REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Expediente n.º 25000-23-37-000-2020-00357-00 Demandante Fiduciaria La Previsora S.A. como vocera del PAP Fiduprevisora S.A defensa jurídica del extinto DAS y su fondo rotatorio Demandado Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Asunto Aportes patronales Sentencia anticipada Demanda La sociedad Fiduciaria La Previsora S.A (en adelante Fiduprevisora) como vocera del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS y su Fondo Rotatorio, según contrato de Fiducia Mercantil n.° 6.001-2016 de 15 de enero de 2016, presentó demanda en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la cual solicitó: Pretensiones: “Primera.
Que se declare la nulidad del artículo noveno de la Resolución No. RDP- 44281 de 19 de noviembre de 2018 proferida por el Dr. JUAN DAVID GOMEZ BARRAGAN, en su calidad de Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por medio de la cual reliquida una pensión de vejez en cumplimiento de una orden judicial, resolviendo iniciar los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal de la señora Luzmila Ávila Rodríguez a la Fiscalía General de la Nación, por un monto de CINTO (sic) QUINCE MILLONES OCHOCIENTOS CUATRO MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS ($115.804.585 M/Cte).
Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 2 Segunda. Que se declare la nulidad de la Resolución No. RDP- 00804 de 14 de enero de 2020 proferida por el Dr. JUAN DAVID GOMEZ BARRAGAN, en su calidad de Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por medio de la cual confirma la Resolución No. RDP- 44281 de 19 de noviembre de 2018.
Tercera: Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 04026 de 13 de febrero de 2020 proferida por el Dr. LUIS FERNADO GANADOS RINCÓN, Director Pensiones de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. RDP- 44281 de 19 de noviembre de 2018.
Cuarta: Que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho se declaré que el PATRIMONIO AUTÓNOMO PAP FIDUPREVISORA S.A DEFENSA JURÍDICA DEL EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD -DAS- Y SU FONDO no está obligada a pagar los aportes de carácter patronal por descuentos sobre aportes a seguridad social de factores de salario no cotizados por el tiempo laborado por la señora Luzmila Ávila Rodríguez en el extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS.
Quinta: Que, también en consecuencia y así mismo a título de restablecimiento del derecho se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP a DEVOLVER al PATRIMONIO AUTÓNOMO PAP FIDUPREVISORA S.A DEFENSA JURÍDICA DEL EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD -DAS- Y SU FONDO, el valor de los montos sí llegare a pagar como aportes patronales, en estricto cumplimiento de las resoluciones acusadas, ajustada en los términos del último inciso del artículo 187 del CPACA más los intereses a que haya lugar.
Sexta: Que se condene en costas a la entidad demandada.” Normas violadas y concepto de la violación La demandante señala como normas violadas el artículo 29 de la Constitución política, los artículos 42, 45, 67, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993, la Ley 1066 de 2006, artículos 2 y 5 del Decreto 2633 de 1995, artículo 238 de la Ley 1753 de 2015 y artículo 1 del Decreto 108 de 2016.
Como concepto de violación la parte demandante plantea los siguientes cargos: 1. Expedición irregular del acto administrativo por falta de motivación - Resolución RDP n°. 44281 de 19 de noviembre de 2018, RDP nº. 00804 de 14 de enero de 2020 y RDP nº. 004026 de 13 de febrero de 2020 Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 3 Asevera que en los actos expedidos por la UGPP no se expone de manera clara y precisa las razones de hecho y de derecho por los cuales se atribuye a Fiduciaria La Previsora S.A., la obligación de pagar los aportes de carácter patronal por descuentos sobre factores de salario no realizados por el empleador a favor de la pensionada, sino que simplemente se limita a transcribir e interpretar caprichosamente normas jurídicas que nada disponen sobre la obligación que le está imponiendo a la demandante.
Refiere que la UGPP no cumplió con su obligación de llamar en sede judicial a través de los medios procesales vigentes a quien en su entender debía suceder y que estuviera legitimado en la causa por pasiva al extinto DAS dada la liquidación de esta entidad; precisando que la entidad demandada fue vinculada bajo la figura de modificación del sujeto pasivo de la decisión y no fue vinculada a la actuación administrativa, razón por la cual no hay motivación ni trámite adecuado de la actuación que permitiera conocer porqué es responsable, vulnerando así el debido proceso y el derecho a la defensa.
