REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Expediente n.º 11001-33-37-043-2021-00235-01 Demandante Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES.
Demandado Colpensiones Asunto Aportes en salud Sentencia de Segunda Instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1, contra la sentencia emitida en audiencia inicial del 17 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado 43 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, adscrito a la Sección Cuarta, mediante la cual resolvió:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución SUB 86746 del 2 de abril de 2020, a través de la cual se ordenó un reintegro de los aportes a la salud y de la Resolución DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020, que resolvió el recurso de apelación confirmando la resolución inicial, en lo que respecta a la obligación que se le atribuyó al ADRES de devolver la suma de $43.262.600, por concepto de aportes en salud del señor Prisciliano Parra Romero por el periodo comprendido entre el 01 de octubre de 1999 y el 31 de agosto de 2010.
SEGUNDO: En consecuencia y, a título de restablecimiento del derecho DECLARAR que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD EN SALUD -ADRES-, no debe suma alguna a la ADMINISTRADORA COLOMBIA DE PENSIONES - COLPENSIONES, por aportes a salud respecto de las vigencias mencionadas en el numeral anterior.
TERCERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de fondo o de mérito denominadas “Excepción de inconstitucionalidad del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, por oposición al artículo 48 de la Constitución Política, Inexistencia del derecho reclamado a cargo de COLPENSIONES, Buena fe, Genérica o innominada”, propuestas por la 1 Proceso totalmente digitalizado Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 2 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES-.
CUARTO: NO SE CONDENA EN COSTAS, por no encontrarse probadas actuaciones dilatorias, de temeridad o de mala fe, y conforme lo expuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. La demanda Pretensiones La parte actora presentó como pretensiones las siguientes: 1.Que se declare la nulidad de la Resolución No. SUB-86746 del 2 de abril de 2020, acto administrativo proferido por la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones, por adolecer de los vicios de violación de normas superiores, expedición irregular – violación al debido proceso administrativo, falsa motivación y desviación de las atribuciones propias. 2.
Que se declare la nulidad de la Resolución No. DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020 expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la citada resolución. 3. Que en consecuencia de la anterior declaración a título de restablecimiento del derecho se declare que la Administradora De Los Recursos Del Sistema General De Seguridad Social En Salud – ADRES no debe reintegrar a la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones la suma de CUARENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS PESOS M/TCE ($43.262.600). 4.
Que se condene a la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones al pago de las costas y gastos que se originen en el presente proceso. Normas violadas y concepto de la violación La demandante señaló que los actos administrativos cuya nulidad pretende desconocen los artículos 4 y 6 de la Constitución Política. Los artículos 99 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
El artículo 12 del Decreto 4023 de 2011. La Resolución 504 de 2013. El artículo 95 de la Ley 1940 de 2018. El Decreto 780 de 2016. La Ley 100 de 1993 Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 3 De la lectura de la demanda se puede extraer como concepto de violación lo siguiente: 1.
Violación de las cormas superiores. La parte demandante señala que en razón a los artículos 4 y 6 de la Constitución Política, los actos administrativos de contenido normativo expedidos por las autoridades administrativas deben estar sujetos a acatar las disposiciones constitucionales y la ley, tanto en su sentido formal como material, por lo que las normas de rango superior, como lo son la Constitución Política, son la fuente de validez de las normas que siguen en escala jerárquica.
Así las cosas, la demandante aduce que los actos expedidos por Colpensiones, vulneran el artículo 6 de la constitución, el cual indica que los servidores públicos serán responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes por extralimitación de sus funciones. Pone de presente que la entidad se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al desconocer, con la expedición de las resoluciones, la jerarquía de las normas, las competencias establecidas en la norma vigente aplicable al caso.
Enfatiza en que los actos demandados desconocen el procedimiento y el término para la devolución de los registros no compensados, es decir, el término de 12 meses establecidos en el Decreto 780 de 2016, siendo COLPENSIONES, la encargada de solicitar la devolución ante la EPS si se trataban de cotizaciones en el régimen contributivo y no ante el ADRES. 2.
