REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA - SUB SECCIÓN B Magistrado Ponente: HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Bogotá D.C., Siete (07) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001 – 33 – 43 – 063 – 2019 – 00299– 01 Actor: OLGA ROJAS DE BORRERO Demandado: AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Instancia: Segunda Sistema: Oralidad Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia de primera instancia 22 de febrero de 2021, proferida por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Sección Tercera, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. De la demanda 1.El 11 de septiembre de 2019, Olga Rojas de Borrero presentó por conducto de apoderado judicial demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra La Agencia Logística de las Fuerzas Militares, por los perjuicios presuntamente generados con ocasión del supuesto enriquecimiento sin causa, en que incurrió la accionada por productos cárnicos suministrados, y para el efecto solicitan acceder a las siguientes pretensiones: 1.1.1.
Declarar que la Entidad demandada es administrativamente responsable de los daños causados a la señora Olga Rojas de Borrero, debido al enriquecimiento sin causa de la administración y el correlativo empobrecimiento sin causa de la demandante. Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 2 1.1.2.
Como consecuencia de la anterior declaración de responsabilidad, se ordene a la demandada a pagar a favor de la señora Olga Rojas de Borrero, a título de compensación, el valor correspondiente a los productos cárnicos suministrados en cuantía de $146.337.200, debidamente actualizados y reajustados con las fórmulas señaladas por el H. Consejo de Estado. 1.2.
De los hechos 2.Olga Rojas de Borrero (Carnes las Brisas), ha venido prestando sus servicios a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares – Regional Tolima Grande, para el suministro de productos cárnicos con destino a la alimentación del personal de las Fuerzas Militares. 3.Durante los meses de octubre y noviembre de 2017, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, a efectos de atender las necesidades del servicio en relación con la alimentación del personal de dicha Institución, solicitó a la aquí demandante el suministro de productos cárnicos con destino a los comedores de la ESPRO y EMSUB, los cuales fueron debidamente entregados y se encuentran pendientes de pago en cuantía de $146.337.200. 4.Olga Rojas de Borrero, el 22 de agosto de 2018, suscribió ante la Agencia Logística de las Fuerzas Militares comunicación correspondiente a la relación de los productos cárnicos suministrados y pendiente de pago, así: 5.Aun cuando la Agencia Logística de las Fuerzas Militares recibió a satisfacción los productos cárnicos destinados a la alimentación del personal de la Institución Militar, no ha pagado el valor respectivo; razón por la cual, se ha generado un detrimento patrimonial en perjuicio de la demandante y un correlativo incremento patrimonial a favor de la demandada, dando origen a la figura de la actio in rem verso que se tramita a través de la acción de reparación directa.
Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 3 1.3. De los argumentos de la parte actora 6.La parte demandante fundamenta sus argumentos aduciendo que en el presente caso se reúnen las excepciones y requisitos señalados por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso, por las siguientes razones: i) La Agencia Logística de las Fuerzas Militares en desarrollo de una posición dominante, solicitó y obtuvo el suministro de los productos cárnicos destinados a la alimentación del personal de las Fuerzas Militares, dado que resultaba de vital importancia para su vida, salud y bienestar y ii) se presentó la denominada urgencia manifiesta dado que el suministro de los alimentos al personal de las Fuerzas Militares no es un tema sin importancia y no amerita ningún tipo de espera, razón por la cual, Olga Rojas de Borrero no podía negarse a suministrar tales productos y en tal sentido, actúo de buena fe exenta de culpa, bajo la convicción inequívoca que la entidad procedería a pagar los productos entregados.
II. DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. Agencia Logística de las Fuerzas Militares 7.Se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que no se generó daño alguno a la demandante, como quiera que no se acreditó la convicción de que la Entidad ordenó la entrega de los productos cárnicos, ni mucho menos que hubiera recibido el producto a satisfacción; luego entonces, no existe la base jurídica en la que se pretende la declaración del presunto enriquecimiento sin causa por parte de la Entidad, más aún cuando de haberse presentado los hechos como se describen en la demanda, la demandante habría actuado en forma ilegal pues tenía diferentes procesos contractuales con la administración y se reitera, no se tiene evidencia del ingreso de los productos a la Entidad. 8.La parte demandada propone siguientes excepciones 9.Inexistencia del enriquecimiento alegado: Manifiesta que en el presente caso no se configura el aludido enriquecimiento, toda vez que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares no vio incrementado su peculio, pues la supuesta entrega de los productos cárnicos no tiene asidero legal y no se encuentra probada tal situación. Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 4 10.Cobro de lo no debido: Afirma que durante la vigencia del año 2017, el establecimiento de comercio, Salsamentaria las Brisas, de propiedad de la señora Olga Rojas de Borrero, suscribió seis (6) contratos diferentes para el suministro de productos cárnicos en toda la jurisdicción de la Regional Tolima Grande, los cuales culminaron debidamente; razón por la cual, no es procedente el pago de unas sumas de dinero por una supuesta entrega adicional de productos sin un contrato que lo soportara, más aún cuando no existe prueba de lo manifestado. 2.2.
