TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Acción: Tutela Accionante: ORLANDO HURTADO PARRA Accionado: NUEVA EPS – MUNICIPIO DE ARMENIA PERSONERÍA MUNICIPAL Agente Oficiosa: DIANA CAROLINA CASTAÑO LONDOÑO Radicación: 63001-3333-001-2024-00068-01 Armenia, catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia T2 - 119 - 2024 Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia, la impugnación presentada por el accionado MUNICIPIO DE ARMENIA, en contra de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2024, por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Armenia, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de ORLANDO HURTADO PARRA. 1.
ANTECEDENTES El señor ORLANDO HURTADO PARRA, a través de su agente oficiosa Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 DIANA CAROLINA CASTAÑO actuando en calidad de Gerente y Representante Legal de la Empresa Social del Estado Hospital Departamental Universitario del Quindío, presentó acción de tutela en contra del MUNICIPIO DE ARMENIA – Secretaria de Desarrollo Social – PERSONERÍA MUNICIPAL – NUEVA E.P.S por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y salud en conexidad con el derecho a la vida, y se ordene lo siguiente1: Se tutelen los derechos fundamentales a la salud en conexidad con el derecho a la vida y a la dignidad humana.
Remitir, dentro de un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, al accionante a un Centro Especial para su condición física, fundación u hogar de paso que le brinde bienestar y seguridad integral. Garantizar la prestación del servicio de cuidador. Comentó como fundamento fáctico de sus pretensiones lo siguiente: El accionante tiene 52 años de edad, es sujeto de especial protección por ser persona en situación de discapacidad y se encuentra afiliado a la NUEVA E.P.S régimen subsidiado.
Ingresó a la E.S.E Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios el 14 de febrero sin acompañante presentando el siguiente cuadro clínico: “Paciente de 52 de años de edad con epilepsia focal refractaria, quien ingresó por aumento en la frecuencia ictal y encefalopatía postitcal, ahora libre de crisis durante hospitalización presenta M’A’ isquémico en territorio de ACDM con secuela motoras sin progresión de déficit neurológico, sin embargo, dado facies hipomimicas, hipofonía, rigidez generalizada y temblor en reposo del miembro superior derecho se considera paciente podría estar cursando con parkinsonismo plus por lo que se indica prueba terapéutica con levodopa/carbídopa y se solicita RNM cerebral, por el momento permanece sin nuevas crisis a la espera de reubicación por trabajo social ya que el paciente 1https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300120 2400068016300123 / Expediente judicial / Índice 3 / 1REPARTO_1DEMANDA_3_5_202416_(.pdf) NroActua 3 Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 se encuentra en situación de abandono.” Según las anotaciones del medico hospitalario en la atención inicial de urgencias, el paciente no tiene la capacidad de comunicarse de acuerdo con su estado de salud.
Se le dejó en observación y, además, no fue posible comunicarse con la red de apoyo familiar. La salud del accionante se estabilizó, por lo que el médico tratante emitió una orden de egreso. Sin embargo, a pesar de la orden, el paciente no abandonó la institución debido a la falta de alguien para brindarle sus cuidados básicos y de salud.
Según las investigaciones realizadas por los trabajadores del área de trabajo social del E.S.E Hospital, el accionante tiene una red de apoyo familiar, pero no se obtuvo respuesta de los números proporcionados, lo que indica que el accionante se encuentra en abandono social por parte de la familia. La E.S.E hospital envió un informe del caso a la Secretaria de Desarrollo el 26 de febrero de 2024 solicitando intervención para determinar el procedimiento a seguir.
El 10 de marzo de 2024, el Hospital ESE envió un requerimiento del caso a la Defensoría del Pueblo para solicitar la gestión de la defensoría ante el municipio de Armenia. Una vez que se conoció la situación del paciente, se informó que se solicitará a la Secretaría de Desarrollo Social y a la Secretaría de Gobierno del Municipio de Armenia que realicen visitas en el sitio al paciente para que sea caracterizado y se inicien acciones administrativas.
Se compromete a informar a la ESE Hospital una vez que reciba una respuesta. La E.S.E. Hospital envió un informe sobre el caso el 15 de marzo de 2024 al departamento de policía de familia del hospital donde se solicita intervención para determinar cómo proceder. A pesar de solicitudes anteriores, la salida del paciente aún no se ha concretado y sus derechos y su salud continúan siendo Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 vulnerados.
Dado a que la Secretaria de Desarrollo Social y la Comisaria de Familia de Armenia no respondieron, es importante resaltar que en el caso de las personas discapacitadas y abandonadas, el restablecimiento de sus derechos es una carga especial, porque se encuentran en una situación más vulnerable que otra gente; sin embargo, el Estado es el principal responsable de construir y dirigir este trabajo continuo, cuyo objetivo final debe ser restablecimiento gradual de los derechos de las personas con discapacidad.
La entidad territorial debe encontrar un lugar donde pueda ubicarse a ORLANDO HURTADO PARRA, porque es deber del Estado ofrecerle protección solo por el hecho de no tener un techo sobre su cabeza; que se proteja contra el frio, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros: a la salud. Riesgos estructurales y propagadores de enfermedades.
También deben garantizarse la seguridad física, la paz y la dignidad humana como derecho a la vida. La larga hospitalización por el retraso en la internación en el centro debido al estado físico del paciente no sólo pone en peligro su salud si no que vulnera el derecho a disponer de un lugar donde pueda desarrollar sus actividades pues el contacto diario con diversas infecciones tratadas en el hospital es una amenaza inmediata para la salud del accionante.
Con el paso de los días se vulnera el estado de salud y dignidad humana del solicitante, pues no cuenta con un lugar donde sea posible brindarle toda la ayuda necesaria; la necesidad de un refugio o lugar donde con la convivencia se mejore notablemente su calidad de vida sin sentir discriminación fundada en su situación. Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 El hospital cumple con la misión institucional de brindar servicios complementarios de salud con una visión de calidad, integridad y talento humano, enfocándose en la atención humana de toda la población de pacientes del Departamento del Quindío, ya que es un hospital de referencia. 2.
ACTUACIÓN PROCESAL. La acción de tutela fue presentada el 6 de mayo de 2024, correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, que mediante auto del mismo día la admitió2, ordenando la notificación a las accionadas y concediéndole dos días para que ejercieran su derecho de defensa y allegaran información relacionada con los hechos de la demanda.
Luego de darle el trámite pertinente, profirió sentencia de primera instancia, accediendo al amparo solicitado3, fallo que fue impugnado por la entidad vinculada.
3. LAPROVIDENCIA IMPUGNADA El juzgado señaló, para acceder al amparo, que la Comisaría Segunda de Familia no pudo ubicar al tutelante debido a la falta de información sobre su residencia, lo que retrasó las acciones para ayudarlo. Por otro lado, la Comisaría Primera de Familia informó que realizó las actuaciones pertinentes, dentro de su competencia y emitió un acto administrativo para encontrar una 2https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300120 2400068016300123 / Expediente judicial / Índice 4 / 5_Auto que admite tutela y niega medida previa(.pdf) NroActua 4 3https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300120 2400068016300123 / Expediente judicial / Índice 12 Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 solución. En general, las Comisarías de Familia cumplieron con su deber de ayudar al accionante.
La remisión a la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de Armenia demuestra que se actuó con rapidez ante la solicitud de la entidad hospitalaria. La Personería Municipal de Armenia también solicitó información a la Secretaría de Desarrollo Social para verificar si se habían tomado las acciones necesarias para proteger los derechos del accionante y si se había buscado apoyo familiar para él. A pesar de que la EPS ha proporcionado los servicios médicos necesarios para el tratamiento de las enfermedades de ORLANDO HURTADO PARRA, es fundamental que se siga protegiendo su derecho a la salud para poder llevar una vida digna.
El Municipio de Armenia no respondió a la acción de tutela, a pesar de tener la responsabilidad de brindarle un lugar seguro a HURTADO PARRA, ya que no cuenta con apoyo familiar o social, además de padecer enfermedades críticas como un infarto cerebral y epilepsia. Es necesario que se le garantice atención y protección social a este tipo de personas.
El Estado debe garantizar una red de apoyo y una residencia permanente para personas en situación de calle y con enfermedades graves. El municipio de Armenia es responsable de proporcionar un lugar para la residencia al tutelante, así como de garantizar su alimentación y cuidados básicos. Es necesario que los entes territoriales, en este caso el Municipio de Armenia, brinden atención inmediata a quienes se encuentren en situaciones similares, sin red de apoyo familiar y en situación de vulnerabilidad.
Esto permitirá que estas personas tengan la oportunidad de mejorar su salud y calidad de vida. Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 El accionante debe ser ingresado a una institución de atención del municipio de Armenia, conforme a la normativa y jurisprudencia mencionadas. Debe garantizarse su permanencia y recibir atención integral que cubra sus necesidades de alimentación, salud, reintegración social y familiar.
4. LA IMPUGNCAIÓN Inconforme con la decisión el accionado, MUNICIPIO DE ARMENIA, impugnó la sentencia4, manifestando que la Secretaría de Desarrollo Social de la Administración Municipal de Armenia trabaja para garantizar los derechos fundamentales de las personas en situación de vulnerabilidad, en concordancia con la Constitución Política.
Colabora con otras dependencias como salud, educación y gobierno para brindar apoyo a las personas con discapacidad. Su objetivo es prevenir y proteger a este grupo de ciudadanos. La Secretaría de Desarrollo Social tiene como objetivo promover y proteger los derechos fundamentales de las personas con discapacidad para garantizar su inclusión social en diferentes aspectos.
Sin embargo, el programa de discapacidad de esta dependencia no tiene la competencia para ubicar a estas personas en lugares adecuados. Se sugiere la posibilidad de ubicar al solicitante en una fundación que trabaje en beneficio de habitantes de calle, existiendo quince disponibles para brindarle alojamiento. La Secretaría considera que el lugar donde se encuentra el accionante no es adecuado, ya que está destinado a la rehabilitación de adicciones, mientras que él busca un lugar donde 4https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300120 2400068016300123 / Expediente judicial / Índice 15 / 18Recepcionmemor_Recepcionmemorialimp(.pdf) NroActua 15 Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 vivir permanentemente debido a su discapacidad.