Expedición irregular de los actos administrativos vulneración al debido proceso administrativo. La demandante explica que de conformidad con el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, hoy compilado por el artículo 2.6.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, los actos mencionados están viciados de nulidad por infracción de las normas que debía fundarse, ya que no se cumplió ni con el mecanismo ni con el término para la devolución de cotizaciones pagadas erróneamente.
Menciona que el Legislador le dio una destinación específica a los recursos por concepto de cotizaciones en salud no compensadas, superando el año para solicitar su devolución, los que se encuentran destinados a financiar el régimen de subsidios Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 4 en salud y señaló que si eventualmente los mismos corresponden a recursos del régimen contributivo de salud no compensados por los aseguradores en salud dentro de año siguiente al recaudo, por disposición legal del literal c del inciso segundo del artículo 41 del Decreto 4107 de 2011, serán destinados a la financiación de las operaciones de la Subcuenta de Garantías del extinto FOSYGA.
El demandante menciona que en razón del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 al igual que el Decreto 7080 de 2016, el procedimiento de devolución de aportes erróneos al Sistema General de Seguridad Social en Salud efectuado por aportantes se debe hacer en un término de 12 meses siguientes a la fecha en que se realizó el pago indebido a las EPS o la EOC.
Que, en este caso, Colpensiones, en calidad de aportante de las cotizaciones en salud de sus pensionados pues hace el respectivo descuento de la mesada pensional, se encontraba habilitada para reclamar la devolución dentro del término de 12 meses. Señaló Que Colpensiones debía agotar el procedimiento de devolución de aportes indebidamente realizados a la EPS correspondiente, para que esta conociera el doble pago acaecido, y, procediera a verificar la solicitud y de encontrarla procedente, la trasladaría al FOSYGA hoy ADRES para la devolución de los recursos.
Aduce que, al no haber acudido Colpensiones al procedimiento descrito para obtener la devolución de las cotizaciones realizadas equivocadamente ante la EPS, se evidencia a todas luces una expedición irregular del acto administrativo, pues simplemente se dirige a la ADRES para la obtención de dichos recursos. 3. Falsa motivación del acto.
Señala que el artículo 95 de la Ley 1940 de 2018 no autoriza a COLPENSIONES a ejercer el cobro coactivo respecto de este tipo de obligaciones, sino a solicitar la devolución de los aportes. Solicitud que debe ser efectuada de acuerdo con el procedimiento establecido en la Resolución 5510 de 2013 (Anexo No. 2 -Parágrafo del artículo 7) y los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016. 4.
Desviación de las atribuciones propias del funcionario. Manifiesta la parte demandante, que COLPENSIONES realiza la gestión de cobro mediante la expedición y notificación de resoluciones a través de las cuales ordena a la ADRES el reintegro de recursos por concepto de Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 5 descuentos en salud, indicando que cada uno de estos actos administrativos “presta mérito ejecutivo y será remitido a la Dirección de Carteta de la entidad debidamente ejecutoriado y en firme conforme a lo estableció en el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 y las normas concordantes para que de acuerdo con su competencia inicie el proceso de cobro coactivo administrativo con base en el procedimiento que rige la materia y el manual de Cobro de Colpensiones” y que la ADRES por su parte, ejerce la defensa de sus intereses en sede administrativa interponiendo los recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra de estas resoluciones, aduciendo en esencia, que el procedimiento de cobro desconoce la existencia del proceso administrativo especial de devolución de aportes y que vulnera su derecho fundamental al debido proceso.
Resalta que la ausencia de un proceso de determinación de las obligaciones, para el cobro por COLPENSIONES, implica que la ADRES, de una parte, carezca de una oportunidad efectiva para controvertir tanto la prueba de pago, como la procedencia del mismo; y de otra, que se encuentra privada de la posibilidad de debatir que el cobro sea ejercido directamente en su contra sin que se vincule a las EPS; y así las cosas, es evidente que no se encuentran satisfechas las condiciones estructurales para ejercer el cobro por el pago de lo no debido y por tanto no le asiste el derecho a repetir que aduce en el marco de las gestiones de cobro que adelanta en la actualidad.
La oposición COLPENSIONES afirmó que proceden los actos administrativos mediante los cuales se ordena la devolución de ciertas sumas de dinero por giro indebido de aportes a Sistema de Seguridad Social en Salud, pues se presentó una doble asignación por parte del tesoro público, consistente en el pago salarial y de mesadas pensionales lo que generó un doble pago por concepto de aportes en salud, a favor de dicha entidad, que a su vez conllevó a un doble pago por concepto de aportes, provenientes de cada empleador.
Se refiere igualmente a que término de los 12 meses definido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 modificado por el artículo 1° del Decreto 674 de 2014, se refiere a la posibilidad de solicitar a las EPS la devolución de los recursos pagados erróneamente, mas no al procedimiento administrativo que podría iniciarse ante la Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 6 EPS o el FOSYGA hoy ADRES para el traslado de los recursos indebidamente girados o pagados.
Señala que el término de los 12 meses fue derogado por la Ley 1873 de 2017 que en su artículo 119 dispone: “DEVOLUCIÓN DE APORTES PERTENECIENTES AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. Las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud y/o al Ministerio de Salud y Protección Social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes.” Indica que, es procedente el giro de estos aportes, en el caso que los recursos ya hayan sido compensados ante Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) o ante quien haga sus veces, y que para el pago de estas acreencias se efectuarán los cruces de cuentas sin operación presupuestal, con base en las transferencias del Presupuesto General de la Nación que se hayan entregado a los fondos de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), para lo cual se harán las operaciones contables que se requieran; norma que a pesar de no expresar una derogatoria expresa, al ser posterior prevalece sobre los decretos citados, como así lo ordena el artículo 2° de la Ley 153 de 1887, sino que además ratifica la competencia de COLPENSIONES, de exigir la devolución de los aportes que se hubieran efectuado a las EPS, siempre que se determine administrativa o judicialmente la improcedencia de los mismos.
Señala que el ADRES, está obligada a proceder al reintegro de los aportes para salud efectuados durante los periodos señalados en cada uno de los actos administrativos, y por lo tanto tiene el deber legal de devolver las sumas cobradas por COLPENSIONES. Propone como excepciones de fondo las siguientes: (i) Excepción de inconstitucionalidad del artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, por oposición al artículo 48 de la Constitución Política.
(ii). Inexistencia del derecho reclamado a cargo de COLPENSIONES y (iii) Buena fe y (iv) Genérica o innominada. La sentencia apelada Dentro del análisis del caso, el Juzgado 43 Administrativo de Bogotá, trae el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, el cual dispone que dentro de la categoría de afiliados al Sistema de Seguridad Social se encuentran los pensionados y jubilados.
Adicionalmente argumenta que el artículo 42 del Decreto 692 de 1994 prescribe el Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 7 reajuste pensional por incremento de aportes en salud, disponiendo que las entidades pagadoras de pensiones son las encargadas de descontar la cotización para salud y transferir a la EPS a la cual este afiliado el pensionado.
Continua el desglose normativo y añade que, conforme lo establece el artículo 205 de la Ley 100 de 1993, la administración del régimen contributivo radica en las EPS, quienes se encargan de recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados. Trae el Decreto 4023 de 2011, el cual reglamenta el funcionamiento de la Subcuenta de Compensación, el mecanismo de control y seguimiento al recaudo de aportes al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y señala que el Decreto establece que el recaudo de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud se hace a través de dos cuentas maestras que registran las EPS y la EOC ante el FOSYGA las cuales se usan exclusivamente para el recaudo de cotizaciones del Régimen Contributivo de Salud y son independientes de las que manejan los recursos de las entidades recaudadoras.
Por su parte enfatiza que el artículo 11 del mencionado Decreto define el proceso de compensación como el “trámite de descuento que se hace del total de cotizaciones recaudadas por las EPS y EOC, para reembolsar los recursos que el sistema reconoce a las EPS y EOC por concepto de unidades de pago por capitación - UPC, entre otros cruces de cuentas”.
