REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 099 Manizales, treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 17-001-23-33-000-2024-00080-00 Naturaleza: Validez de Actos Administrativos Demandante: Departamento de Caldas Demandados: Municipio de Marmato (Caldas) Se decide sobre la validez del Acuerdo 06 del 5 de marzo de 2024 expedido por el Concejo de Marmato, Caldas.
I. Antecedentes 1. La demanda La gobernación solicita se realice el pronunciamiento acerca de la validez del Acuerdo 006 del 5 de marzo de 2024 expedido por el Concejo de Marmato, “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN UNAS DISPOSICIONES PARA PROTEGER LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN ENTORNOS ESCOLARES, PARQUES Y OTROS ESPACIOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE MARMATO”.
Señala que el referido Acuerdo vulnera entre otros, el artículo 313, y numerales 2 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política; los artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por el artículo 29 la Ley 1551 de 2012; el artículo 13, numeral 14 del artículo 140, y numerales 1, 2 y 3 del artículo 205 de la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019.
En cuanto a la competencia del Concejo, advirtió que frente a la convivencia ciudadana tiene una capacidad residual para reglamentar los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la Ley 1801 de 2016; en tal sentido, el poder subsidiario y residual de policía con el que se encuentran investidos no debe invadir el ámbito de competencias dadas a otras 2 autoridades, como en el presente caso, que tiene que ver con las facultades otorgadas al ejecutivo en materia de seguridad ciudadana.
En cuanto a la competencia de los alcaldes, señaló que los alcaldes son los que tienen competencia para establecer la prohibición de consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas incluso la dosis personal, en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público.
Así las cosas, aseveró que no es procedente que el Concejo establezca y determine los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio. Afirmó que, al no respetarse las normas indicadas, se presentó un vicio en el proceso de formación del Acuerdo 006 del 5 de marzo de 2024, el cual afecta su validez por expedición irregular. 2.
Contestación de la demanda El municipio de Marmato se opuso a las pretensiones de invalidez afirmando que, el parágrafo segundo del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece una cláusula general de competencia, al indicar que “Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley”.
Esas funciones, al tenor de lo establecido en los artículos 11 y 13 de la Ley 1801 de 2016, se enmarcan dentro de la función residual de policía, asignada por el legislador a los concejos municipales. De manera que el Acuerdo cuestionado fue presentado y sancionado a iniciativa del alcalde, acogiendo además todos los requerimientos de forma y fondo que él mismo debía contener, ya que se llevaron a cabo los dos debates reglamentarios y, posteriormente, fue remitido por el Alcalde del Municipio, confluyendo en este acto administrativo complejo la voluntad de las autoridades de policía en el marco de sus competencias.
Finalmente, en el proyecto de acuerdo presentado se motivó el texto sometido a debate en las consideraciones surgidas por las manifestaciones de la comunidad, lo indicado por los uniformados de la Policía Nacional en el Municipio y las Autoridades municipales, lo cual conllevo a acoger el parámetro del legislador de no imponer una limitación absoluta. 3 3.
Concepto del Ministerio Público Luego de referirse a la naturaleza del control ejercido sobre los acuerdos municipales y actos de los alcaldes y a la naturaleza de los acuerdos municipales, precisó que, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 1801 de 2016, los Concejos Municipales dentro de su respectivo ámbito territorial, podrán reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de Policía, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la presente ley, atribución denomina poder residual de policía. Que al revisar el contenido del acuerdo municipal 006 del 5 de marzo de 2024, se observa que determinó los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en ese municipio, en aras de proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes, al igual que prohibió el consumo, fabricación, distribución y comercialización de las sustancias indicadas en el citado acto administrativo en las zonas detalladas en el mismo.
De esta manera, el concejo municipal, en ejercicio de su poder de policía residual, reglamentó residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de Policía, competencia distinta a la función asignada por el artículo 315 superior al alcalde municipal, como primera autoridad de policía del municipio, en el sentido de conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador.
Así, concluyó que, el acuerdo municipal se ajusta a las normas constitucionales y legales aplicables a la competencia residual del poder de policía que le fue conferida a los Concejos Municipales, por lo que no procede declarar su invalidez. II. Consideraciones 1. Competencia y procedibilidad del medio de control El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, tiene lugar por solicitud del Gobernador, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, para “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Además, la Ley 136 de 1994 artículo 82 establece que: “Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. 4 La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”. 2.
Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto por las partes, el asunto jurídico se centra en establecer: ¿Es invalido el Acuerdo 06 del 5 de marzo de 2024 expedido por el Concejo de Marmato, por falta de competencia de esa corporación para regular el tema atinente a establecer y determinar los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio? Para resolverlo se hará referencia: i) las normas invocadas como vulneradas y ii) el análisis del caso. 3.
Marco jurídico - normas invocadas como vulneradas Las normas que invoca el gobernador como vulneradas consagran lo siguiente: “Constitución Política ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. (…) 10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen.
(…)”. Por su parte, los numerales 2 y 3 del artículo 315 ibídem disponen: “(…)
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del muncipio <sic>. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3.
Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes”. 5 Los artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, consagran: “ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo.
(…)
PARÁGRAFO 2 o. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley. (…)”. Y el literal b) del artículo 91 ibídem en relación con las funciones del alcalde dispone: “ARTÍCULO 91.
FUNCIONES. <Artículo modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) b) En relación con el orden público: 1.
Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como: a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos; b) Decretar el toque de queda; c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes; d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitución y la ley; e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9o del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen. 3.
Promover la seguridad y convivencia ciudadanas mediante la armónica relación con las autoridades de policía y la fuerza pública para preservar el orden público y la lucha contra la criminalidad y el delito. 4. Servir como agentes del Presidente en el mantenimiento del orden público y actuar como jefes de policía para mantener la seguridad y la convivencia ciudadana. 6 El Director de la Policía Nacional deberá solicitar al final de cada vigencia fiscal a los alcaldes, un informe anual del desempeño del respectivo comandante de policía del municipio, el cual deberá ser publicado en la página web de la Policía Nacional. 5.
Diseñar, implementar, liderar, desarrollar y promover planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana, para garantizar instrumentos efectivos contra la delincuencia urbana y rural. Los alcaldes podrán presentar ante el Concejo Municipal proyectos de acuerdo en donde se definan las conductas y las sanciones: pedagógicas, de multas, o aquellas otras que estén definidas en el Código de Policía. Por medio de ellas podrá controlar las alteraciones al orden y la convivencia que afecten su jurisdicción (…)”.
Y la Ley 1801 de 2016, "Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana", consagra: “ARTÍCULO
13. PODER RESIDUAL DE POLICÍA. Los demás Concejos Distritales y los Concejos Municipales dentro de su respectivo ámbito territorial, podrán reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de Policía, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la presente ley.
Estas Corporaciones en el ejercicio del poder residual no podrán: 1. Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 2. Establecer medios, procedimientos o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3.
Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.
PARÁGRAFO. Los Concejos Municipales y Distritales podrán establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural”. Los numerales 13 y 14 del artículo 140 ibidem, disponen: “ARTÍCULO 140. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS AL CUIDADO E INTEGRIDAD DEL ESPACIO PÚBLICO. <Artículo corregido por el artículo 11 del Decreto 555 de 2017.
El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: (…) 13. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 2000 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal, en el perímetro de centros educativos; además 7 al interior de centros deportivos, y en parques.
También, corresponderá a la Asamblea o Consejo de Administración regular la prohibición del consumo de sustancias psicoactivas en determinadas áreas de las zonas comunes en conjuntos residenciales o las unidades de propiedad horizontal de propiedades horizontales, en los términos de la Ley 675 de 2001. 14. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 2000 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> Consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal, en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde del municipio.
La delimitación de estas áreas o zonas debe obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Y el artículo 205 consagra: “ARTÍCULO 205. ATRIBUCIONES DEL ALCALDE. Corresponde al alcalde: 1. Dirigir y coordinar las autoridades de Policía en el municipio o distrito. 2. Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como el cumplimiento de los deberes de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas. 3.
Velar por la aplicación de las normas de Policía en el municipio y por la pronta ejecución de las órdenes y las medidas correctivas que se impongan”. La Corte Constitucional en sentencia C-127 de 2023, estudió la constitucionalidad de los numerales 13 y 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, decidiendo: “PRIMERO. En relación con el artículo 140.13 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada.
Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal”, “y en parques” en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia.
SEGUNDO. En relación con el artículo 140.14 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada. Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal”, “en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas 8 por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde del municipio.
La delimitación de estas áreas o zonas debe obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad”, en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia.
TERCERO. DECLARAR EXEQUIBLES los numerales 13 y 14 del parágrafo 2º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016.
