SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

CONTRATO REALIDAD – Marco normativo y jurisprudencial / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL – Marco normativo – Síntesis del caso: Le corresponde a la sala de decisión determinar si entre el demandante J.A.O.M Y EL demandado municipio de san Vicente Ferrer, se configuro una relación laboral, legal o reglamentaria –Sin solución de continuidad- a pesar de haber sido contratado a través de contratos de prestación de servicios entre el 20 de enero del 2012 y el 20 de diciembre de 2015.

Así mismo, si determinada la relación laboral, legal o reglamentaria hay lugar a los reconocimientos y sanciones pretendidas en la demanda y a las prescripciones de ley. Extracto: ( ) En nuestro ordenamiento jurídico existen tres formas de vinculación de personas naturales con el Estado, a saber: i) la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos quienes ingresan al empleo público por acto de nombramiento o de elección, seguida de la posesión: ii) la vinculación laboral de los trabajadores oficiales para desempeñar actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de la administración; trabajos en empresas industriales y comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro y trabajos en instituciones idénticas a las de los particulares que pueden ser fundadas y manejadas por éstos en la misma forma.

Ello, en los términos del artículo 4° del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6° de 1945; y iii) por contratos de prestación de servicios, celebrados por entidades estatales con personas naturales cuando las actividades de la entidad no se puedan realizar con personal de planta o se requieran conocimientos especializados, tal como lo dispone el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, (…).

(…) Así pues, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

(…) Siendo así, procede la sala a establecer si en el sub examine se configuro el tercer elemento de la relación de trabajo, esto es, la continua y permanente subordinación y dependencia; siendo así este el elemento esencial y diferenciador entre un contrato de prestación de servicios y un contrato de trabajo. Al respecto la Sala considera que, la prueba documental no genera un grado de convencimiento acerca del estado de subordinación y dependencia continuada en la que se encontraba el señor J.A.O.M con respecto al MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, puesto que, no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios, a través de los cuales, se hubieren dado órdenes al demandante o en las que se le informara que estaba obligado a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo, por alguna circunstancia acaecida durante la relación de trabajo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato; sin que se evidencie situación que permita desdibujar la relación contractual entre las partes.

(…) En ese sentido, para la Sala, son acertados los argumentos vertidos por el Juez de primera instancia, en cuanto aseveró que no se acreditaron todos los elementos propios de una relación laboral y, especialmente, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto al empleador, puesto que, los elementos de los que se valió el accionante para sustentar su fundamentación, son actividades que, tal como ya se adujo, están cobijadas bajo el principio de coordinación, en procura de garantizar el efectivo cumplimiento del objeto contractual.

(…) Por último, en cuanto al interrogatorio de parte efectuado al señor J.A.O.M, se resalta que, sus obligaciones eran dar capacitación y asistencia técnica a todos los productores agrícolas y pequeños productores del municipio y establecer huertas escolares en los centros educativos rurales; además, que, previa solicitud de asistencia técnica de los beneficiarios (agricultores o docentes de las instituciones educativas) era el Secretario de Agricultura quien lo delegaba para prestar la asistencia, sin que de ello se desprenda, alguna forma de subordinación; también quedó establecido, que no hizo parte de ningún comité, especialmente, del Comité de Prevención de Acoso Laboral o del Comité de Salud Ocupacional y, que, tampoco, participó en la elección de los representantes de los trabajadores; manifestó estar al tanto de la existencia de reglamento interno de trabajo de la Alcaldía, sin embargo, aseveró no conocerlo bien; aseveró que le pasaba la 2 programación de la agenda al Secretario de Agricultura, quien era el encargado de suministrarle el apoyo logístico necesario, entre lo que señaló, el transporte (Motos que prestaban el servicio en el municipio), el computador y la papelería. De otro lado, quedó acreditado que estuvo afiliado al sindicato de servidores públicos, aunque manifestó no tener conocimiento, en el momento, de las fechas en las que ello ocurrió. Finalmente, constató que no tuvo procesos disciplinarios ni tampoco recibió llamados de atención escritos.

En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia emitida el 20 de mayo de 2022 por el A quo, por medio de la cual, se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto, en el sub judice, no se desvirtuaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, al no comprobarse los tres elementos constitutivos de una relación laboral, particularmente, la subordinación y dependencia continuada, lo que impide que surja el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo. 3 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Oral Magistrado Ponente: RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, nueve (9) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL- DEMANDANTE: JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER RADICADO: 05001333303520170011201 SENTENCIA No. 023 TEMA: Contrato de prestación de servicios y contrato realidad / Para que se desvirtúe la relación contractual la parte actora debe acreditar la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia del trabajador y la remuneración como retribución del trabajo prestado / CONFIRMA sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda Procede la Sala de Decisión a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia de fecha 20 de mayo de 2022, dentro del proceso de la referencia, para lo cual, se tendrán en cuenta los siguientes, ANTECEDENTES Pretensiones El señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES, a través de apoderado judicial, formula demanda en contra del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -Laboral-, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Pretende que, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio nro. O-AM-426 del 2 de octubre del 2016, por medio del cual, el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER le negó el pago de las prestaciones sociales y las demás solicitudes de reconocimientos laborales. 4 Solicita que, se declare que entre el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER y el demandante, existió una relación laboral –Sin solución de continuidad- entre el 20 de enero de 2012 hasta el 20 de diciembre de 2015 y, como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, se haga el reconocimiento y consiguiente pago de las acreencias laborales no canceladas, por los conceptos de incrementos anuales de salario por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de navidad, las vacaciones, la prima de vacaciones, los intereses a las cesantías, el auxilio de cesantías, la bonificación por servicios prestados, los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, la sanción moratoria por la mora en el pago de las prestaciones, la sanción moratoria por no haber consignado la totalidad de las cesantías en el fondo y los demás pagos adicionales que autoriza la ley.

Igualmente, solicita que, se condene a la demandada a pagar al demandante el valor de los aportes que le correspondía efectuar para la seguridad social en salud y pensión, cancelar y reintegrar los valores retenidos por concepto de la retención en la fuente e IVA, los salarios dejados de percibir durante el tiempo transcurrido entre la terminación y el inicio de cada contrato, inmediatamente, posterior; la indexación de las sumas de dinero que lleguen a reconocerse desde la fecha que se hicieron exigibles y, finalmente, al pago de las costas del proceso.

Hechos Como presupuestos fácticos en que apoya sus pretensiones, se indica que, entre el 20 de enero de 2012 y el 20 de diciembre de 2015, estuvo vinculado al MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, en virtud de los cuales, ejerció el cargo de Técnico Agropecuario de la Secretaría de Agricultura.

Refiere que, las actividades desarrolladas eran permanente, propias del giro ordinario de la accionada. Aduce que, ejecutó la labor de manera personal, además, que, recibió un salario mensual y cumplía con un horario de trabajo. 5 Agrega que, cumplió con sus labores con los elementos y la infraestructura que le proporcionaba la demandada, entre las que destacó, la papelería, el escritorio, la perforadora y la grapadora.

