reglamentada en lo que tiene que ver con el derecho a la unidad familiar, situación que puede afectar los derechos de los niños que tengan padres o madres extranjeros. 2. Pretensiones Con base en los fundamentos fácticos antes indicados, la parte demandante solicitó que se ordene a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, que reglamente el artículo 84 de la Ley 2136 de 2021. 3.

Fundamentos de derecho RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 4 El accionante señaló como fundamentos de derecho, el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, la Ley 393 de 1997 y el artículo 84 de la Ley 2136 de 2021.

II. Trámite de la acción de cumplimiento La demanda fue admitida mediante auto del ocho (8) de abril de dos mil veinticuatro (2024) en el cual se dispuso notificar a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores y concederle un término de tres (3) días contados a partir de la notificación para que se pronunciara frente a la acción de cumplimiento presentada por la parte actora.

Mediante auto del dieciséis (16) de abril de dos mil veinticuatro (2024) se decretaron como pruebas los documentos allegados con la acción de cumplimiento y en la contestación presentada por la parte accionada. En auto del dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro, se ordenó la vinculación de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y se le concedió un término de tres (3) para que se pronunciara frente a los hechos de la acción de cumplimiento.

Así mismo, mediante providencia del veintitrés (23) de abril de dos mil veinticuatro (2024), se dispuso la vinculación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- y se le concedió un término de tres (3) días para que ejerciera su derecho a la defensa. III. Contestación de la demanda El apoderado de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, contestó la acción de cumplimiento e indicó que la parte accionante no cumplió con el requisito de procedibilidad frente a la renuencia, además de que, si bien en una respuesta brindada al actor se le informó que se haría una reunión en febrero para concertar lo relacionado con la reglamentación de dicha norma, esto no significaba que dicha reglamentación se finiquitaría en ese mes.

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 5 Expresó que la entidad ha respondido a todas las peticiones presentadas por el accionante, lo que demuestra el interés y disposición de la entidad, al reconocer el deber jurídico inobjetable de la reglamentación referida.

Indicó que desde la promulgación de la Ley 2136 de 2021, el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano, convocó a las entidades del Estado para identificar los temas que requerían de reglamentación, incluyendo dentro de estos aspectos lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 84 de la citada norma (derecho a la unidad familiar).

Adujo que el derecho a la unidad familiar consagrado en la precitada norma tiene dos componentes importantes de análisis: i) el componente migratorio, entendido en la integralidad de la ley y su fin; y, ii) el componente del concepto de familia consagrado en el artículo 5º de la Constitución Política. Manifestó que, como bien se enuncia en el artículo 84, los derechos allí mencionados ya están consagrados en el ordenamiento jurídico y, en esa medida, ya son exigibles; sin embargo, que la cuestión de la reglamentación se refiere específicamente a los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende este derecho en materia migratoria, para lo cual se debe hacer un análisis integral de todas las normas que rigen este asunto.

Señaló que para la reglamentación del numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, se requiere de un proceso de articulación que reconozca lo ya regulado y armonice el concepto de grados y parentesco en el marco de la Política Integral Migratoria, lo que implica una articulación interinstitucional. Informó de todas las gestiones adelantadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores con miras a reglamentar el numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, para lo cual hizo un recuento temporal de todas las reuniones realizadas con las diferentes entidades, los temas o aspectos que han surgido alrededor de la propuesta y los conceptos definidos en las mismas.

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 6 La Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia –UAEMC– contestó a través de apoderada judicial, quien indicó que dicha entidad carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la misma no es la llamada a atender las pretensiones del actor, porque no tiene la competencia para adelantar el trámite relacionado con la reglamentación del numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021.

