REVISIÓN DE ACUERDO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA - Marco normativo / TASAS / PRECIOS PÚBLICOS – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala establecer ¿Si el Concejo Municipal de San Luis con la expedición del Acuerdo No. 11 de 2020, se extralimitó en sus funciones en razón a la competencia, al fijar tarifas por servicios prestados en cuanto a la reproducción de certificados, copias, alquiler de maquinaria, entre otros, que no han sido establecidas por el legislador, contrariando con ello el artículo 388 de la Constitución Política? Extracto: ( ) Frente al principio de legalidad tributaria, la jurisprudencia ha señalado que se exige que sean los órganos de elección popular los que, de manera directa, señalen los elementos esenciales del tributo, pero, además, exige que cuando fijen los elementos del tributo, lo hagan con suficiente claridad y precisión, ya que de lo contrario, generaría inseguridad jurídica, por lo que al momento de su aplicación se permitiría generar abusos impositivos.
( ) El canon 338 Superior al referirse a la contribución que deben pagar los usuarios como parte de la recuperación de los gastos en que incurre el Estado para la prestación de un servicio del cual es beneficiario, ha definido de una u otra forma la tasa, concepto que es retomado por la Corte Constitucional al definirla como un ingreso fiscal cuya obligación en su pago se genera de la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado al contribuyente; ha sido en este sentido identificado por poseer las siguientes características: “(i) su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio; y (ii) ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales.” ( ) Dentro de las diferencias más relevantes que existen entre las tasas y precios públicos se destacan que en la primera rige el principio de legalidad, mientras que los segundos lo están establecidos por Ley; para Plazas, las tasas únicamente se corresponden con los servicios primarios que presta el Estado y los demás son precios públicos; adicionalmente, en las tasas, rige el principio de equivalencia, es decir, el costo general de la actividad o servicio que pagan los obligados y que financian en todo parte del costo financiero de la prestación del servicio; podría pensarse que el precio público no tiene esa equivalencia, en tanto a través del mismo podría percibirse utilidad.
( ) En ese orden, cuando un particular solicita a la administración que le expida una certificación o se le dé copia de alguna actuación, no compra un servicio, sino que pide que la autoridad le constate que cumple con la norma, le constate un hecho para que sea reconocido o se haga valer en otros ámbitos, y eso es posible porque el municipio está, a través de sus empleados, ejerciendo funciones de autoridad administrativa, por ello, no puede, sin contar con una autorización del Legislador, cobrara los particulares por la expedición de documentos con tal naturaleza.
( ) Bajo ese entendido, el Concejo se extralimitó en la atribución de que trata el inciso 2º del artículo 338 constitucional pues no puede establecer un cobro por la expedición de unos certificados cuyo sistema o método no ha sido definido por ley, y que hacen parte del funcionamiento cotidiano de la administración y dan fe de alguna circunstancia en particular que ostenta el ciudadano respecto al municipio, a los bienes ubicados en jurisdicción de este o a las contribuciones realizadas al ente territorial, entre otras circunstancias.
Situación diferente sería que la ley autorizara expresamente el cobro por su expedición. ( ) En lo que respecta al alquiler o arrendamiento de maquinaria amarilla o volquetas, considera la Sala, que le asiste razón a la parte actora, al considerar que dichos conceptos se encuadran dentro del concepto de precio público, el cual no es un ingreso tributario, ya que proviene de la prestación de un servicio o entrega de un bien, en la que su retribución a diferencia de la tasa o del impuesto, surge de una obligación contractual y voluntaria del particular que decide de manera libre, pagar por este servicio, contrario a lo que implica la fijación de una tasa o de un impuesto.