Finalmente, indica que, recibía órdenes y estaba bajo la subordinación de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Sostenible del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, ante la cual, debía consultar e informar respecto de las actuaciones desplegadas. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juez de primer grado, en sentencia emitida el 20 de mayo de 2022, luego de declarar imprósperas las excepciones denominadas “Temeridad, mala fe”, negó las pretensiones de la demanda, para lo cual, esgrimió: “(…) Así las cosas, se concluye que en el caso particular no obra en el expediente evidencia de la que se colija la existencia de subordinación y dependencia entre las partes del proceso en cuanto no es posible determinar prueba de horarios, cronograma de actividades, órdenes de superiores, informes, reuniones, circulares, permisos, u otros, que evidencien al MUNICIPIO SAN VICENTE FERRER como verdadero empleador, así como tampoco la permanencia del servicio, en la forma pretendida, pues a quien le correspondía en todo caso acreditar los elementos fácticos y jurídicos que sustentan sus pretensiones y en consecuencia el supuesto derecho a un reconocimiento de la relación laboral y prestaciones sociales, es a la parte actora; no solo por aplicación de la regla general de la carga de la prueba emanada del artículo 167 del CGP, sino principalmente por la presunción de legalidad que reviste el acto administrativo (art. 88 L. 1437/11), y en el presente caso, la parte demandante no logró demostrar de forma contundente los elementos del contrato realidad, particularmente la subordinación. Por todo lo expuesto, se denegarán las pretensiones de la demanda sobre el reconocimiento y declaración de una relación laboral, entre el 20/1/2012 hasta el 22/12/2015, por cuanto la parte demandante no acreditó los elementos fácticos y jurídicos que sustenten una verdadera relación laboral y desvirtúen el contrato de prestación de servicios, con lo que se entienden resueltas las excepciones de mérito interpuestas por el ente territorial demandado, con excepción de los denominados temeridad y mala fe, en tanto no se acreditó por ésta, la configuración de las mismas.

(…)” EL RECURSO DE APELACIÓN 6 LA PARTE DEMANDANTE apeló el fallo, solicitando sea revocada la sentencia de primera instancia y, por consiguiente, se acceda a las pretensiones de la demanda; para lo cual, consideró: “(…) Si bien es claro que hubo una forma contractual diferente durante todo el tiempo de prestación de servicio y que además las cláusulas de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes niegan la existencia de la una relación laboral, es importante recordar que dichos presupuestos no son óbice para evaluar la subordinación y la real configuración de la relación laboral, situación que conllevaría a la aplicación del Artículo (Sic) 53 de la Constitución Política de Colombia, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas.

(…) Contrario a lo expuesto por el despacho, es clara la jornada laboral que debía cumplir el accionante, de 8:00 de la mañana a 5:00 de la tarde, situación que se soporta de la documental que se allega al despacho. No obstante, tal y como lo manifestaron los testigos, se programan reuniones en horarios extralaborales, para la discusión de diferentes situaciones, entre las que se encontraba la obligatoriedad de cumplimiento de horario.

En el caso concreto del señor Juvenal Orrego, aunque se tratara de una labora que demandaba la mayor (Sic) de su tiempo en campo, los testigos y el accionante fueron enfáticos en señalar que, una vez terminadas sus visitas, en caso de ser una hora inferior a las 5:00 pm, debía regresar a las instalaciones de la administración: (…) De lo anterior se infiere, no sólo el cumplimiento de un horario o jornada laboral, sino la extensión de las funciones del demandante más allá de los servicios contratados, pues tal y como lo señala el a quo, además, del acompañamiento que hacía a los agricultores programadas, debía atender las necesidades del público en general, independiente de aquellos que le fueran asignados. 2.

Contrario a lo manifestado por el despacho, sí existe prueba documental que soporta el elemento subordinación. No obstante, se omitió su valoración, estas son: (…) Analizando el (Sic) documental previamente aportado, con todo respeto me aparto de las consideraciones tenidas por el despacho al señalar que se trata de una coordinación cuando el número considerable de correos electrónicos, queda claro que se impartía (Sic) reiteradas órdenes EN CALIDAD DE JEFE Y NO COMO INTERVENTOR por parte de quien hacía las veces de secretario de agricultura hacia el accionante Juvenal Antonio Orrego Meneses, sin discrecionalidad del accionante de sustraerse de las mismas (…) De los puntos relacionados, en (Sic) evidencia no solo una constante subordinación y carencia de independencia y discrecionalidad del accionante para ejercer sus funciones durante la época que se encontraba inmerso en una relación laboral disfrazada mediante la suscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios, sino la imposición de funciones durante términos que no existía formalidad alguna de una relación contractual.

Incluso excediendo los servicios para los cual (Sic) había sido contratado. 7 (…) No obstante, de nuevo, el despacho omitió la valoración del correo electrónico del 02 de Septiembre (Sic) de 2013, en el que el jefe inmediato del accionante señala: “… se les ha hecho llamado de atención…” ¿Acaso la potestad de realizar llamado de atención no la tiene quien ejerce subordinación sobre otro? Ésta es una clara muestra de subordinación y comportamiento más que interventor, como jefe de quien hacía las veces de Secretario de Agricultura para con el accionante.

(…) Conforme lo que se busca reafirmar o desvirtuar de lo estipulado en el Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 N° 3, corresponde por una parte, al Municipio (Sic) de San Vicente Ferrer probar que se encontraba en la imposibilidad para que el personal de planta realizara las funciones encargadas al Señor Juvenal Antonio Orrego Meneses y/o que el contratista ostentaba un conocimiento especializado, además claro está de la temporalidad para la ejecución o la prestación de tales servicios.

No obstante lo anterior, el Municipio San Vicente no solo no se ocupa de probar estas situaciones, o características, sino que por el contrario conforme a documentación allegada, tanto por la parte actora como la parte pasiva, reconfirmada con las declaraciones testimoniales, desvirtúa dichos preceptos. Inicialmente, en lo que respecta a la imposibilidad de ejercer las funciones contratadas por prestación de servicio por el personal de planta, el Decreto 145 del 11 de Noviembre (Sic) de 2014 por medio del cual se organiza planta de personal del Municipio (aportado como prueba con el escrito de la demanda), en sus páginas 19-22 imputa funciones a la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Sostenible, para lo cual nombró un secretario cuyas funciones atribuidas, por lo menos algunas de ellos, coinciden con las funciones ejercidas por el accionante Juvenal Antonio Orrego Meneses como prestador de servicio, sin que se demostrara por parte del Municipio (Sic) San Vicente Ferrer, que la persona nombrada como secretario (a) de Agricultura y Desarrollo Sostenible, no estuviera en la capacidad de ejercer las funciones que fueron contratadas al Señor Juvenal Antonio Orrego Meneses.

Así mismo, sólo hace revelar la necesidad del cargo mediante Decreto 152 de 2015, también aportado al proceso, en lo que respecta a la creación del cargo de Auxiliar Administrativo, Técnico 407-03 páginas 94-96 del mismo, ejercido por el accionante nombrado directamente de manera legal y reglamentaria, en idénticas condiciones y funciones que hacía como contratista, tal y como se evidencia con el Decreto 153 de 2015 mediante el cual surtió el nombramiento (prueba aportada al proceso).

Incluso, después de dar por terminado el nombramiento legal y reglamentario mediante resolución 043, se procedió con la realización de otros dos contratos de prestación de servicios N°SA-003- 2016 y N° SA-006-2016 (aportado por la parte accionada en la contestación de la demanda y en mediante memorial del 08 de Mayo (Sic) de 2018), con el Señor Víctor Julio Álzate Gil y la señora Katherine García Jaramillo respectivamente, para efectos de ejercer las mismas funciones y servicios prestados por le (Sic) accionante, corroborando no solo la necesidad del cargo en la administración del Municipio (Sic) de San Vicente, sino la falsa motivación de la Resolución 043 de 2016, mediante la cual se da por terminada la relación 8 legal y reglamentaria, en lo que respecta al accionante (aportada con el escrito de demanda), evidenciando un trato discriminatorio de desigualdad que, aun cuando es reprochable ante cualquier ciudadano, persona jurídica o natural, se hace más gravoso cuando la misma proviene de una entidad pública contrariando una de las funciones del Estado de que trata el Artículo 2 de la Constitución Política de Colombia en incluso de Convenios Internacionales y Tratados de la OIT.