De la Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado 11.Guardó silencio. III. DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 12.El 22 de febrero de 2021, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Oralidad del Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Tercera profirió sentencia de primera instancia en la cual negó las pretensiones de la demanda al considerar que no hay lugar a declarar la responsabilidad de la entidad demandada, toda vez que no se configuran los elementos dispuestos por la Jurisprudencia para la aplicación de la actio in rem verso por enriquecimiento injustificado en cabeza de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares. 13.Explicó que entre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y Olga Rojas de Borrero, se suscribió el 20 de junio de 2017, el contrato de suministro No. 015-076- 2017, cuyo objeto era el suministro de carne de res y carne de cerdo con destino a los comedores de tropa de acuerdo a los lugares de entrega establecidos y cuando se requiera en algún otro comedor administrado por la regional, en vencimiento del saldo de los contratos vigentes, por valor de $600.000.000; con un plazo de ejecución hasta el 11 de diciembre de 2017, el cual fue adicionado el día 24 de julio de 2017, en $300.000.000 y terminó el 11 de diciembre de 2017; luego entonces, se acreditó que la entrega de los productos cárnicos que relaciona la demandante en el Oficio radicado ante la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, el 08 de febrero de 2018, por valor total de $164.337.200, se materializó en cumplimiento de dicho objeto contractual; puesto que se advierte que los productos fueron entregados en los meses de octubre y noviembre de 2017, durante la ejecución de dicho contrato, desvirtuándose que la Entidad demandada hubiera instado o Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 5 constreñido a Olga Rojas de Borrero al cumplimiento del aducido suministro sin el lleno de los requisitos y las formalidades pactadas en tal contrato. 14.Además, refiere que tampoco se encuentra que el no suministro de los productos relacionados en la demanda hubiere afectado en forma vital algún derecho fundamental, ni que el mismo se haya prestado en situación de urgencia manifiesta. 15.Igualmente, refiere tampoco se demostró la prestación efectiva del servicio o el suministro de los elementos referidos por la demandante, como quiera que no obra en el plenario documento alguno que acredite la entrega de los mismos por parte de Olga Rojas de Borrero, pues si bien se relaciona el estado de cuenta presentado y las remisiones a nombre de la demandada, lo cierto es que, no se demostró con plena certeza la entrega de los productos cárnicos relacionados en los formatos de remisión expedidos por la demandante, pues no se allegó constancia de recibido a satisfacción por parte de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares. 16.Concluyó manifestando que el asunto adolece de elementos de convicción que demuestren los requisitos propios de la actio in rem verso y no se probó una circunstancia excepcional que tornara imperativo el desconocimiento de las normas relativas a la contratación estatal, por lo que es improcedente declarar el enriquecimiento sin causa de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y el correlativo empobrecimiento de Olga Rojas de Borrero y consecuencialmente, como quiera que no se acreditaron los elementos fundamentales para imputar responsabilidad extracontractual a las demandadas, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, negó las pretensiones de la demanda. 17.La parte resolutiva de la sentencia es la siguiente:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente, previo las anotaciones del caso. IV. DEL TRÁMITE PROCESAL 18.La sentencia de primera instancia fue notificada por correo electrónico el 22 de febrero de 2021. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación el Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 6 8 de marzo de 2021, y mediante providencia del 17 de marzo de 2021 se concedió la alzada. 19.El proceso fue remitido para el trámite ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, asignado al despacho del magistrado sustanciador; el 18 de agosto de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto y procede la sala a dictar el fallo que en derecho corresponde.
V. ESCRITO DE APELACIÓN 20.Solicita la parte demandante revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar acceda a ellas, para el efecto expone los siguientes argumentos: 21.Insiste que dichos productos no se entregaron con ocasión a dicho contrato 015- 076-2017 del 20 de junio de 2017, en razón a que los productos cárnicos fueron entregados en el mes de octubre de 2017, al margen del Contrato 015-076-2017, el cual si bien se encontraba vigente en tiempo (11 de diciembre de 2017), se encontraba agotado desde el punto de vista económico, toda vez que habían sido gastados y utilizados los recursos económicos disponibles en dicho contrato y su prórroga para el suministro de productos cárnicos; por ende, no basta que exista formalmente un contrato estatal, sino que resulta menester que exista real y materialmente un contrato estatal frente al cual y con cargo al cual se puedan suministrar y cancelar los productos.
Más aún, si se repara y analiza el Acta de Liquidación del Contrato 015-076-2017 suscrita entre las partes el 6 de septiembre de 2019, se observa claramente que: i) la última entrega de productos cárnicos con cargo a dicho contrato se efectuó el 2 de octubre de 2017 por un valor de $20.509.500; ii) el valor de los productos cárnicos suministrados entre el 22 de junio de 2017 y el 2 de octubre de 2017 ascendió a la suma de $900.000.000.oo; iii) para el 2 de octubre de 2017 se encontraba agotado presupuestalmente dicho contrato. 22.Concluye indicando que el suministro de los productos cárnicos reclamados por parte de Olga Rojas de Borrero a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares en el mes de octubre de 2017 no tuvo ni tiene su génesis, origen o fundamento en el Contrato 015-076-2017 sino en un requerimiento y por haber sido así instada por parte de la parte demandada.
En tal sentido, al no mediar un contrato estatal que Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 7 ampare o cobije el suministro de los productos y servicios, se cumple en el caso sub-judice con el elemento y requisito indicado por la jurisprudencia contencioso administrativa para la procedencia de la acción de enriquecimiento sin causa.
VI. DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. De la parte demandante 23.No presentó alegatos de conclusión. 6.2. De la demandada 24.Guardó silencio. 6.3. De la Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado 25.Guardó silencio. 6.4. Del concepto del Ministerio Público 26.Guardó silencio. II. CONSIDERACIONES
1. DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES 1.1. De la jurisdicción y competencia 27.De conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 8 28.Entre otros asuntos, conocerá de: “Los relativos a los contratos, cualquiera sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.” 29.La corporación es competente para conocer el presente asunto de acuerdo al artículo 153 del CPACA, que dispone que los tribunales administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 30.De igual forma, la competencia de la sala, en los términos del artículo 328 del CGP, se encuentra limitada a los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que de oficio deban adoptarse. 1.2.
De la oportunidad para demandar 31.Al tenor de lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2º, literal j) del CPACA, la acción única en pretensión de controversia contractual debe instaurarse en el término de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o derecho que le sirven de fundamento, los que en tratándose de contratos que requieran liquidación y se haya hecho de común acuerdo, se computan desde el día siguiente a la firma del acta. 32.Del material probatorio se tiene que el día 08 de febrero de 2018, Olga Rojas de Borrero radicó ante la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, bajo el radicado No. 2018-530-001703-02, oficio en el que presenta la relación de productos cárnicos pendientes de facturar, debidamente entregados y recibidos, objeto de la presente demanda; luego las partes contaban hasta el 09 de febrero de 2020 para incoar la demanda, y al radicarse la misma el 11 de septiembre de 2019 la misma se hizo en tiempo. 33.Por otra parte, se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, pues el 09 de abril de 2019, el apoderado de la parte demandante presentó ante la Procuraduría 55 Judicial II para Asuntos Administrativos solicitud de conciliación, despacho que el 4 de julio de 2019 expidió constancia de imposibilidad de acuerdo.
Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 9 1.3. De la legitimación en la causa por activa 34.Olga Rojas de Borrero, en calidad de víctima directa y gerente general de Salsamentaria Las Brisas, al ser quien reclama el pago del suministro de los productos cárnicos presuntamente entregados a la Entidad demandada conforme oficio radicado el 08 de febrero de 2018, se encuentra legitimada para actuar como parte dentro del proceso, aunado al hecho que confirió poder en debida forma. 1.4.
De la legitimación en la causa por pasiva 35.Agencia Logística de las Fuerzas Militares, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, y se encuentra llamada a responder por el presunto enriquecimiento sin justa causa con el suministro de productos cárnicos durante los meses de octubre y noviembre de 2017, confirió poder en debida forma por conducto y en general ha participado en las instancias procesales, luego, se encuentra legitimada por pasiva en el proceso.