Así las cosas, no es procedente por medio del Acuerdo demandado, establecer estos precios, ya que como se indicó el mismo no acarrea obligatoriedad, y es la administración municipal (Alcalde), la que producto de un contrato debe proceder a su fijación. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, treinta (30) de abril de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDOS, ORDENANZAS Y DECRETOS DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA NORMA OBJETO DE REVISIÓN ACUERDO No. 11 DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS RADICADO 05001 23 33 000 2020 02969 00 INSTANCIA ÚNICA ASUNTO PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA PROVIDENCIA 005 EXPEDIENTE 2020 02969 1.
ANTECEDENTES El Secretario General del Departamento de Antioquia, de conformidad con el Decreto D 2016070002524 del 10 de mayo de 2016 y en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a este Tribunal el Acuerdo No. 11 “POR MEDIO DEL CUAL SE REGLAMENTA EL COBRO DE ALGUNOS SERVICIOS PRESTADOS POR EL MUNICIPIO DE SAN LUIS- ANTIOQUIA”, expedido por el Concejo municipal de San Luis en el mes de mayo de 2020. 1.1 Fundamento fáctico 1.
El Concejo Municipal de San Luis, aprobó en el mes de mayo el Acuerdo No. 11 de 2020, mediante el cual se reglamenta el cobro de algunos servicios prestados por el Municipio. 2. El Acuerdo No. 11 de 2020, estableció: “ARTÍCULO PRIMERO: Reglamentar el cobro de los siguientes servicios prestados por el municipio de San Luis – Antioquia.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 2 RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 3 3. El Acuerdo fue tramitado en las sesiones ordinarias del mes de mayo y se aprobó el 14 de ese mes. 4. El Alcalde sancionó el Acuerdo el 19 de mayo y fue publicado el 21 de mayo de 2019, según constancia suscrita por el Secretario General y de Gobierno. 5.
El Acuerdo fue recibido en la Gobernación el 9 de junio, mediante correo electrónico con radicado No. 2020010145125. 1.2 Fundamentos de derecho y concepto de invalidez Hace referencia a los artículos 113, 121, 123, 150 numeral 2°, 209, 287, inciso 1° del artículo 338, 313 numeral 4° de la Carta Política, artículo 41 de la Ley 136 de 1994, artículo 49 de la Ley 1955 de 2019, Ley 962 de 2005, artículo 16 modificado por el artículo 7° del Decreto Ley 2106 de 2019, artículo 5° de la Ley 489 de 1998.
Señala la Gobernación de Antioquia, que con la actuación del Concejo Municipal, se está desbordando el artículo 41, numeral 3° de la Ley 136 de 1994, que prohíbe a los Concejos Municipales, intervenir en asunto que no sean de su competencia, ya sea por medio de acuerdos o simples resoluciones, al igual que lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución que predica el principio de legalidad de las actuaciones estatales, se prohíbe a las autoridades del Estado el ejercicio de funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley.
Indica que la facultad de las asambleas y los concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la Ley, no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión del impuesto local, autorizados en forma genérica por la Ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos.
(arts. 289-3 y 313-4 de la CP). Señala que el Concejo Municipal, al crear las tarifas que fueron referenciadas, atenta contra el principio de legalidad tributaria, puesto que, aunque cumple con la exigencia de provenir de una Corporación, este tiene que estar autorizado, con el fin del proporcionar seguridad a los ciudadanos y ser coherentes con las políticas del Estado.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 4 Hace referencia al artículo 16 de la Ley 962 de 2005 modificado por el artículo 7° de la Ley 2106 de 2019, concluyendo que no significa que el cobro de tasas por servicios que presta la administración o por la expedición de certificados queda convalidado por ser adoptados por el Concejo mediante Acuerdo Municipal, sino que se requiere el cumplimiento del principio de legalidad tributaria, la cual exige la existencia de una Ley que autorice el cobro.
Conforme a una Sentencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2020, radicado No. 19001 23 31 000 2010 00005 01 (19220), manifiesta que se cobra es el costo de la reproducción y no el servicio como tal, toda vez que es una función propia de la Administración, por ende el valor que se debe tener como referencia es el costo de dicha reproducción en el mercado.