Se vislumbra la flagrante intención del Municipio San Vicente Ferrer de sustraerse de las obligaciones laborales contraídas con el accionante Juvenal Antonio Orrego Meneses. Ahora bien, lo relativo al conocimiento especializado, igualmente se desvirtúa a partir del Decreto 152 de 2015 (aportado en el proceso), mediante el cual se establece que para efectos de ejercer el cargo de Auxiliar Administrativo, Técnico 407-03, mismo que ejerció el accionante Juvenal Antonio Orrego Meneses, inicialmente como contratista mediante prestación de servicios, y posteriormente mediante vinculación legal y reglamentaria, se requería un mínimo tres (3) años de educación básica primaria y diploma de bachiller en cualquier modalidad, es decir, no requería de conocimiento especializado alguno. (…) Demostrado a lo largo de este escrito los factores de subordinación y dependencia entre las partes, determinando horarios, órdenes de superiores, informes, reuniones, circulares, que evidencien al MUNICIPIO SAN VICENTE FERRER como verdadero empleador, me ocuparé de la permanencia. Con todo respeto, me aparto de lo concluido por el despacho frente al factor de permanencia a (Sic) de la contratación toda vez que, a consideración de esta servidora, se obvió el criterio de la sentencia de unificación jurisprudencial del 09 de septiembre de 2021.

Radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016). SUJ-025-CE-S2-., frente al término de solución de continuidad entre contratos, así como “…3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión término estrictamente indispensable del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993” (…) Bajo este último concepto, EL (Sic) MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER incumplió con la carga probatoria de demostrar la necesidad temporal del servicio, a través de los medios expeditos para ello, desconociendo lo preceptuado en el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA, mediante el cual el municipio de SAN VICENTE FERRER, durante el término de la contestación de la demanda, tenía la obligación de allegar el expediente administrativo que contuviera los antecedentes de las actuaciones objeto del proceso, incluyendo los estudios previos de los diferentes contratos relacionados que dieran fe de la necesidad temporal del servicio.

En ese sentido, al incumplir la (Sic) con su obligación probatoria en relación a la temporalidad y necesidad del servicio prestado por el señor JUVENAL ORREGO por más de cuatro (4) años, contrario a lo expresado por el despacho, concluye la suscrita (Sic) se cumplen los presupuestos de temporalidad contrario a la definición de “estrictamente necesario” dado por el Consejo de Estado, y por lo tanto, un elemento que reconfirma el principio de contrato realidad sobre las formas aplicado en el ámbito laboral. 9 (…)” - Negritas y subrayas en el texto original- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA En virtud de lo establecido en el numeral 5° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, solo hay lugar a dar traslado para alegar cuando se decretan pruebas en segunda instancia, lo que no ocurrió en el presente caso.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Judicial no emitió concepto en el presente asunto. CONSIDERACIONES Competencia Al tenor del artículo 125 -Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021- y del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para dictar la sentencia de segunda instancia, que, en derecho corresponda, dentro del presente medio de control.

Problema jurídico Le corresponde a la Sala de Decisión determinar si entre el demandante JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES y el demandado MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, se configuró una relación laboral, legal o reglamentaria –Sin solución de continuidad- a pesar de haber sido contratado a través de contratos de prestación de servicios entre el 20 de enero del 2012 y el 20 de diciembre de 2015.

Así mismo, si determinada la relación laboral, legal o reglamentaria hay lugar a los reconocimientos y sanciones pretendidas en la demanda y a las prescripciones de ley. Tesis de la Sala Desde ya, se anuncia que, la hipótesis que se sostendrá, 10 argumentativamente, por esta Corporación, se concreta en confirmar la sentencia impugnada, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto, en el presente caso, solo se encuentran demostrados dos de los tres elementos configurativos de una relación laboral, esto es, la existencia de una remuneración a cambio de los servicios prestados y la prestación personal de los mismos; sin embargo, no se logró acreditar la continuada subordinación y dependencia, elemento sin el cual, no puede entenderse desvirtuado el contrato de prestación de servicios y, en consecuencia, impide que surja el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del demandante.

A continuación, se desarrollará, temáticamente, la tesis expuesta; prima facie, se abordará la conceptualización del asunto objeto de estudio y, por último, se efectuará un análisis jurídico y probatorio concreto, tal y como sigue. Marco Jurídico Aplicable De la contratación estatal bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y la existencia de la relación laboral En nuestro ordenamiento jurídico existen tres formas de vinculación de personas naturales con el Estado, a saber: i) la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos quienes ingresan al empleo público por acto de nombramiento o de elección, seguida de la posesión: ii) la vinculación laboral de los trabajadores oficiales para desempeñar actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de la administración; trabajos en empresas industriales y comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro y trabajos en instituciones idénticas a las de los particulares que pueden ser fundadas y manejadas por éstos en la misma forma.

Ello, en los términos del artículo 4° del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6° de 1945; y iii) por contratos de prestación de servicios, celebrados por entidades estatales con personas naturales cuando las actividades de la entidad no se puedan realizar con personal de planta o se requieran conocimientos especializados, tal como lo 11 dispone el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que, a tenor literal, consagra: “3.

Contrato de prestación de servicios. – “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades, no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

“En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable (…)” -Negrillas de la Sala-. Es así que, el contrato de prestación de servicios es una especie del género contrato estatal, entendido este, como todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el estatuto de contratación estatal contenido en la Ley 80 de 1993, cuyo objeto, si bien es el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad, dichas actividades se enmarcan dentro de aquellas que no puedan ser desempeñadas por el personal de planta o requieran de conocimientos especializados y que su duración esté determinada por el tiempo indispensablemente necesario.

El anterior artículo fue modificado por los decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron “solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar”. En consecuencia, el contrato de prestación de servicios es aquel, por el cual, se vincula, excepcionalmente, a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que, debe actuar como sujeto autónomo e independiente, bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por tanto, si no se cumple con alguno de estos requisitos, ello, conllevaría a la desnaturalización de esta modalidad contractual en una relación laboral. 12 En efecto, puede hablarse de una relación laboral, cuando una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante una remuneración, definición de la cual, se desprenden los siguientes elementos esenciales:  La prestación del servicio de manera personal, es decir, realizada por sí misma.  La continuada subordinación y dependencia del prestatario de los servicios, respecto de su empleador o nominador, que permita exigirle el acatamiento de órdenes relativas al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de normas, reglamentos o directrices, las cuales, deben mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato y,  El pago de un “salario” o remuneración como contraprestación de los servicios.

Al respecto, se tiene que, la principal diferencia existente entre una relación contractual y una relación laboral, la constituye el segundo elemento señalado, esto es, la continuada subordinación y dependencia del prestatario de los servicios, respecto de quien los contrata o su representante. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C – 154 de 1997, sostuvo: “3.

CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y SUS DIFERENCIAS CON EL CONTRATO DE TRABAJO. “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: “a) La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer (…) … “b) La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, (…) … 13 “c) La vigencia del contrato es temporal (…) … “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. … “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

“Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo” (resaltos fuera del texto original).

Por su parte, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado1 ha establecido que: (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y se le imponen reglamentos, los cuales, deben mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 4 de febrero de 2016.

C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Radicado N° 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014). Reiterada entre otras, en la sentencia del 11 de marzo de 2021. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado N° 18001-23-33-000-2016-00214-01(0008- 19). 14 laboral; y, (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que, para ello, es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. De la configuración del contrato realidad y la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas Frente al contrato realidad en relación con el contrato de prestación de servicios, la Corte Constitucional, en la sentencia citada en precedencia, esto es, la C - 154 de 1997, que decidió sobre la constitucionalidad del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; dijo: “Por último, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.” (Subrayas fuera del texto original).

En cuanto al principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por sujetos de relaciones laborales, la misma sentencia, explicó: “(…) El principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal.

De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del "contratista convertido en trabajador" en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.” (Resaltos de la Sala). 15 Así pues, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales2.

La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en reciente sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicado N° 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016), unificó jurisprudencia en torno a los siguientes temas: La temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.

En torno al tema de la coordinación y la subordinación continuada, la referida sentencia de unificación señaló: “A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados.3 De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de enero de 2011. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicado N° 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo; sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad.

IJ-0039, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 16 manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.4 La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.

(…) … ii) El horario de labores. (…) … iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. (…) … iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. (…) Del caso concreto Definido el marco normativo y jurisprudencial aplicable al presente asunto, procede la Sala a establecer, en primer lugar, si entre el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES y el MUNICIPIO SAN VICENTE FERRER, se configuró o no una relación laboral, pese a su vinculación mediante contratos de prestación de servicios, para después precisar si hay lugar al reconocimiento y pago de prestaciones sociales y sanciones pretendidas.

De lo probado en el proceso: - En la audiencia inicial5 celebrada el 20 de marzo de 2018, se decretaron las pruebas documentales aportadas por las partes6, interrogatorio de parte y testimonio. - Contratos de prestación de servicios nros. C. PS-SG-005-2012 del 20 de enero del 20127, C. PS-SA-002-2012 del 1° de octubre de 20128, C- PS-SA- 001-2013 del 23 de enero de 20139, C. PS-SA-020-2013 del 16 de octubre de 201310, C. PS-SA-005-2014 del 1° de agosto 201411, C. PS-SA-010-2014 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33- 000-2013-00074-01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 5 Folios 1 - 10 del documento nombrado (1c176-181) Audiencia inicial y archivo de audio video nombrado A-075 (35-401-1) NRD-L 05001-33-33-035-2017-00112 del expediente electrónico judicial. 6 Folios 9 – 230 del documento nombrado (1c001-114) Anexos demanda y las subcarpetas nombradas (1c186-186) Pruebas y (1c189-189) Pruebas del expediente electrónico judicial. 7 Folios 9 - 12 del documento nombrado (1c001-114) Anexos demanda del expediente electrónico judicial. 8 Folios 13 - 16 Ibíd. 9 Folios 17 - 20 Ibíd. 10 Folios 21 - 25 Ibíd. 11 Folios 27 - 31 Ibíd. 17 del 15 de octubre de 201412, C. PS-SA-001-2015 del 20 de enero de 201513 y C. PS-SA-012-2015 del 1° de junio de 201514. - Decreto15 nro. 152 del 15 de diciembre de 2015 “Por medio del cual se adopta el estudio técnico para la restructuración y/o reorganización administrativa del municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia y se actualiza el Manual de Funciones y Competencias Laborales”. - Decreto16 nro. 153 del 15 de diciembre de 2015 “Por medio del cual se hacen unos nombramientos provisionales en empleos en vacancia definitiva en la Administración Municipal de San Vicente Ferrer, Antioquia”. - Resolución17 nro. 043 del 23 de abril de 2016 “Por la cual se declara la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 153 del 15 de diciembre de 2015, 030 del 1° de febrero de 2016 y 034 del 16 de febrero de 2016, y se dictan otras disposiciones”. - Resolución18 nro. 141 del 23 de septiembre de 2015 “Por medio de la cual se conforma un Comité Técnico”. - Decreto19 nro. 145 del 11 de noviembre de 2014 “Por el cual se causan unas novedades en la planta de personal globalizada de la Administración Municipal de San Vicente Ferrer, se ajusta el manual específico de funciones y competencias laborales, se ordenan unas incorporaciones en la Administración Municipal de San Vicente Ferrer”. - Certificación20 del 13 de febrero de 2017, expedida por el A.F.P. protección S.A., en la que, se hace constar que el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES, se encuentra afiliado a dicha entidad, desde el 1° de agosto de 12 Folios 32 - 38 Ibíd. 13 Folios 39 - 42 Ibíd. 14 Folios 43 - 46 Ibíd. 15 Folios 47 - 87 Ibíd. 16 Folios 89 - 92 Ibíd. 17 Folios 93 - 98 Ibíd. 18 Folio 99 Ibíd. 19 Folios 100 - 126 Ibíd. 20 Folio 127 Ibíd. 18 2000 y, además que, sus recursos, se encuentran en Fondo de Pensiones Obligatorias Protección Moderado. - Certificación21 del 13 de febrero de 2017, expedida por el A.F.P. protección S.A., en la que, se hace constar que el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES, se encuentra afiliado a dicha entidad a través de la empresa MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER ANTIOQUIA. - Consulta22 afiliados Compensados. - Contratos de prestación de servicios nros.

C. PS-SA-003-2016 del 7 de junio del 201623 y C. PS-SA-006-2016 del 18 de agosto del 201624. - Certificación25 adiada 11 de julio de 2016, a través de la cual, la Técnica Administrativa adscrita a la Secretaría de Gobierno del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, hace constar que, el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES laboró a su servicio en calidad de contratista, para lo cual, relacionó cada uno de los contratos, su objeto y duración. - Diploma de Tecnólogo en Producción Agrícola26 y Bachiller en Bienestar Rural27 del señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES. - Petición28 de reconocimiento de contrato de trabajo, prestaciones sociales legales y extralegales, inscripción en carrera administrativa como empleado público, pago de aportes a la seguridad social y reembolso de retención en la fuente e instrumentos salariales. - Oficio29 del 2 de octubre de 2016, radicado nro.

O-AM-426, a través del cual, el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER contesta la reclamación 21 Folio 129 Ibíd. 22 Folios 131 - 137 Ibíd. 23 Folios 139 - 142 Ibíd. 24 Folios 143 - 144 y 157 – 158 Ibíd. 25 Folios 145 - 155 Ibíd. 26 Folio 159 Ibíd. 27 Folio 160 Ibíd. 28 Folios 163 - 167 Ibíd. 29 Folio 169 Ibíd. 19 administrativa, para lo cual, despacha, desfavorablemente, las pretensiones del peticionario. - Decreto30 nro. 004 del 2 de enero de 2012 “Por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución nro. 092 del 30 de junio de 2006 que adoptó el reglamento interno de trabajo para los servidores públicos de la Administración Municipal”. - Capturas de pantallas31 de comunicaciones electrónicas. - Documentos32 precontractuales, contractuales y pos contractuales de los contratos de prestación de servicios nros.

C. PS-SG-005-2012 del 20 de enero de 2012, C. PS-SG-026-2012 del 3 de febrero de 2012, C. PS-SG-064- 2012 del 30 de junio de 2012, C.PS-SA-002-2012 del 1° de octubre de 2012, C. PS-SA-001-2013 del 23 de enero de 2013, C. PS-SA-020-2013 del 16 de octubre de 2013, C. PS-SA-005-2014 del 1° de agosto de 2014, C. PS-SA- 010-2014 del 15 de octubre de 2014, C. PS-SA-001-2015 del 20 de enero de 2015, C. PS-SA-012-2015 del 1° de junio de 2015. - Acta de posesión33 del señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES del 23 de diciembre de 2015. - Auto34 nro. 007 del 20 de mayo del 2016 “Por el cual se decide sobre una solicitud de práctica de pruebas, y se dictan otras determinaciones” y su respectiva constancia de publicación35 del 26 de mayo de 2016. - Certificación36 adiada 8 de julio de 2016, a través de la cual, la Profesional Universitaria adscrita a la Secretaría de Gobierno del municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia, hace constar que, el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES, laboró al servicio de ese ente territorial, desde el 23 de diciembre de 2015 hasta el 2 de junio de 2016, como Auxiliar Administrativo 30 Folio 171 Ibíd. 31 Folios 173 - 230 Ibíd. 32 Subcarpetas nombradas (1c186-186) Pruebas y (1c189-189) Pruebas en el expediente electrónico judicial. 33 Folio 1 del documento nombrado acta posesión juvenal contenido en la subcarpeta (1c189-189) Pruebas del expediente electrónico judicial. 34 Folios 1 – 5 del documento nombrado auto 007 juvenal 20 mayo 2016 Ibíd. 35 Folio 1 del documento nombrado constancia publicación auto 007 juvenal Ibíd. 36 Folio 1 del documento nombrado constancia juvenal Ibíd. 20 en la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Sostenible y, además, se indicó su salario para cada uno de esos años. - Oficio37 adiado 2 de junio de 2016, a través del cual, el alcalde del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, le informa al señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES respecto a la firmeza y ejecutoria de la Resolución nro. 043 del 23 de abril de 2016 y la consecuente terminación de la relación laboral que sostenía con el ente territorial y, además, se le indica lo referente a la entrega del cargo. - Petición38 adiada 7 de junio de 2016, por medio de la cual, el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES le informa al alcalde del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER la designación de apoderados judiciales y, además, le indica que, una vez este en firme la Resolución nro. 043 del 23 de abril de 2016, procederá a cumplir con la orden impartida en el Oficio 0-AM 203 Guía de Empalme. - Oficio39 fechado 7 de junio de 2016, radicado nro. 0-AM-224, en el que, el alcalde del MUNICIPIO DE SAN VICENTE DE FERRER le indica al señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES, entre otras cosas que, la Resolución nro. 043 del 23 de abril de 2016 se encuentra en firme y ejecutoriada en lo que a él respecta. - Resolución40 nro. 043 del 23 de abril de 2016 “Por la cual se declara la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 153 del 15 de diciembre de 2015, 030 del 1° de febrero de 2016 y 034 del 16 de febrero de 2016, y se dictan otras disposiciones ” y la respectiva diligencia de notificación personal41. - Resolución42 nro. 058 del 27 de mayo de 2016 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”. 37 Folio 1 del documento nombrado guia de empalme, peticion 1000 y respuesta juvenal Ibíd. 38 Folio 2 Ibíd. 39 Folios 3 - 5 Ibíd. 40 Folios 1 - 6 del documento nombrado RESOLUCIÓN 043 Ibíd. 41 Folio 7 Ibíd. 42 Folios 1 - 4 del documento nombrado resolución 058 resuelve reposicion res 043 juvenal Ibíd. 21 - Testimonios43 de los señores Mabel Sorely Echeverri Marín y Walter Arley Buitrago López. - Interrogatorio de parte44 del señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES.

Valoración probatoria y solución del caso concreto Tal como viene de indicarse, la discusión en este caso está centrada en la existencia o no de una verdadera relación laboral entre el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES y el MUNICIPIO DE SAN VICENTE DE FERRER –ANT-, de cara a la suscripción de contratos de presentación de servicios desde el 20 de enero de 2012 hasta el 20 de diciembre de 2015, para desempeñar las funciones de Técnico Agropecuario en la Secretaría de Agricultura, tiempo de servicios que implicaba, según se aduce en la demanda, la asignación de horarios, sin autonomía para su manejo y bajo completa subordinación, recibiendo pago mensual por la labor realizada.

Conforme al contenido jurisprudencial ab initio citado, los elementos que se requieren para que se configure una relación laboral, son: (a) La prestación personal del servicio que se predica de actividades que requieran poner directamente el esfuerzo personal en el cumplimiento de una labor; (b) La subordinación, materializada en el cumplimiento de órdenes, la sujeción a un horario de trabajo, el sometimiento a metas objetivos y directrices; y (c) El salario o remuneración como retribución del servicio prestado.

Dicho lo anterior, de conformidad con el recuento probatorio previamente hecho, la Sala encuentra acreditado, que el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER –ANT-, suscribió con el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES los contratos de prestación de servicios nros. C. PS-SA-005-2012 del 20 de enero del 2012, C. PS-SA-002-2012 del 1° de octubre de 2012, C- PS-SA-001-2013 del 23 de enero de 2013, C. PS-SA-020-2013 del 16 de octubre de 2013, C. PS-SA-005-2014 del 1° de agosto 2014, C. PS-SA-010- 2014 del 15 de octubre de 2014, C. PS-SA-001-2015 del 20 de enero de 2015 43 Documento nombrado A-054 (35-402-2) NRD-L 05001-33-33-035-2017-00112 contenido en la subcarpeta nombrada Audiencias del expediente electrónico judicial. 44 Ibíd. 22 y C. PS-SA-012-2015 del 1° de junio de 2015; cuyos objetos giraban en torno a i) apoyar la gestión administrativa de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Social del municipio, mediante la asistencia técnica agrícola a pequeños productores agrícolas, con la implementación del proyecto denominado buenas prácticas agrícolas en el ente territorial, con énfasis en la seguridad alimentaria y la producción limpia; y ii) asesorar el acompañamiento técnico agrícola a los grupos de interés comunitario beneficiarios del proyecto “Implementación de sistemas productivos bajo cubierta para el mejoramiento ambiental y sostenible de las comunidades del municipio de San Vicente Ferrer - Antioquia”; y su duración fue estimada en meses y días, en virtud de los cuales, el demandante prestó sus servicios de manera personal en la Secretaría de Agricultura, expresándose en todos estos que su duración era de forma temporal; donde, además, se determinó en su clausulado que no generaba relación laboral ni prestaciones sociales, lo que atiende a la primera regla inserta por la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, esto es, ante la necesidad temporal de la prestación del servicio.

Así mismo, se verifica que, al finalizar cada uno de los contratos de prestación de servicios, el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER canceló al señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES las obligaciones contraídas, conforme a las actas de liquidación de los respectivos contratos, especialmente, pagaba los honorarios pactados, lo que se entiende como la remuneración acordada por el servicio o el trabajo prestado.

Por consiguiente, están demostrados dos de los elementos de la relación laboral, a saber: por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que, en efecto, el actor fue contratado (en forma directa) por el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER para prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria, lo que implica que, fue quien prestó el servicio a la Secretaría de Agricultura del ente territorial; y por otro, el pago de una remuneración como contraprestación de los servicios prestados de acuerdo a los contratos suscritos previamente. 23 Siendo ello así, procede la Sala a establecer si en el sub examine se configuró el tercer elemento de la relación de trabajo, esto es, la continua y permanente subordinación y dependencia; siendo este el elemento esencial y diferenciador entre un contrato de prestación de servicios y un contrato de trabajo.

Al respecto la Sala considera que, la prueba documental no genera un grado de convencimiento acerca del estado de subordinación y dependencia continuada en la que se encontraba el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES con respecto al MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, puesto que, no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios, a través de los cuales, se hubieren dado órdenes al demandante o en las que se le informara que estaba obligado a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo, por alguna circunstancia acaecida durante la relación de trabajo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato; sin que se evidencie situación que permita desdibujar la relación contractual entre las partes.

Sin perjuicio de lo anterior, es menester tener en cuenta que, el hecho de que el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES hubiese tenido que acomodar la prestación de sus servicios a una agenda concertada u horario, además de llevar a cabo las actividades en los lugares determinados por la entidad demandada, no conlleva, per se, la configuración del elemento de la subordinación, sino que, deben tenerse como acciones de “coordinación” entre las partes, para el desarrollo de los objetos contractuales se itera, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado: “( ) La referida subordinación es aquella facultad para exigir del funcionario público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos.

Ahora bien, al dilucidar si en efecto, ésta tuvo su génesis dentro del vínculo trabado, debe analizarse en detalle el acervo probatorio obrante, correspondiéndole a la parte actora demostrar el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre 24 resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de la subordinación.15 Lo anterior, por cuanto el seguimiento de ciertos lineamientos mínimos, no necesariamente configura la subordinación, pues si bien, los contratos de prestación de servicios, llevan implícita la autonomía e independencia en el manejo y desarrollo del objeto contratado, no quiere decir que como atiende recursos del estado, no sea sometido a controles, supervisión y seguimiento, lo que genera una interacción entre la entidad y el contratista, a fin de que el objeto contratado se ejecute en los términos pactados.

La autonomía e independencia no eximen del deber que tiene la entidad de vigilar, que, en efecto, el contratista cumple a cabalidad lo pactado. Bajo ese entendido y en virtud del principio de causa petendi16, le correspondería en este caso al demandante la demostración de los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue (artículo 167 del Código General del Proceso), para comprobar sin lugar a dudas, que una vez vistos en contexto los elementos de horario, memorandos, informes, reuniones y acatamiento de órdenes, es dable colegir indiscutiblemente que se configuró el elemento de la subordinación, pues dicho sea de paso, cualquiera de estos factores visto aislada y desarticuladamente no constituyen per se la dependencia predicada del contrato laboral.”17.

En igual sentido, la misma Corporación puntualizó en otra oportunidad: “Para el efecto, resulta pertinente advertir que situaciones tales como cumplir un horario, recibir instrucciones sobre la ejecución del contrato o presentar informes respecto a este, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, ello en tanto que dichas acciones pueden corresponder, precisamente, a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada, es decir, hacen parte de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios.

Lo anterior, toda vez que hay actividades que deben, necesariamente, surtirse en determinados horarios o periodos que implican coordinar entre contratante y contratista su ejecución. Asimismo, tampoco se puede pasar por alto que, el hecho de que la vinculación sea contractual, aquel que contrata el servicio no pueda ejercer un grado mínimo de vigilancia respecto al desarrollo de la labor contratada.”18.

En tanto, en el presente asunto, se echan de menos elementos probatorios que permitan verificar que el demandante hubiese recibido órdenes de algún empleado o contratista del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER. Por consiguiente, no se observa algún sometimiento del señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES a las órdenes, cumplimientos de horarios o 15 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda Subsección “A” consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, Sentencia del 21 de abril de 2016.

Rad. No.: 68001-23-33-000-2013-00646-01(2949-14). 16 La razón fáctica en la que el demandante apoya sus pretensiones. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “b”. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de mayo de 2017. Radicado Nº 66001-23-33-000-2013-00408-01(0090-15). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 21 de junio de 2018. C.P. William Hernández Gómez. Radicación 81001233300020120002801 (2706-2014). 25 disposiciones de la entidad demandada en iguales condiciones que los empleados de planta, ni la imposición a metas, objetivos y directrices; por lo que, quedó descartado uno de los principales presupuestos configurativos de la relación laboral el cual es la subordinación y dependencia continuada.

En ese sentido, para la Sala, son acertados los argumentos vertidos por el Juez de primera instancia, en cuanto aseveró que no se acreditaron todos los elementos propios de una relación laboral y, especialmente, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto al empleador, puesto que, los elementos de los que se valió el accionante para sustentar su fundamentación, son actividades que, tal como ya se adujo, están cobijadas bajo el principio de coordinación, en procura de garantizar el efectivo cumplimiento del objeto contractual.

De otro lado, tampoco puede predicarse que la prestación del servicio fue continua e ininterrumpida, porque no hubo continuidad en la relación contractual o se presenta la solución de continuidad entre los mismos, a la luz de los desarrollos legales de la Sentencia de Unificación referida, ello, por cuanto, por lo menos, entre la finalización del contrato C. PS PS-SA- 005-2012 y el inicio del contrato C. PS PS-SA-020-2013 y la finalización del contrato C. PS-SA-020-2013 y el inicio del contrato C. PS-SA-005-2014 transcurrieron más de treinta días hábiles; no obstante, en aras de argumentar, es del caso destacar que, primero, en el clausulado de los contratos, al establecer el plazo, se indica que, el mismo se cuenta a partir de la fecha de aprobación de la garantía y suscripción del acta de iniciación y, segundo, ello tampoco constituye prueba irrefutable sobre la configuración de la relación laboral, pues tal como lo ha explicado, el órgano de cierre de esta jurisdicción, dicha continuidad puede surgir para aquellas labores que requieren conocimientos especializados o no puedan ser realizados por el personal de planta de la entidad pública o no se ha sido autorizado un aumento de la planta de personal ante la falta de infraestructura física y presupuesto nacional, tal como lo dispone el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual, el contrato de prestación de servicios se justifica en cuanto se genere la imposibilidad de llevar a cabo las 26 actividades con personal de planta o cuando se requieren conocimientos especializados.

Señala la Corporación: “iii. De la continuidad en la relación contractual frente a los objetos contractuales pactados. - … Frente a tal factor, existen diversos pronunciamientos en el sentido de considerarlo determinante en la configuración del vínculo laboral, solo cuando surge dentro del marco de las funciones inherentes a la entidad pero que, además, se realice de manera subordinada.

(…) …. …En ese orden, no puede desconocer la Sala la forma irregular como procedió la entidad demandada, mediante la utilización de contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades administrativas permanentes. En tales condiciones, la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones que atrás se señalaron, pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a éste.»19 (subrayado fuera de texto).

En otra oportunidad, esta colegiatura determinó frente a la posible configuración de la relación laboral para el cargo de una docente, que «se suscribieron con la demandante Contratos y Órdenes de Prestación de Servicios, de forma casi continua, no se trató, entonces, de una relación o vínculo de tipo esporádico u ocasional sino de una verdadera relación de trabajo que, por ello, requirió de la continuidad durante más de 6 años, constituyéndose en un indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral, en idénticas condiciones a la de los Docentes de Planta (…).»20(subrayado fuera de texto).

Así mismo, mediante Sentencia T-040 de 2016, la Corte Constitucional reiteró que uno de los criterios de permanencia en la función, era el de continuidad y al respecto señaló que «si la vinculación se realiza mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, para desempeñar funciones de carácter permanente, la relación existente es de tipo laboral.» (subrayado fuera de texto).

Por lo tanto, la continuidad como factor a examinarse en las relaciones contractuales sobre las cuales se alega la existencia de una verdadera relación laboral, no puede mirarse de manera aislada respecto de los objetos contractuales pactados en la pluralidad de contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes; sino que se debe desarrollar una mirada integral sobre la relación contractual, que permita establecer, entre otros, si la actividad se ejecutó con autonomía e independencia, sin importar si el objeto del contrato tuvo concordancia con el objeto de la entidad.”21 (Negrillas fuera del texto original). 19 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda Subsección A consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Sentencia del 22 de noviembre de 2012.

Rad. No.: 25000-23-25-000-2001-10327-01(1524-08). 20 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda Subsección “B” consejera ponente: BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ Sentencia del 16 de febrero de 2012, Radicación No.: 69001-23-31-000-2003-02588-01(1961-11). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “b”. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de mayo de 2017.

Radicado Nº 66001-23-33-000-2013-00408-01(0090-15). 27 En consecuencia, si bien podría decirse que las actividades como Técnico Agropecuario desarrolladas por el demandante en el MUNICIPIO SAN VICENTE FERRER, fueron de carácter permanente y misional, lo que conllevaría la obligación de crear este cargo en la planta de personal, es la misma Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 3º, la que permite a las entidades públicas celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con el funcionamiento de las mismas, cuando no puedan llevarse a cabo con el personal de planta o no se cuenta con suficiencia de este, como sucedió en el asunto sub examine.

Hasta este punto, es claro que, no es dable a esta judicatura predicar que hubo continua subordinación que conlleve a endilgar vocación de una relación legal y subordinada como la que depreca la parte demandante. De acuerdo a lo sucedido, en las relaciones negociales, no hubo subordinación continuada ni dependencia del trabajador, situación que pone de presente el incumplimiento de los elementos propios del contrato realidad, por lo que, no procede su declaratoria.

Bajo las consideraciones expuestas, en el caso concreto se probó que el actor prestó de manera personal los servicios requeridos por el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER en el marco de los contratos de prestación de servicios y que recibió una contraprestación por los servicios prestados en la forma de pago convenida contractualmente y previa acreditación del cumplimiento de las obligaciones pactadas incluyendo el pago de la seguridad social.

Sin embargo, no quedó acreditado que entre las partes hubiese existido una relación de continua subordinación y dependencia, sino, por el contrario, se verificó que, hubo coordinación de las actividades por parte de la entidad demandada, para lo cual, designó supervisor para cada uno de los contratos celebrados, en aras de asegurar el logro eficiente del objeto contractual, efectuándose los respectivos informes de cumplimiento22. 22 Al respecto, Providencia del 13 de noviembre de 2014 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B, M.P.: Alfonso Vargas Rincón (E).

Radicación número: 68001-23-33-000-2012-00120-01 (4380-13). 28 En efecto, en el proceso no obra prueba que dé cuenta que el accionante, i) estuviera sujeto a prestar el servicio de manera subordinada a través del cumplimiento de órdenes diarias por parte de funcionarios del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER; ii) llamados de atención, procesos disciplinarios o de otro tipo, oficios o memorandos por el no acatamiento de un horario laboral e instrucciones al margen de las obligaciones contractuales; y, iii) que hubiera cumplido labores en igualdad de condiciones de un Técnico Agropecuario de planta de la entidad y sin conocimiento del clausulado contractual23; lo anterior, atendiendo a que la parte demandante es a quien le corresponde allegar todos los elementos probatorios tendientes a acreditar que los contratos celebrados con la entidad demandada no tuvieron las finalidades anotadas como lo invoca en la demanda, que la realidad jurídica de acuerdo a sus funciones atienden a un cargo de planta, en este sentido, es indispensable que con pruebas así lo demuestre, en cumplimiento de la carga procesal señalada en el artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual “(…) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”.

Para la Colegiatura, los argumentos del recurrente, referidos a las actividades de supervisión y programación de actividades por medio de horarios, que se ejercieron con ocasión a la ejecución del objeto de cada uno de los contratos, constituyen, como ya se ha explicado con suficiencia, meros actos de coordinación, en procura de garantizar el cumplimiento de estos.

Por otro lado, en lo atinente a los argumentos del recurrente, referidos a que existe prueba documental que soporta el elemento de la subordinación, se tiene que, se trata de capturas de pantalla de comunicaciones electrónicas, respecto de las cuales, en algunas de ellas, no es posible verificar la cuenta de correo electrónico del remitente ni si el destinatario es el demandante o la información contenida en ella; sin embargo, de las mismas, se colige que, por su conducto, se hicieron convocatorios, delegaciones, solicitudes de 23 Ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 11 de marzo de 2021.

C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado N° 18001-23-33-000-2016-00214-01(0008-19). 29 información e impartición de instrucciones, respecto de las cuales, no logra advertirse indicios de subordinación, sino, de actuaciones enmarcadas en la coordinación para el cumplimiento del objeto del contrato. Ahora bien, en cuanto al correo electrónico del 2 de septiembre de 2013, remitido desde la cuenta jhonchili@hotmai.com, se desprende que, de un lado, se refiere a un llamado de atención referente a la entrega de una programación de actividades, de la que, no es posible evidenciar si tiene o no relación con el objeto contractual del demandante y, de otro lado, no es posible evidenciar si el demandante era su destinatario.

También se desestiman los argumentos fundamentados en la parte considerativa y resolutiva del Decreto 145 del 11 de noviembre de 2014, de los decretos 152 y 153 de 2015 y de la Resolución nro. 043 del 23 de abril de 2016, puesto que, algunos de ellos, al ser actos administrativos en firme, están cobijados con la presunción de legalidad, misma que, no se pretendió desvirtuar en este proceso judicial.

Además, del testimonio de la señora MABEL SORELY ECHEVERRY MARÍN tampoco puede deducirse el elemento de la subordinación laboral, en lo referente a la vinculación del señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES con el MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, puesto que, respecto a lo manifestado sobre las actividades desplegadas por el actor en las veredas, esto es, la realización de visitas a los predios del municipio, establecimiento de huertas escolares en las instituciones educativas y lo que le decía el Alcalde –No precisó a qué se refería en este punto- que hiciera entre el 2012 y el 2016, se tiene que, se constituyen en parte de las obligaciones que fueron pactadas contractualmente; en lo que atañe a lo que adujo sobre las órdenes que le daba el interventor y el alcalde, no detalló cuáles eran los tipos de indicaciones impartidas, que permitan establecer si, en efecto, se trataba de órdenes dadas en el marco de una relación laboral; en lo referente al horario señalado para desarrollar sus tareas, esto es, de 8:00 a.m. a 05:30 p.m., si bien el testigo WALTER ARLEY BUITRAGO LÓPEZ coincidió en tal sentido, también manifestó que, el demandante podía escoger la jornada, siempre que al fin de semana pudieran cumplir con todas las actividades; ahora bien, la testigo también señaló que el actor 30 tenía el deber de informar al Alcalde y al Secretario de Agricultura para ausentarse del puesto de trabajo, no obstante, no se puede establecer si dicha situación era para obtener una autorización de retirarse o para estar enterado de tal ausencia; además, en lo que a ello interesa, la testigo manifestó desconocer si había consecuencias si el actor no cumplía con la jornada laboral; en lo relacionado a que cuando se terminaba el contrato él seguía realizando sus actividades, no se acreditó ni tampoco se evidencia algún tipo de obligación, orden expresa o tácita, amenaza o coacción por parte de la entidad demandada para tales fines, máxime, si después de cada relación contractual el actor suscribió cada una de las respectivas actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios, sin indicación expresa de tal observación; en cuanto a que los elementos para cumplir sus actividades eran suministrados por el municipio, entre ellos, el transporte – servicio público del municipio-, semillas, abonos y material de oficina (Computador, papelería), es claro que, son situaciones que se enmarcan dentro del principio de coordinación para llevar a buen fin el objeto del contrato; y, por último, sobre que no podía enviar a otra persona para ejercer las funciones, es claro que, quien suscribió el contrato de prestación de servicios fue el demandante y, en el mismo, no se previó dicha posibilidad.