Aduce que los actos también carecen de motivación porque la UGPP omitió motivar de manera suficiente la resolución impugnada, pues no explicó el vínculo que se deriva entre la sentencia proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con la obligación que se pretende cobrar a la demandante; además, las resoluciones tampoco explicaron a cuáles períodos de cotización de aportes patronales hace alusión o la forma como se realizó la reliquidación de la pensión a cargo de la entidad administradora y como comparte el pago de cotizaciones adicionales por parte de quien fungiera en su momento como empleador. 2.
Inexistencia de obligaciones en cabeza del PAP – Orden dirigida a la Fiscalía General de la Nación Arguye que la señora Luzmila Ávila Rodríguez nunca tuvo, ni ha tenido relación laboral o contractual con el PAP Fiduprevisora S.A, resaltando que la demandante no tiene la calidad de ser empleadora, ya que su naturaleza jurídica se lo impide.
Refiere que la decisión comunicada en la resolución RDP nº..044281 de 19 de noviembre de 2018, por medio de la cual se ordena dar inicio a los tramites propios para el pago de aportes patronales aparentemente adeudados por la Fiscalía General de la Nación, quien de acuerdo con lo señalado en el artículo noveno, no encontró orden u obligación alguna dirigida al patrimonio autónomo Fiduprevisora Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 4 S.A. defensa jurídica extinto departamento administrativo – DAS y su fondo rotatorio cuyo vocero es la fiduciaria la Fiduprevisora S.A., persona jurídica completamente diferente a quien se dirige la orden.
De ahí que, indica que los actos administrativos proferidos por la UGPP en el caso particular de la señora Ávila Rodríguez están viciados de nulidad por desconocer las normas en las que debía fundarse conforme a lo expuesto. 3. Expedición irregular – error de motivación de la Resolución RDP 00804 de 14 de enero de 2020 por indebida interpretación de la norma especialmente en lo que refiere al Decreto 108 de 2016.
Sostiene que la decisión por la que se reliquidó la pensión de vejez de la señora Luzmila Ávila Rodríguez no vinculó a la Fiduprevisora, pues condenó específicamente a la UGPP y esta entidad de manera arbitraria y caprichosa incumplió la orden. Refiere que, el Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A no fue empleadora ni realizó sustitución patronal de ninguna naturaleza respecto del extinto DAS.
Manifiesta que no puede concluirse la existencia de una obligación patronal, toda vez que la relación laboral se habría constituido entre la señora Ávila Rodríguez y la Fiscalía General de la Nación y no con el PAP Fiduprevisora S.A, razón por la cual en virtud del artículo 238 de la ley 1753 del 2015 no se le otorgó a la demandante la competencia para efectuar un reconocimiento de prestaciones pensionales entre el extinto DAS y los funcionarios que hicieron parte de su nómina, así como tampoco le fue subrogado contrato alguno celebrado con la extinta entidad, en ese entendido tampoco se encuentra llamada a responder por las obligaciones de la resoluciones que se demandan.
Expresa que no hay sustento jurídico que permita concluir que debe asumir las obligaciones que corresponden a decisiones judiciales en las que sólo fue condenada la UGPP como parte procesal. Resalta que en Colombia no hay competencias implícitas como se desprende del artículo 6º de la constitución política. Cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Rocío Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 5 Araujo Oñate que dispone: “Por ello, de acuerdo con la interpretación recogida por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado, aplicables en el contexto de la distribución del poder público y por ende a la estructura del Estado, es necesaria la existencia de competencias expresas y por tanto no resultan jurídicamente admisibles competencias implícitas, absolutamente discrecionales, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya las mismas según su voluntad y capricho[139], trazándose de forma autónoma los límites de su propia actividad.
Considerar lo contrario, permitiría invadir la órbita de actuación de las otras autoridades y abusar del poder y con ello, crear las condiciones que conlleven a situaciones que estén en contravía del Estado de Derecho como principio constitucional. Lo anterior es reiterado por el artículo 121 de la Carta, que consagra el principio de legalidad, de donde se deduce un marco restrictivo de las autoridades estatales frente al ordenamiento jurídico, aspecto que ratifica el artículo 123, inciso 2.” Expresa que se presenta una nulidad por desconocimiento de la Ley frente a la inexistencia de competencias implícitas, toda vez que, la demandada impone el pago de una suma de dinero de forma unilateral e interpretando de manera equivocada el Decreto 108 de 2016. 4.
Nulidad por violación al debido proceso por la no vinculación al proceso judicial mediante el llamamiento en garantía Refiere que la UGPP vulneró el derecho al debido proceso de Fiduprevisora debido a que no fue llamada como parte demandada, tercero interesado o llamada en garantía dentro del proceso judicial que le ordenó a la UGPP la reliquidación pensional de la señora Luzmila Ávila Rodríguez, ni fue llamada como parte del proceso que dio lugar a la expedición de la Resolución RDP n°. 44281 de 19 de noviembre de 2018 dirigida a la Fiscalía General de la Nación, de manera que aduce que ordenarle el pago a la Fiduprevisora de una determinada cantidad por concepto de aportes patronales con ocasión de un proceso del que no fue parte, quebranta su derecho al debido proceso.
La oposición Conforme consta en el expediente digital LA UGPP contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones, en concreto fundó su defensa en los siguientes términos: Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 6 En primera medida indica que, con fundamento en los artículos 17, 18, 20, 22, 23 y 24 de la Ley 100 de 1993, durante la relación laboral se deben efectuar los aportes a pensión, teniendo como base de liquidación el salario remunerado, aporte que debe ser asumido en un 75% por el empleador y el 25% por el trabajador.
Aduce que la ley contempló que las entidades administradoras de los fondos de pensiones, tanto públicas como privadas, disponen de facultades de cobro, de tal forma que se garantice el cumplimiento de las obligaciones del empleador y trabajador en materia de aportes al sistema de pensión. Afirma que dicha facultad fue ejercida inicialmente por parte de Colpensiones quien tenía a cargo la administración de las pensiones públicas, sin embargo, con la creación de la UGPP mediante la Ley 1151 de 2007 se le asignó a esta entidad la potestad de llevar a cabo el cobro coactivo de los aportes a pensiones dejados de pagar por parte de los empleadores, como lo señala el artículo 156 de la norma citada.
Agrega que los aportes o cotizaciones que se hagan al sistema general de pensiones son de estricto cumplimiento, de conformidad con lo establecido en los artículos 17 y 22 de la ley 100 de 1993. Con fundamento en estos preceptos normativos sostiene que únicamente tiene la obligación de reconocer y reliquidar las prestaciones conforme a la ley a los factores debidamente cotizados por los empleadores.
Para el caso concreto, indicó que, procedió a dar estricto cumplimiento a la sentencia judicial proferida el 25 de febrero de 2015 por el Juzgado 25 Administrativo Oral de Bogotá confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de marzo de 2018, en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social UGPP, por lo que expidió la Resolución RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018 por medio de la cual se reliquidó la pensión de la señora Luzmila Ávila Rodríguez.
Señala que, frente a la presunta violación al debido proceso que cuando un pensionado recurre a la jurisdicción a fin de obtener la reliquidación de la mesada pensional no es procedente llamamiento en garantía por parte de la UGPP a los empleadores, puesto que se trata de obligaciones distintas, la primera encabeza del empleador quien de conformidad con el artículo 22 de la Ley 100 de 1993 está obligado a realizar el pago oportuno de los aportes;
Y la segunda corresponde a la entidad administradora del fondo pensional quien asumió el reconocimiento y pago de la pensión en la aplicación del régimen legal que ampare al trabajador. Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 7 A modo de conclusión señaló que conforme la normatividad y en la jurisprudencia citada es jurídicamente viable realizar el cobro de aportes pensionales por factores insolutos que no hicieron parte del IBC en su momento o sobre las diferencias de aportes entre lo cotizado y lo que efectivamente debía cotizar cuando exista una reliquidación por vía judicial o conciliatoria, teniendo en cuenta que debe existir una correlación entre el IBC y el IBL, pese a que las entidades hayan actuado conforme a la normatividad vigente que establezca los factores sobre los cuales debía cotizar.