Manifiesta que las tarifas establecidas por el Municipio, desbordan el valor real que tiene una reproducción de una copia, con excepción de los ítems “Copia de documentos que reposen en los expedientes de los contribuyentes o servidores públicos o contratistas o procesos contractuales” y “Copia del formulario para subsidio de vivienda”, quedando claro que el Concejo está fijando tarifas por servicios prestados y no por el valor de reproducción de dichos certificados y constancias.
En cuanto al alquiler de maquinaria y volquetas, indica que su cobro constituye, un precio público, el cual debe cobrarse por la administración. Señala que este hecho hace que se diferencia totalmente de las obligaciones tributarias, puesto que lo allí descrito constituye una erogación económica a favor del Estado, que no constituye una obligación tributaria y menos tiene su fuente en un acto legal impositivo, ya que el particular accede a él de forma voluntaria.
Afirma, que el Concejo Municipal está vulnerando el elemento competencia, la cual es entendida como el conjunto de atribuciones y facultades que corresponden a la corporación, siendo un elemento de validez que surge del derecho objetivo (Constitución, Ley o Reglamento). Finaliza, solicitando que se decida sobre la validez del Acuerdo No. 11 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de San Luis, teniendo en cuenta que se están fijando tarifas que no ha establecido el legislador, por ende, no le corresponde al Concejo hacerlo, por lo que se excedió en su competencia, contrariando el artículo 388 del Constitución Política.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 5 1.3. Contestación del municipio de San Luis Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.4. Concepto del Ministerio Público La Agente del Ministerio Público, guardó silencio en esta etapa procesal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo preceptuado por el artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo en su numeral segundo (2°), en conjunto con el numeral décimo (10º) del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 2.2. Problema jurídico La Sala debe establecer ¿Si el Concejo Municipal de San Luis con la expedición del Acuerdo No. 11 de 2020, se extralimitó en sus funciones en razón a la competencia, al fijar tarifas por servicios prestados en cuanto a la reproducción de certificados, copias, alquiler de maquinaria, entre otros, que no han sido establecidas por el legislador, contrariando con ello el artículo 388 de la Constitución Política? 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Principio de legalidad tributaria La normatividad Constitucional que regula el tema señala lo siguiente: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.” RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 6 Por otro lado, el artículo 338, indica: “ARTICULO 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Frente al principio de legalidad tributaria, la jurisprudencia ha señalado que se exige que sean los órganos de elección popular los que, de manera directa, señalen los elementos esenciales del tributo, pero, además, exige que cuando fijen los elementos del tributo, lo hagan con suficiente claridad y precisión, ya que de lo contrario, generaría inseguridad jurídica, por lo que al momento de su aplicación se permitiría generar abusos impositivos.1 Con relación a los impuestos de carácter nacional, ha señalado la Alta Corte Constitucional2, que el Congreso debe definir todos los elementos de la obligación tributaria de manera clara e inequívoca.
Ahora, frente a los impuestos territoriales se ha resaltado que “cuando la ley autoriza su creación, (…) existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, según el caso”3 en relación con la definición de los elementos del respectivo tributo. Frente a esta competencia concurrente, ha indicado la Corte Constitucional, lo siguiente: “La articulación de la referida “competencia concurrente” entre el Congreso de la República, de un lado, y las asambleas departamentales o los concejos municipales, del otro, supone la armonización de los principios constitucionales de República unitaria (art. 1 de la CP) y de autonomía de las entidades territoriales (arts. 287, 300 y 313 de la CP).
Al respecto, la Corte ha reiterado que el 1 Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 2006. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-269/19. MP. Carlos Bernal Pulido 3 Sentencias C-891 de 2012. Cfr. Sentencia C-227 de 2002. RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 7 principio de República unitaria “no puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la autonomía territorial”4, ni el de autonomía de las entidades territoriales implica que estas “cuenten con soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra limitada o subordinada no solo a la Constitución sino también a la ley”.