CUARTO. ORDENAR al Gobierno nacional que, si no lo ha hecho, dentro de los 3 meses contados a partir de la notificación de esta decisión, expida un protocolo de aplicación de las normas estudiadas por la Corte. Aquel, deberá enfatizar en: i) la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; ii) el respeto por los derechos fundamentales de los consumidores; iii) la razonabilidad y la proporcionalidad de la actuación policiva para sancionar el porte y el consumo propio y con fines médicos de sustancias psicoactivas en los parques o zonas o áreas del espacio público determinadas por los concejos distritales y municipales en los planes o esquemas de ordenamiento territorial; iv) el respeto por la autonomía territorial y el autogobierno; v) la protección del carácter diverso y plural de la nación; y vi) la observancia del debido proceso, la aplicación de los procedimientos sancionatorios y la necesidad y carga de la prueba que siempre recae en el funcionario que impone la sanción. En cualquier caso, dicho documento estará orientado en que la actividad material de policía se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad”.
En la parte motiva de la providencia mencionada, en cuanto a los alcances constitucionales del poder de policía, su naturaleza principal, subsidiaria y residual y su expresión territorial, la Corte Constitucional explicó: “100. El poder de policía hace referencia a la facultad de expedir la ley de policía u otras normas que regulen la conducta ciudadana.
Según el artículo 11 del Código Nacional de Seguridad y de Convivencia ciudadana, se trata de “la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto”. Tal poder “se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social. 101.
Esta competencia radica en el Congreso de la República. Sin embargo, algunas autoridades administrativas pueden ejercer también poder de policía.(…) 102. Conforme a lo expuesto, los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016 regulan los poderes principal, subsidiario y residual de policía. Sobre el primero, dicha 9 normativa establece lo siguiente:
ARTÍCULO
11. PODER DE POLICÍA. El poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento. 103.
En relación con el poder subsidiario de policía, el artículo 12 ejusdem consagró lo siguiente:
ARTÍCULO
12. PODER SUBSIDIARIO DE POLICÍA. Las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, dentro de su respectivo ámbito territorial, ejercen un poder subsidiario de Policía para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley. Estas corporaciones en el ejercicio de poder subsidiario no podrán: 1.
Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 2. Establecer medios o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3. Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.
PARÁGRAFO 1 o. El Concejo Distrital de Bogotá podrá establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural.
PARÁGRAFO 2 o. Las normas de Policía y convivencia expedidas por el Concejo del Distrito Capital de Bogotá no están subordinadas a las ordenanzas. 104. Finalmente, sobre el poder residual de policía, el artículo 13 de la misma normativa indicó lo siguiente: (…) 105. En la Sentencia C-253 de 2019, este Tribunal señaló que el Congreso de la República y los órganos colegiados territoriales respectivos, asambleas departamentales y concejos en ejercicio de sus poderes de policía, tienen como finalidad garantizar el goce efectivo de los derechos que se encuentran en tensión y facilitar el ejercicio de la actividad de policía. Lo expuesto, en palabras de la Corte, permite asegurar la tranquilidad, las relaciones respetuosas y la integridad del espacio público.
En tal sentido, en ejercicio del poder de policía subsidiario y residual “las autoridades locales tienen la facultad de regular complementariamente aquellos asuntos en sus territorios, de forma armónica y garantizando el debido respeto a la reserva democrática”. 106. De igual manera, la Corte ha precisado que la regulación de los derechos 10 constitucionales mediante el poder de policía debe respetar la Carta y aplicar la jurisprudencia constitucional.
Esto implica el reconocimiento de ámbitos de regulación exclusiva del Legislador referidos a la limitación del ejercicio de los mencionados derechos. De igual forma, en la concreción de la limitación de los derechos y en el marco fijado por el Legislador, también concurren algunas autoridades administrativas en ejercicio de un poder de policía subsidiario o residual.
La Sala reitera que el ejercicio de tal poder de policía no faculta a estas autoridades para invadir esferas en las cuales la Constitución haya establecido una reserva legal, ni para regular aspectos de derechos que correspondan a la atribución del Congreso de la República”. Frente al ordinal cuarto del fallo de la Corte Constitucional mencionado, en relación con los numerales 13 y 14 del artículo 140 precisó: “213.
En efecto, la Corte resalta la pertinencia constitucional de observar el principio de territorialidad, para que a través de regulaciones locales se precisen las condiciones para la aplicación razonable y proporcionada de las normas estudiadas, conforme las especificidades de los territorios y las comunidades. Bajo ese entendido, la regulación que deben expedir las autoridades de policía, en los distintos niveles, debe hacerse en los estrictos términos de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016, específicamente guiado por los siguientes criterios: i) definición de las condiciones de razonabilidad y proporcionalidad de la restricción de consumo impuesta por el Legislador; ii) el poder de policía que tiene el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de incumplimiento.