Señala que el artículo 12 del Decreto, dispuso el trámite necesario para obtener la devolución de las cotizaciones en salud, que erróneamente efectúen los aportantes, el cual señalaba que los aportantes solo podían solicitar la devolución de las cotizaciones pagadas erradamente a la EPS los valores pagados erradamente dentro de los 12 meses siguientes.
Sin perjuicio de lo anterior, el referido artículo 12 fue modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 2014, sin embargo, el término de los 12 meses desde la fecha del pago. Y finalmente mediante el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, se compila lo referente al trámite de compensaciones de la Ley 100 de 1993 concorde lo estipulado en el Decreto 4023 de 2011, dejando el mismo término y las mismas reglas relacionadas por los pagos errados efectuados por aportantes.
Para el caso en concreto sostuvo el a quo, que verificada la actuación administrativa se demostró que Colpensiones no cumplió el primer criterio establecido en la norma, ya que en ningún momento solicitó a la EPS devolver las cotizaciones realizadas equivocadamente a la EPS, sino que contrario a ello acudió directamente al ADRES, para la obtención de los recursos, vulnerando el debido proceso de la demandante.
Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 8 Frente al hecho de que se produjo una doble asignación del tesoro público, consistente en el pago salarial y de mesada pensional, lo que generó un doble pago por concepto de aportes provenientes de cada empleador. Señala que el Decreto 4023 de 2011 que trata el proceso de compensación, en donde se especifica que “Los aportantes sólo podrán solicitar ante las EPS y las EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las ventas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago”.
El juez de primera instancia trae también el artículo 2.6.1.1. 2.2 del Decreto 780 de 2016, el cual compila esta reglamentación y deja claro que las solicitudes pagadas erradamente deben presentarse por los aportantes a las EPS o la EOC, dentro de los 12 meses siguientes a la fecha del pago indebido. Explica que estas normas son claras y no dan lugar a contemplar excepciones respecto de los sujetos que deben acudir a este procedimiento para obtener el reintegro de la cotización erróneamente pagada.
Hace el símil el cual, si en un caso, el Fondo Privado de Pensiones realizara un pago equivocado de aportes, dada su condición de aportante, tendría igual derecho que el Fondo Público de Pensiones, un empleado o un cotizante directo, en solicitar la devolución de tales recursos. Es más, allega el parágrafo 1 del artículo 7 de la Resolución 5510 de 2013 la cual alude expresamente al evento en que se solicita la devolución de un pago doble de aportes, que hace igual alusión al proceso especial de devolución. Por lo que concluye que Colpensiones debió agotar la solicitud de devolución de aportes indebidamente realizados a la EPS correspondiente, para que esta conociera del doble pago acaecido, y en este sentido, procediera a verificar esta solicitud y de encontrarla procedente, las trasladaría al ADRES para la devolución de los recursos.
Confirma que existe una expedición irregular del acto, pues en ninguna parte de la legislación mencionada, se establece que se puede realizar una reclamación directa al ADRES, por lo que, en este orden de ideas, señala que no le asiste derecho a Colpensones de cobrarle al ADRES un pago indebidamente de $43.262.000 pues no reclamó conforme a los mecanismos de acción que otorgó la ley.
Se concluye declarar la nulidad de las resoluciones demandadas y, en consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, se declarará que el ADRES no tiene el deber legal de devolver las sumas cobradas por Colpensiones. Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 9 El recurso de apelación La parte demandada presentó recurso de apelación bajo el argumento de que mediante el artículo 218 de la Ley 100 de 1993 se creó el Fondo De Solidaridad y Garantía del Sector Salud, Fosyga, Fondo Cuenta, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, manejado por encargo fiduciario sin personería jurídica ni planta de personal propia, con el propósito de administrar los recursos del SGSSS, que tienen destinación definida de conformidad con los preceptos consagrados en la Ley y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, que garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.
Que por lo tanto la Nación, representada por el Adres, es la llamada para notificar de los actos administrativos expedidos por Colpensiones. Por lo que con los actos demandados se busca es que la Adres reintegre el valor enunciado previamente, facultad con la que cuenta Colpensiones, basándose en lo ordenado por la Ley 1940 del 26 de noviembre de 2018: Afirma que al hacer el traslado irregular de los recursos a la EPS y luego al ADRES, tras el cumplimiento de los 12 meses que tenía Colpensiones para refutar los pagos, sin que se hubiera hecho, se configura una destinación irregular, ilegal, injustificada e inconstitucional de los recursos parafiscales y frente al cual no procede la figura de la prescripción ni la caducidad.