A pesar de tener nueve diagnósticos de enfermedades, la sentencia de primera instancia no tomó en cuenta la necesidad de él de ayuda para sus actividades diarias, como el cuidado personal y la toma de trece medicamentos diarios. La situación del accionante es complicada ya que necesita un lugar donde pueda tener asistencia constante debido a su condición de salud y discapacidad.
El señor HURTADO PARRA necesita cuidados las 24 horas del día y la Secretaría de Desarrollo Social no garantiza su atención en las fundaciones a las que puede ingresar. En una fundación para habitantes de calle, no hay personal médico para ayudarlo con sus necesidades diarias, como bañarse, cuidado personal, alimentación y medicamentos.
Es crucial que se le brinde la atención necesaria para garantizar su bienestar y cuidado adecuado en todo momento. La Secretaría no está obligada a proporcionar un espacio para personas con discapacidad en esta situación, ya que no tienen los recursos ni la competencia para hacerlo. Se observan vacíos en el caso y se plantea la necesidad de ubicar a su núcleo familiar a través de la Comisaría de Familia.
Si la Comisaría de Familia en Armenia no puede verificar las condiciones económicas de la red de apoyo del accionante que está en Cali, Valle del Cauca, se solicita que se remita por competencia para abordar la situación adecuadamente. Según la visita de la Comisaría Primera de Familia de Armenia, se determinó que el accionante no contaba con apoyo familiar, a pesar de que trabajadoras sociales mencionaron comunicación con dos de sus hermanos. La resolución de la Comisaría carece de Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 motivación al no investigar adecuadamente.
Es importante determinar la discapacidad de HURTADO PARRA, su situación actual, evolución y los tratamientos necesarios, lo cual debe ser realizado por un médico especialista o la entidad de salud correspondiente. Se indica que, si un individuo necesita ser internado en un Centro Especializado, la orden debe ser emitida por la Nueva EPS a través de sus IPS.
Esto se debe a que son ellos quienes determinan las condiciones de salud necesarias para proteger los derechos fundamentales del paciente. Es importante señalar que esto no implica delegar responsabilidades del Estado a otras entidades, sino garantizar un proceso debido para proteger los derechos del paciente. Se seguirá brindando acompañamiento al accionante para mejorar su calidad de vida en todos los aspectos mencionados.
Los Centros de Bienestar del Adulto Mayor ofrecen alojamiento y alimentación, contando solo con personal auxiliar de enfermería. La reglamentación de la Alcaldía de Armenia establece que solo personas adultas mayores pueden acceder a estos servicios. El señor ORLANDO HURTADO no cumple con la edad establecida por la Corte Constitucional para ser considerado adulto mayor.
5. CONCEPTO DEL MINITERIO PUBLICO El procurador delegado ante este tribunal no presentó concepto para la presente acción de tutela. Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01
6. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 6.1 Problema Jurídico Le corresponde a este tribunal resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se ajustó a derecho la sentencia de primera instancia, que amparó el derecho a la salud y vida digna del accionante y especialmente en lo que se relaciona con el impugnante, municipio de Armenia (Secretaria de Desarrollo Social) y su competencia y responsabilidad frente a la atención de personas en condición de habitante de calle? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia se ajustó a derecho, por lo que debe confirmarse.
Los argumentos que permiten dilucidar el problema jurídico expuesto, se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) El derecho a la Salud de personas habitantes de calle; ii) Protección especial a la población habitante de calle; iii) El deber de solidaridad de la familia y el Estado frente a las personas en situación de calle; y iv) El caso en concreto. 6.2 El derecho a la Salud de personas habitantes de calle La Corte Constitucional en Sentencia T – 445 del 26 de octubre de 20235 se refirió al derecho a la salud de las personas habitantes de calle y los principios que guían la prestación del servicio de salud a este grupo de personas: 50.
Deber de afiliación al sistema de salud. El Decreto 2083 de 5 M.P Paola Andrea Meneses Mosquera Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social[78] indica que la población habitante de la calle debe ser afiliada el régimen subsidiado del sistema de salud.
Por su parte, el Decreto 616 de 2022 prescribe que la afiliación a ese régimen deberá hacerse a través de las cuentas del Sisbén, salvo la población que puede ser identificada a través de los listados censales, como sucede con los habitantes de la calle[79]. Por lo anterior, las entidades territoriales deben «[b]uscar continuamente la población no afiliada, para lo cual podrán coordinar estrategias». 51.
Principios que guían la prestación del servicio de salud a la población habitante de la calle. Debido a que la atención en salud debe ser garantizada a todas las personas en condición de igualdad, para la Sala, la prestación de ese servicio a las personas en condición de habitanza de calle debe estar guiada por los principios de la Ley Estatutaria 1751 de 2015, los cuales se sintetizan en el siguiente cuadro: Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 52.
Actuaciones estatales para materializar el derecho a la salud de las personas habitantes de la calle. Por un lado, la Corte se ha pronunciado respecto de la garantía y protección de este derecho para esa población. Al respecto, ha puntualizado que el Estado está obligado a prestar el servicio público de salud y a proteger a las personas que están en debilidad manifiesta[81].
Por otro, la Ley 1641 de 2013 estableció los lineamientos de la política pública para las personas habitantes de la calle. En desarrollo de esta política, el Decreto 1285 de 2022 del Gobierno nacional estableció algunos parámetros que deben ser tenidos en cuenta por las distintas autoridades para hacer efectiva la atención integral en salud de esta población. A continuación, la Sala se referirá a cada uno de estos puntos.
(i) Garantía y protección del derecho fundamental a la salud de las personas habitantes de la calle 53. Pronunciamientos de la Corte. Esta corporación ha destacado que las personas habitantes de la calle son sujetos titulares del derecho fundamental a la salud[82]. En términos generales, ha señalado que «ante la ausencia de recursos económicos y redes de apoyo familiar, el Estado debe suplir de manera inmediata las necesidades de atención en salud de [estas personas]»[83].
Esta conclusión encuentra respaldo en algunas fórmulas constitucionales que determinan la obligación del Estado de «promover y propiciar condiciones equitativas de vida digna para todos los habitantes del territorio nacional, en especial aquellos sujetos en condiciones de vulnerabilidad mayor como, por ejemplo, los habitantes de la calle»[84].
Así, los mandatos de dignidad humana, solidaridad e igualdad material conllevan «la exigencia […] de intervenir a favor de los más desventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse por sí mismos»[85]. 54. Tratamiento integral. Por esta razón, la prestación del servicio de salud a tales personas puede estar precedida de la garantía del tratamiento integral.
La Corte ha señalado que el tratamiento integral implica una atención en salud de forma «ininterrrumpida, completa, diligente, oportuna y con calidad”[86]. Por lo anterior, para Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 ordenar el tratamiento integral, la autoridad judicial debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la EPS fue negligente respecto a sus obligaciones con el paciente;
(ii) la existencia de órdenes médicas con especificaciones tales como, diagnósticos, insumos o servicios requeridos; y (iii) la calidad de sujeto de especial protección constitucional del accionante o su estado extremadamente grave de salud[87]. 55. Obligaciones del Estado. En virtud de lo expuesto, el Estado está obligado a implementar acciones afirmativas para satisfacer el derecho a la salud de las personas habitantes de la calle.
El artículo 49 de la carta garantiza el acceso a la salud de estas personas cuando no puedan cumplir con los requisitos de cotización «como parte de la justicia social que orienta al Estado social de derecho»[88] La Corte ha indicado que la situación de debilidad manifiesta de aquellos «se agrava no solo por su precaria situación económica, sino también cuando tal estado de indignidad se acompaña de una crítica afectación de la salud física o mental»[89].
Por tal razón, ha ordenado la entrega de insumos[90] y la prestación de los servicios de salud a las personas habitantes de la calle[91], así como su afiliación al sistema de seguridad social en salud[92]. 56. Conclusión. La Sala constata que el Estado, en desarrollo de sus fines esenciales, tiene el deber constitucional de proteger efectivamente los derechos de la población habitante de la calle.
En tal sentido, le corresponde implementar las actuaciones que sean necesarias para garantizar su ejercicio eficaz[93]. Como consecuencia de lo anterior, el Estado tiene la obligación de promover la existencia de condiciones equitativas de los sujetos más vulnerables, como las personas habitantes de la calle, para que cuenten con una garantía efectiva de sus derechos.
(ii) La política pública social para habitantes de la calle: componente de atención integral en salud 57. La Ley 1641 de 2013. Esta ley contiene los lineamientos para la formulación de la política pública social para los habitantes de Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 la calle. Aquella busca «garantizar, promocionar, proteger y restablecer los derechos de estas personas, con el propósito de lograr su atención integral, rehabilitación e inclusión social»[94].
De acuerdo con el artículo 5°, la política pública está fundada en los principios de dignidad humana, autonomía personal, participación social, solidaridad, y coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre los diferentes niveles de la Administración pública. Por su parte, el artículo 10° de la Ley 1641 de 2013 establece que «[l]as entidades territoriales deberán incluir a las personas habitantes de la calle dentro del proceso de focalización de los servicios sociales». 58.
Componentes de la política pública. El artículo 8° ejusdem establece que los componentes de la política pública para los habitantes de la calle son los siguientes: (i) atención integral en salud; (ii) desarrollo humano integral; (iii) movilización ciudadana y redes de apoyo social; (iv) responsabilidad social empresarial; (v) formación para el trabajo y la generación de ingresos; y (vi) convivencia ciudadana.
La Corte ha señalado que los lineamientos trazados en esa ley son pautas suficientes para ordenar a los municipios la puesta en marcha de programas que brinden protección reforzada a la población habitante de calle. Aquellos deben incluir, por lo menos, los componentes de salud, desarrollo integral, albergue transitorio y capacitación laboral[95]. 59.
El Decreto 1285 de 2022[96]. A través de esta norma, el Gobierno nacional adoptó la «Política Pública Social para Habitantes de Calle 2022-2031». Su objetivo consiste en «garantizar la protección, restablecimiento de los derechos e inclusión social de las personas habitantes de la calle, mediante acciones intersectoriales que prevengan la vida en la calle, permitan su superación, y mitiguen y reduzcan el daño ocasionado por esta opción de vida»[97].