Como excepciones de fondo propuso: (i) prescripción devolución pagos aportes patronales; (ii) sobre la condena en costas y agencias en derecho en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y (iii) genérica. Alegatos de conclusión Corrido el traslado para alegar de conclusión, la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
Por su parte, la entidad demandada señaló los argumentos manifestados en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no presentó concepto para este asunto, conforme consta en el aplicativo SAMAI Consideraciones Competencia Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia por disposición del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, anotándose que luego de surtir las etapas procesales pertinentes, se procede a dictar sentencia anticipada correspondiente, para lo cual, en auto de 22 de marzo de 2024, se fijó el siguiente: Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 8 Problema jurídico Corresponde a la Sala en el sub-lite establecer la legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) el artículo noveno de la Resolución n°.
RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018, proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por medio del cual ordenó el cobro por concepto de aporte patronal a la Fiscalía General de la Nación por un monto de $115.804.585 por una reliquidación pensional; (ii) Resolución n.º RDP 00804 de 14 de enero de 2020, proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, mediante la cual resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar el artículo noveno de la Resolución n°.
RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018 y (iii) Resolución n.° RDP 04026 de 13 de febrero de 2020, proferida por el director de pensiones de la UGPP, por la cual resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar el artículo noveno de la Resolución n°. RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018. En concreto, y teniendo en cuenta las normas que se citan como violadas y el concepto de violación expuesto, la Sala deberá determinar: (i) si existe nulidad por falsa y falta motivación de los actos demandados;
(ii) si los actos demandados infringen las normas en que debían fundarse, por falta de aplicación del Decreto 2106 de 2019 e indebida aplicación del artículo 6º del numeral 10 del Decreto 575 de 2013; (iii) si, como lo sostiene la demandante, los actos administrativos demandados fueron expedidos con violación al derecho al debido proceso administrativo (defensa y contradicción) al no haber sido llamado en garantía al proceso a través del cual se ordenó una reliquidación pensional y en razón a que la resolución demandada creó una obligación sin sustento legal;
(iv) si existe una indebida determinación de la parte pasiva de la obligación contenida en los actos atacados. Caso concreto Corresponde a la Sala desatar los cargos de nulidad propuestos, los cuales se sintetizan en vulneración al debido proceso (defensa y contradicción), falta de motivación y expedición irregular del acto. Para el efecto, se anticipa que esta Sala de decisión en anteriores oportunidades se ha pronunciado sobre el asunto de pago de aportes patronales impuestos a la Fiduprevisora en condición de vocera del PAP- Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 9 del extinto DAS y su Fondo Rotatorio1; de manera tal que, acogiendo dichos pronunciamientos, así como las normas aplicables y la jurisprudencia del caso, se desciende al análisis del caso concreto: En ese orden, nota la Sala que una de las principales inconformidades de la actora es que no se le vinculó al trámite administrativo ni judicial de reliquidación de pensión, ni conoce la orden del juez de ese caso, por lo que no tiene la obligación de realizar los pagos requeridos por la UGPP, máxime cuando no fungió como empleadora de la pensionada, ni subrogada del extinto DAS ni su liquidadora.
Al respecto, en primera medida se destaca que el cobro que adelantó la UGPP en los actos acusados resulta legalmente procedente, no solo para darle cumplimiento a la sentencia que declaró la nulidad de las resoluciones que negaron la reliquidación pensional, sino además, para asegurar la sostenibilidad financiera del sistema, el cual no puede asumir ni comprometer los recursos parafiscales en desmedro de prestaciones para futuros pensionados que sí constituyen obligaciones en cabeza del Régimen General de Pensiones; aunado a ello, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, la UGPP no solo tenía la potestad para cobrar las cotizaciones correspondientes a la reliquidación de la pensión sino la obligación de hacerlo.
Ahora, en relación a la vinculación del empleador al proceso de reliquidación pensional, el Consejo de Estado en el auto de 21 de septiembre de 20172 (Exp. 4752-16), así como en auto del 22 de octubre de 2018 (Exp. 2882-16)3, indicó que “es claro entonces, que no es procedente el llamamiento en garantía que haga la entidad encargada del reconocimiento prestacional a quien tiene la obligación de realizar el pago de los aportes parafiscales, pues entre una y otra no existe un nexo causal o contractual para solicitar su vinculación al proceso con el fin que responda por el “reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer [la UGPP] como resultado de la sentencia”, en el evento que prosperen las pretensiones de la demanda y se acceda a la reliquidación de la pensión”. 1 En específico puede verse la sentencia n.° 11001-33-37-044-00193-01 de 09 de septiembre de 2021, MP Gloria Isabel Cáceres Martínez y sobre aportes patronales entre otros, la sentencia 25000-23-37-000-2020- 00322-00 de 31 de marzo de 2022 MP Luis Antonio Rodríguez Montaño. 2 Auto del 21 de septiembre de 2017, CP.
Dr. César Palomino Cortés, Exp. 25000-23-42-000-2015-02361- 01(4752-16). 3 Consejero Ponente Dr, César Palomino Cortés. Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 10 Luego, conforme la jurisprudencia, cuando un pensionado recurre a la jurisdicción a fin de obtener la reliquidación de la mesada pensional no es procedente llamar en garantía por parte de la UGPP a los empleadores, puesto que se trata de obligaciones distintas, la primera en cabeza del empleador quien de conformidad con el art. 22 de la ley 100 de 1993 está obligado a realizar el pago oportuno de aportes, y la segunda corresponde a la UGPP, quien asume el reconocimiento y pago de la pensión en aplicación del régimen legal que ampare al trabajador.
Para el caso concreto la Sala resalta que, contrario a lo manifestado por la demandante, no se requería vincular al empleador al proceso de reliquidación pensional, porque el debate jurídico en dicho proceso era entre la pensionada y la UGPP, lo cual no exime al empleador del deber de realizar los aportes pensionales sobre los factores que se incluyeron en el lBC.
En esos términos, los cargos de nulidad invocados por la Fiduprevisora en condición de vocera del PAP-DAS, relativos a la obligatoriedad de vincularlo al trámite judicial e incluso administrativo (referente a la reliquidación) no tienen vocación de prosperidad. Ahora bien, en cuanto a los cargos de falta de motivación concordante con el referente al debido proceso (defensa y contradicción) resalta la Sala que aun sin desconocer que la UGPP cuenta con facultades para cobrar los aportes de la entidad vocera del extinto empleador DAS, a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo que regula el Estatuto Tributario, dicha potestad no puede pasar por alto el trámite administrativo que debe observarse para efectos de determinar una obligación, ello en garantía del debido proceso.
Siendo así, como quiera que la parte actora indica que no se le vinculó al trámite administrativo de liquidación de aportes en cumplimiento a un fallo judicial, tan solo se le comunicó la Resolución que le impone la obligación de pago y que en todo caso, con anterioridad a dicho acto dentro de dicho trámite no pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción, procede esta Corporación al análisis del citado argumento de nulidad para determinar si constituye una causal para declarar la nulidad que se pretende.
En ese escenario, debe tenerse en cuenta que el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, norma que faculta el cobro por parte de la UGPP, también previó que para el efecto debe emitirse una liquidación, y como quiera que dicha norma fue anterior a la Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 11 entrada en vigencia de las normas de creación y otorgamiento de funciones y facultades a la UGPP (Ley 1151 de 2007 y Ley 1607 de 2012), su aplicación debe ser de forma armónica con las disposiciones específicas que el legislador le otorgó a la entidad demandada para adelantar su labor de determinación, recaudo y cobro de los aportes parafiscales y de la seguridad social, facultades que la habilitan para adelantar las acciones tendientes a dar cumplimiento a la sentencia que ordenó la reliquidación pensional, para cubrir la nueva mesada pensional, tanto al pensionado (mediante descuento) como al patrono, en este caso la demandante; debiendo precisarse que esa liquidación que determina una obligación surgida a partir de una sentencia de reliquidación debe expedirse indicando los períodos, las bases de cuantificación de los aportes y el cálculo del aporte a cobrar.
Como la aplicación del artículo 24 de la Ley 100 de 1993 debe hacerse en armonía con las normas de creación de la UGPP, se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, que regula el trámite previo a la expedición de la liquidación oficial por la entidad para dar cumplimiento al fallo judicial de reliquidación pensional y específicamente prevé que previo a la expedición de la liquidación por medio de la cual ordenó el cobro de aportes a la entidad demandante, la UGPP debía expedir un acto previo para que la entidad ejerciera su derecho de defensa, controvirtiendo el cobro efectuado, presentando y solicitando pruebas para demostrar o no la obligación del pago pretendido, y cumplido este trámite, sí proceder a la expedición de la respectiva liquidación. Analizado los antecedentes administrativos en el presente proceso, se observa que la UGPP no dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, en tanto, fue a través de la Resolución n°.
RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018, que se le notificó la obligación a la demandante, así: Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 12 Es decir, antes de la expedición del acto administrativo resolución n°. RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018, no se emitió acto previo ni se concedió plazo para pronunciarse y solicitar pruebas, luego, el cobro se hizo de forma directa desconociendo el trámite dispuesto en la norma que le concedió la facultad de determinación, recaudo y cobro de aportes parafiscales de la seguridad social; procedimiento que no podía ser desatendido bajo el argumento que el cobro efectuado obedeció al cumplimiento de un fallo judicial, en tanto ello no habilitaba a la UGPP para desconocer el procedimiento administrativo de determinación de las obligaciones parafiscales4.
Conforme lo expuesto, para el cobro de aportes patronales a cargo de la entidad demandante, la UGPP tenía la obligación de adelantar las labores de fiscalización en los términos de las normas posteriores que le asignaron su competencia, pues la sentencia que ordenó la reliquidación pensional no emitió una orden directa a la demandante de pago de aportes patronales, por lo que la actuación de la entidad demandada deriva en una vulneración del derecho al debido proceso, derecho de defensa de la actora y el desconocimiento de las normas que regulan la materia pues se omitió un acto previo y la expedición de la liquidación no se efectuó en los términos de la Ley 1607 de 2012.
Ahora bien, siguiendo esa línea argumentativa, frente a la invocada falta de motivación, que concretiza la demandante al indicar que solo se le notificó del acto que impuso la obligación sin conocer los motivos de dicha imposición, ni la base ni forma de liquidar, así como los factores presuntamente dejados de pagar, asimismo la demandante afirma que desconoce las razones por las cuales se le notifica un acto administrativo que va dirigido a la Fiscalía General de la Nación basta indicar que el Consejo de Estado5 ha señalado que la falta de motivación en los actos administrativos es violatoria del debido proceso. 4 Esta tesis ha sido adoptada por la Sala de manera unánime y pacífica, para el efecto, puede verse la sentencia de 31 de marzo de 2022, proferida dentro del caso n.° 250002337-000-2020-00322-00 MP Luis Antonio Rodríguez Montaño. 5 Sentencia del 05 de julio de 2018, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, Rad.: 110010325000201000064 00 (0685-2010).
Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 13 La Alta Corporación ha indicado que los actos administrativos deben encontrarse debidamente motivados, señalando con precisión las razones de hecho y derecho que los fundan, so pena de ser considerados como actuaciones violatorias del debido proceso administrativo.
Igualmente, es pertinente precisar en relación con la falta de motivación que el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que “Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada. (…)” En el caso en concreto, una vez analizados los actos administrativos demandados y notificados a la demandante se advierte que en las consideraciones de dicho acto se hace alusión a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda- Subsección B el 8 de marzo de 2018 profirió un fallo de reliquidación pensional de la señora Luzmila Ávila Rodríguez elevando la cuantía de la misma a la suma de $1.260.332 efectiva a partir del 1 de julio de 2006, explica los factores salariales tenidos en cuenta y determina la pensión a cargo; sin embargo, en ninguno de los apartes de los considerandos del acto se hizo alusión a las razones fácticas y jurídicas que condujeron a la entidad demandada a adoptar la decisión de imponer obligación y notificar al PAP.
Así las cosas, como fue expuesto por la demandante, en el contenido del acto acusado se omitió precisar la información relacionada con la entidad demandante y el cálculo empleado por la UGPP para determinar la suma adeudada en virtud de las cotizaciones no pagadas provenientes de la reliquidación de la mesada pensional, así como la invocación de las normas que sirvieron de fundamento para efectuar la liquidación del aporte a cargo de la parte demandante.
Ahora, también se observa que en las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación, la UGPP respecto de la situación particular de la actora, en sus considerandos, explicó la fórmula para realizar el cálculo de los valores adeudados; no obstante, la Sala anota que dicha motivación es tardía y no suple la carencia de motivación del acto de liquidación inicial, acto principal en el cual la Administración debió determinar todos los argumentos de hecho y de derecho que respaldaran su decisión. En esas condiciones, para la Sala no es procedente convalidar la omisión en la motivación del acto que determina el aporte patronal con el acto administrativo que Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 14 resolvió el recurso ni la vulneración al debido proceso por pretermitirse el trámite correspondiente para adelantar las acciones de cobro y por ende, encuentra vulnerado el derecho al debido proceso del administrado al no permitírsele el ejercicio efectivo en vía administrativa de su derecho de defensa respecto del cobro por aportes patronales determinados en el acto inicial, pues no tuvo conocimiento desde el inicio de la actuación administrativa, de los soportes del cálculo efectuado para determinar el monto a cobrar establecido en el acto de liquidación. En ese orden, no se desconoce que el cobro pretendido deviene de la reliquidación pensional ordenada en sentencia judicial, pero ello no habilita para que la UGPP en las resoluciones demandadas establezca una obligación que adolece de falta de motivación clara, cierta, objetiva, puntual y suficiente, en cuanto a la situación jurídica particular y concreta de la Fiduprevisora como vocera del PAP-DAS.
En virtud de las anteriores consideraciones, concluye la Sala que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad únicamente en lo que refiere a la falta de motivación y la vulneración al debido proceso que condujo a la Administración a notificar el cobro de aporte patronal a la actora. Por lo tanto, prosperan los argumentos de nulidad relativos a estos argumentos.
Por tanto, como se advierte la vulneración al debido proceso y la falta de motivación de las resoluciones acusadas, se puede concluir que los actos incurren en nulidad, aspecto por la cual, la Sala se releva de analizar los demás argumentos planteados en el escrito de demanda. Sin perjuicio de lo anterior, no se desconoce que dentro de las pretensiones de la demanda, el extremo activo solicitó “que se le ordene a la demandada a DEVOLVER al PATRIMONIO AUTÓNOMO PAP FIDUPREVISORA S.A DEFENSA JURÍDICA DEL EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD -DAS- Y SU FONDO, el valor de los montos sí llegare a pagar como aportes patronales, en estricto cumplimiento de las resoluciones acusadas, ajustada en los términos del último inciso del artículo 187 del CPACA más los intereses a que haya lugar”; sin embargo, revisadas las pruebas aportadas con la demanda, la Sala concluye que hay lugar a negar estas pretensiones pues no se demostró que el actor hubiere realizado pago alguno que amerite ordenar su devolución, tampoco se probó dentro del trámite procesal los perjuicios o daños que aduce se causaron.
Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 15 Sobre las excepciones de mérito, tampoco están llamadas a declararse probadas pues se demostró que aun cuando la Fiduprevisora S.A en condición de vocera del PAP-DAS tenía la obligación de realizar los aportes patronales en virtud de la reliquidación pensional realizada, la UGPP desconoció de manera flagrante el debido proceso que le asiste a la demandante y omitió motivar de manera suficiente los actos acusados.
Costas en primera instancia Respecto de la costas en esta instancia judicial, y aplicando la posición jurisprudencial del Consejo de Estado6, de conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° y 8° del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, que prevén la condena en costas cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, la Sala verifica que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas por lo que no se le condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las excepciones de mérito propuestas por la apoderada de la UGPP conforme la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del artículo 9 de la Resolución n° RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, que ordenó el cobro por concepto de aportes patronales a la Fiscalía General de la Nación y las Resoluciones n.º RDP 00804 de 14 de enero de 2020 y 04026 de 13 de febrero de 2020, mediante las cuales se resolvió el recurso de reposición y apelación interpuesto en contra de la resolución n° RDP 044281 de 19 de noviembre de 2018. 6 Sentencia del 6 de julio de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 25000-23-37-000-2012-00174-01, y sentencia del 30 de agosto de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 050012333000201200490-01 [20508].
Exp. 25000-23-37-000-2020-00357-00 Fiduprevisora S.A Vs UGPP Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 16 TERCERO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho DECLARAR que la Fiduciaria la Previsora S.A como vocera del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S.A Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS y su Fondo Rotatorio no está obligada al pago de la suma de dinero determinada en los actos acusados, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
CUARTO: NEGAR las pretensiones relativas al pago de daños y perjuicios y la devolución de aportes, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.
QUINTO: NO CONDENAR en costas a la parte vencida, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEXTO: NOTIFICAR ELECTRÓNICAMENTE la presente providencia a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
SÉPTIMO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
OCTAVO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ AMPARO NAVARRO LÓPEZ CONSTANCIA: Esta providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.