Señaló que de conformidad con el Decreto 4062 de 2011, la UAEMC cumple con funciones de autoridad, vigilancia y control migratorio y de extranjería por parte del Estado Colombiano, mas no tiene a su cargo la formulación, orientación, ejecución y evaluación de la Política Integral Migratoria del Estado Colombiano. Expresó que el accionante no cumplió con el requisito de procedibilidad de renuencia frente a la UAEMC, de tal forma que se debía declarar la improcedencia frente a esta entidad.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, contestó a través de apoderado judicial, quien indicó que se oponía a la prosperidad de la demanda en lo que tuviera que ver con la entidad a la que representa, toda vez que, si bien el tema de la Política Integral Migratoria toca tangencialmente el tema de los niños, niñas y adolescentes, lo cierto es que, frente al derecho de la unidad familiar, le correspondía a la Cancillería y a Migración Colombia responder sobre ello.

Expuso que el ICBF ha acompañado las mesas de trabajo para lograr la reglamentación del numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, las cuales se han realizado desde el año 2023 y que iniciaron con la propuesta del articulado elaborado por el ICBF; sin embargo, que a pesar de esta contribución, no es la entidad competente para expedir la normativa que reglamente el presente asunto.

VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 7 De conformidad con el numeral 14 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para decidir la acción de cumplimiento interpuesta por el señor Roger Adrián Villalba Ortega en contra de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores. 2.

Problema jurídico Debe determinar la Sala si el numeral 1° del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 contiene un mandato imperativo e inobjetable susceptible de ordenar su cumplimiento a través del presente medio de control, como lo solicita el actor. 3. Pruebas aportadas: Se tienen como pruebas relevantes para resolver el presente asunto las siguientes:  Petición enviada el 2 de febrero de 2024 al Ministerio de Relaciones Exteriores pidiendo el cumplimiento del numeral 1° del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 (fols. 3 a 5 del documento denominado “04.

Anexo.pdf”).  Respuesta del 31 de enero de 2023 suscrita por la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, con el asunto “Solicitud de información y cumplimiento (reglamentación) del Numeral 1 del Artículo 84 de la Ley 2136 de 2021” (fols. 6 y 7 del documento denominado “04. Anexo.pdf”).  Petición enviada el 16 de marzo de 2024 al Ministerio de Relaciones Exteriores pidiendo el cumplimiento del numeral 1° del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 (fols. 8 y 9 del documento denominado “04.

Anexo.pdf”).  Respuesta del 2024-04-03, suscrita por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICBF relacionada con el cumplimiento del numeral 1° del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 (fols. 23 y 24 del documento denominado “04. Anexo.pdf”).  Correos respuesta al radicado 911949-RA del Ministerio de Relaciones Exteriores (CORREOS).

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 8  Propuesta de reglamentación inicial presentado por el ICBF de julio de 2022 (PROPUESTA INICIAL ICBF).  Intercambio de correos referentes a comentarios de las entidades al proyecto de reglamentación (Correos del CIAC respuesta).  Concepto del 2 de abril de 2024 de la Oficina Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores (CONCEPTO REGLAMENTACION UNIDAD FAMILIAR-PIM- 2136-2.04.24.pdf). 4.

La acción de cumplimiento La acción de cumplimiento fue consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política como un medio para hacer efectivo el derecho de que goza toda persona natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir a las autoridades públicas y a los particulares que ejerzan funciones públicas, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se niega a cumplirlos.

Existen unos requisitos mínimos para que prospere la acción de cumplimiento, los cuales se infieren del contenido de la Ley 393 de 1997 (ley que desarrolló la citada acción) y que se enuncian a continuación: a) Que el deber que se considera omitido y respecto del cual se pide su cumplimiento se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o en actos administrativos vigentes (art. 1º). b) Que el mandato sea imperativo e indiscutible y que esté en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). c) Que el demandante pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber en los términos del artículo 8° de la ley, esto es, el requerimiento o el reclamo para que se cumpla ese deber.

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 9 d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción (art. 9º). e) Tampoco procede por el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (artículo 9º). 5.

Naturaleza del deber jurídico en la acción de cumplimiento La jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado ha sido coherente en el sentido de indicar que es indispensable que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue a través de la acción del mismo nombre, contenga un deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que, además, no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional.