2. DE LAS PRUEBAS ALLEGADAS AL PROCESO 36.Se hace relación de las pruebas que obran en el expediente digital: • Copia del Oficio sin número del 22 de agosto de 2018, suscrito por Olga Rojas de Borrero ante la Agencia Logística de las Fuerzas Militares. • Copia del Oficio sin número radicado ante la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, el día 08 de febrero de 2018, bajo el No. 2018-530-001703-2, suscrito por la señora Olga Rojas de Borrero. • Copia de correo electrónico enviado el día 02 de octubre de 2017, por parte de la dirección electrónica anab.rodriguez@agecialogistica.gov.co, correspondiente a la Coordinación Comedores de Tropa de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares. • Copia de correos electrónicos enviados los días 04, 06, 13, 20 y 28 de octubre de 2017, por parte de la dirección electrónica anab.rodriguez@agecialogistica.gov.co, Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 10 correspondiente a la Coordinación Comedores de Tropa de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares. • Copia de documento denominado ESPRO, con remisiones de productos cárnicos y el peso de las mismas. • Copia de las remisiones elaboradas por Olga Rojas de Borrero a nombre de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares. • Copia de documento denominado EMSUB, en el que se evidencian remisiones de productos cárnicos y el peso de las mismas. • Copia de las remisiones elaboradas por Olga Rojas de Borrero a nombre de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares. • Copia del contrato de suministro No. 015-044-2017 del 19 de abril de 2017. • Copia del contrato de suministro No. 015-076-2017 del 20 de junio de 2017. • Copia del contrato de suministro No. 015-098-2017 del 14 de noviembre de 2017. • Copia del contrato de suministro No. 015-100-2017 del 23 de noviembre de 2017. • Copia del contrato de suministro No. 015-110-2017 del 26 de diciembre de 2017. • Copia del contrato de suministro No. 015-118-2017 del 27 de diciembre de 2017. • Declaración rendida por la señora Ana Beatriz Rodríguez Correa – Auxiliar de Concina para la época de los hechos, en audiencia de pruebas llevada a cabo dentro del presente asunto, el día 27 de enero de 2021.
3. PROBLEMA JURÍDICO Y TESIS DE LA SALA 37.El problema jurídico que se plantea se contrae a establecer si ¿es responsable patrimonialmente la Agencia Logística de las Fuerzas Militares de los perjuicios causados a la accionante, con ocasión al presunto enriquecimiento sin causa en Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 11 que incurrió, al no asumir el valor correspondiente a $146.337.200 correspondiente al suministro de productos cárnicos durante los meses de octubre y noviembre de 2017? 38.Para la sala, se encuentra demostrada la responsabilidad a cargo de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, de acuerdo a las consideraciones que más adelante se expondrán. VII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. De la responsabilidad del Estado 39.El artículo 90 de la Constitución Política de 1991, consagra lo referente a la responsabilidad del Estado, indicando que la administración “responderá por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, es decir, que desde la perspectiva constitucional se previó una fórmula general de responsabilidad, tanto contractual como extracontractual, por acción u omisión de las ramas del poder público. 40.De la norma constitucional en cita se puede concluir que para imputar responsabilidad a la administración es necesario verificar la existencia de un daño antijurídico, es decir, aquél que la persona no estaba en obligación de soportar, así como efectuar un juicio de imputación, a fin de determinar si jurídica y fácticamente es atribuible a la entidad demanda, o si por el contrario se configura una causal de exoneración de responsabilidad – fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo de la víctima y/o hecho exclusivo y determinante de un tercero – así como la concurrencia de culpas en la producción del daño. 41.En el régimen subjetivo de responsabilidad como sistema clásico de imputación, impera la tesis de la culpa, falta o falla del servicio, a través de la cual se pretende indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, o lo que es lo mismo, consiste en la causación de un daño por una persona de derecho público que no ha actuado como debía hacerlo. 42.De igual forma, el Consejo de Estado ha establecido un régimen de responsabilidad sin culpa u objetiva, que se aplica de forma residual a la falla del Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 12 servicio y puede darse en dos supuestos, bien por haberse causado por el rompimiento de la carga pública de igualdad – daño especial – o un daño anormal – riesgo excepcional -, esto es, bajo una óptica objetiva de responsabilidad. 7.2.
Del enriquecimiento sin causa 43.El artículo 1494 del Código Civil, sobre las fuentes de las obligaciones establece: Artículo 1494. Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones, ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por la imposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia. 44.Se colige que las obligaciones tienen su origen en cinco (5) fuentes distintas: la Ley, es decir la imposición que una norma legal establece en cabeza de una persona en favor de otra; el contrato y cuasi-contrato, o aquella que nace del acuerdo de voluntades entre dos o más personas; y el delito o cuasi-delito, es decir, las obligaciones que emanan de la conducta punible, según los preceptos establecidos en la legislación penal. 45.Sin embargo, existe otra fuente de obligaciones subsidiaria, originada en la prohibición del enriquecimiento sin causa o enriquecimiento injusto, esto en aplicación de los principios generales del derecho12 y la jurisprudencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia3 y en el artículo 831 del Código de Comercio45. 46.La Corte Suprema de Justicia, de vieja data ha confirmado la existencia de esta fuente de obligaciones de naturaleza subsidiaria, que se presenta cuando existe 1 Ley 153 de 1887, artículo 8°Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho 2 Constitución Política de Colombia de 1991, articulo 230.Los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. 3 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil Magistrado. Sentencia de 07 de octubre de 2009, Magistrado Ponente Edgardo Villamil Portilla. Rad.: 05360-31-03-001-2003-00164-01. 4 Código de Comercio, articulo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 26 de mayo de 2010. Consejera Ponente (E): Gladys Agudelo Ordoñez. Rad.: 25000-23-26-000-2003-00616-01(29402): Retomando los planteamientos generales, resulta pertinente señalar que en nuestro ordenamiento jurídico el principio material fue positivizado como fuente de obligaciones por el artículo 831 del Código de Comercio, no obstante, de tiempo atrás el principio no escrito fue estructurado como regla general de derecho y, por ende, aplicable con fuerza de ley con fundamento en lo dispuesto por el artículo 8 de la ley 153 de 1887 que dispone: "Cuando no exista ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 13 una pérdida del patrimonio en cabeza de una persona y el beneficio o aumento proporcional del haber de otra, sin que concurra una relación de causalidad que justifique esta situación, como las demás fuentes de obligaciones antes enunciadas6. 47.Así pues, se tiene que las obligaciones nacen a través de la Ley, el contrato y cuasi-contrato, el delito y cuasi-delito y el enriquecimiento sin causa. 48.El enriquecimiento sin causa o injusto, ha sido definido por el Consejo de Estado en los siguientes términos: Como su nombre la indica, el enriquecimiento sin causa de suyo significa que la obligación por la que se reclama no tiene por causa directa un acuerdo de voluntades, un acto ilícito o en un precepto legal.
De manera que para su deducción no hay necesidad de indagar si la actuación de la administración que la origina es injusta, equivocada o ilegal y por ende si jurídicamente puede ser calificada de falla o falta del servicio como presupuesto para declarar la responsabilidad patrimonial del ente público de que se trate; es suficiente, entonces, constatar la existencia de los supuestos tácticos que tipifican la figura en el caso en estudio: una situación de hecho que da lugar a la prestación de un servicio a favor de la administración; el enriquecimiento obtenido por la entidad pública; el empobrecimiento correlativo y proporcional sufrido por el demandante y; la inexistencia de causa que justifique lo anterior.7 49.En pronunciamiento posterior de la misma corporación se afirmó que: Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del "enriquecimiento sin causa" parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas, sin que exista una causa eficiente y justa para ello.
Por lo tanto, el equilibrio patrimonial existente en una determinada relación jurídica, debe afectarse-para que una persona se enriquezca, y otra se empobrezca-mediante una causa que se considere ajustada a derecho. Con base en lo anterior se advierte que para la configuración del "enriquecimiento sin causa", resulta esencial no advertir una razón que justifique un traslado patrimonial, es decir, se debe percibir un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, sin que dicha situación tenga un sustento táctico o jurídico que permita considerarla ajustada a derecho.8 6 Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Civil, del 6 de septiembre de 1935 y del 19 de noviembre de 1936.
(G.J., Tomo XLIV, Págs. 474 y s.s.) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 20 de marzo de 1997. Consejero Ponente Dr. Juan de Dios Montes Hernández. Rad.:11933. 8 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 30 de marzo de 2006. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra.
Rad.: 25000-23-26-000-1999-01968-01 (25662). 17 Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 14 50.De los anteriores apartes jurisprudenciales puede concluirse que el enriquecimiento sin causa es aquella figura, que jurídicamente, es fuente de obligaciones y que se configura en eventos en los que dos personas se ven, la una aumentado su patrimonio y la otra disminuido de manera proporcionada, sin que se exista una causa legal que justifique esa situación. 51.Respecto de la naturaleza de la actio in rem verso, debe tenerse en cuenta que lo que con ésta se pretende no es la de indemnización de un daño, si no compensar la pérdida que ha sufrido el patrimonio de una persona en el monto exacto en que su haber se redujo9. 52.Así pues, quien invoque a su favor esta figura, no se encuentra frente a la tradicional forma de reparación de un daño, es decir, de manera integral la indemnización de los menoscabos patrimoniales, morales y alteraciones graves de las condiciones de existencia, sino a aquello que en efecto, y que sea debidamente probado, haya menguado el patrimonio de una persona en aumento proporcional del de otra, compensando el valor ganado por el beneficiario del enriquecimiento sin causa, pues toda vez que considerar que se debe cancelar más allá o menos de lo que corresponde altera la naturaleza de la figura pues quien se benefició encuentra con el aumento del monto de su obligación reducido injustificadamente su patrimonio o quien se afectó encuentra acrecentadas sus arcas en suma distinta de aquello que se le sustrajo sin justa causa10, es decir, existiría un "enriquecimiento sin causa" a favor del perjudicado. 53.Siempre bajo el concepto de que el enriquecimiento sin causa es de orden subsidiario, toda vez que su demanda sólo procede en los eventos en que el perjudicado no cuente con otro mecanismo legal para reclamar la compensación por el detrimento de su patrimonio11.
La actio in rem verso es procedente en asuntos como el que está bajo estudio, es decir cuando no medie entre los sujetos un 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Consejera Ponente (E): Gladys Agudelo Ordoñez. Rad.: 25000-23-26-000-2003-00616-01(29402). A este respecto es de anotar que puede suceder que no exista coincidencia o igualdad entre el valor del empobrecimiento y el correlativo enriquecimiento del otro patrimonio, puesto que: i) el enriquecimiento es superior al empobrecimiento, evento en el cual el valor de la reparación será por el monto del empobrecimiento, con lo cual se restablece el patrimonio afectado, puesto que la acción no puede convertirse en nueva fuente de enriquecimiento o, dicho de otro modo, no puede a costa del ejercicio de la acción producirse otra situación inequitativa; ii) cuando el enriquecimiento es inferior al empobrecimiento, el valor de la compensación será por el monto del enriquecimiento, puesto que el titular del patrimonio enriquecido no puede resultar condenado por una suma mayor de aquella que realmente ingresó injustificadamente a su patrimonio y ello, porque la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente de obligaciones no conduce a la indemnización de un daño sino a la compensación de un detrimento patrimonial injustificado. 10 Ibídem.
( ) no existe causa jurídica que medie en el desplazamiento patrimonial, de suerte que la figura responde completamente a la realización de valores morales y éticos deseables para la convivencia pacífica y la cooperación entre los integrantes del conglomerado, equidad, justicia y buena fe, pero el distorsionar el contenido de la figura al solucionar una situación inequitativa se traduce en otra situación igualmente inequitativa en relación con el enriquecido. 11 Ibídem.
Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 15 contrato estatal12, y sin embargo se haya proporcionado por parte de un persona natural o jurídica bienes o servicio de los cuales se haya beneficiado el Estado. 54.Se han precisado una serie de elementos necesarios, sin los cuales no es plausible afirmar que se ha configurado el enriquecimiento sin causa, a saber: 1.
Un enriquecimiento que conlleva un aumento económico patrimonial en la parte enriquecida, bien porque recibe nuevos bienes o porque no tiene que gastar los que poseía. 2. Un empobrecimiento o disminución patrimonial del actor en cualquier forma que negativamente afecte su patrimonio económico. 3. Una relación de causalidad, es decir, que el enriquecimiento de una de las partes sea consecuencia del empobrecimiento de la otra. 4.
La ausencia de causa, esto es, que ese enriquecimiento no tenga justificación de ninguna naturaleza, porque si la tiene, no se podría estructurar la figura de otro medio de control. 5. Que el demandante no pueda ejercer otra acción diferente13. 55.En Sentencia de 19 de noviembre de 2012, Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado14, unificó la jurisprudencia en lo referente al enriquecimiento sin causa; señalando que es imperativo que para la prestación de servicios o suministro de bienes a la administración medie el contrato, previo agotamiento de los procedimientos de Ley. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 12 de mayo de 2011.
Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez. Rad.: 47001-23-31-000-2001-00399-01(26758) ( ) Respecto de la actio in rem verso, en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha precisado que dicha acción independiente y autónoma resulta procedente siempre que no exista un contrato estatal, porque cuando éste constituye, como en este caso, la fuente de una controversia, la ley prevé como acción pertinente la de controversias contractuales. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 15 de abril de 2010. Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez. Rad.: 19001-23-31-000-1996-08007(18014). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 6 de septiembre de 1991. Consejero Ponente Daniel Suárez Hernández. Expediente 6306. 14 Consejero Ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Rad. No. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) 19 Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 16 56.No obstante lo anterior, restringió el uso de la figura de la actio in rem verso a una serie de eventos precisos en que los particulares prestan algún tipo de servicio al Estado sin que medie algún tipo de contrato, así: 8.De los hechos probados 57.En el año 2017 entre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y Olga Rojas de Borrero en calidad de propietaria del establecimiento Salsamentaría Las Brisas suscribieron 6 contratos de suministro de productos cárnicos cuyo objeto se definió como suministro de carnes frías con destino a los comedores de tropa y otras unidades militares abastecidas por la Agencia Logística de las Fuerzas Militares Regional Tolima Grande así: No. de contrato Fecha de Perfeccionamiento Plazo de Ejecución Valor del contrato 015-044-2017 09-04-2017 31-08-2017 $627.000.000,oo Adición 1: $313.400.000,oo Total: $940.400.000,oo 015-076-2017 20-06-2017 11-12-2017 $600.000.000,oo Adición 1: $300.000.000,oo Total: $900.000.000,oo Forma de pago: “(…).
La Agencia Logística de las Fuerzas Militares Regional Tolima grande cancelará contra entrega en pagos evidenciados en el acta de entrega, de forma mensual. Para efectos de pago, es indispensable la presentación de la siguiente documentación: 1. Previo el cumplimiento de los trámites administrativos que determine la Regional Tolima Grande dentro de los treinta (30) días siguientes a la entrega del acta parcial debidamente perfeccionada, donde constará la conformidad con las condiciones en las que se hace la entrega, la fecha en la que se recibe y el valor Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 17 de los servicios recibidos, así como la radicación de los siguientes documentos: Factura de Venta (…). 5.
Acta de Recibo a satisfacción debidamente diligenciada por el supervisor del contrato y el delegado del contratista (…) 015-098-2017 14-11-2017 31-12-2017 $600.000.000,oo Adición 1: $150.000.000,oo Total: $750.000.000,oo 015-100-2017 23-11-2017 31-12-2017 $480.000.000,oo Adición 1: $240.000.000,oo Total: $720.000.000,oo 015-110-2017 26-12-2017 30-06-2018 Adición 1: 30-08-2018 $1.000.000.000,oo Adición1: $200.000.000,oo Adición 2: $200.000.000.oo Total: $1.400.000.000,oo 015-118-2017 27-12-2017 28-02-2018 $300.000.000,oo Adición 1: 150.000.000,oo Total: $450.000.000,oo 58.El 2 de octubre de 2017, mediante correo electrónico la Coordinadora Comedores de Tropas de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares con destino a la salsamentaria las Brisas, cuyo asunto refiere: “pedido Emsub” y que indica: “Buen día, por favor entregar Martes 3/10/17 Carne de res 600 Kilos Carne picada 300 Kilos Salchicha manguera 240 Kilos Chorizos 4800 unidades.
Jueves 5/10/17 Carne de cerdo 300 Kilos Carne de res 600 Kilos Carne molida 240 Kilos Salchicha manguera 240 Kilos Hamburguesa 2400 unidades. Hasta otra oportunidad”. 59.El 02 de febrero de 2018, Olga Rojas de Borrero radicó ante la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, bajo el No. 2018-530-001703-2, Oficio sin número en el que precisa: “(…) Atendiendo su solicitud del 30 de Enero de 2018, envío relación pendiente por facturar, debidamente entregado y recibido por ustedes con corte al 31 de Enero del año en curso”; en el mismo se relacionan los siguientes productos: Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 18 60.Igualmente, el 08 de febrero de 2018 con No, 2018-530-001703-2 Olga Rojas Borrero presentó nuevamente ante la accionada estado de cuenta pendiente por legalizar al 31 de julio de 2018, solicitud que reiteró el 22 de agosto de 2018 así: 61.Que Olga Rojas de Borrero suscribió remisiones a nombre de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, por valor total de $166.070.500, así: 62.Que las anteriores remisiones fueron relacionadas en las facturas No. 29710, 29635 y 29733, tal y como se observa de la relación de remisiones visible en el expediente digital así: Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 19 -Comedor ESPRO -Comedir EMSUB 63.De otra parte, en audiencia de pruebas se recepcionó testimonio de Ana Beatriz Rodríguez Correa – Auxiliar de comedor-, quien aduce lo siguiente: “( ) PREGUNTADO: Tiene conocimiento de los productos cárnicos que fueron suministrados durante los meses de octubre y noviembre de 2017 a las Fuerzas Militares Regional Tolima.
CONTESTÓ: Si señora si fueron suministrados por ella. PREGUNTADO: Porque tiene conocimiento y explíquele al despacho. CONTESTÓ: Laboraba en Agencias Logísticas de las Fuerzas Militares. PREGUNTADO: En que cargo. Contestó: estaba como auxiliar de comedores y en noviembre pase a ser coordinadora de alimentos. ( ) PREGUTNADO: Fueron recibidos esos productos.
CONTESTÓ: Si señora por los coordinadores de alimento. PREGUNTADO. Fueron cancelados esos productos: Contestado: que yo sepa no. PREGUNTADO: Esos productos cárnicos estaban destinado a las fuerzas militares. CONTESTÓ: a los comedores que suministra la alimentación a las fuerzas militares... PREGUNTADO: Respecto de las entregas que usted dice solicitó estaban amparados bajo los contratos de suministro 044 del 2017 o del 076, 110, 118 0 del 100..
CONTESTÓ: Había una parte que estaba amparado sobre eso y otra se entregó sin contratación. PREGUNTADO: Como sabe usted cuales fueron entregados bajo el contrato y cuáles no estaban amparadas bajo el contrato. CONTESTÓ: la contratación lleva un control, la agencia lleva un control de eso. PREGUNTADO. Como usted manifiesta que no se le ha cancelado a ella a la señora Olga Borrero, manifieste que no Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 20 se le ha cancelado a ella a la demandante o carnes las brisas.
