COMPETENCIAS DEL ALCALDE / CREACIÓN DE EMPLEOS Y MANUAL DE FUNCIONES / MODIFICACIÓN DE PRESUPUESTO MUNICIPAL - Marco normativo - Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si el Concejo Municipal puede facultar al Alcalde para la creación de cargos dentro de la estructura administrativa de la Alcaldía y para la actualización del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales-y, en segundo lugar, si es dable autorizar al alcalde municipal para que realice los ajustes presupuestales.
Extracto: ( ) En relación con la creación de cargos en la estructura municipal, está claro para el Tribunal que dicha competencia le fue entregada al Alcalde, quien sin intermediación del Concejo Municipal puede expedir el decreto para tales fines, dado que ostenta las facultad de “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias” en virtud del artículo 315 numeral 7 de la Constitución Política, el cual establece: ( ).
( ) Así las cosas, el burgomaestre cuenta con facultades constitucionales para crear los empleos y señalarles sus funciones, contrario sensu, al Concejo Municipal no le fue entregada dicha facultad por lo que no le es dable facultar al Alcalde Municipal para el cumplimiento de las mismas, quien las ostenta en virtud de la Constitución. ( ) Queda claro entonces que según lo indica la Corte Constitucional la delegación de las competencias de las asambleas en favor de los gobernadores para realizar las operaciones de aumento del gasto, cambio de destinación del gasto, y aumento de las rentas son inconstitucionales.
Mutatis mutandi, la delegación de las mismas competencias del Concejo Municipal al Alcalde Municipal, también tiene el carácter de inconstitucional. Nótese que en el artículo tercero del Acuerdo sometido a revisión se alude a ajustes presupuestales, por lo tanto, se torna claro que debe declararse también la invalidez de dicho artículo como quiera que tiene el carácter de inconstitucional, en los términos señalados por la Corte Constitucional.
REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de Decisión Oral Magistrado Ponente: RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 SENTENCIA Nº 92 TEMA: Creación de empleos y manual de funciones competencia del Alcalde.
Ajustes presupuestales competencia del Concejo Municipal indelegable. Declarar invalidez del acuerdo sometido a revisión. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 305-10 de la Constitución Política, el Director de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia ha enviado a este Tribunal el Acuerdo Nº 018 del 28 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Berrío - Antioquia “por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para crear dentro de la estructura municipal los cargos del equipo interdiciplinario de la Comisaría de Familia en el Municipio de Puerto Berrio Antioquia y se dictan otras disposiciones”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de su validez.
HECHOS El Concejo Municipal de Puerto Berrío - Antioquia aprobó el Acuerdo N° 018 de 2023 mediante el cual se autoriza al Alcalde Municipal para crear dentro de la estructura municipal los cargos del equipo interdisciplinario de la Comisaría de Familia. El Acuerdo N° 018 estableció lo siguiente: REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 “ARTÍCULO PRIMERO: Facultar al alcalde para crear dentro de la estructura administrativa de la alcaldía del Municipio de Puerto Berrio – Antioquia, el equipo interdisciplinario de la Comisaría de Familia y actualizar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de acuerdo con lo consagrado en la Ley 2126 de 2021 o las demás normas que la actualicen o modifiquen.
ARTÍCULO SEGUNDO: Autorizar al alcalde municipal para que adelante todos los trámites y expidas los actos administrativos que sean necesarios para dar cumplimiento al presente acuerdo Municipal.
ARTÍCULO TERCERO: Autorizar al alcalde municipal para realizar los ajustes presupuestales que se requieran para dar cumplimiento al presente acuerdo.
ARTÍCULO CUARTO: El presente acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” El Acuerdo N°018 de 2023 del Municipio de Puerto Berrío - Antioquia fue aprobado en sesiones del mes de noviembre del corriente año, según certificado suscrito por la Secretaría del Concejo Municipal.
El acto administrativo fue sancionado por el Alcalde Municipal el 30 de noviembre de 2023 y publicado en la misma fecha, según constancia que acompaña el acto administrativo, suscrita por la Secretaría de Gobierno. El Acuerdo fue remitido a la Gobernación el 5 de diciembre de 2023. FUNDAMENTO DE DERECHO Y CONCEPTO DE INVALIDEZ Como fundamento de derecho, el Departamento de Antioquia cita: Constitución Política artículos 121, 123, 209, 313-3 y 315-7;
Ley 489 de 1998 artículo 5; Decreto 785 de 2005 artículo 27; Ley 2294 de 2023 artículo 83; y Ley 909 de 2004 artículo 19. Como concepto de invalidez manifiesta que el Concejo se extralimitó en sus funciones en tanto está entregando una competencia que le fue otorgada al Alcalde, por lo que considera que el elemento competencia fue violentado.
De otro lado, se sostiene también que el Concejo Municipal no REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 tiene competencia para definir los manuales de funciones, por lo que no puede conferir tal atribución al Alcalde.
Asimismo, se cuestiona la posibilidad de conferirle al Alcalde la posibilidad de hacer traslados presupuestales, en tanto dicha competencia es exclusiva del Concejo y no puede ser delegada. POSICIÓN DEL MUNICIPIO El Municipio de Puerto Berrío – Antioquia- no se pronunció en el presente caso. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico El problema jurídico radica en establecer, en primer lugar, si el Concejo Municipal puede facultar al Alcalde para la creación de cargos dentro de la estructura administrativa de la Alcaldía y para la actualización del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales-y, en segundo lugar, si es dable autorizar al alcalde municipal para que realice los ajustes presupuestales. 2.
De la creación de empleos En relación con la creación de cargos en la estructura municipal, está claro para el Tribunal que dicha competencia le fue entregada al Alcalde, quien sin intermediación del Concejo Municipal puede expedir el decreto para tales fines, dado que ostenta las facultad de “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias” en virtud del artículo 315 numeral 7 de la Constitución Política, el cual establece: “Son atribuciones del alcalde: … Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Así las cosas, el burgomaestre cuenta con facultades constitucionales para crear los empleos y señalarles sus funciones, contrario sensu, al Concejo Municipal no le fue entregada dicha facultad por lo que no le es dable facultar al Alcalde Municipal para el cumplimiento de las mismas, quien las ostenta en virtud de la Constitución. 2.
De la modificación del presupuesto municipal 2.1 En relación con el presupuesto, establece la Constitución Política que “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Ni “tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”1.
Asimismo, se consagró que “El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones”.2 Finalmente, se dispuso que “la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo 1 Artículo 354 de la Constitución Política 2 Artículo 346 de la Constitución Política REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.”3 Por otro lado, el artículo 313 en su numeral 5° de la Constitución Política, establece como función de los Concejos Municipales la de “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” 2.2 El Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, reglamentó que en materia presupuestal, las disposiciones legales que ésta expresamente autoriza, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social.
En tal cuerpo normativo se consagró lo siguiente: “Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes.
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicios de la deuda Pública e Inversión. Artículo 81.
Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir crédito adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera 3 Artículo 352 de la Constitución Política REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.
Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo.” A su vez, el numeral 10 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 establece como competencia de los Concejos Municipales la expeición del presupuesto anual de los municipios, así: “ARTICULO 32.
ATRIBUCIONES: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” De otro lado, al Alcalde le corresponde presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos, de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 20124.
Según lo anterior, es competencia de los Concejos Municipales en los términos del numeral 5º del artículo 313 de la Constitución y artículo 32 de la Ley 136 de 1994, aprobar el presupuesto del ente territorial, dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de 4 Artículo 91º.- Funciones. Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo: (…) 3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.
REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 rentas y gastos, que deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo. El Consejo de Estado5 sobre las modificaciones al presupuesto anual, indicó: “2.3.
Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.6 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 19967, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a).
La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.8 5 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. Concepto del 5 de junio de 2008. Radicación No. 1.889 11001-03-06-000-2008-0022-00 6 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º. "El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad.