Esto resulta relevante en tanto no se puede ordenar el cumplimiento de una obligación contenida en la ley o en un acto administrativo respecto de la cual la administración tiene un plazo para ejecutarla o si se ha variado el contenido del deber jurídico, pues ello hace improcedente la orden de cumplimiento. Sobre el tipo de normas frente a las cuales procede la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado en providencia del 16 de septiembre de 20211, indicó lo siguiente: “Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.2 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo 1 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 68001-23-33-000-2021-00519-01(ACU) 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 10 anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.3 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”4.

En la misma sentencia, el Consejo de Estado se refirió a los requisitos de renuencia y de subsidiariedad, así: “Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.5 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”6. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.

Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013- 00486-01 4 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 5 Consejo de Estado, Sección Quinta MP. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31- 000-2011-00891-01 (ACU). 6 Consejo de Estado, Sección Quinta MP., Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 11 Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,7 a menos que estén apropiados;8 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.9” Frente a la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, el Consejo de Estado en sentencia del 10 de noviembre 202210, señaló: “61.

La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 62. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”11.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 63. Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma. 64.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio.” Así, entonces, para acudir a la acción de cumplimiento se debe tratar de normas que contengan un deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad, aunado a que se debe demostrar que se cumplió con el requisito de la renuencia y que la parte no cuenta con otros mecanismos distintos para hacer valer lo solicitado. 7 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). 8 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015- 00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 9 Sentencia ibídem. 10 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicación: 08001-23-33-000-2022-00243-01 11 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española).

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 12 6. Acto administrativo cuyo cumplimiento se solicita en esta demanda El accionante solicitó el cumplimiento del numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, la cual dispone: “ARTÍCULO

84. DERECHOS CONCORDANTES CON LA PIM. Para efectos de la aplicación de la presente ley, se tendrán en cuenta los siguientes derechos ya consagrados en el ordenamiento jurídico colombiano: 1. Derecho a la Unidad Familiar: La familia, elemento natural y fundamental de la sociedad tiene el derecho a vivir unida, recibir respeto, protección, asistencia y apoyo conforme a lo establecido en los instrumentos internacionales.

La reglamentación de esta Ley establecerá los grados y tipos de parentesco a los que se extiende este derecho en materia migratoria. (…)” (Subraya fuera del texto). 7. Caso concreto El señor Roger Adrián Villalba Ortega Tobón, actuando en nombre propio, solicitó que se ordene a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores que dé cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021 y que, en esa medida, reglamente los grados y tipos de parentesco a los que se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria (PIM).

El apoderado de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores contestó la acción de cumplimiento e indicó que la parte accionante no cumplió con el requisito de procedibilidad frente a la renuencia, aunado a que la entidad accionada le ha respondido todas las peticiones que este ha presentado, demostrando así el interés y la disposición frente al deber jurídico inobjetable que tiene a su cargo.

Señaló que desde la promulgación de la Ley 2136 de 2021, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha convocado a diferentes entidades del Estado, con el fin de identificar los temas requeridos para efectos de la reglamentación de esa norma, incluyendo en estas reuniones lo relacionado con los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria.

La apoderada de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombiana –UAEMC-, también contestó la acción de cumplimiento e indicó que dicha entidad carecía de RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 13 competencia para responder por las pretensiones del actor, ya que la misma no tenía a su cargo las funciones de formulación, orientación, ejecución y evaluación de la Política Integral Migratoria del Estado Colombiano, aunado a que el actor no agotó el requisito de procedibilidad frente a esta entidad.

Por su parte, el apoderado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- contestó la presente acción e indicó que si bien la entidad a la cual representa, ha acompañado al Gobierno Nacional en varias de las mesas de trabajo tendientes a reglamentar el numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, no era esta la llamada a expedir la reglamentación solicitada por la parte accionante, pues ello era competencia de la Cancillería y de Migración Colombia.

Para resolver el presente caso, se tiene, en primer lugar, que no es de recibo el argumento expuesto por el apoderado de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación con el incumplimiento de la constitución en renuencia, puesto que con la demanda se allegó copia de la petición presentada por el accionante en la cual le pidió a la entidad accionada de forma expresa que “el cumplimiento del Numeral 1 del Artículo 84 de la Ley 2136 del 2021; es decir, la reglamentación de los grados y tipos de parentesco a los que se extiende el derecho de unidad familiar en materia migratoria”, petición que estuvo sustentada en los fundamentos normativos que regulan el asunto y que fue reiterada en varias oportunidades.