Por lo tanto, la autonomía tributaria de las entidades territoriales “no llega al punto de que les sea posible prescindir de la Ley para su ejercicio. La Ley es, pues, necesaria. Sin la autorización del Legislador, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias”5 En este sentido, se ha señalado que dicha competencia se articula mediante la expedición de las leyes que autorizan la creación de tributos territoriales.
Bajo esta competencia, dada al Congreso de la República, se deberá tener en cuenta que cuando se expida una Ley que autorice la creación de tributos territoriales, se deberán señalar los aspectos básicos de los tributos territoriales, por su parte, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente Ley que lo autorice.6 Se ha indicado jurisprudencialmente7, que a través de las sentencias C-035 de 2009 y C 459 de 2013, la Corte Constitucional definió los aspectos básicos o parámetros mínimos que deben ser determinados por el Legislador en las leyes que autorizan la creación de tributos territoriales, concluyendo que estos parámetros son: a) la autorización del gravamen por el legislador y b) la delimitación del hecho gravado con el mismo, a partir de esto, los cuerpos de representación territorial podrán complementar la regulación legal.
Por otro lado, el Decreto 2106 de 2019 “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública” en su artículo 7° el cual modifica el artículo 16 de la Ley 962 de 2005, expresa: “ARTÍCULO 7. Cobros no autorizados. El artículo 16 de la Ley 962 de 2005 quedará así: “ARTÍCULO 16.
Cobros no autorizados. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional, departamental, distrital o municipal, podrá cobrar por la realización de sus funciones valor 4 Sentencia C-121 de 2006. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-269/19. MP. Carlos Bernal Pulido 6 Entre otras, sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-537 de 1995, C-413 de 1996, C-987 de 1999, C-227 de 2002, C-538 de 2002, C-873 de 2002, C-1043 de 2003, C-035 de 2009, C-891 de 2012, C-459 de 2013 y C-155 de 2016. 7 Corte Constitucional.
Sentencia C-269/19. MP. Carlos Bernal Pulido RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 8 alguno por concepto de tasas, contribuciones, certificaciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados por la ley o mediante norma expedida por las corporaciones públicas del orden territorial.
El cobro y la actualización de las tarifas deberá hacerse en los términos señalados en la ley, ordenanza o acuerdo que las autorizó. Las autoridades no podrán incrementar las tarifas o establecer cobros por efectos de la automatización, estandarización o mejora de los procesos asociados a la gestión de los trámites.” (Subraya y negrilla fuera de texto). 3.2.
Tasas El canon 338 Superior al referirse a la contribución que deben pagar los usuarios como parte de la recuperación de los gastos en que incurre el Estado para la prestación de un servicio del cual es beneficiario, ha definido de una u otra forma la tasa, concepto que es retomado por la Corte Constitucional al definirla como un ingreso fiscal cuya obligación en su pago se genera de la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado al contribuyente; ha sido en este sentido identificado por poseer las siguientes características: “(i) su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio; y (ii) ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales.” También con el fin de distinguir la tasa de los impuestos y las contribuciones parafiscales, la intérprete constitucional ha sostenido que aquella configura una contraprestación directa por parte de los usuarios a un beneficio otorgado por el Estado, conforme al presupuesto estatal y no es obligatoria, dado que es discrecional para el usuario interesado en el bien o servicio que se presta; mientras que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, por lo que su tarifa se establece con criterios distintos, son obligatorias para los administrados, las pagan un grupo determinado de personas que también se benefician de esa contribución; y las tasas son distintas a los impuestos ya que estos últimos no tienen relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente.
Sobre el tópico, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “La Sección ha distinguido dentro de la noción clásica del poder impositivo del Estado, los conceptos de impuestos, tasas y contribuciones especiales. La tasa se ha definido como una erogación pecuniaria, no definitiva, de contrapartida directa, personal y de parcial equivalencia limitada por lo máximo al costo contable del servicio.