En concreto, debe observar los estrictos términos del artículo 11 ejusdem en el sentido de que “El poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento.” De igual forma, el poder subsidiario y residual de policía que tienen las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, así como los demás concejos distritales y municipales, deben guiarse por los siguientes criterios: i) dictar normas que no tengan reserva legal, en los términos expuestos previamente y, ii) que no impliquen limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas por el Legislador.
Tampoco iii) pueden establecer medios o medidas correctivas diferentes a las establecidas en la ley”. 11 4. Análisis sustancial del caso La Sala encuentra acreditado que, el Concejo de Marmato aprobó el Acuerdo 06 del 5 de marzo de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN UNAS DISPOSICIONES PARA PROTEGER LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN ENTORNOS ESCOLARES, PARQUES Y OTROS ESPACIOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE MARMATO”; en el cual se dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO: Determinar los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el Municipio de Marmato Caldas, esto en aras de proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes; en especial, garantizar sus derechos fundamentales a to vida, integridad, salubridad, educación y recreación.
ARTÍCULO SEGUNDO: Establecer los lugares, perímetros y horarios, para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas, así: En centros o instituciones educativas públicas y privadas donde estudien niños, niñas y adolescentes, las veinticuatro (24) horas del día. En plazas, plazoletas parques desde las 04 am horas hasta las 00:00 am horas.
En CDI. guarderías, escenarios deportivos y equipamientos ubicados en el Municipio de Marmato y dentro de! área circundante a dichos lugares en un perímetro de quinientos (500) metros, las veinticuatro (24) horas del día En bienes de uso público como áreas verdes, vías, andenes, zonas peatonales, desde las 05 horas hasta las 01 am del día siguiente, de conformidad con la prohibición consagrada en el Artículo 2 de la Ley 2000 de 2019, por medio de la cual se modifica el Código Nacional de Policía y Convivencia y el Código de la Infancia y la Adolescencia en materia de consumo, fabricación, comercialización y distribución de sustancias psicoactivas en tos lugares antes descritos o con presencia de menores de edad y se dictan otras disposiciones, que modificó el numeral 3, los parágrafos 1° y 2° e incluyó el numeral 6 y tres parágrafos nuevos al artículo 34 de la Ley 1801 de 2016 por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
ARTÍCULO TERCERO: Prohibir expresamente en las zonas detalladas en el artículo anterior, el consumo, fabricación, distribución y comercialización de las sustancias contenidas en el anexo técnico de la Resolución 003 de 2 de agosto de 2022 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DEFINEN LAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS QUE CREAN DEPENDENCIA E IMPACTAN LA SALUD, SEGÚN LO ESTABLECE EL PARÁGRAFO 4º DEL ARTÍCULO 2º DE LA LEY 200 DE 2019”, del Consejo Nacional de Estupefacientes o la que haga sus veces.
ARTÍCULO CUARTO ; Facultar al Alcalde de Marmato para imponer las sanciones De que trata el artículo 34 de la Ley 1601 de 2016 por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y el artículo 81 de la Ley 136 de 1994 12 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, y demás normas complementarias y concordantes, lo mismo que reglamentar su aplicación si a ello hubiere lugar.
Quienes incurran, serán objeto de aplicación de los medios de policía y de las medidas correctivas consagradas en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana para este tipo de comportamientos, y de las demás dispuestas en el mismo ordenamiento si a ello hubiere lugar, a través del procedimiento establecido para tal fin, sin perjuicio del cumplimiento de las demás normas que regulan la materia.
ARTÍCULO QUINTO: Derogar todas las disposiciones del orden municipal que le sean contrarias.
ARTÍCULO SEXTO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación”. De acuerdo a lo anterior, se tiene que, el Concejo de Marmato mediante el referido Acuerdo estableció los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio, así como las restricciones para el consumo, fabricación, distribución y comercialización de sustancias.
Retomando los argumentos de invalidez que expone el gobernador, de acuerdo al marco normativo y jurisprudencial antes expuesto, se advierte que se comete una imprecisión al inferir que, por ser el alcalde autoridad de policía, es el encargado de regular el tema atinente a establecer y determinar los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio, ya que se está pasando por alto que el Concejo tiene el poder de policía residual.
Conforme con el artículo 13 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, los Concejos tienen competencia para reglamentar de manera subsidiaria los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la ley, con algunas excepciones, entre las que se encuentran: 1.
Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 2. Establecer medios, procedimientos o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3. Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.
En este caso, la Ley 1801 de 2016, estableció en su artículo 140 los comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público, consagrando en sus numerales 13 y 14 los de: consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal, en perímetros de centros educativos, al interior de centros deportivos, en parques, en zonas de espacio público, u otras que por motivos de interés público sean definidas por el alcalde. 13 En el Acuerdo objeto de análisis, se establecieron los perímetros y horarios para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio, disponiendo que: - En centros o instituciones educativas públicas y privadas donde estudien niños, niñas y adolescentes, las veinticuatro (24) horas del día. - En plazas, plazoletas parques desde las 04 am horas hasta las 00:00 am horas. - En CDI, guarderías, escenarios deportivos y equipamientos ubicados en el Municipio de Marmato y dentro del área circundante a dichos lugares en un perímetro de quinientos (500) metros, las veinticuatro (24) horas del día. - En bienes de uso público como áreas verdes, vías, andenes, zonas peatonales desde las 05 horas hasta las 01 am del día siguiente.
Esto denota que el Concejo, en atención a su poder de policía residual, ejerció la potestad que en esta materia tiene, misma que se relaciona con reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de Policía; en este caso, la Ley 1801 de 2016 solo definió los comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público, sin definir los horarios o perímetros.
Ahora, dicho poder de policía residual con que cuentan los Concejos, no debe confundirse con las funciones de los alcaldes en materia de orden público. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-511 de 2013 explicó: 5.2.4. En el fallo C-117 de febrero 22 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte Constitucional explicó que mediante el poder de policía que se ejerce, a través de la ley, se pueden delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta y establecer las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación, para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo.
Así, se indicó que mediante la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico; corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de policía. El referido análisis ha sido acogido por la Corte en varios fallos, distinguiendo así entre poder de policía (potestad reglamentaria general); función de policía (gestión administrativa concreta de poder de policía) y actividad de policía (ejecución coactiva).
Para tal efecto, se han seguido los lineamientos trazados por la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, que en fallo de abril 21 de 1982, M. P. Manuel Gaona Cruz, la cual se cita in extenso por su pertinencia, explicó (no está en negrilla en el texto original): 14 (…) 1.- Distingue nuestra legislación entre poder de policía, función de policía y mera ejecución policiva. a).
El poder de policía, entendido como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad.
En nuestro Estado de Derecho, conforme a las competencias que se señalarán adelante, lo ejercen únicamente quienes tienen origen representativo: el Congreso, el Presidente de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales; b). La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía, esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración pública, como un superintendente, un alcalde, un inspector.
El ejercicio de esta función no corresponde, de principio, a los miembros de los cuerpos uniformados de la policía; c). En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de policía no son los jefes de la policía, ya que estos son civiles (Art. 39 del Código); por lo tanto, aquellos no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía… (…) Se concluyó así que si bien establecer restricciones a los derechos y libertades fundamentales corresponde al ejercicio de la ley, es factible que en su defecto los reglamentos de orden nacional o local, como medios supletorios y meramente complementarios, pero derivados de competencias explícitamente asignadas, también constituyen una base normativa para dicha actividad”.
(Resalta la Sala) Es claro entonces que el alcalde tiene función de policía, la cual se refiere a la gestión administrativa mediante la cual se concreta el poder de policía, mismo que se relaciona con esa potestad reglamentaria que puede ser ejercida de manera principal por el Congreso de la República; de manera subsidiaria por las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá; y de manera residual por los demás concejos distritales y municipales.
Es por lo expuesto, que esta Sala de Decisión considera que el poder de policía que tiene el concejo municipal le permitía expedir el Acuerdo 006 del 5 de marzo de 2024. 15 5. Conclusión Al no haberse demostrado una violación de las normas invocadas en la solicitud de validez al momento de expedirse el Acuerdo 006 del 5 de marzo de 2024, se despachará de manera desfavorable la solicitud de validez.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: NEGAR la solicitud del gobernador del departamento de Caldas en relación con la invalidez del Acuerdo 006 del 5 de marzo de 2024, emanado del Concejo de Marmato, “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN UNAS DISPOSICIONES PARA PROTEGER LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN ENTORNOS ESCOLARES, PARQUES Y OTROS ESPACIOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE MARMATO”.
SEGUNDO: Comuníquese esta determinación señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo y al alcalde de Marmato - Caldas.
TERCERO: Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Por la Secretaría háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 40 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado