REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 114 Manizales, veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17001-33-39-007-2022-00274-01 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Antonio García Narváez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM o FOMAG) y Departamento de Caldas Se decide el recurso de apelación formulado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la parte actora.
I. Antecedentes 1. La Demanda 1.1. Pretensiones La parte demandante solicitó, se declare la nulidad del acto ficto configurado frente a la petición presentada el 7 de marzo de 2022, en cuanto negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora y en consecuencia se declare que tiene derecho a dicho pago y se ordene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y a la entidad territorial a pagar el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. 1.2.
Sustento fáctico relevante Se relata que, el 20 de noviembre de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía, después de expedirse el respectivo acto de reconocimiento de las cesantías, estas no fueron pagadas en tiempo. Sostiene que la entidad contaba con 70 días desde la solicitud para reconocer y pagar las cesantías de la accionante.
Que después de haber solicitado la cancelación a la entidad convocada, esta resolvió 2 negativamente la petición. 1.3. Normas violadas y concepto de trasgresión Invocó como normas vulneradas la Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. Sostuvo que la jurisprudencia ha establecido que las disposiciones comentadas deben ser interpretadas en el entendido que entre la solicitud de cesantías y su reconocimiento y pago no debe superarse el término de 70 días y que el Ministerio de Educación ha venido cancelando las cesantías por fuera del término referido, circunstancia que genera una sanción a cargo de esta entidad, equivalente a un (1) día de salario del docente por cada día de retardo, que se contabiliza a partir del día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles, contados desde el momento en que se radicó la solicitud de la cesantía ante la demandada, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 2.
Pronunciamiento de los sujetos procesales 2.1. Nación - Ministerio de Educación - Fomag Se opuso a las pretensiones de la parte demandante. Sostuvo que el Decreto 2831 de 2005 consagró el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fomag, sin realizar discriminación respecto del tipo de prestación que se tramite por dicho procedimiento, quedando entonces las cesantías sujetas a aquel y excluidas por disposición expresa las primas contenidas en el parágrafo 2, numeral 4 del artículo 15 de la misma ley.
Que, en el caso concreto, es el ente territorial el llamado a responder por la mora en la que incurrió en la expedición del acto administrativo que le reconoció a la accionante las cesantías solicitadas. Con fundamento en ello propuso las excepciones: “PRESCRIPCIÓN”; “CULPA EXCLUSIVA DE UN TERCERO APLICACIÓN LEY 1955 DE 2019”; “IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DE SANCIÓN MORATORIA POR SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN RETROACTIVO DE CESANTÍAS”;
“DE LA AUSENCIA DEL DEBER DE PAGAR SANCIONES POR PARTE DE LA ENTIDAD FIDUCIARIA”; “DE LA IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACIÓN Y/O ACTUALIZACIÓN MONETARIA DE LA SANCIÓN MORATORIA”; “IMPROCEDENCIA DE CONDENA EN COSTAS”; “CONDENA CON CARGO A TÍTULOS DE TESORERÍA DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO”. 2.2. Departamento de Caldas Se opuso a las pretensiones de la demandante.
En cuanto a los hechos aseguró que 3 unos son ciertos y que se atiene a lo probado en los demás. Expuso que, cumplió con las funciones delegadas a través del Decreto 2831 de 2005 en el marco de trámite de las cesantías de los docentes oficiales de orden departamental, toda vez que expidió el acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de las cesantías del demandante dentro de los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006.
Que, una vez se profiere el acto administrativo y este queda en firme, el ente territorial ya no tiene injerencia alguna en el trámite de pago de cesantías, por lo tanto, la mora en el pago de la prestación social no se puede endilgar al Departamento de Caldas, sino que está supeditado a la orden de la Fiduprevisora S.A. Propuso las excepciones: “CUMPLIMIENTO DE TÉRMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL DEPARTAMENTO DE CALDAS”;
“BUENA FE”; “PRESCRIPCIÓN”. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró probada la excepción de “CUMPLIMIENTO DE TÉRMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL DEPARTAMENTO DE CALDAS” y no probadas las demás; declaró la nulidad del acto ficto configurado frente a la petición presentada el 07 de marzo de 2022, mediante el cual se negó el reconocimiento de la sanción por pago extemporáneo de cesantías.