CONTESTÓ: una carne entregada en enero. PREGUNTADO. Qué carne, ¿cuánta carne? CONTESTÓ: Ahí si me corcharon porque yo no tengo la información. ( ) tengo entendido que los directores en ese tiempo hablaron con la señora para que nos suministra para no dejar desabastecidos a los soldados a los comedores. PREGUNTADO. Tiene entendido, le consta, sabe.
CONTESTÓ. Tengo entendido eso. PREGUNTADO. Osea no le consta. No. PREGUNTADO. Le puede manifestar al despacho usted como hacía los pedidos. CONTESTÓ: Primero me realizaban la solicitud de lo que necesitaba cada comedor y se hacía un cuadro y se le pasaba al coordinador de comedores para que lo aprobara y él decía envíe y de ahí se mandaba a cada proveedor.
( ) PREGUNTADO. Esos productos que se entregaron los meses de octubre y noviembre tenían algún respaldo contractual. CONTESTÓ: No. PREGUNTADO. Cómo sabe usted si existía o no soporte contractual. CONTESTÓ. Por un cuadro que se llevaba por el control del contrato. 64. Ahora bien de la carpeta de antecedentes contractuales aportadas por la accionada, en 800 folios se observan los 18 informes de supervisión del contrato suscritos por el supervisor Jorge Alerto Patiño, cuyo valor inicial fue de $600.000.000,oo adicionado posteriormente en $300.000.000,oo para un valor toral del contrato 015-076-2017 de $900.000.000,oo así: No. de Informe Fecha Facturado del contrato Saldo del contrato 1 29/06/2017 $176.116.300,oo $423.883.700,oo 2 29/06/2017 $248.139.800,oo $351.860.200,oo 3 11/07/2017 $293.511.400,oo $306.488.600,oo 4 14/07/2017 $302.716.400,oo $297.283.600,oo 5 18/07/2017 $334.802.000,oo $265.198.000,oo 6 21/07/2017 $412.468.100,oo $187.531.900,oo 7 26/07/2017 $531.756.100,oo $68.243.900,oo 8 28/07/2017 $569.993.800,oo $30.003.200,oo 9 31/07/2017 $567.134.200.oo $23.865.000,oo 10 11/08/2017 $584.458.800,oo $315.541.200,oo Lo anterior con ocasión a la adición presupuestal del contrato de $300.000.000,oo 11 15/08/2017 $598.488.800,oo $301.511.200,oo 12 15/08/2017 $612.122.500,oo $287.877.500,oo 13 17/08/2017 $639.573.100,oo $260.426.900,oo 14 17/08/2017 $680.192.100,oo $219.807.900,oo 15 28/08/2017 $726.086.600,oo $173.913.400,oo Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 21 16 02/09/2017 $727.358.600,oo $172.641.400,oo 17 18/09/2017 $753.266.500,oo $146.733.500,oo 65.El último informe de supervisión aportado corresponde al No. 16 en el que se especifica como facturado del contrato $753.266.500,oo y saldo a favor del contrato $146.733.500,oo correspondiente al 16.30% pendiente por ejecutar al 9 de septiembre de 2017, sin obre más reportes de supervisión del contrato 015-076- 2017. 66.Sin embargo, conforme el acta de liquidación del contrato No. 015-076-2017 se tiene que se realizaron los siguientes pagos, a las siguientes facturas: Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 22 Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 23 Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 24 67.
Así mismo, de dicho documento también se acreditó que la última entrega con cargo a dicho contrato se recibió por parte de la accionada el 2 de octubre de 2017, por un valor total de $20.509.500,oo (ver folio 6 de la liquidación del contrato). 9. Del caso concreto 9.1.Del daño 68.Para determinar la responsabilidad del Estado, como primera medida debe acreditarse la existencia de un daño en tanto se configura como “[…] el primer elemento de la responsabilidad, y de no estar presente torna inoficioso el estudio de la misma, por más que exista una falla del servicio […]”15. /15 Juan Carlos Henao.
El Daño: Análisis Comparativo de la Responsabilidad Extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés, 1ra edición segunda reimpresión, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2007, pág 35. Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 25 69.En este punto debe advertirse que pretende la parte actora el pago de $146.337.200,oo correspondiente al suministro de productos cárnicos durante los meses de octubre y noviembre de 2017 a la Agencia Logística de Las Fuerzas Militares– con el cual se surtía los comedores de los miembros de las fuerzas militares de la base Tolemaida. 70.Para acreditar el daño, esto es, la correspondiente entrega de los suministros cárnicos a la accionada, se aportó oficio del 2 de febrero de 2018, suscrito por Olga Rojas de Borrero propietaria de Salsamentaria Las Brisas, cuyo asunto refiere “Estado de cuenta” a 31 de enero de 2018, por valor de $146.337,200 en el que se refiere las cantidades de productos cárnicos presuntamente entregados a EMSUB y ESPRO. 71.Así mismo, se aporta documentos suscritos por Olga Rojas de Borrero denominados Remisiones a nombre de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares durante el mes de octubre de 2017, por un valor total de $166.070.500, en la cuales firma como aceptada Olinda Linares y Julio Barrios, las cuales no fueron tachadas de falsa y con las que se acredita la entrega de los suministros cárnicos, lo cual genera una pérdida patrimonial que actualmente persiste, y que se despacharon así: FECHA PRODUCTO DESPACHADO DESTINO VALOR 2017/10/04 Tocino, Pierna de Cerdo, Milanesa ESPRO $6.714.000 2017/10/08 Milanesa ESPRO $8.268.000 2017/10/11 Tocino, Pierna de Cerdo ESPRO $4.707.500 2017/10/12 Milanesa ESPRO $8.427.000 2017/10/16 Milanesa ESPRO $8.427.000 2017/10/22 Milanesa ESPRO $8.487.000 2017/10/18 Tocino, Pierna de Cerdo, Milanesa ESPRO $13.194.500 2017/10/29 Milanesa EMSUB $5.088.000 2017/10/08 Milanesa, Milanesa Picada EMSUB $11.486.000 2017/10/11 Milanesa, Pierna de Cerdo, Molida Especial EMSUB $11.966.000 2017/10/12 Milanesa EMSUB $4.134.000 Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 26 2017/10/16 Milanesa, Milanesa Picada EMSUB $9.240.000 2017/10/18 Milanesa, Milanesa Picada EMSUB $1.306.000 2017/10/23 Milanesa EMSUB $4.023.000 2017/10/23 Milanesa EMSUB $10.096.500 2017/10/29 Milanesa, Milanesa Picada EMSUB $9.240.000 2017/10/25 Molida Especial EMSUB $2.680.000 2017/10/02 Milanesa, Milanesa Picada EMSUB $17.226.000 2017/10/04 Pierna de Cerdo, Milanesa y Molida Especial EMSUB $12.636.000 9.2.De la imputación 9.2.1.De las consideraciones de la sala 72.El centro del debate jurídico del proceso se subsume a determinar si los suministros cárnicos despachados a la accionada durante los meses de octubre y noviembre de 2017 corresponden a la vigencia del contrato 015-0076-2017 celebrado con la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, sin que mediara pago por parte del Ejército Nacional, constituye un enriquecimiento sin justa causa de esta última (administración), en cuyo caso se encuentra sujeto a indemnización. 73.