Su elemento esencial es la existencia de una contrapartida de parcial equivalencia, por cuanto el ente gestor no puede realizar una ganancia neta o puede inclusive tener pérdida, por lo cual no se compensa todo el costo económico de la producción sino únicamente RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 9 el costo contable, y por ello, el beneficio que debería recibir el empresario, de ser posible, lo obtiene el usuario o consumidor.
(…) (…) la doctrina tiene una forma especial de distinguir estos conceptos de acuerdo con la preponderancia de la satisfacción pública o privada en la gestión y prestación de ciertos bienes y servicios. Es decir, la satisfacción de necesidades colectivas asumidas como públicas preponderantemente esenciales, se financia con el impuesto; la de necesidades colectivas asumidas como públicas preponderantemente generales, con la tasa; y la de necesidades preponderantemente individuales, con el precio.” 3.3.
Precios públicos Anotación especial merece el concepto de precio público y su diferenciación con las tasas. Restrepo8 sostiene que: “mientras para la doctrina más generalizada, la figura de las tasas sólo procede cuando se trata de recuperar total o parcialmente los costos por la prestación de un servicio que sólo corresponde prestarlo al Estado, en los precios públicos el Estado cobra una remuneración por el servicio prestado; pero dicho servicio no lo presta con exclusividad el Estado: no hace parte de las funciones regalianas de que habla la doctrina francesa.
Se trata de una remuneración recabada a los usuarios para recuperar los costos por la prestación de servicios que el Estado realiza en concurrencia con el sector privado” Dentro de las diferencias más relevantes que existen entre las tasas y precios públicos se destacan que en la primera rige el principio de legalidad, mientras que los segundos lo están establecidos por Ley; para Plazas9, las tasas únicamente se corresponden con los servicios primarios que presta el Estado y los demás son precios públicos; adicionalmente, en las tasas, rige el principio de equivalencia, es decir, el costo general de la actividad o servicio que pagan los obligados y que financian en todo parte del costo financiero de la prestación del servicio; podría pensarse que el precio público no tiene esa equivalencia, en tanto a través del mismo podría percibirse utilidad. 8 Restrepo, Juan Camilo Restrepo.
Hacienda Pública. 11 Edición. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2020 9 Obregón González, Juan Manuel. Tasa y precio público: discusión acerca de las prestaciones patrimoniales públicas por la utilización de la infraestructura aeroportuaria. Revista de Derecho Fiscal N°10. Enero-Junio 2017. Pp. 71-84. RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 10
4. CASO CONCRETO En el artículo primero y segundo del Acuerdo No. 11 de 2020, el Concejo Municipal de San Luis, establece unos cobros para la expedición de unas copias, certificaciones y alquiler de bienes estatales. La Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, en su artículo 16 prohíbe que las autoridades o entidades de la Administración Pública cobren por la realización de sus funciones, algún valor por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precios de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.
En un concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el día 3 de diciembre de 2008, en el cual se le indagaba lo siguiente: “¿Un ente territorial cómo puede establecer el cobro de certificados (paz y salvo predial, paz y salvo almacén, supervivencia, certificados laborales, autenticaciones, etc.) expedidos por las diferentes dependencias de la Administración Municipal?”, el Ministerio, previo citar el artículo 16 ibídem, afirma: “los municipios solamente podrán establecer los cobros creados y autorizados por la ley y no es permitido realizar cobros diferentes o que se aparten del precepto citado.