A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente." (Sentencia C-315 de 1997). 7 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto." Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 b). Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida9.En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c).
Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos"10.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas11.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en 9 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp. D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero;
C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. Único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 10 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación." Art. 34. "Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 11 34 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: "ARTÍCULO 110.
Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular.
Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.12” 2.3 Ahora bien, en los términos de la Corte Constitucional en la sentencia C-1072 de 2002, la facultad de aprobar el presupuesto le corresponde a los Concejos Municipales, allí se dijo: “En la medida en que el principio de legalidad es inherente al proceso presupuestal en las etapas de elaboración y ejecución13 (CP.
Artículo 345), cualquier gasto público deberá haber sido decretado por la respectiva corporación (Congreso, asamblea, concejo), según la existencia de fondos, sean éstos ingresos corrientes o recursos de capital” De conformidad al artículo 80 del Decreto 111 de 1996 el Gobierno tiene la iniciativa para presentar los respectivos proyectos de ley sobre presupuesto y los proyectos relativos a las modificaciones presupuestales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de la deuda.
Ahora bien, existen incorporaciones presupuestales que por ley corresponden al Alcalde como la indicada en la Ley 1551 de 2012, artículo 29, al determinar, entre otras funciones la de: En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación." 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02; Consejo de Estado, Sala de o Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117- 01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero. 13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 2001 MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra. REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 “incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” No obstante, en estos eventos es la misma ley la que autoriza al mandatario local realizar dichas incorporaciones, por lo cual no tendría facultad el Concejo Municipal para hacer ninguna autorización. Ahora bien, la sentencia C–036 de 2023 de la Corte Constitucional, se refiere a la facultad de las Asambleas Departamentales para delegar a los Gobernadores sobre la modificación del presupuesto departamental, donde analizó lo siguiente: “Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena encuentra que una lectura integral de la Carta Política, en la que se considere no solo la facultad de delegación general prevista en el artículo 300.9 superior, sino que también evalúe la regulación constitucional sobre el proceso presupuestal, lleva a concluir que las normas acusadas, al facultar a las asambleas para que deleguen en los gobernadores las operaciones presupuestales descritas en las tablas 1 y 2, desconocen el principio de legalidad de presupuesto. 61.
En primer lugar, la delegación autorizada por las normas acusadas recae sobre operaciones en materia de gasto: (i) incorporación y adición de apropiaciones (operaciones 2 y 4); (ii) modificación del presupuesto de gastos (operación 6 y 8); (iii) traslados que alteren la destinación del gasto entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental (operación 7); y (iv) la consecuente creación de rubros presupuestales (operación 9).
En consecuencia, las normas autorizan a que las asambleas faculten al gobernador para efectuar operaciones que implican el aumento del gasto público y/o la modificación en la destinación del gasto. La posibilidad de que los gobernadores efectúen directamente incrementos sobre el monto de los gastos del presupuesto departamental o modifiquen la destinación de los recursos entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 desconoce la regla definida en el artículo 345 superior, de acuerdo con la cual, en tiempos de normalidad institucional, ni se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales ni es posible transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Por lo tanto, a partir de estas prohibiciones constitucionales, la jurisprudencia, previamente reseñada, ha señalado que incrementos en el gasto o alteraciones en su destinación, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular. 62. En segundo lugar, la delegación autorizada por las normas acusadas recae sobre operaciones en materia de rentas:(i) incorporación y adición (operaciones 1 y 3);
(ii) modificación del presupuesto de rentas (operación 5); y (iii) la consecuente creación de rubros presupuestales en la sección de rentas (operación 9). En consecuencia, las normas autorizan a que las asambleas faculten al gobernador para efectuar operaciones que implican la alteración de las rentas. La identificación de las rentas resulta trascendental en la definición presupuestal, pues las mismas establecen las fuentes de los ingresos correspondientes que servirán, a su vez, como sustento del gasto.