La parte accionante manifiesta que mediante el oficio radicado el 02 de febrero de 2018 allegó comunicación indicando productos debidamente entregados y recibidos a 31 de enero de 2018 pendientes de facturar, por valor de $146.337.200,oo; solicitud de reiteró el 8 de febrero y 22 de agosto de 2018. 74.A fin de demostrar la celebración, ejecución y pago del contrato de suministro de productos cárnicos No. 015-076-2017, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares aportó al plenario los antecedentes administrativos contentivos del contrato los documentos que certifican la ejecución del contrato y el acta de liquidación, signado por la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y Olga Rojas de Borrero en calidad de representante legal de Salsamentaria las Brisas, en la que las partes expresan cumplidas las obligaciones recíprocas, y se declaran a paz y salvo.
Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 27 75. El primer aspecto a verificar es si conforme a los hechos acreditados, el sub judice se ajusta a los presupuestos de procedencia del enriquecimiento sin causa, conforme la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 19 de noviembre de 2012. 76.Tal y como se desprende de las pruebas obrantes en el proceso, en el sub lite se acreditó la ejecución del contrato de suministros cárnicos No. 015-076-2017 por parte de Olga Rojas de Borrero en calidad de representante legal de Salsamentaria las Brisas, con los antecedentes administrativos obrante en el expediente. 77.Bajo esa línea de pensamiento, recuerda la sala que con ocasión al proceso de selección 015-088-2017, el 20 de junio de 2017 se suscribió entre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y Olga Rojas de Borrero en calidad de representante legal de Salsamentaria las Brisas, cuyo objeto era “ el suministro de carnes de res y carne de cerdo, con destino a los comedores de tropa de acuerdo a los lugares establecidos y cuando se requiera en algún otro comedor administrado por la regional, en vencimiento del saldo de los contratos vigentes” por valor de $900.000.000,oo, y liquidado por mutuo acuerdo. 78.
Cabe recordar que conforme la jurisprudencia de unificación, es necesario que de manera objetiva y manifiesta se demuestre la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos. 79.Conforme lo anterior, la sala procede a revisar si se cumplen los elementos que configuran el enriquecimiento sin causa, para determinar si se puede condenar al ente demandado al pago de los dineros adeudados al existir una obligación nacida del enriquecimiento sin causa. 80.
Respecto del enriquecimiento de un patrimonio correlativo al empobrecimiento de otro, en el proceso se demostró que a solicitud del el coordinador de comedores de tropas de Tolima, el 2 y 5 de octubre de 2017 se solicitó a la Salsamentaria Las Brisas el suministro de productos cárnicos por valor de $146.337.200,oo, con ocasión al contrato de suministro No. 015-076-2017, productos que fueron despachados entre el 4 y 29 de octubre de 2017, y que insiste la demandante no fueron cargados al contrato No. 015-076-2017 en razón a que si bien se encontraba vigente en tiempo (11 de diciembre de 2017), al momento de dichas entregas ya se Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 28 había agotado presupuestalmente, es decir, existe un enriquecimiento y un empobrecimiento correlativo entre la parte actora y el Ejército Nacional. 81.Teniendo en cuenta, de conformidad con el acta de liquidación mutua suscrita entre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y Olga Rojas de Borrero en calidad de representante legal de Salsamentaria las Brisas que se ejecutaron y se pagaron por el suministro cárnico dentro del contrato No. 015-076-2017, es claro que con cargo presupuesto del mismo, la última entrega de bienes a la accionada y recibida a satisfacción se efectúo el 2 de octubre de 2017 por un valor de $20.509.500,oo, y los bienes de los cuales alega la accionante se encuentran pendiente de pago y que no fueron cargados a dichos contrato se efectuaron entre el 4 y 29 de octubre de 2017, circunstancia que se acreditó con la cuenta de cobro radicada por la accionante el 2 de febrero de 2018 por valor de $146.337.200,oo correspondiente a 1548 kilos de carne de cerdo, 6395 kilos de carne de res, 701 kilos de carne picada y 330 kilos de tocino, resultando notorio que existió un enriquecimiento en el patrimonio de la accionante. 82.
Lo anterior, en tanto que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares se benefició con el suministro de bienes cárnicos con las entregas realizadas entre el 4 y 29 de octubre de 2017 sin que a la fecha se realizará el correspondiente pago, padeciendo así la accionante un menoscabo en su patrimonio. 83. También se encuentra que tal situación de desequilibrio adolece de una causa jurídica, es decir, no emana de ninguna de las fuentes de obligaciones consignadas en el artículo 1494 del Código Civil, descartando la existencia de una obligación con fundamento en la ley o el delito, los cuales no vienen al caso bajo estudio, y que de lo encontrado en el cúmulo procesal, se encuentra que la relación entre las partes no nació de un convenio entre las partes, conforme los requisitos de la Ley 80 de 1993, por lo cual se descarta como fuente de obligaciones el contrato, pues finalmente dichos suministros no se dieron dentro del contrato No. 015-076-2017 suscrito entre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y la representante legal de la Salsamentaria Las Brisas, pues como se itera la última entrega bajo dicho contrato se efectúo el 2 de octubre de 2017, tal y como claramente lo reveló el acta de liquidación. 84.
Acreditado el enriquecimiento injusto, es menester determinar de conformidad a lo señalado en la jurisprudencia del Consejo de Estado para la procedencia de la Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 29 actio in rem verso que los supuestos tácticos ya relacionados se enmarquen en una de las siguientes causales: - Demostrar fehacientemente que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su autoridad atribuyó al respectivo particular la ejecución de prestaciones para su beneficio. - La situación de urgencia del servicio prestado para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud. - En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y solicita la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno. 85.
Respecto de la primera de las causales, la sala advierte de conformidad al material probatorio arrimado al expediente, en especial a los correos electrónicos aportados junto con la demanda se demostró que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares a través de la coordinadora de comedores de tropas Ana Beatriz Rodríguez Correa solicitó a la salsamentaria Las Brisas el suministro de bienes cárnicos para los comedores ESPRO y EMSUB, quien en audiencia de pruebas explicó que una vez se realizaba la solicitud de lo que necesitaba cada comedor, se hacía un cuadra para que lo aprobará el coordinador y de ahí se remitía la petición al proveedor.