En igual sentido, las certificaciones, licencias, permisos y demás documentos que deba expedir la entidad territorial por disposición legal, deberán tramitarse y atenderse de manera gratuita mientras la ley no autorice el cobro por estos conceptos.”10 Siendo así, por los certificados en general como son los certificados uso del suelo, estratificación, certificado de vecindad, residencia o territorialidad, certificado del Sisbén a partir del puntaje 51.07, certificado de biblioteca, certificados extrajuicios, certificado de transporte, certificados CTR, certificado de sana posesión, certificados de nomenclatura de predios, certificado de SIMENERO, así como los paz y salvo municipal, no puede la Administración efectuar cobro alguno dado que la ley no ha autorizado el mismo y de conformidad con la Ley 962 de 2005 la tendencia es que este tipo de trámites no genere costo alguno. 10 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Concepto Nº 034551, del 3 de diciembre de 2008, Bogotá D.C., Tema: Cobro certificaciones y paz y salvos.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 11 Aunado a lo anterior, con el Acuerdo No. 11 de 2020 del Concejo Municipal de San Luis se fijan unas tarifas no autorizadas por ley por la expedición de documentos que en el caso por ejemplo de los certificados y paz y salvos dan cuenta de un hecho, acontecimiento o estado jurídico y valen, o se les reconoce importancia, en virtud de que son expedidos por autoridad investida para ello y por dar fe de una situación particular que es inherente a las funciones y fines de la administración. En ese orden, cuando un particular solicita a la administración que le expida una certificación o se le dé copia de alguna actuación, no compra un servicio, sino que pide que la autoridad le constate que cumple con la norma, le constate un hecho para que sea reconocido o se haga valer en otros ámbitos, y eso es posible porque el municipio está, a través de sus empleados, ejerciendo funciones de autoridad administrativa, por ello, no puede, sin contar con una autorización del Legislador, cobrar a los particulares por la expedición de documentos con tal naturaleza.
Bajo ese entendido, el Concejo se extralimitó en la atribución de que trata el inciso 2º del artículo 338 constitucional pues no puede establecer un cobro por la expedición de unos certificados cuyo sistema o método no ha sido definido por ley, y que hacen parte del funcionamiento cotidiano de la administración y dan fe de alguna circunstancia en particular que ostenta el ciudadano respecto al municipio, a los bienes ubicados en jurisdicción de este o a las contribuciones realizadas al ente territorial, entre otras circunstancias.
Situación diferente sería que la ley autorizara expresamente el cobro por su expedición. Para ejemplificar y dar soporte a lo anterior se cita pronunciamiento del Consejo de Estado11 sobre el particular, en el que se refiere a la tasa cobrada con motivo de la expedición de unos certificados. Se cita in extenso lo señalado por tal Corporación: “Los artículos 183 a 187 del Acuerdo 024 de 2008 regularon la expedición de los siguientes certificados: i) de uso, que se genera por la certificación acerca de que el uso del suelo por un establecimiento industrial, comercial o de servicios es, o no compatible con el sector; ii) de seguridad contra incendio, para la apertura o funcionamiento de establecimientos industriales, comerciales o de servicios expedido por el Cuerpo Oficial de Bomberos del municipio; iii) de estratos, por la clasificación socioeconómica de un predio.
La entidad territorial precisó que la Ley 4ª de 1913, en su artículo 320, estableció que todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las Secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de 11 SECCIÓN CUARTA, Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ, Bogotá D.C. nueve (9) de agosto de dos mil doce (2012), Radicación: 730012331000200900033 02 (18084) RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 12 reserva; que el que solicite la copia deberá suministrar el papel que debe emplearse y pagar al amanuense, y que las copias puedan sacarse bajo la inspección de un empleado de la Oficina y sin dificultar los trabajos de ésta; agregó que está (sic) disposición fue reiterada por el Código Contencioso Administrativo, subrogado por la Ley 57 de 1985, en los artículos 17 y 24.
Al respecto se precisa que el artículo 17 de la referida ley, estableció que la expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique. El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme con la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición. En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción. A su vez, el artículo 24 ordena que las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento.