Para lograr tal propósito, el documento explica que las autoridades deberán realizar acciones que reconozcan a los habitantes de la calle como titulares de derechos fundamentales. Además, señala que es necesario realizar un «ajuste institucional» que esté enfocado en el desarrollo de esas personas en condiciones dignas (Negrillas de la Sala).
Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 6.3 Protección especial a la población habitante de calle La misma Corte en Sentencia T – 092 del 5 de marzo de 20156, se refirió a la definición de habitante de calle y acerca del deber que tiene el Estado de propiciar la garantía de los derechos en especial de aquellos sujetos en condición de vulnerabilidad: “6.
Inicialmente, los habitantes de la calle, en algunas ocasiones también llamados población en situación de indigencia[49], fueron definidos por esta Corte como todas aquellas personas que debido a las condiciones especiales de pobreza y desigualdad social en las que se encontraban, carecían de los recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y “no contaban con redes de apoyo familiar o social”[50].
Esa definición fue recogida por el artículo 2º de la Ley 1641 de 2013[51], que consagró que un habitante de la calle es toda persona que, sin distinción de sexo, raza o edad, hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria “y, que ha roto vínculos con su entorno familiar”. En ese artículo también se indicó que quien habita en la calle, “no cumple con la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas de un ser humano”. 7.
Este artículo fue objeto de pronunciamiento por parte de esta Corte, quien mediante sentencia C-385 de 2014[52], declaró la inexequibilidad del aparte subrayado, por considerarlo violatorio de la igualdad. En esa ocasión la Sala Plena explicó que tanto la noción de indigente, como la de habitante de la calle se sirven de un componente socioeconómico, que hace énfasis en la situación de pobreza, y de otro componente geográfico, que advierte sobre su presencia en el espacio público urbano en donde transcurre la vida de esas personas o grupos.
Sin embargo, la definición legal traía un componente adicional relacionado con la ruptura o no de los nexos familiares. 6 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 Así, en cuanto a las relaciones familiares de estas personas, la Corte observó que pueden romperse o conservarse, sin que ello incida de manera decisiva en la calificación como habitante de la calle, puesto que esta situación se define a partir de los criterios socioeconómicos y geográficos referidos.
En la sentencia se explicó que muchas veces los habitantes de la calle conservan sus relaciones familiares, pero sus allegados carecen de medios para brindarles apoyo material, o todos sus miembros comparten la situación de indigencia, de modo que no en todos los casos el hecho de habitar en la calle está precedido de una ruptura abierta y radical con el entorno familiar.
Por esa razón, la Corte encontró que ese parámetro no podía ser definitorio, menos aún, si de él dependía la inclusión de determinado número de personas en la ejecución de las políticas públicas establecidas por la referida Ley. En conclusión, hoy en día un habitante de la calle es todo aquel que, sin distinción de sexo, raza o edad, hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria, y no cuenta con la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas de un ser humano. (…) 11.
Así, el artículo 1º de la Constitución estableció que Colombia es un Estado Social de Derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés general. De la misma forma, el artículo 2º Superior consagró los deberes del Estado frente a los ciudadanos, dentro de los cuales, está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Para esta Corte, esa fórmula implicó que en Colombia se pudiera exigir de las autoridades estatales actuaciones concretas, directas e inmediatas, dirigidas a garantizar la efectividad y la vigencia de los derechos fundamentales de las personas y el respeto de su dignidad humana.
Este argumento fue explicado por esta Corporación en la sentencia T-149 de 2002[56], en los siguientes Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 términos: “La solidaridad como fundamento de la organización política se traduce en la exigencia dirigida principalmente al Estado, pero también a los particulares, de intervenir a favor de los más desventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse a sí mismos.
La solidaridad, al lado de la libertad y la igualdad, desarrolla uno de los grandes ideales de las revoluciones constitucionales, la fraternidad, valor necesario para hacer posible tanto el disfrute de iguales libertades para todos como la estabilidad política de las sociedades pluralistas modernas. Es esta una solidaridad democrática que no compromete la autonomía de los individuos y de las organizaciones sociales. […] Estrechamente relacionado con el principio de la solidaridad se encuentra el tema de la definición y distribución equitativa de las cargas públicas en una sociedad democrática, aspecto éste a su vez ligado al tema de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
La familia, la comunidad y el Estado concurren, en muchos casos, para el cumplimiento de los deberes sociales de apoyo, atención, protección y promoción de las personas que no están en capacidad de valerse por sí mismas. Para ello el Estado Social de Derecho se responsabiliza de la existencia de una red social amplia, sostenible, eficiente y efectiva, con vocación de avanzar progresivamente hasta la universalidad de su cobertura que garantice a dichas personas el goce de sus derechos fundamentales, estando de cualquier forma, garantizado el derecho fundamental al mínimo vital.” 12.
Como complemento de lo anterior, el artículo 13 constitucional estableció que el Estado tiene un deber de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, para lo cual deberá i) promover condiciones para que la igualdad entre los ciudadanos colombianos sea real y efectiva, y ii) adoptar medidas en favor de grupos históricamente Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 discriminados o marginados.