A título de restablecimiento del derecho ordenó a la Nación - Ministerio de Educación – Fomag, pagar a la parte demandante la sanción moratoria de que trata el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, para el periodo comprendido desde el 02 de marzo al 14 de marzo de 2019, inclusive, que se calculará con la asignación básica devengada en 2019.
Además, ordenó indexar las sumas desde que cesó su causación y hasta la sentencia. Como fundamento de su decisión señaló que, el acto administrativo que reconoció las cesantías fue proferido fuera del término que se tenía para ello, teniendo en cuenta que debió expedirse el 11 de diciembre de 2018 y fue expedido el 16 de enero de 2019, es decir 18 días después. Por lo tanto, los 70 días hábiles posteriores a la solicitud de reconocimiento de las cesantías se cumplieron el 1 de marzo de 2019 y el pago se realizó el 15 de marzo de 2019, por tanto se generó la mora del 02 al 14 de marzo de 2019.
Que el Ministerio de Educación – Fomag incurrió en mora al abstenerse de pagar oportunamente las cesantías solicitadas; que si bien esta invoca la aplicación de la Ley 1955 de 2019, para que se estudie la eventual responsabilidad del ente territorial, lo cierto es que quien debe asumir el pago de la sanción moratoria en todos los casos es la entidad del orden nacional 4 4.
Recurso de apelación La Nación - Ministerio de Educación - Fomag, solicitó revocar la condena en su contra, por cuanto: según los cálculos realizados se generan solamente 13 días de mora, pues como fecha de pago se debe de tomar el día anterior al que aparece en el certificado expedido por la Fiduciaria; que además, ha operado el fenómeno de la prescripción, toda vez que la solicitud de pago de las cesantías se realizó el 20 de noviembre de 2018, luego entonces, los 70 días para realizar el pago oportuno se cumplieron el 01 de marzo de 2019, haciéndose exigible la obligación de pagar sanción moratoria a partir del 02 de marzo de 2019; pero, solo hasta el 07 de marzo de 2022 la parte demandante realizó la solicitud de pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías, solicitud que realizó al transcurrir 3 años y 7 días.
Que además no procedía la condena en costas ante la ausencia de su comprobación, por cuanto los argumentos de defensa fueron eminentemente jurídicos. II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, se centran en establecer: ¿Existió un error en la determinación de los extremos temporales para el computo de la sanción moratoria? ¿Operó la prescripción de la sanción moratoria? ¿Fue adecuada la imposición de condena en costas? 2.
Primer problema jurídico Para resolver el interrogante planteado se analizará: i) al marco jurídico sobre la sanción moratoria en el pago de las cesantías; y ii) el caso concreto. 2.1. Marco jurídico - Reconocimiento de la sanción por mora La Ley 1071 de 2006 en su artículo 4º consagra los términos dentro de los cuales la administración debe resolver las peticiones que eleven sus empleados para el reconocimiento y pago de las cesantías, así: “Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley. 5 PARÁGRAFO.
En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo (…)”.
(Se resalta) La mencionada ley, en su artículo 5, reguló lo concerniente a la sanción moratoria: “Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. De esta manera, una vez presentada la solicitud de pago de las cesantías definitivas la entidad cuenta con un término de quince (15) días para expedir el acto de reconocimiento. Además, en el evento de que la solicitud esté incompleta el empleador debe manifestarlo así al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen pueda proferir el acto que reconozca la prestación en el término inicialmente indicado.
Así, (i) el plazo con el que cuenta la entidad pagadora para el desembolso de las cesantías definitivas o parciales comienza a computarse desde la firmeza del acto administrativo que lo dispuso, y desde ese instante, la administración tiene el término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo de la norma en cita, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago. 6 En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado1 sostuvo que, la administración cuenta con 45 días hábiles para el pago de la prestación social, contados a partir del momento en que adquiere firmeza el acto administrativo que la reconoce, y agregó que dicho término solo se puede contar desde la ejecutoria del acto administrativo que dio respuesta a la petición y no desde que se radicó. Así lo interpretó la Sala al indicar que: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria (…).
En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria”.
En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20182, el Consejo de Estado reafirmó la postura precitada y la complementó en el sentido de precisar que la firmeza del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías surge a partir de su notificación en los términos dispuestos por el CPACA, como se indica a continuación: “97.