Además manifestó que las entregas de octubre y noviembre no se encontraban amparados por el contrato 015-076-2017 y que en aras de evitar el desabastecimiento de los comedores de los soldados los directores solicitaron al proveedor continuar con el despacho de bienes cárnicos. 86.Adicionalmente se reitera que mediante oficio del 2 de febrero de 2018, la accionante radicó ante la demandada relación de productos debidamente entregados y pendientes por facturar a 31 de enero de 2018, por valor de $146.337.200, petición que reiteró el 8 de febrero y el 22 de agosto de 2018 sin respuesta alguna. 87.
De acuerdo a lo anterior, para la sala se encuentra acreditado que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares tenía cognición de la situación, es decir, que el contrato 015-076-2017 se terminó presupuestalmente, y en aras de continuar abasteciendo bienes cárnicos a los comedores pidió al proveedor continuar con los Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 30 despachos requeridos, sin que mediara de por medio otro contrato o convenio suscrito entre la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y la salsamentaria Las Brisas que permitiera sustentar contractualmente el pago por los bienes entregados entre el 4 y 29 de octubre de 2017 cuyo valor asciende a$146.337.200,oo. 88.Para la sala se configura uno de los presupuestos determinados jurisprudencialmente por el Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso consistente en que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares en ejercicio de su autoridad atribuyó a la accionante al suministro de bienes cárnicos para los comedores para su beneficio. 89.
En este punto cabe advertir que la buena fe objetiva se presume, dado que de conformidad al artículo 29 de la Constitución Política16 se refleja de forma general en las actuaciones ejercidas por los particulares e integrantes de derecho público, mientras la subjetiva no es susceptible de presunción por cuanto tiene que ver con el fuero interno de la persona. 90.
Así las cosas, se demuestra la existencia de un enriquecimiento sin causa por parte de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, además los supuestos de hecho del asunto sub lite se subsumen en uno de los supuestos determinados por el Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso, teniendo en cuenta que la accionada en ejercicio de su autoridad solicitó a la hoy demandante continuará con el suministro de bienes cárnicos para evitar el desabastecimiento en comedores pese a que presupuestalmente el contrato 015-076-2017 se había agotado, por ello deben ser reconocidas las pretensiones de la demanda. 10.De la medida del daño 91.De acuerdo a las pruebas obrantes en el proceso se acreditó que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares adeuda a Olga Rojas de Borrero representante legal de la Salsamentaria Las Brisas la suma correspondiente a $146.337.200,oo por concepto de entrega de suministros cárnicos para comedores entre el 4 y 29 de octubre de 2017.
En razón de lo anterior, el aludido valor habrá de ser actualizado de conformidad a la siguiente fórmula: 16 Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 31 Ra = Rh Índice Final (If) Índice Inicial (Ii) Donde: Ra = Renta actualizada a establecer Rh = Renta histórica. $146.337.200,oo If = Índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, del mes anterior a esta sentencia, es decir mayo de 2024 o último publicado.
Ii = Índice de precios al consumidor, certificado por el DANE del mes en el que se debía realizar el pago, es decir enero de 2018. Ra = $146.337.200,oo 142,32 97,53 Ra = $213.541.580,oo XI. CONCLUSIÓN 92.Para la sala, debido a que se configura uno de los supuestos determinados por el Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso en el sub lite, motivo por el cual se determinará REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
XII.COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO 93.Es procedente condenar en costas de primera y segunda instancia a la parte demandada que resultó vencida, por cuanto de conformidad con los artículos 188 del CPACA, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, dispone que éstas proceden cuando se revoque la del inferior, por tanto, la Nación Agencia Logística de las Fuerzas Militares será condenada a pagar las costas primera y segunda instancia, las cuáles serán liquidadas por la secretaría de primera instancia. Se abstiene la sala de condenar en costas a la parte actora, en razón a que el recurso prosperó parcialmente. 94.Respecto de las agencias en derecho, que fueron reguladas mediante Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 32 Consejo Superior de la Judicatura, determinando que, en los procesos administrativos de primera instancia, con cuantía, corresponden entre el 3% y el 7.5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. Y en segunda instancia entre 1 y 6 SMMLV. 95.En se orden se reconocen las mismas a favor de la parte actora y en contra de las demandadas en partes iguales, en la suma de equivalente al 3% de las pretensiones reconocidas para primera instancia y 1 SMMLV para segunda instancia sumas que será tenida en cuenta al liquidar las costas procesales por la secretaría del a quo.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia del 22 de febrero de 2021, proferida por el Juzgado 63 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Tercera, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación – Agencia Logística de las Fuerzas Militares, por los perjuicios causados a Olga Rojas de Borrero Representante Legal de la Salsamentaria Las Brisas, de acuerdo a los argumentos expuestos en la presente providencia, y en consecuencia.
TERCERO: CONDENAR a la Nación – Agencia Logística de las Fuerzas Militares a pagar a favor de Olga Rojas Borrero por concepto de perjuicios materiales la suma de DOSCIENTOS TRECE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y UN MIL QUINIENTOS OCHENTA MIL PESOS ($213.541.580) m/cte.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo a las razones expuestas en el presente fallo. Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 33 QUINTO: CONDENAR EN COSTAS DE PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA a favor de la parte actora y en contra de la demandada Nación Agencia Logística de las Fuerzas Militares de conformidad con lo dispuesto en el mediante Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en la suma de equivalente al 3% de las pretensiones reconocidas para primera instancia y 1 SMMLV para segunda instancia sumas que será tenida en cuenta al liquidar las costas procesales por la secretaría del a quo.
SEXTO: Por Secretaria NOTIFICAR el presente proveído de acuerdo con el artículo 205 del CPACA, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 20211, en forma personal a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico, según lo dispone el artículo 197 ibidem, para lo cual, se tendrán en cuenta los correos proporcionados por los intervinientes, así, al demandante: crobledosolano@yahoo.com; al demandado: notificaciones@agencialogistica.gov.co, sandra.quiroga@agencialogistica.gov.co.
Igualmente se notificará al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
SÉPTIMO: Una vez ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones secretariales de rigor, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala según Acta No. de la fecha. HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado FRANKLIN PÉREZ CAMARGO CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la sala de decisión la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. pbp Radicado: 11001-33-43-063-2019-00299-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Olga Rojas de Borrero Demandado: Agencia Logística de Fuerzas Militares Sentencia de Segunda Instancia 34