Así, en referencia a la situación de pobreza extrema y desigualdad social en la que viven los habitantes de la calle en Colombia, esta Corte ha entendido que esos fenómenos, sin duda, atentan contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales; por lo cual, “sus causas estructurales [deben ser] combatidas mediante políticas legislativas y macro - económicas.
Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.”[57] 13. Según lo manifestado, puede decirse entonces que nuestra Constitución “es un sistema de normas descriptivo y prescriptivo que refleja la realidad y pretende modificarla de acuerdo con determinados valores”[58].
Así, en el caso de los habitantes de la calle, se reconoce que son miembros de nuestra comunidad que resultan desfavorecidos en la repartición de los recursos económicos y marginados de la participación política, lo que a su vez genera para ellos, condiciones de vida que atentan muchas veces contra la dignidad de la persona. Ese reconocimiento conlleva a que el Estado y la sociedad materialicen el valor de la solidaridad para, en la medida de lo posible, modifiquen la realidad descrita. 14.
En consonancia con lo anterior, la Constitución de 1991 también consagró normas de las cuales se pueden desprender, de manera más concreta, derechos subjetivos en cabeza de las personas habitantes de la calle. Así, según lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, dadas las condiciones socioeconómicas en que se encuentra esa población, existen diversos mecanismos tendientes a garantizarles los servicios públicos básicos de salud (artículo 49[59]), la seguridad social integral (artículos 48[60]), el subsidio alimentario (artículos 46[61]), entre otros derechos. 15.
Frente al derecho a la salud de los habitantes de la calle y su efectividad, por ejemplo, existen múltiples pronunciamientos emitidos por esta Corte[62], de los cuales se deduce una línea jurisprudencial Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 clara y consistente que establece que, ante la ausencia de recursos económicos y redes de apoyo familiar, el Estado debe suplir de manera inmediata las necesidades de atención en salud de los habitantes de la calle.
Así por ejemplo, entre muchas, la sentencia T-533 de 1992[63], estudió una acción de tutela interpuesta por una persona de 63 años, quien padecía de una enfermedad ocular por la cual no podía trabajar y requería con urgencia de una operación en sus ojos. El accionante no contaba una red de apoyo familiar y carecía de recursos económicos, por lo que en esa ocasión la Sala fijó unos criterios[64], a partir de los cuales, se pudo identificar que esa persona se encontraba en estado de indigencia absoluta, y en esa medida, requería un apoyo institucional para suplir sus necesidades, en especial, frente a la prestación del servicio de salud.
En efecto la Corte explicó: “La solidaridad y el apoyo a la persona que se encuentra en situación de indigencia y sufre quebrantos de salud corresponde prioritariamente a la familia. Los miembros de ésta, determinados por la ley, tienen la obligación jurídica y moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos. No obstante, si la familia se encuentra en imposibilidad material de apoyar a uno de sus miembros, no pueden quedar éstos irremediablemente abandonados a su suerte.
El Estado, en desarrollo de sus fines esenciales, está en el deber constitucional de proteger efectivamente los derechos de la persona, correspondiendo a la autoridad pública encontrar las alternativas jurídicas para garantizar su ejercicio y, al mismo tiempo, exigir el cumplimiento de las obligaciones sociales de los particulares (CP art. 2).” En igual sentido la sentencia T-211 de 2004[65], estudio un caso en el cual una persona que vivía en la calle y que padecía de una úlcera gástrica sangrante por alcoholismo, estaba solicitando una atención integral en salud (desintoxicación, rehabilitación psiquiátrica y manejo físico).
Allí se indicó que: Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 “Sobre la protección especial que la propia Constitución otorga a las personas que se encuentran en la situación del señor Boris Quiñones [el accionante], la Corte Constitucional en Sentencia T- 436 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil sostuvo, que la condición de indigencia limita los valores y principios que la misma Constitución pretende amparar, y por tanto, la persona que la padece no está en capacidad de velar por su propia existencia; son entonces la sociedad y el Estado a quienes les asiste la responsabilidad de procurar la protección a la que hacen expresa referencia los artículos 13 de la Constitución (sic)….
La condición de indigencia entonces, atenta de forma directa contra los derechos fundamentales, colocando a la persona en una situación de debilidad manifiesta, que se agrava no sólo por su precaria situación económica, sino también cuando tal estado de indignidad se acompaña de una crítica afectación de la salud física o mental. Frente a estas circunstancias, es cuando el Estado debe responder, interviniendo de manera directa e inmediata a fin de brindar protección a quienes hacen parte de esos sectores marginados.
Así lo dispone el artículo 13 C.P., con lo cual se obliga a que los indigentes sean objeto de un trato preferente, principalmente en lo relacionado con la atención a su salud” (Negrilla fuera del texto original). En un pronunciamiento más reciente, la T-266 de 2014[66], esta Corte reiteró que, “con fundamento en el artículo 49 de la Constitución, se desarrolló un régimen legal encaminado a garantizar el acceso de todas las personas a la salud y sus diferentes modalidades de prestación, con lo cual se asegura que los grupos más marginados de la sociedad, incluidas las personas en condición de extrema pobreza y los habitantes de la calle que no están en capacidad de cumplir con los requisitos exigidos por la ley, tengan la posibilidad de acceder a la salud como derecho, y a los servicios médicos por ellos requeridos, como parte de la justicia social que orienta al Estado social de derecho[67]” (Negrillas de la Sala).
Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 6.4 El deber de solidaridad de la familia y el Estado frente a las personas en situación de calle La Corte Constitucional en sentencia T – 428 del 30 de noviembre de 20227, se refirió a la solidaridad como principio fundante y como deber jurídico tendiente al beneficio de otros en especial a aquellas personas que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad: 57.
Ese deber se refuerza cuando el integrante de la familia que requiere medidas de asistencia y protección es un sujeto de especial protección constitucional, como la persona en condición de calle. Este tipo de sujetos, por sus condiciones particulares de existencia, están expuestos a una mayor probabilidad de afectación de sus derechos fundamentales.
Sobre el particular, en la Sentencia T- 032 de 2020 se indicó que la omisión injustificada de las obligaciones de los parientes, derivadas del principio de solidaridad, constituye una especie de violencia intrafamiliar[55]. Este deber, en todo caso, no se limita, simplemente, al suministro de un auxilio económico que permita solventar, en cierta medida, las necesidades básicas insatisfechas de la persona habitante de calle, sino que se amplía a exigencias de atención, cuidado, afecto y amor, acciones propias de los seres humanos, derivados de los vínculos de solidaridad familiar. 58.
A partir de la obligación del Estado de desarrollar acciones afirmativas a favor de las personas “marginadas” (artículo 13, inciso segundo, de la Constitución), y que garanticen su protección en el marco de la igualdad y la solidaridad, el Gobierno nacional adoptó la “Política Pública Social para Habitantes de la Calle 2022 - 2031”, con el objetivo de garantizar la promoción, protección y restablecimiento de los derechos de esta población, su atención integral, rehabilitación e inclusión social, así como disponer la formulación del plan nacional de atención integral a las personas habitantes de la calle[56].
Esta política, derivada de la Ley 1641 7 M.P Antonio José Lizarazo Ocampo Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 de 2013[57], se fundamenta en el respeto y la garantía de los derechos y libertades constitucionales y, especialmente, en los principios de dignidad humana y solidaridad y pretende acercarse al ideal de lograr la inclusión social de la población habitante de calle.” (Negrillas de la Sala). 6.5 El caso en concreto Siguiendo los parámetros jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1.
El señor ORLANDO HURTADO PARRA se encuentra afiliado al régimen subsidiado en materia de salud. 2. Se encuentra además diagnosticado hasta el momento así: Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 3. Obran en el expediente los siguientes reportes de trabajo social8: 8https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300120 2400068016300123 / Expediente judicial / Índice 3 / 2REPARTO_2ANEXOS_3_5_202416_4(.pdf) NroActua 3 Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 4.
A fin de verificar, en primer lugar, la procedencia de la acción de tutela, la Sala encuentra: 4.1 El asunto tiene relevancia constitucional al tratarse de la presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la salud de una persona vulnerable, en consonancia con el art 499 superior. 4.2 Del mismo modo, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, también se cumplen; pese a que en la presente acción el accionante actúa a través de agente oficiosa, dada su situación médica, es aceptable su intervención judicial a través de dicha figura mediante la gerente de la E.S.E Hospital para reclamar la protección de los derechos fundamentales del accionante; por otra parte la entidad accionada, NUEVA EPS, es la encargada de la prestación de los servicios de salud del señor ORLANDO HURTADO PARRA, y el MUNICIPIO, a través de la Secretaria de Desarrollo Social es una autoridad publica que, de acuerdo con sus competencias, es 9 Artículo 49.
La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 responsable de la atención de la población en situación de calle, condición en la cual se encuentra el accionante. 4.3 En torno a la inmediatez, comprendido como el trascurso de un término razonable entre la presunta vulneración del derecho fundamental y el acto de acudir al juez constitucional, también se acredita, pues conforme a lo probado en el expediente, el accionante presentó acción de tutela el 6 de mayo de 2024 y su ingreso al hospital fue el 14 de febrero de 2024, superando así este requisito dado a que se ha presentado en un término oportuno y razonable. 4.4 En lo atinente a subsidiariedad, para el cual se exige “que no exista otro medio de defensa que sea idóneo, o cuando existiéndolo no sea expedito u oportuno o sea necesario el amparo para evitar un perjuicio irremediable” se destaca que los padecimientos de salud del accionante, junto con el abandono por parte de la red de apoyo familiar y su condición de habitante de calle lo convierte en sujeto de especial protección constitucional y hace que la acción de tutela sea el mecanismo idóneo para la protección de sus derechos, al no identificarse un medio judicial de defensa, idóneo para el efecto. 5.
El a quo, accedió al amparo solicitado; ante lo cual la Secretaria de Desarrollo Municipal, impugnó la decisión aduciendo básicamente: i) No contar dentro de sus competencias por parte del programa de discapacidad, el ubicar al accionante en un lugar adecuado; ii) Necesidad de ubicar Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 el núcleo familiar por parte de la comisaria de familia para responsabilizar al núcleo familiar del accionante por el abandono. 6.