En consecuencia, la jurisprudencia ha señalado que la debida identificación de las rentas es fundamental en el sistema presupuestal. Así, la Sentencia C-652 de 2015 dispuso que la Ley de Presupuesto es relevante porque dicha normatividad permite planificar y desarrollar la política económica en la medida en que facilita estimar de manera anticipada los ingresos que tendrá el Estado con el fin de autorizar el gasto para esa vigencia fiscal.
Con base en la trascendencia de las rentas, se advierte que la exigencia prevista en el artículo 347 de la Carta Política, que establece que si los ingresos autorizados por la ley no fueran suficientes para atender los gastos, el gobierno propondrá, por separado y ante el Congreso de la República, un proyecto de ley para la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes resulta aplicable en el ámbito territorial como consecuencia de la remisión que efectúa el artículo 353 superior.
Además, la exigencia de que la alteración de las rentas sea aprobada, por regla general, por una corporación pública de elección popular desarrolla el principio de legalidad del presupuesto y pretende que se garantice el principio democrático, con el fin de que la alteración de las fuentes de ingresos sea objeto de discusión y aprobación por un órgano plural, representativo de diferentes visiones y en el marco de un proceso participativo.
En síntesis, en relación con la identificación y aprobación de las rentas también opera el principio de legalidad, con las excepciones descritas en los fundamentos 31, 42 y 43, razón por la que la facultad de delegación asambleas-gobernadores sobre la alteración de las rentas es inconstitucional. En efecto, esa facultad sacrifica el espacio de deliberación democrática sobre uno de los elementos esenciales del presupuesto y del que depende la efectiva realización del gasto público.
REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 63. En tercer lugar, de acuerdo con las reglas definidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, salvo algunas excepciones descritas en esta sentencia, la modificación presupuestal exige que para el aumento de los montos de las apropiaciones el Gobierno presente al Congreso de la República proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales, en los cuales se deben identificar, de forma clara y precisa, los recursos que han de servir de base para su apertura y con los cuales se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital14.
Por lo tanto, la regulación orgánica reproduce el principio de legalidad al exigir que el aumento en las apropiaciones sea propuesto para aprobación del Congreso de la República. 64. En cuarto lugar, la Sala reitera, como lo explicó ampliamente en las consideraciones generales de esta sentencia, que la aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas de elección popular es una regla de competencia que está íntimamente relacionada con principios centrales del modelo de Estado adoptado por la Constitución Política de 1991.
Esta relación es clara, debido a que la regla de competencia en mención garantiza que, en los escenarios de mayor representación democrática, donde se asegura un proceso deliberativo, se defina el monto del gasto público, sus fuentes y el destino de los recursos públicos. Por ello, esta Corte, en ocasiones anteriores, ha indicado que el principio de legalidad del presupuesto es la contrapartida de la máxima según la cual no hay tributación sin representación15.
Es cierto, como lo señalaron algunos intervinientes, que el gobernador es de elección popular. También es cierto, que la delegación a la que aluden las normas acusadas se otorga para que el gobernador efectúe modificaciones presupuestales en ejecución de sus políticas, programas, subprogramas y proyectos, establecidos en el Presupuesto de Rentas y Gastos de la vigencia. Sin embargo, el origen democrático del gobernador y la naturaleza de las modificaciones no permiten morigerar la fuerza de una regla establecida como una prohibición directa por la Carta Política y tampoco compensa la necesidad de aprobar el presupuesto en un escenario plural y deliberativo, propio de las corporaciones públicas de elección popular.
En efecto, el elemento central de la exigencia de aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas de elección popular corresponde a la materialización del principio democrático. En el ámbito territorial, ese principio tiene su mayor expresión en las decisiones de las asambleas departamentales, pues esos órganos tienen una composición plural, están compuestos por miembros que son elegidos popularmente, y la expedición de las ordenanzas que profieren está sujeta a un trámite en el que se garantizan espacios de participación ciudadana.
En este sentido, en las asambleas departamentales se presentan debates que deben ser adelantados en dos sesiones diferentes y la aprobación del proyecto de ordenanza exige el voto de la mayoría simple. En 14 Artículos 79 a 81 del Estatuto orgánico del presupuesto. 15 Sentencia C-006 de 2012. En ese mismo sentido, la Sentencia C-821 de 2004 indicó que: “el constitucionalismo moderno incorpora la prerrogativa del parlamento referida a la aprobación de los impuestos y adiciona, igualmente, dicha anuencia al presupuesto del Estado.” REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 consecuencia, la elección popular de los gobernadores no es equiparable a la exigencia constitucional sobre el tipo de órganos competentes y el escenario deliberativo necesario para la aprobación de los presupuestos y sus modificaciones. 65.
En quinto lugar, debe precisarse que la inconstitucionalidad del numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 no implica una afectación de la autonomía presupuestal de las entidades territoriales. Por el contrario, la decisión reivindica las competencias de las asambleas en las operaciones presupuestales relacionadas con la definición de las rentas y de los gastos, autoridades que son corporaciones colegiadas político-administrativas, que están compuestas por miembros que son elegidos popularmente por la población de la jurisdicción departamental y en las que los diferentes intereses o visiones políticas presentes en las entidades territoriales están representados.
En concreto, la decisión de inexequibilidad que se adoptará en esta oportunidad y la consecuente preservación de la competencia de aprobación y modificación del presupuesto por parte de las asambleas, no lesionan la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos. 66. Por último, para responder a las intervenciones que señalaron que las disposiciones examinadas son exequibles a partir de lo decidido en la sentencia C-186 de 2020, la Corte encuentra que, en esa oportunidad, se adelantó el control de constitucionalidad de un decreto legislativo y se examinaron las competencias de modificación del presupuesto en una situación de anormalidad institucional por la configuración de un estado de excepción. En consecuencia, esa decisión no constituye un precedente para el asunto aquí decidido, en el que se examinó la delegación de la competencia de modificación de los presupuestos departamentales en tiempos de normalidad institucional. 67.
Por las razones expuestas, la Corte concluye que la delegación de las competencias de las asambleas en favor de los gobernadores para realizar las operaciones de aumento del gasto, cambio de destinación del gasto, y aumento de las rentas son inconstitucionales por la transgresión del principio de legalidad del presupuesto.” Queda claro entonces que según lo indica la Corte Constitucional la delegación de las competencias de las asambleas en favor de los gobernadores para realizar las operaciones de aumento del gasto, cambio de destinación del gasto, y aumento de las rentas son inconstitucionales.
Mutatis mutandi, la delegación de las mismas competencias del Concejo Municipal al Alcalde Municipal, también tiene el carácter de inconstitucional. REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 Nótese que en el artículo tercero del Acuerdo sometido a revisión se alude a ajustes presupuestales, por lo tanto, se torna claro que debe declararse también la invalidez de dicho artículo como quiera que tiene el carácter de inconstitucional, en los términos señalados por la Corte Constitucional.
Así las cosas, será declarada la invalidez del Acuerdo Nº 018 del 28 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Berrío - Antioquia “por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para crear dentro de la estructura municipal los cargos del equipo interdiciplinario de la Comisaría de Familia en el Municipio de Puerto Berrio Antioquia y se dictan otras disposiciones” por las razones expuestas.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo Nº 018 del 28 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Berrío - Antioquia “por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para crear dentro de la estructura municipal los cargos del equipo interdiciplinario de la Comisaría de Familia en el Municipio de Puerto Berrio Antioquia y se dictan otras disposiciones” por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al señor Alcalde Municipal de Puerto Berrío - Antioquia y al señor Presidente del Concejo de Puerto Berrío - Antioquia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 018 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020230018000 Se estudió y aprobó en Sala Dual, Acta N° 9 LOS MAGISTRADOS RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO (Firma electrónica) VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES (Firma electrónica) Ausente con permiso CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ (Firma electrónica)