Sobre este punto, el Consejo de Estado ha indicado que la renuencia no debe estar sometida a formalidades especiales, sino que debe contener, como mínimo: i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación; y, iii) la explicación del sustento en el cual se funda el incumplimiento12. 12 Ver: CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Magistrado ponente (E): LUIS ALBERTO ALVAREZ PARRA. Bogotá D. C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO. Radicación: 25000- 23-41-000-2023-00292-01 RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 14 Considera, entonces, la Sala que en el presente caso, aunque el accionante no haya indicado de forma expresa que la solicitud presentada era con el fin de agotar el requisito de renuencia para acudir posteriormente a la acción de cumplimiento, este sí le solicitó el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley, a la vez que señaló de forma clara la disposición que consagra una obligación y explicó los motivos en los cuales se fundamentaba el incumplimiento de la parte accionada, razón por la cual se encuentra cumplido este requisito.

Teniendo claro que el accionante sí agotó en debida forma el requisito de la renuencia, procede la Sala a analizar de fondo lo pedido por él. Al respecto, se tiene que la Ley 2136 de 2021 “Por medio de la cual se establecen las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la Política Integral Migratoria del Estado Colombiano - PIM, y se dictan otras disposiciones”, fue expedida el 4 de agosto de ese año y en el artículo 91 se dispuso que la misma regiría a partir de la fecha de su promulgación, es decir, a la fecha de presentación de la acción de cumplimiento, ha transcurrido un término de 3 años y 8 meses de estar vigente la ley.

En el numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, se consagró el derecho a la unidad familiar y se dispuso que la reglamentación de dicha ley establecería los grados y tipos de parentesco a los cuales se extendería este derecho en materia migratoria, disposición que, a juicio de la Sala, contiene un mandado imperativo e inobjetable, a pesar de que en dicha norma no se hubiere establecido un término para su cumplimiento.

En relación con este tema, esto es, frente a las normas que establecen el deber de reglamentación, pero no señalan un término para ello, el Consejo de Estado en providencia del 25 de enero de 202413, indicó lo siguiente: 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Magistrado Ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez.

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: acción de cumplimiento. Radicación: 25000-23-41-000-2023-01224-01 RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 15 “Se observa que, si bien la norma no fijó un plazo para que se llevara a cabo la reglamentación, esta Sala ha manifestado14 que la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de regular determinado tema con independencia de si se impuso término o no, es decir, que la ausencia de un plazo para ejercer la facultad que se otorga para desarrollar ciertas materias no deriva en la inexigibilidad de lo dispuesto como mandato en la norma.

Por otra parte, si bien el ente ministerial ha sostenido que ha dado cumplimiento progresivamente a los artículos 17, 21 parágrafo primero y 46 del Decreto 1796 de 2000, lo cierto, es que aún no se han expedido los actos administrativos que reglamenten las citadas disposiciones, pese a que la obligación es clara, no da lugar a equívocos ni ambigüedades, y han transcurrido más de veintitrés años sin que se consolide su materialización. En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C- 157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala)” (Negrilla y subraya original del texto). Esta posición fue también fue adoptada por el Consejo de Estado, en sentencia del 9 de noviembre de 202315, en la cual se analizó el cumplimiento del inciso final del artículo 21 de la Ley 2106 de 2019, que dispone que “La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará este procedimiento” (haciendo referencia a la inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil), providencia en la cual se indicó lo siguiente: “Por tanto, al a quo puso de presente que el deber de la demanda se encuentra vigente desde la expedición de la norma, esto es desde el 22 de noviembre de 2019 y si bien no se indicó el término para hacerlo, la jurisprudencia16 ha previsto seis meses para acatar la orden, plazo que venció el 22 de mayo de 2020.