Dice que las normas expuestas en la sentencia fueron derogadas por la Ley 1873 de 2017, que, aunque no dispone una derogatoria expresa, al ser posterior, prevalece sobre los decretos citados, como así lo ordena el artículo 2° de la ley 153 de 1887. Y, adicionalmente, ratifica la competencia de Colpensiones, de exigir la devolución de los aportes que se hubieran efectuado al ADRES, siempre que se determine administrativa o judicialmente la improcedencia de los mismos.
Aduce que los dineros hacen parte del pago de la seguridad social, por lo que se debe tener en cuenta que tales rubros fueron desembolsados por la mentada Administradora de Pensiones y que el pago realizado a la ADRES no tienen una causa legal, de suerte que los mismos gozan de las prerrogativas otorgadas por el artículo 48 de la Carta Política en el sentido de que hacen parte del servicio público de la seguridad social, tienen una destinación específica y su objeto principal es garantizar el reconocimiento de las prestaciones pensionales futuras.
Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 10 Por lo que señala que entender que las cotizaciones pagadas incorrectamente por la mentada Administradora de Pensiones se encontraban sujetas al término dictado en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, es desconocer la naturaleza jurídica y constitucional de estos recursos, los cuales al erigirse como el sustento financiero de las prestaciones pensionales futuras tienen el carácter de una relación indivisible e inescindible con el derecho al reconocimiento de la pensión. Trámite de segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se admitió mediante auto del 31 de marzo de 2023, ingresando al despacho del magistrado ponente para proferir sentencia de segunda instancia sin pronunciamiento de las partes.
Concepto del ministerio público El agente del Ministerio Público no se pronunció. Consideraciones de la Sala Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente, en segunda instancia, para conocer de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
Cuestión Preliminar Como se observa en el acápite de pretensiones de esta providencia, la ADRES solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: Acto Administrativo Acto Resuelve Apelación Resolución SUB 86746 del 2 de abril de 2020. Resolución DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020 Es decir, no fue demandada la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante en contra de la resolución que ordenó el reintegro de los aportes a salud, no obstante, se observa que en las pretensiones de la demanda la ADRES manifestó que solicitaba la nulidad “de la Resolución SUB 86746 del 2 de abril de 2020, a través de la cual se ordenó un reintegro de los aportes a la salud y de la Resolución DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020, que resolvió el recurso de apelación confirmando la resolución inicial, en lo Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 11 que respecta a la obligación que se le atribuyó al ADRES ”, frente a lo cual se tiene que el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011 textualmente establece: “ARTÍCULO 163.
INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron”. En ese orden, de conformidad con la norma en cita, cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo y este fue objeto de recursos ante la administración, se entenderán demandados los demás actos que los resolvieron; por lo que la Sala incluirá en el estudio la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución que ordenó el recobro de los aportes a salud, que se detalla así: Acto Administrativo Acto Resuelve Reposición Acto Resuelve Apelación Resolución SUB 86746 del 2 de abril de 2020 Resolución SUB 248872 del 18 de noviembre de 2020 Resolución DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020 Problema Jurídico El debate jurídico se centra en determinar, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandada, la legalidad de: Resolución SUB 86746 del 2 de abril de 2020, a través de la cual se ordenó un reintegro de los aportes a la salud que corresponden a la suma de $43.262.600 de las vigencias de noviembre de 1999 a septiembre de 2010.
Resolución DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020, que resolvió el recurso de apelación confirmando la resolución inicial. En concreto la Sala va a establecer, si el procedimiento adelantado por COLPENSIONES, para obtener el reintegro de los mayores aportes, atendió los presupuestos legales dispuestos en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, conforme lo analizó el A quo.