Debe partirse de la base que se está ante el acto administrativo escrito que reconoció la cesantía, expedido dentro de los 15 días que se tienen para resolver el asunto. Es de considerar, que este acto al ser de naturaleza particular debe ser notificado personalmente en los términos del artículo 67 del CPACA, para lo cual el ente gubernativo tuvo que consultar el contenido de la petición sobre el particular, esto es, sí el peticionario habilitó la notificación por medio de electrónico, en cuyo caso, se 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de marzo de 2007. Número interno: 2777-2004. 2 Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018. 7 surtirá a través de este medio; o si por el contrario deberá acometerse conforme a la norma procesal. 98. En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. 99.
En el segundo evento, el ente gubernativo debió remitir citación al interesado dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía con el propósito de notificarlo personalmente conforme al artículo 68 del CPACA, y si éste no concurrió dentro de los 5 días posteriores al recibo de la notificación, correspondía hacerlo por aviso remitido a la misma dirección del requerimiento de comparecencia atendiendo la previsión del canon 69 ibidem; en cuyo caso, el acto se entendió notificado al día siguiente de su recibo.
Para esta situación, la ejecutoria del acto se computará pasado el día siguiente al de entrega del aviso, o de la notificación personal si el interesado concurrió a ella. 100. Como conclusión a lo anterior, ha de indicar la Sala de Sección que los términos que tiene la administración para llevar al conocimiento del interesado el contenido de su acto administrativo, esto es, para notificarlo, no pueden computarse como días de sanción moratoria, pues es evidente y así lo previó el legislador que la notificación por regla general ocurre después de proferida la decisión, y que además es la circunstancia que refleja el deber de la entidad de informarla a su destinatario. 101.
Ha de ser así, pues la producción de los efectos del acto administrativo exige de su publicidad, de manera que solo son oponibles las decisiones de la administración que son conocidas por las personas llamadas a su cumplimiento o afectadas con su ejecución; situación que perfectamente encaja en el cómputo de la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía, que consulta o se causa por el paso del tiempo, a donde no concurre el término que tiene el empleador para notificar el acto expreso que reconoce la mencionada prestación. 102.
Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados”. De esa suerte, y, en este primer escenario (pronunciamiento en tiempo de la administración), es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes 8 a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías parciales o definitivas, lo que determina el momento en que se causa la sanción moratoria y, en esa misma medida, la instancia en donde surge el derecho a su reclamación. Sin embargo, y en procura de analizar los diferentes supuestos que pueden presentarse en la expedición y notificación del acto administrativo que reconoce y ordena el pago del auxilio de cesantías, la sentencia en comentó sentó jurisprudencia en los siguientes términos: “3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley3 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computadles para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto”. Conforme a lo anterior, es claro que el segundo escenario respecto del cual se verifica la ocurrencia de la penalidad moratoria contempla la no manifestación de voluntad de la administración a través de un acto administrativo conferido bajo los términos planteados en el primer escenario, o la expedición del mismo de manera inoportuna y contraria a los lapsos que para los efectos ha definido la ley. 3 Artículos 68 y 69 CPACA. 9 En otras palabras, cuando el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas no es proferido o se emite con posterioridad a los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se hace exigible pasados 70 días hábiles contados desde la fecha de radicación de la petición, siempre que la misma haya sido presentada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden, el término a partir del cual es exigible la sanción moratoria dependerá de si el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas fue expedido dentro del tiempo legalmente previsto para ello, esto es, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud. La sentencia en comento además ilustró sobre la forma en que se debe realizar el conteo de la sanción moratoria con el siguiente cuadro: 4 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 4 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia 10 En cuanto al salario base de liquidación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, señaló: “3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo”. 2.2.
Análisis del caso concreto Se encuentra acreditado que, ➢ El actor solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías, el 20 de noviembre de 2018.5 ➢ Mediante Resolución 0266-6 del 16 de enero de 2019, la Secretaría de Educación territorial, en nombre y representación del Fomag, reconoció las cesantías solicitadas. 6 ➢ Según certificación de pago de cesantía, estas quedaron a disposición del accionante desde el 15 de marzo de 2019.7 De acuerdo con los hechos acreditados, teniendo en cuenta la fecha de la solicitud de pago de cesantías, el término para emitir el acto de reconocimiento vencía el 11 de diciembre de 2018, pero fue expedido el 16 de enero de 2019, es decir 18 días después. Por lo tanto, teniendo en cuenta que la emisión del el acto de reconocimiento fue extemporáneo, la mora corre a partir de los 70 días posteriores a la radicación de la petición; esto es, que vencieron el 01 de marzo de 2019. 5 Archivo “12ContestacionDepartamentoCaldas”, p. 21 6 Archivo “12ContestacionDepartamentoCaldas”, p. 21 7 Archivo “04AnexosDemanda, p. 23 ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 11 Ahora, de acuerdo con la certificación de pago de las cesantías queda demostrado que la parte demandada consignó las cesantías de la parte actora en entidad bancaria, quedando a disposición de aquella desde el 15 de marzo de 2019.
Por lo tanto, se generó la mora, del 02 de marzo al 14 de marzo de 2019, inclusive; tal como lo indicó el a quo. 2.3. Conclusión Por lo tanto, no prospera el argumento expuesto por la apelante, en cuanto a la existencia de un error en la determinación de los extremos temporales para el computo de la sanción moratoria, en consecuencia, se confirmará en este aspecto la sentencia apelada. 3.
Segundo problema jurídico ¿Operó la prescripción de la sanción moratoria? Para su decisión se hará el fundamento jurídico sobre la prescripción, para descender al análisis del caso concreto. 3.1. Fundamento jurídico 3.1.1. Prescripción de la sanción moratoria por pago inoportuno o no pago de cesantías definitivas. ley 244 de 1995, modificada por la ley 1071 de 2006 El Código de Procedimiento Laboral, señala: “ARTÍCULO 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual". El Consejo de Estado - Sección Segunda, en sentencia de unificación SUJ- 034 - CE- S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023 fijó las siguientes reglas jurisprudenciales de unificación: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. 12 (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria. 3.1.2.
Suspensión del término de prescripción debido a la pandemia del Covid 19 El Presidente de la República mediante Decreto 417 de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta días calendario con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, declaratoria que tuvo lugar por segunda ocasión con el Decreto 637 de 2020.
En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 491 de 2020, el cual señala:
ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. … PARÁGRAFO 2.
Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a 13 través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora”.8 (Se resalta) La Corte Constitucional en Sentencia C – 242 de 2020, declaró la exequibilidad del referido artículo señalando que: “Por último, esta Sala evidencia que la habilitación para suspender los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa es una medida proporcional, porque a pesar de que afecta la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener los procedimientos, lo cierto es que, en primer lugar, se trata de una medida que no aplica para actuaciones que versen sobre asuntos iusfundamentales, por lo cual solo se puede acudir a dicha figura frente asuntos de índole legal o reglamentario.” Con fundamento en lo anterior, el Departamento de Caldas suspendió los términos administrativos mediante Circular Departamental 065 del 24 de marzo de 2020, desde el 24 de marzo hasta el 13 de abril de 2020.9 Además, el Gobierno Nacional expidió, el Decreto Legislativo 564 de 2020, mediante el cual en su artículo 1 incorporó reglas respecto de la suspensión de términos de prescripción y caducidad para fines judiciales, así: “Artículo 1.
Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.
Parágrafo. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal”. (Resalta la Sala) 8 Artículo DEROGADO por el Art. 3 de la Ley 2207 de 2022. 9 https://educacion.caldas.gov.co/index.php/documentos/circulares/17-2020/3216-circular-065-de-2020. 14 La Corte Constitucional por medio de la sentencia C-213 de 2020, declaró en términos generales la exequibilidad del artículo 1 del Decreto Legislativo, con base en los siguientes argumentos: “Respecto a la ampliación del término para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad, una vez se levante la suspensión de términos judiciales, esta Sala considera que se trata de una medida anticipativa que responde a la necesidad de evitar la afluencia masiva de los usuarios en las sedes judiciales, una vez se levante la suspensión de términos, pues de acuerdo con la experiencia generada en otras oportunidades de suspensión de términos, por ejemplo en épocas de paro judicial, cuando se han cerrado los despachos judiciales, una vez fueron restablecidos los servicios, acudió a las sedes judiciales un gran número de personas que durante el cierre, no pudieron realizar actuaciones ante dichos despachos.