Entonces, a partir de tal vencimiento, puede acusarse su incumplimiento, como en efecto ocurre en este asunto. Por otra parte, no se desconoce que la entidad ha adelantado gestiones tendientes a atender el artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, pero estas no guardan relación con la reglamentación que establece el inciso final de la disposición, que era lo que correspondía acreditar en este proceso. 14 Sección Quinta, sentencias del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33- 000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate y 19 de agosto de 2021, expediente No. 15001-23-33-000- 2020-02351-01 M.P. Rocío Araújo Oñate (E). 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Magistrado ponente: OMAR Joaquín Barreto Suárez. Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023. Referencia: acción de cumplimiento. Radicación: 25000-23-41-000-2023-00979-01 16 El Tribunal cito: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 27 de octubre de 2021, expediente 44001-23-40-000-2021-00027-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; y, Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 16 En efecto, debe recordarse que en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C- 157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha reglamentado el procedimiento para la inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil, a pesar de que existe obligación legal. Analizadas las razones jurídicas de la decisión y la norma invocada la Sala confirmará parcialmente la sentencia del 21 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el sentido de disponer que la reglamentación ordenada se adelante, pero dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en atención al argumento de la demandada que requiere tiempo y que la planta de personal con que cuenta es escasa”(Negrilla y subraya original del texto).

En este sentido, es claro que, aunque no se haya establecido un término exacto para reglamentar los grados y tipos de parentesco del derecho a la unidad familiar en la Política Integral Migratoria, tal situación no implica per se una causal de exoneración para la entidad encargada de reglamentar este asunto, pues como bien lo ha indicado el Consejo de Estado, el deber de cumplimiento de una norma o de un acto administrativo, es exigible siempre que el mismo esté dado de forma clara en la disposición que así lo establezca.

Así mismo, tampoco es de recibo el argumento según el cual no se ha podido reglamentar el asunto, debido a la complejidad que este contiene, toda vez que, como se indicó anteriormente, han transcurrido aproximadamente 3 años y 8 meses desde cuando se expidió la Ley 2136 de 2021, tiempo más que suficiente para que la entidad encargada de reglamentar este tema, hubiere cumplido con sus obligaciones.

Ahora, frente a la determinación de qué entidad tiene a cargo la reglamentación de la norma cuyo cumplimiento se solicita, se tiene que el artículo 8º de la Ley 2136 de 2021 establece que, corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores “como autoridad rectora en materia migratoria, formular, orientar, ejecutar y evaluar la PIM del Estado colombiano, definir los requisitos de ingreso y permanencia de extranjeros en el país, las condiciones y requisitos para el otorgamiento de visas, determinar aquellas nacionalidades exentas de visa y las condiciones para la aplicación de esta medida, aplicar el régimen legal de nacionalidad, en lo pertinente”.

RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 17 En esta medida, aunado a que el mismo apoderado de la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, reconoció el deber inobjetable que tenía a su cargo, considera la Sala que es esta entidad la llamada a cumplir con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021.

Por lo expuesto, la Sala le ordenará a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores que, en un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, dé cumplimiento al numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, que establece que se deberán reglamentar los grados y tipos de parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria.

De otra parte, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombiana –UAEMC- y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, al considerar que la misma no tiene el deber de cumplir con lo ordenado en el numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021. 8. Costas De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no procede la condena en costas en tratándose de procesos en que se ventile un interés público.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN -, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES que, en un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, dé cumplimiento al numeral 1º del artículo 84 de la Ley 2136 de 2021, que establece que se deberán reglamentar los grados y tipos de RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 18 parentesco a los cuales se extiende el derecho a la unidad familiar en asuntos de Política Integral Migratoria.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombiana –UAEMC- y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas.

CUARTO: Contra la presente providencia procede el recurso de impugnación que debe interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 26 de la Ley 393 de 1997.

QUINTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha como consta en el Acta núm. 32 Los Magistrados, JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ JORGE LEÓN ARANGO FRANCO (Ausente con permiso) SUSANA NELLY ACOSTA PRADA RADICADO No. 05001-23-33-000-2024-00551-00 REFERENCIA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: ROGER ADRIÁN VILLALBA ORTEGA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 19 Link del expediente: 05001233300020240055100