En lo atinente al primer reproche – falta de competencia del municipio para la ubicación del accionante – debe precisarse: 6.1 El Hospital accionante ha hecho bien en atender al señor HURTADO PARRA, desde el ámbito de la salud. Pero es evidente que su permanencia en el centro hospitalario no puede prolongarse, primero porque no es el sitio adecuado para residir, así sea de manera temporal; y, segundo, por cuanto se expone en su salud al tener que convivir con pacientes de diferentes diagnósticos. 6.2 Le correspondería entonces al núcleo familiar, asumir el cuidado extrahospitalario del accionante.
Sin embargo, los diferentes esfuerzos que se han hecho para consolidar eso han sido insuficientes, dado que tiene familiares en otras ciudades y al parecer, por lo que se ha consignado a lo largo de la actuación, sin tener condiciones mínimas para recibirlo. 6.3 Siendo así las cosas, es al Estado, y en concreto al ente territorial a quien le corresponde, en aplicación de los principios de solidaridad y subsidiariedad, entrar a determinar la manera de garantizar la protección de dicho ciudadano. Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 6.4 La Corte Constitucional ha señalado10 - como ya se indicó: “de conformidad con lo dispuesto por los artículos 9 y 11 de la Ley 1641 de 2013[58], los entes territoriales son los competentes para diseñar e implementar los servicios sociales para las personas habitantes de calle por medio de programas piloto o “de la réplica de experiencias exitosas para el abordaje de habitabilidad en calle provenientes de otros entes territoriales”.
Tales programas, además, deben: “generar estrategias, mecanismos y acciones de corresponsabilidad entre la sociedad, la familia y el Estado para disminuir la tasa de habitabilidad en calle” (artículo 11). En el caso del Municipio de Armenia accionado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 del Acuerdo 106 de noviembre 28 de 2017, es la Secretaría de Desarrollo Social la responsable de coordinar la orientación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de la política pública de habitabilidad en calle. 6.5 La afirmación del impugnante, de que lo narrado por la comisaria de familia carece de sustento es cierta, ya que en su visita al accionante, el 10 de abril de 2024 en donde determinó que no contaba con red de apoyo familiar no concuerda con lo narrado por las trabajadoras sociales del hospital puesto que obran en el expediente constancia de que se tuvo comunicación con la familia del accionante, y a pesar de que se pusieron al tanto de la situación que vivía el accionante estos no volvieron a contestar las llamadas por parte de las trabajadoras sociales. 6.6 De ser eso así, es claro que la red de apoyo familiar para el accionante no existe o no ha sido posible comprometerla con el cuidado de aquel; en consecuencia es al municipio a quien le corresponde determinar la 10 Sentencia T - 428 – 22 M.P Antonio José Lizarazo Ocampo Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 ubicación del accionante y su cuidado, bien sea, como se expresa en su contestación, en una fundación que se dedique a ello (atención de habitantes de calle) o en un albergue de paso, o en un Centro de Atención al Adulto Mayor – pese a tener aquel una edad de 52 años, pero que por sus padecimientos, su abandono y su estado mental es factible asimilarlo a tal categoría - si fuere el caso. 7 En lo que atañe al segundo cuestionamiento – gestión de la Comisaría para ubicar la rede de apoyo familiar – se destaca lo siguiente: 7.1 NO obstante que se puede ordenar a la Comisaria de Familia de Armenia que realice las investigaciones pertinentes a fin verificar las condiciones económicas de la red de apoyo del accionante, responsabilizar al núcleo familiar por el abandono y si esta no pudiere hacerlo remitir por competencia a la Comisaria de Familia de Cali; esto no es óbice para que el MUNICIPIO cumpla con su deber de ingresar al accionante a una institución de atención, y garantizar un espacio y cuidados apropiados para el manejo y posible superación de su enfermedad. 7.2 En efecto, bien podría desplegarse tal esfuerzo, pero en tanto eso ocurra y se consolide un real apoyo del núcleo familiar al accionante, el cuidado del mismo le corresponde al MUNICIPIO, dado que no es dable ni dejarlo abandonado a su suerte en la calle, ni continuar con su permanencia en un hospital, donde ya se le ha dado nota de egreso.
Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 8 En síntesis, se confirmará el fallo recurrido, con la aclaración de que se ordenará a la Comisaria Primera de Familia hacer la investigación pertinente respecto a la red de apoyo familiar del impugnante y obrar en consecuencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de mayo de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia en la cual se ampararon los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna de ORLANDO HURTADO PARRA.
SEGUNDO: ORDENAR a la Comisaria Primera de Familia de Armenia realizar la investigación pertinente para concretar el núcleo familiar del tutelante, en procura de lograr su respectivo apoyo para con él.
TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa Tutela ORLANDO HURTADO PARRA Vs NUEVA EPS y otros 63001-3333-001-2024-00068-01 "SAMAI". Esta sentencia se aprobó en Sala de Decisión, tal como consta en el Acta de decisión virtual 19 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado (Ausente con permiso) JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co