Ahora bien, en caso de no adoptar medidas que prevengan tal situación, la afluencia masiva aumentaría el riesgo de contagio con el virus en cuestión, considerando que el mismo se encuentra aún en circulación en el territorio nacional y no existe, por el momento, una vacuna que lo prevenga. Por consiguiente, responde al criterio de necesidad fáctica la medida según la cual, cuando el plazo restante para interrumpir la prescripción o para hacer inoperante la caducidad, al momento de decretarse la suspensión de términos judiciales por parte del CSJ, sea inferior a 30 días, los usuarios no tendrán que concurrir precipitadamente en una única fecha, sino que podrán hacerlo en cualquier día del mes subsiguiente al levantamiento de términos judiciales, lo que favorece el distanciamiento social, que deberá practicarse para evitar el contagio del virus.
(…) Frente al juicio de necesidad, la Corte encontró que el Presidente no incurrió en un error manifiesto de apreciación de los hechos ni de los instrumentos jurídicos a su disposición, toda vez que las medidas del decreto son necesarias para evitar que los efectos negativos de la pandemia se extiendan al servicio judicial y al arbitraje y para evitar que la situación de emergencia conduzca a la negación del derecho al acceso a la administración de justicia de quienes, por razones de confinamiento, no pueden acudir a una sede judicial o a solicitar la convocatoria de un tribunal arbitral.
En este orden de ideas, concluyó que la previsión relativa a los términos inferiores a 30 días y que permite el conteo del término de un mes posterior al levantamiento de la suspensión de términos, obedece a la necesidad de evitar las afluencias masivas de los usuarios a las sedes judiciales, una vez se levante la suspensión de términos. Encontró la Corte que en el ordenamiento jurídico no existe un instrumento legal que, en consideración a circunstancias de salud pública y su evolución, permita la suspensión de los términos procesales y que lo relativo a dichos términos tiene reserva legal.
Finalmente, se concluyó que aunque el Decreto Legislativo 491 de 2020 ya preveía normas relativas a la suspensión de términos de prescripción y caducidad, el Decreto Legislativo 564 de 15 2020 adopta medidas de alcance diferente y que aclaran inquietudes jurídicas, que responden al requisito de necesidad jurídica”. Así mismo, el Consejo Superior de la Judicatura mediante los Acuerdos PCSJA- 11517, PCSJA20-11518, PCSJA-11519, PCSJA-11521, PCSJA20-11526, PCSJA-11527, PCSJA-11528, PCSJA-11529, PCSJA-11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549, PCSJA- 11556 y PCSJA-11567, suspendió́ los términos judiciales a partir del 16 de marzo de 2020, por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia por el COVID-19 y, posteriormente, la referida Corporación en Acuerdo PCSJA- 11581 de 27 de mayo de 2020, dispuso el levantamiento de la suspensión de los términos judiciales a partir del 1° de julio de ese mismo año. 3.2.
Análisis caso concreto La mora en el pago de las cesantías comenzó a correr el 2 de marzo de 2019, por lo que la prescripción del derecho al pago de la sanción moratoria, en principio acaecería el 2 de marzo de 2022; sin embargo, teniendo en cuenta que, a raíz de la pandemia del COVID 19, con base en el Decreto 491 de 2020 y 564 de 2020, el Departamento de Caldas suspendió los términos administrativos desde el 24 de marzo hasta el 13 de abril de 2020, -21 días calendario- la fecha de prescripción, con dicha suspensión, sería el 23 de marzo de 2022.
Como la solicitud del pago de la sanción moratoria se realizó el 07 de marzo de 2022, no se configura la prescripción trienal de la sanción moratoria, pues entre la fecha en la cual se hizo exigible su pago, esto el 02 de marzo de 2019 y la solicitud del pago, no transcurrieron más de tres años, teniendo en cuenta la suspensión de términos a raíz de la pandemia del COVID 19, y que se consagró que “durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones”, con base en el Decreto 491 de 2020 y 564 de 2020. 3.3.
Conclusión No se configura la prescripción trienal de la sanción moratoria, pues entre la fecha en la cual se hizo exigible su pago, y la solicitud del pago, no transcurrieron más de tres años, teniendo en cuenta la suspensión de términos a raíz de la pandemia del Covid 19. 4. Tercer problema jurídico ¿Fue adecuada la imposición de condena en costas? Para su decisión se hará el fundamento jurídico sobre las costas, para descender al análisis del caso concreto. 16 4.1.