De otro lado, del testimonio del señor WALTER ARLEY BUITRAGO LÓPEZ, tampoco se desprende el elemento de la subordinación laboral en lo referente a la vinculación del accionante con el ente territorial, puesto que, las actividades que señaló ejercía el demandante, esto es, el establecimiento de huertas escolares, todo el tema de agricultura: fríjol, tomate, fresas; capacitación a Junta de Acción Comunal, la parte pecuaria, el montaje de invernaderos, en todas las veredas del municipio, son actividades relacionadas con el objeto y las obligaciones contractuales; así mismo, en lo que respecta a que se programaban una agenda, que dependía del encargado de la Secretaría de Agricultura o el alcalde, en la que, se detallaba lo que se iba a hacer durante la semana, la cual, se pasaban en un tiempo, los lunes en la mañana y, en otra época, los viernes y se coordinaba con los docentes de la Institución Educativa, en el caso de las huertas escolares y con los agricultores, cuando era en la parte de cultivos, es evidente que, son situaciones enmarcadas en el principio de coordinación para el cabal 31 desempeño del objeto contractual; en lo referente a que, recibía órdenes del alcalde y del secretario de despacho, tampoco detalló cuáles eran los tipos de indicaciones impartidas, que permitan establecer si, en efecto, se trataba de órdenes dadas en el marco de una relación laboral; en lo tocante al cumplimiento de horario, ese es, el comprendido entre las 08:00 a.m. a 05:30 p.m., dependiendo de si terminaron tareas –Respecto del cual, también señaló que, podía escoger la jornada, siempre que el fin de semana pudieran cumplir con todas las actividades- y, a que, no tenía permiso de ausentarse, puesto que, si no estaba en vereda tenía que estar en escritorio, so pena de un llamado de atención, se tiene que, cuando fue indagado sobre cuándo sucedió esa situación respecto al demandante, no se acordó, eso sí, precisó llamados de atención que, según adujo, aplicaban para todos, no obstante, la Sala desconoce el tipo de vinculación de las otras personas a las que se refirió; en atención a que, si el contrato se terminaba él seguía trabajando, porque le era indicado que en la misma semana se suscribía un nuevo contrato, no se acreditó ni tampoco se evidencia algún tipo de obligación, orden expresa o tácita, amenaza o coacción por parte de la entidad demandada para tales fines, máxime, si después de cada relación contractual el actor suscribió cada una de las respectivas actas de liquidación de los contratos de prestación de servicios, sin indicación expresa de tal observación; en consideración a que, el demandante utilizaba el computador, la papelería y los informes donde asentaban las asesorías que daban, los cuales, eran por cuenta de la Alcaldía, se colige que, como ya se ha explicado con suficiencia, se trata de realidades propias del principio de coordinación, acorde a los desarrollos jurisprudenciales del Consejo de Estado; y, finalmente, en atención a que, no tenía la potestad de asignar a alguien para que lo reemplazara en el ejercicio de sus funciones, ello no desdibuja la relación contractual, puesto que, quien estaba obligado a prestar el servicio era el actor.

Por último, en cuanto al interrogatorio de parte efectuado al señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES, se resalta que, sus obligaciones eran dar capacitación y asistencia técnica a todos los productores agrícolas y pequeños productores del municipio y establecer huertas escolares en los centros educativos rurales; además, que, previa solicitud de asistencia 32 técnica de los beneficiarios (agricultores o docentes de las instituciones educativas) era el Secretario de Agricultura quien lo delegaba para prestar la asistencia, sin que de ello se desprenda, alguna forma de subordinación; también quedó establecido, que no hizo parte de ningún comité, especialmente, del Comité de Prevención de Acoso Laboral o del Comité de Salud Ocupacional y, que, tampoco, participó en la elección de los representantes de los trabajadores; manifestó estar al tanto de la existencia de reglamento interno de trabajo de la Alcaldía, sin embargo, aseveró no conocerlo bien; aseveró que le pasaba la programación de la agenda al Secretario de Agricultura, quien era el encargado de suministrarle el apoyo logístico necesario, entre lo que señaló, el transporte (Motos que prestaban el servicio en el municipio), el computador y la papelería. De otro lado, quedó acreditado que estuvo afiliado al sindicato de servidores públicos, aunque manifestó no tener conocimiento, en el momento, de las fechas en las que ello ocurrió. Finalmente, constató que no tuvo procesos disciplinarios ni tampoco recibió llamados de atención escritos.

En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia emitida el 20 de mayo de 2022 por el A quo, por medio de la cual, se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto, en el sub judice, no se desvirtuaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, al no comprobarse los tres elementos constitutivos de una relación laboral, particularmente, la subordinación y dependencia continuada, lo que impide que surja el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

Manifestación de impedimento Encontrándose el proceso a despacho para proferir sentencia, la Magistrada doctora Vannesa Alejandra Pérez Rosales, manifestó el impedimento que le asiste para conocer del asunto de la referencia, en razón a que, conoció del proceso o realizó cualquier actuación en instancia anterior. Los anteriores argumentos conducen a esta Sala Dual a determinar la aceptación del impedimento expresado por la doctora Vannesa Alejandra 33 Pérez Rosales, al advertir la configuración de la causal prevista en el numeral 2° del artículo 141 del Código General de Proceso, a quien, por consiguiente, se le separará del conocimiento del presente asunto.

De las costas en segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, para efectos de la condena en costas en esta jurisdicción se da aplicación a un régimen objetivo, en el que, la conducta de las partes en el proceso ya no es atendida como ocurría en vigencia del Decreto 01 de 1984. No obstante, la norma habilita para condenar en costas, pero no necesariamente impone su condena.

En este sentido, pese a tratarse de un régimen objetivo, ello no exime al fallador de la valoración de una serie de criterios. En este sentido, lo viene sosteniendo el Consejo de Estado, así: “Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA., concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia; y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en consideración que aunque el recurso de alzada le fue resuelto desfavorablemente, el análisis realizado por la Sala da lugar a concluir que no se debe imponer condena al respecto.”45 45 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000- 2016-00874-01 (4600-19 34 Bajo tales consideraciones, quiso el Legislador precisar que, no es sólo la aplicación de un nuevo régimen la que determina tal condena, pues además se señala que procederá cuando en el proceso se encuentre demostrada su causación, razón por la cual el fallador en uso de estas nuevas reglas se encontrará facultado para justificar su decisión y podrá optar sin embargo a no condenar en costas en determinadas ocasiones.

Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022 por la radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de esta Sala de Decisión, en la que, se había condenado en costas de segunda instancia y ordenó realizar el referido análisis valorativo de la causación de costas.

En tal virtud, teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede. En el caso bajo análisis, para esta Sala, no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y, de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la doctora VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES al advertir la existencia de la causal prevista en el numeral 2° del artículo 141 del Código General del Proceso; conforme las razones expuestas en esta providencia. 35 SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de mayo de 2022, por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín, por medio del cual, se negaron las pretensiones de la demanda instaurada por el señor JUVENAL ANTONIO ORREGO MENESES en contra del MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER –ANT-; conforme las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS en segunda instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de la sentencia.

CUARTO: Una vez alcance ejecutoria esta sentencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y

NOTIFÍQUESE Se estudió y aprobó en Sala, Acta Dual N° 002 LOS MAGISTRADOS, RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ (Firmado electrónicamente)