La Sala considera pertinente precisar que a través de la Ley 100 de 1993, se creó el Sistema de Seguridad Social Integral con la finalidad de garantizar los derechos irrenunciables de las personas para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten; por lo tanto, el Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 12 SSSI, inicialmente estaba conformado por los regímenes generales para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios2.
En relación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el legislador dispuso que todo colombiano debía participar en el servicio esencial de salud en su condición de afiliado, bien sea a través del régimen contributivo o subsidiado; dentro del primer grupo se encuentran como cotizantes, las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, entre otros3.
Además, respecto los cotizantes (afiliados), la Ley 100 de 1993 también determinó que el subsistema de salud estaría integrado por la Entidades Promotoras de Salud –EPS, el FOSYGA hoy ADRES, los aportantes y las Entidades Obligadas a Compensar –EOC; para lo cual se definió a cada una de éstas diferentes competencias y procedimientos obligatorios que deben ser atendidos para asegurar los principios de solidaridad, integralidad, eficiencia y universalidad.
Por su parte el Decreto 4023 de 2011, reglamentó el funcionamiento, control y seguimiento del recaudo de los aportes del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en las cuentas maestras de compensación interna del FOSYGA, normatividad que en su artículo 12 determinó el trámite para la devolución de las cotizaciones en salud que erróneamente sean efectuadas por los aportantes, en los siguientes términos: “Artículo 12.
Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto. 4 2 ARTÍCULO
8. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley. 3 ARTÍCULO 157.
TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. 1.
Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley. 4 Artículo 19.
Proceso de corrección. Las correcciones del proceso de compensación definido en el presente decreto, se presentaran por las EPS o por las EOC, el último día hábil de la tercera semana del mes y procederán únicamente sobre los registros aprobados que se requieran corregir. Una vez aceptado el proceso de corrección, la información se sustituirá y en consecuencia, se podrá ajustar el resultado de la compensación. Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 13 El Fosyga procesara y generara los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
(subrayado fuera de texto). La norma en cita fue modificada a través del artículo 1º del Decreto 674 de 20145 y, posteriormente compilada en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, estableciendo: “Artículo 1°. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro.
De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes. El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Los montos a favor del Fosyga o de las EPS y las EOC que resulten del proceso de corrección y el reconocimiento de recursos a que hubiere lugar, se determinaran de acuerdo con los procedimientos establecidos en este decreto.
Las EPS y las EOC, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses para solicitar corrección de registros compensados, salvo en los casos en que la corrección se cause por efecto de ajustes en los pagos de aporte a través de PILA o por orden judicial. 5 Que entró a regir a partir de su publicación, efectuada en Diario Oficial. Año CXLIX. N. 49111. 2, ABRIL, 2014.
PÁG. 17. Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 14 Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
Conforme la norma en cita, para la Sala es claro que existe un procedimiento para la devolución de las cotizaciones que por error hayan sido consignadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, procedimiento que no fue derogado por la entrada en vigencia de la Ley 1873 de 2017, pues ésta solo determinó que el trámite de devolución o reintegro podía hacerse en cualquier momento, es decir, solo derogó el término de los 12 meses previsto en el referido decreto; así las cosas, del trámite previsto en el mismo, se pueden destacar las siguientes etapas: (i) realizar una solicitud ante la EPS o EOC a la cual el aportante hubiese realizado el pago que se busca obtener en devolución;
(ii) recibida la solicitud la EPS determina la posibilidad de devolución; (iii) de ser procedente la solicitud, la EPS realizará la solicitud formal ante el FOSYGA con el detalle de las cotizaciones, transferencias y demás información requerida para individualizar los dineros y su origen, ello, en las fechas establecidas para ese efecto (último día hábil de la tercera semana del mes);
(iv) 24 horas después de la solicitud, el FOSYGA genera los resultados del análisis de la petición; y (vi) en caso de ser afirmativa la decisión de devolución, la EPS procede al giro inmediato de los recursos al aportante. Ahora bien, resulta pertinente aclarar quiénes deben entenderse incluidos en la categoría de “aportante”, lo cual fue previsto en el artículo 1º del Decreto 1406 de 1999, actualmente compilado en el Decreto 780 de 2016, así: “Disposiciones generales de la afiliación y autoliquidación de aportes al sistema de seguridad social integral Artículo 3.2.1.1 Definiciones.
Para efectos de lo dispuesto en el presente Título, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: 1. Aportante: es la persona o entidad que tiene la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo.
Cuando en este Título se utilice la expresión «aportantes», se entenderá que se hace referencia a las personas naturales o jurídicas con trabajadores dependientes, a las entidades promotoras de salud, administradoras de pensiones o riesgos laborales obligadas a realizar aportes correspondientes al Sistema, a los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al financiamiento del SGSSS, y a los trabajadores independientes que se encuentren afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral” (…).
(subrayado fuera de texto). Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 15 Igualmente se destaca que los fondos administradores de pensiones están obligados a efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, ya que son las encargadas de descontar la cotización para salud y transferirla a la EPS a la cual esté afiliado el pensionado en salud, lo cual fue establecido en el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, norma que textualmente indica: “Artículo 42.
Reajuste pensional por incremento de aportes en salud. A quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. Parágrafo. Lo previsto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo”.
(subrayado fuera de texto)” En ese orden, considerando que Colpensiones si ostenta la condición de aportante, en el evento que hubiese pagado erróneamente la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, para su reintegro o devolución se debió seguir el procedimiento señalado en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014 y el Decreto 2265 de 2017.
En ese orden, la Sala observa que los actos acusados desconocieron las normas de procedimiento para solicitar devolución, pues se ordenó de forma directa la devolución de los aportes pagados erróneamente, sin presentar previamente requerimiento a la EPS. Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 16 Se puntualiza por la Sala que la razón del a quo para declarar la nulidad obedece al desconocimiento del proceso reglado para la devolución de aportes, razón por la cual, resulta innecesario manifestarse sobre los demás cargos del recurso6.
Así las cosas, la Sala comparte el análisis efectuado por el Juez de Primera Instancia y en consecuencia se confirmará la decisión adoptada mediante sentencia del 17 de noviembre de 2022, que declaró la nulidad de la Resolución SUB 86746 del 2 de abril de 2020 a través de la cual se ordenó un reintegro de los aportes a la salud y de la Resolución DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020 que resolvió recurso de apelación confirmando la resolución inicial.
Costas de Segunda Instancia De conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA y teniendo en cuenta el criterio del Consejo de Estado, según el cual solo procede condena en costas cuando aparezcan causadas y comprobadas,7 la Sala considera que en el presente caso no hay lugar a condena en costas, toda vez que no se encuentran probadas En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 17 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado 43 Administrativo de Bogotá, en lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución SUB 86746 del 2 de abril de 2020, a través de la cual se ordenó un reintegro de los aportes a la salud y de las Resoluciones SUB 248872 del 18 de noviembre de 2020 y la DPE 15827 del 24 de noviembre de 2020, que resuelven el recurso de reposición y de apelación confirmando la resolución inicial, en lo que respecta a la obligación que se le atribuyó al ADRES de devolver la suma de $43.262.600, por concepto de aportes 6 Entre ellos, la Sala deja constancia que no se encontró prueba de la supuesta notificación de las Resoluciones que resolvieron los Recursos presentados.
Por lo que se entenderá que Colpensiones no contestó los recursos y que, por ende, se configuró silencio administrativo negativo. 7 Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, exp. 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Exp. 11001333704320210023501 ADRES vs COLPENSIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta 17 en salud del señor Prisciliano Parra Romero por el periodo comprendido entre el 01 de octubre de 1999 y el 31 de agosto de 2010.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 17 de noviembre de 2022, proferida por el Juzgado 43 Administrativo de Bogotá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: No se condena en costas a la parte vencida, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: Reconocer personería jurídica al apoderado de la parte demandada, el señor Víctor Fabian Cortés Banguera.
QUINTO: NOTIFICAR electrónicamente esta providencia conforme el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011, concordante con los artículos 2° y 8° de la Ley 2213 de 2022.
SEXTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, remítase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÌGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ AMPARO NAVARRO LÓPEZ CONSTANCIA: Esta providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.