De conformidad con lo anterior, la Ley 57 de 1985 autorizó cobrar las copias y certificaciones que expidan la Nación, los Departamentos y los Municipios y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente. Significa lo anterior, que la ley no autorizó a los municipios para fijar tasas por certificados y copias.
En cuanto a la tasa sobre formularios para adelantar trámites, es necesario precisar que la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, dispuso, en su artículo 4°, que las entidades debían habilitar los mecanismos necesarios para poner a disposición gratuita y oportuna de los interesados el formato definido oficialmente para el respectivo período en que deba cumplirse el deber u obligación legal, utilizando para el efecto formas impresas, magnéticas o electrónicas.
Así mismo, dispuso que el Gobierno Nacional reglamentaría el desmonte progresivo de los cobros por formularios oficiales, en un término no mayor de un (1) año. En ese contexto, es claro que la Ley 962 de 2005, artículo 4°, expresamente determinó la gratuidad de los formularios oficiales y exigió a las entidades públicas establecer un proceso de desmonte progresivo del cobro de los mismos.
De acuerdo con lo antes anotado, el cobro de las tarifas por la expedición de los certificados de uso, de seguridad contra incendio, de estrato y de nomenclatura de los predios, no se encuentra autorizado por la ley.” (Subraya y negrilla fuera de texto). Con lo visto, es válido concluir que existe una prohibición en el contenido armónico de la Ley 962 de 2005 para el cobro de tasas si se trata de funciones propias de los organismos de la administración, razón por la cual, las tarifas señaladas en el Acuerdo objeto de revisión en relación con los certificados en general y expedición de paz y salvo serán declaradas nulas al carecer de sustento legal y normativo para RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 13 su determinación. La misma justificación se tiene frente al cobro de las copias que se señalan en el acto demandado, ya que las mismas tendrán costo siempre y cuanto la cantidad solicitada lo amerite, debiendo ser fijada por el funconario competente, dejando claro que la Ley 57 de 1985, no autorizó a los Municipio para fijar las tasas por copias y certificados.
En lo que respecta al alquiler o arrendamiento de maquinaria amarilla o volquetas, considera la Sala, que le asiste razón a la parte actora, al considerar que dichos conceptos se encuadran dentro del concepto de precio público, el cual no es un ingreso tributario, ya que proviene de la prestación de un servicio o entrega de un bien, en la que su retribución a diferencia de la tasa o del impuesto, surge de una obligación contractual y voluntaria del particular que decide de manera libre, pagar por este servicio, contrario a lo que implica la fijación de una tasa o de un impuesto.
Así las cosas, no es procedente por medio del Acuerdo demandado, establecer estos precios, ya que como se indicó el mismo no acarrea obligatoriedad, y es la administración municipal (Alcalde), la que producto de un contrato debe proceder a su fijación. 12 Ahora, frente al concepto que se reseña en el acto administrativo como “Ampliación de horarios de establecimientos”, tampoco se encontró alguna justificación legal que permita la fijación de una tarifa, ya que también se desconoce por esta dependencia a qué hace referencia realmente este ítem.
En consideración a lo anterior, al no plasmarse en el Acuerdo No. 11 de 2020, la normatividad que autorizara la fijación del cobro de los servicios prestados allí establecidos, se procederá a declarar la invalidez de dicho acto administrativo, por ir el mismo en contra del principio de legalidad tributaria, por ser funciones propias de la administración municipal por disposición legal (Alcalde).
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 11 de 2020 “Por medio del cual se reglamenta el cobro de algunos servicios prestados por el Municipio de 12 Ver Sentencia C-927 de 2006.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020 02969 00 REVISIÓN DE ACUERDO 14 San Luis – Antioquia”, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaria General del Departamento y a los señores Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de San Luis – Antioquia.
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE13 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 13 Correo electrónicos: secretaria@concejosanluis.gov.co, procjudadm222@procuraduria.gov.co, alcaldia@sanluis-antioquia.gov.co,