Fundamento jurídico La Corte Constitucional10 ha explicado que las costas, esto es, "aquella erogación económica que corresponde efectuar a la parte que resulte vencida en un proceso judicial", están conformadas por dos rubros distintos: las expensas y las agencias en derecho. Las primeras corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintos al pago de apoderados, así, de conformidad con el Capítulo II del Título I -Costas- del CGP, las expensas están conformadas por aranceles judiciales, honorarios de auxiliares de la justicia, entre otros, es decir, en términos generales a todos los gastos surgidos para dar el curso procesal ordinario requerido por el proceso judicial.
Por su parte, prosigue el citado pronunciamiento jurisprudencial constitucional advirtiendo que "las agencias en derecho no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aun cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho".
El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil". En atención a la remisión expresa del artículo referido, se tiene entonces que el Código General del Proceso en su artículo 365 establece: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera 10 C-539 de 1999. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°, numeral 198 (parcial) del Decreto 2282 de 1989, "Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil" Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz Expediente D-2313 17 instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” En este punto se considera necesario destacar que, el Consejo de Estado mediante providencia de 7 de abril de 2016, advirtió sobre la variación de la postura que se venía aplicando respecto de las condenas en costas y agencias en derecho, basada en la modificación introducida por el CPACA y que encuentra sustento en el CGP puesto que la normatividad anterior, Decreto 01 de 1984 consagraba originalmente en su artículo 171, un criterio subjetivo de valoración, en el cual se atendía exclusivamente a caracteres como la temeridad o mala fe, para proferir condenas en costas y agencias en derecho, en síntesis, advirtió el establecimiento de un nuevo criterio objetivo en lo que respecta a la imposición de costas procesales.
Ahora bien, con respecto al referido cambio de criterio para la imposición de costas procesales el Consejo de Estado ha desarrollado una línea jurisprudencial pacífica, en el sentido de advertir que si bien el fundamento la imposición de costas ha variado a razones de índole meramente objetivo, es necesario que en los términos del precitado numeral 8º del artículo 365 del CGP se comprueba para su imposición que “en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En efecto, la aludida corporación11 ha señalado: “[E]sta Subsección…, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, 11 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Sentencia 12 de abril de 2018. C. P. William Hernández Gómez Radicado: 05001233300020120043902 (01782017). 18 con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. En dicha oportunidad concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo”—CCA— a uno “objetivo valorativo” —CPACA. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.” Cabe resaltar además que, la reforma introducida por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 en su artículo 188 adicionó una regla o criterio para la imposición de condena en costas, consistente en que, en aquellos casos en que se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin que se pueda afirmar que hace inaplicable las demás reglas señaladas en Ley 1437 de 2011 y el 365 del CGP (Código General del Proceso). 19 4.2.
Análisis sustancial del caso concreto De acuerdo con el marco jurídico previamente expuesto, aunque el criterio para condenar en costas sea objetivo, este también debe ser valorativo, lo que impone al operador judicial el deber de precisar los motivos por los cuales considera que procede la condena en costas, es decir, por qué aduce que se causaron las mismas.
En la sentencia apelada se indicó que, se condena en costas procesales a Ministerio de Educación Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por cuanto se generaron gastos procesales y se evidenció la intervención de la apoderada judicial del accionante en cada una de las etapas del proceso; y a favor de la parte victoriosa. Que además, las agencias en derecho se tasan en todos los casos en el 4% del valor de las pretensiones reconocidas.
Por lo tanto, es evidente que en la sentencia se atendió el criterio objetivo en tanto, la condena en costas se impuso a la parte demandada quien fue la parte vencida en el proceso y a quien fueron negadas todas las excepciones planteadas, e igualmente se aplicó el criterio valorativo, pues se precisaron los fundamentos que daban lugar a la imposición de costas. 4.3.
Conclusión Fue adecuada la condena en costas a cargo de la parte demandada y a favor de la demandante, por cuanto se atendió el criterio objetivo-valorativo para su imposición. Por lo tanto, no prospera el argumento expuesto por la apelante, en cuanto a la improcedencia de la condena en constas; en consecuencia, se confirmará en este aspecto la sentencia apelada. 5.
Costas en esta instancia De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas en esta instancia por cuanto no se encuentra acreditada su causación. En mérito de lo expuesto la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 20
RESUELVE
PRIMERO: Se confirma la sentencia del 22 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Antonio García Narváez contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Caldas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 46 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado Encargado Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado