REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA - SUB SECCIÓN B Magistrado Ponente: HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Bogotá D.C, Diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001–33–43-061-2019-00104-01 Actor: OLEYSA LILIANA OBANDO QUIÑONES Y OTROS Demandado: LA NACIÓN– MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO TERRITORIAL -UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS Y DESASTRES UGRD – DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – MUNICIPIO DE MOCOA Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Instancia: SEGUNDA Sistema: ORALIDAD Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver los recursos de apelación presentado por la parte actora y las accionadas, contra la sentencia dictada el 27 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado 61 Administrativo del Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Tercera, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. De la demanda 1.El 02 de mayo de 2019, Oleysa Liliana Obando Quiñones quien actúa en nombre propio y en representación de su hija Valentina Alfons Gutiérrez Obando por conducto de apoderada judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Unidad para la Gestión de Riesgos y Desastres, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – Corpoamazonia- Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa para que declare su responsabilidad administrativa y patrimonial en razón de los perjuicios ocasionados con ocasión a la avalancha ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el Municipio de Mocoa Putumayo.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 2 1.1.1. De las pretensiones 2.Se determinaron de la siguiente forma en la subsanación de la demanda: “PRIMERO: Que LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONÍA – DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – MUNICIPIO DE MOCOA, son solidaria, patrimonial y administrativamente responsable de los perjuicios ocasionados a los demandantes con ocasión de la flagrante omisión de tomar las medidas administrativas correspondientes con el fin de evitar e impedir la destrucción descomunal que conllevó la avenida torrencial ocurrida el 01 de Abril del año 2017.
SEGUNDO: Que en consecuencia, se condene a LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONÍA – DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – MUNICIPIO DE MOCOA, a pagar a cada uno de los demandantes, o a quien les represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden moral, los cuales se estiman como mínimo en la suma de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes para uno, o el máximo que fije la Jurisprudencia para la época del fallo, o en su defecto, en forma genérica como reparación del daño ocasionado.
TERCERA: Que igualmente se condene a LA NACIÓN – MINISTERIODE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONÍA – DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – MUNICIPIO DE MOCOA, a pagar el demandante los perjuicios materiales causados a título de daño emergente, representado en la pérdida de sus muebles y enseres que por presunción legal hacían parte de su hogar.
CUARTA: De la misma forma, se condene a LA NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONÍA – DEPARTAMENTO DE PUTUMAYO – MUNICIPIO DE MOCOA, a entregar a los demandantes una vivienda digna, bajo la modalidad del programa ¨Mi Casa Ya¨, tal como lo prometió el señor Presidente JUAN MANUEL SANTOS, en visitas realizadas al Putumayo para el momento de la tragedia.
QUINTA: Que la sentencia que se profiera dentro del presente medio de control, sea cumplida por la entidad demandada dentro del término del artículo 192 al 195 del C.P.A.C.A. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 3 SEXTA: Que la parte demandada deberá liquidar y pagar a favor de mis mandantes, los intereses moratorios a partir de la fecha en que quede en firme la providencia por medio de la cuales estableció el reconocimiento del pago de los perjuicios causados, conforme sentencia C 188-99, de la Honorable Corte Constitucional, sala plena.
SÉPTIMA: Que se condene en costas y agencias en Derecho a los demandados.” 1.1.2. De los hechos 3.El fundamento fáctico de la demanda es el que a continuación se sintetiza. 4.Las demandantes vivían en arriendo en el barrio El Progreso del municipio de Mocoa, donde además tenían un local comercial denominado “Asoco TV” del provenían sus ingresos.
Situación que se certificó por parte del presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio en mención. 5.El 23 de noviembre de 2015, el Departamento del Putumayo y Juan Diego Peña Pirazan celebraron un contrato de consultoría para la realización de estudios detallados respecto a la amenaza de inundación en el municipio de Mocoa, estudio que fue entregado el 26 de agosto de 2016 recomendando una serie de obras no fueron ejecutadas. 6.En los años 2015 y 2016, el representante a la cámara Orlando Guerra de la Rosa radicó en la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres una advertencia respecto al alto riesgo de producirse una catástrofe por el desbordamiento de los ríos en el municipio de Mocoa.
También solicitó una visita urgente que afirmó nunca se realizó. 7.El 31 de marzo de 2017, aproximadamente entre las 10:30 y las 11 de la noche, la quebrada La Taruca se desbordó y arrastró las quebradas de El Conejo, La Taruquita, La Campucana, San Antonio, El Sangoyaco y El Mulato arrasando barrios enteros y en general todo a su paso.
Adicionalmente, destruyó casi toda la subestación de energía eléctrica de Mocoa y el acueducto y alcantarillado municipal. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 4 8.La avalancha destruyó el inmueble en el que vivían las demandantes, así como los muebles, enseres y pertenencias personales.
Lo anterior quedó registrado formalmente en Registro Único de Damnificados, caso 639. 1.1.3. De los fundamentos de la parte actora 9.Alega que las entidades demandadas son administrativamente responsable de los daños causados por acción y por omisión de las muertes de un número indeterminado de fallecimientos a causa del desastre por la avenida torrencial ocurrida en el Municipio de Mocoa, en virtud de ello deberán responder por daños materiales y morales en virtud de las fallas en la atención y prevención del desastre natural, debido al incumplimiento de las siguientes normas: La ley 388 en los artículos 8, 12, 13, 14, 15 y 16 considera que en los planes de ordenamiento Territorial deben incluir las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos por amenazas naturales. 10.El artículo 40 de la ley 1523 de 2012, los artículos 1 y 2 de la Resolución No 0448 del 17 de julio de 2014 entre otras. 1.2.De la contestación de la demanda 1.2.2.
Del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 11.Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, presentando como argumento de defensa las siguientes excepciones: 12.- Fuerza mayor o caso fortuito: De conformidad con el artículo 64 del Código Civil y la naturaleza de los hechos, los mismos constituyeron una fuerza mayor, en tanto son imprevistas e imposibles de resistir como un naufragio, un terremoto, o el apresamiento de enemigos.
Era imposible para el Estado atender exclusivamente la erosión y manejar las riberas del río Mulato y las quebradas El Conejo, La Taruquita, La Campucana, San Antonio y el Sogamoso, y el manejo de las aguas que desbordaron el cauce del río. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 5 13.- Ausencia de daño causado a los demandantes y la responsabilidad del Ministerio: En tanto los presuntos perjuicios sufridos por las demandantes provenían de factores ajenos a la actividad legal del Ministerio, por lo que el daño no le resultaba imputable. 14.- Falta de legitimación en la causa, resuelta en auto del 15 de diciembre de 2020. 1.2.3.
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONÍA 15.Se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto la entidad actuó dentro del ejercicio de sus facultades legales, adoptando todo tipo de acciones destinadas a la protección de los derechos e intereses de la comunidad, así como la adopción de medidas administrativas necesarias. 16.Propuso como excepciones: 17.- Inexistencia de responsabilidad por no configuración de la falla en el servicio: pues dentro de las obligaciones legales y constitucionales de la entidad no se encontraban las de intervención directa en la gestión del riesgo, sino únicamente de acompañamiento técnico, complementario y subsidiario a las labores que debe adelantar cada entidad territorial. 18.Afirmó que en todos los conceptos técnicos emitidos por Corpoamazonía se definió la no viabilidad de los proyectos de construcción en las zonas afectadas, los cuales fueron debidamente comunicados a los interesados y expuestos en la acción de tutela radicado 2000-283 del Juzgado 3 Municipal de Mocoa. 19.-Inexistencia de la omisión alegada: Desde el 22 de diciembre de 1993 hasta el año 2004, fecha en que dejó de ser autoridad ambiental, Corpoamazonía conceptuó en contra de la ocupación de los sectores afectados por la avenida torrencial del 31 de octubre de 2017.
Adicionalmente, la entidad continúa apoyando al municipio de Mocoa en las fases de atención, rehabilitación y reconstrucción municipal mediante propuestas como: Canje Ecológico, propuesta de restauración de ronda hídrica del eje ambiental Sangoyaco, propuesta para los estudios de factibilidad de las mega Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 6 obras para la mitigación del riesgo en la parte alta de la cuenca, la agenda colectiva para la reconstrucción ambiental de Mocoa y el seguimiento a nuevas ocupaciones sobre cauces del sistema hídrico Taruca – Sangoyaco y Mulato. 20.- Fuerza mayor y caso fortuito: Según el artículo 64 del Código Civil, es fuerza mayor o caso fortuito el hecho imprevisto que no es posible resistir y que es externo a la voluntad o dominio de la persona, es imprevisible e irresistible.
En este caso, los hechos ocurridos el 31 de marzo de 2017 se causaron por la conjugación de los siguientes factores: - inestabilidad de las rocas en la parte alta de las cuencas Taruca, Taruquita, Sangoyaco y Mulato, derivado de procesos de tectonismo y fallamiento. - Precipitaciones pico que, si bien fueron altas, fueron similares a las presentada el 20 de marzo de 2012 y el 22 de diciembre de 2007, sin que en esa fecha hubieran ocurrido eventos de avenida fluvio torrencial. - De los movimientos en masa inventariados y caracterizados por el Servicio Geológico Colombiano solo el 10% le aportaron material a la avenida torrencial, el 90% de material depositado y que afectó a la ciudad de Mocoa fue producto del proceso de socavación lateral y de fondo de las quebradas Taruca, Taruquita, San Antonio, Río Mulato y Sangoyaco. 21.- Falta de legitimación en la causa, resuelta en auto del 15 de diciembre de 202º, y Pleito pendiente, resuelta en auto del 15 de diciembre de 2020. 1.2.3.De la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres 22.Solicita que denieguen las pretensiones de la demanda comoquiera que no existe prueba que demuestre que la entidad haya causado perjuicio alguno, por acción y mucho menos por omisión a los demandantes. 23.Igualmente, presentó la excepción previa de pleito pendiente por cuanto actualmente cursan en otras dependencias judiciales, acciones de grupo y reparación directa, las cuales tienen las mismas partes con idénticas pretensiones y soportada en los mismos hechos, a saber, (i) una acción de grupo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Magistrado Ponente Dr. Felipe Alirio Solarte Maya Rad.
No. 25000234100020170068700 promovido por María Rosa Ordoñez Gómez actuando en su propio nombre, en representación de su hijo Laureano Hernando Gómez Ordoñez y las demás personas que hayan sido Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 7 afectadas individualmente;
(ii) Acción de Grupo de Eugenia Lily Jhoana Solarte cursando en el Tribunal Administrativo de Nariño Sala Unitaria de Decisión Rad. N° 52001233300220190019500; lo cual desconoce el artículo 49 de la Ley 472 de 1998. 24.Asimismo, adujo la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, la UNGRD es una entidad pública del nivel nacional descentralizadas por servicios con personería jurídica (art. 1 Dcto.
Ley 4147 de 2011), en tanto que los municipios y departamentos, así como las corporaciones autónomas regionales (Ley 99 de 1993), son entidades diferentes que son sujetos de derechos y obligaciones independientes, de manera que la Ley 1523 de 2012, estableció la política pública de gestión del riesgo de desastres y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres que actualmente rige en el territorio nacional.
Lo cual significa que coma las entidades territoriales tienen la capacidad para manejar, implementar y ejecutar la política pública de gestión del riesgo de desastres en su jurisdicción. 25.Insiste que correspondía a Corpoamazonía apoyar al departamento de Putumayo, y, especialmente al municipio de Mocoa, en la elaboración de los estudios necesarios (conforme al decreto 1807 2014 y los planes de ordenamiento y manejo de cuencas POMCA - decreto 1640 de 2012), para la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres, con ocasión de la problemática que se presenta o presentaba en las cuencas hidrográficas por donde se desplazó la avenida fluvio torrencial que ocasionó la situación de desastre y calamidad pública en el municipio de Mocoa, los días 31 de marzo y primero de abril de 2017, cuencas hidrográficas que se encuentran ubicadas en la jurisdicción territorial y ambiental del mencionado municipio. 26.De otro lado, presentó la excepción de fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad de la administración pública con base en el informe del IDEAM, del 9 de mayo de 2017, y el informe técnico del Servicio Geológico Colombiano publicado en el mes de julio de 2017, denominado “caracterización del movimiento en masa tipo flujo del 31 de marzo de 2017 en Mocoa Putumayo”, pues a su juicio, el fenómeno fue imprevisible e irresistible dada la magnitud de la avenida fluvio torrencial.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 8 27.Finalmente, afirmó que existe ausencia de nexo causal comoquiera que la UNGRD atendió de manera diligente y oportuna los requerimientos del municipio de Mocoa, brindándoles apoyo y asesoría para la implementación del sistema de alerta temprana STA la quebrada la taruca. 1.2.5.
Departamento de Putumayo 28.Pide que se denieguen las súplicas de la demanda porque es inexistente la responsabilidad del ente territorial, como la supuesta omisión en la toma de medidas preventivas pues la avenida torrencial del 31 de marzo de 2017 (lluvias intensas, movimientos en masa), ocurrida en la ciudad de Mocoa, fue imprevisible e irresistible lo cual constituye fuerza mayor. 29.Igualmente, excepcionó pleito pendiente por la acción de grupo que cursa en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Magistrado Ponente Dr. Felipe Alirio Solarte Maya Rad.
No. 25000234100020170068700 promovido por la señora María Rosa Ordoñez Gómez actuando en su propio nombre, en representación de su hijo Laureano Hernando Gómez Ordoñez y las demás personas que hayan sido afectadas individualmente. 1.2.6. Municipio de Mocoa 30.Se opone a la prosperidad de todas las pretensiones en contra de su representado por los hechos acaecidos los días 31 de marzo y 1° de abril de 2017, en esta municipalidad toda vez que fueron eventos excepcionales de la naturaleza debido a la elevada precipitación presentada que cayó aquella noche lo que originó un fenómeno de naturaleza extraordinaria dotado de una fuerza descomunal (avenida fluvial torrencial) y por ende generando deslaves y flujos de lodo que finalmente desencadenaron en el mayor desastre natural, lo cual no tiene precedentes en la historia del departamento del Putumayo, 31.Así mismo, adujo que se presentaba el eximente de responsabilidad de fuerza mayor por la avenida torrencial lo cual era irresistible e imprevisible.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 9 32.Por último, señaló que el municipio de Mocoa desde su capacidad administrativa operativa técnica y desde su deficiente alcance presupuestal, adelanto una serie de acciones administrativas tendientes a gestionar y mitigar y conjurar la ocurrencia de riesgos de desastres naturales en dicha municipalidad coma en ese sentido indicó los contratos suscritos por esa entidad pública desde el año 2012 hasta el 2016 los cuales guardan íntima relación con la gestión del riesgo de desastres naturales en este municipio. 1.2.1.
De la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 33.Guardó silencio. 2.De la sentencia de primera instancia 34.Mediante sentencia dictada el 27 de septiembre de 2023, el Juzgado 61 Administrativo del Distrito Judicial de Bogotá – Sección Tercera resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente: 35.
De acuerdo con lo expuesto en la demanda, acuden como víctimas directas Oleysa Liliana Obando Quiñones y la menor Valentina Alfons Gutiérrez Quiñones, por los hechos ocurridos en la noche del 31 de marzo y la madrugada del 1 de abril de 2017 en el municipio de Mocoa, hecho notorio exento de prueba. No obstante, la calidad de víctima directa o damnificado por estos hechos sí debe ser acreditada, para el efecto se aportó certificación del 22 de mayo de 2018, suscrita por el presidente de la JAC del barrio El Progreso, en la que se afirmó que las accionantes vivían en el barrio el progreso de Mocoa, y que son damnificadas por el fluvio torrencial del 31 de marzo de 2017, razón por la cual el primer elemento de responsabilidad se encuentra acreditado. 36.Sobre la imputabilidad refirió que desde la perspectiva de conocimiento del daño, es claro que las entidades demandadas sabían del riesgo de avalancha o avenida torrencial, pues la documentación aportada y los demás informes suscritos tanto por la UNGRD, el Ideam y Servicio Meteorológico Colombiano dan cuenta de que en otras oportunidades ya se habían presentado este tipo de situaciones, aunque no de la misma magnitud al ocurrido el 31 de marzo de 2017.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 10 37.Es decir que, respecto al conocimiento del riesgo, todas las entidades integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo sabían de la posibilidad de avalancha con afectación en la zona de Mocoa, pues es un fenómeno natural que se repite cada cierto tiempo, aunque con condiciones completamente diferentes.
Adicionalmente, desde el Plan de Ordenamiento Territorial de Mocoa, Acuerdo 036 de 2000, se previeron riesgos naturales como procesos erosivos en los cuerpos de agua que atraviesan la ciudad de Mocoa, zonas con pendientes muy elevadas con procesos de erosión y posibilidades de deslizamientos, e inundaciones de las partes bajas del casco urbano y cercanas a los ríos y quebradas. 38.En ese orden, señaló que no hubo una real voluntad para la ejecución de las obras de mitigación. Si bien el municipio de Mocoa, como primera respondientes en temas de gestión del riesgo en su jurisdicción solicitó apoyo financiero, técnico y administrativo a la UNGRD y al departamento del Putumayo, lo hizo sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por dichas entidades para brindar el apoyo; además el departamento del Putumayo como Corpoamazonía celebraron convenios interadministrativos y diferentes instrumentos de contratación para la determinación de riesgos por desastres naturales, los resultados de los mismo no fueron oportunos, o fueron objeto de reproches por falta de credibilidad en las conclusiones arrojadas. 39.Concluyó indicando que se presentó la consolidación de un falla del servicio por un cumplimiento defectuoso de las funciones de las entidades demandadas, pues aunque el riesgo de avenida torrencial era previsible y de hecho conocida por las demandadas, no se realizaron en su oportunidad los estudios de caracterización del riesgo, ni la adopción, ejecución y monitoreo de las obras que permitieran la reducción del impacto de la amenaza o desastre, lo que a la postre permitió que el fenómeno ocurrido en la noche del 31 de marzo de 2017 fuera de tan alta magnitud. 40.Por último condenó a las accionadas al reconocimiento de perjuicios morales, y negó el reconocimiento de perjuicios materiales señalando que los perjuicios materiales en modalidad de lucro cesante, porque respecto de los bienes, muebles y enseres perdidos por la tragedia no se aportó prueba alguna que permitiera determinar la real existencia de los conceptos reclamados y mucho menos la cuantía de estos.
Tampoco se acreditó la existencia del establecimiento de comercio y las utilidades que se dejaron de percibir por la destrucción del mismo. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 11 Así mismo, en cuanto al valor del inmueble de interés social, en el proceso no se aportó prueba de que los demandantes fueran propietarios de algún inmueble afectado por la avenida torrencial, contrario a ello, tanto en la demanda como en la declaración extra juicio rendida por la señora Oleysa Liliana Obando Quiñones se afirmó que el grupo familiar vivía en arriendo en el barrio el Progreso. 41.La parte resolutiva de la sentencia es la siguiente:
PRIMERO: DECLARAR patrimonialmente responsable a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, al departamento del Putumayo, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, al municipio de Mocoa y a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por los daños y perjuicios sufridos por Oleysa Liliana Obando y Valeria Alfons Gutiérrez, conformidad con lo expuesto dentro de la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia, CONDENAR a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, al departamento del Putumayo, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y al municipio de Mocoa a pagar las siguientes sumas por concepto de perjuicios morales a favor de:
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Contra la presente decisión procede recurso de apelación. ( )
2. DEL TRÁMITE PROCESAL 42.La sentencia fue notificada por correo electrónico el 27 de septiembre de 2023. El apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación el cual sustentó por escrito mediante correo electrónico del 5 de octubre de 2023, igualmente las todas las entidades accionadas presentaron recurso de apelación los cuales sustentaron el entre el 2 y 12 de octubre de 2023; y se concedió la alzada el 24 de octubre de 2016.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 12 43.El proceso fue remitido para el trámite ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, siendo asignado al despacho del magistrado sustanciador; en Auto de 08 de marzo de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto, y las partes presentaron alegatos de conclusión y procede la Sala a dictar el fallo que en derecho corresponde.
3. DEL ESCRITO DE APELACIÓN 3.1.De la parte actora 44.Difiere la accionante con la negativa ante el reconocimiento de perjuicios materiales por la pérdida de los muebles y enceres con los hechos ocurridos el 31 de marzo de 2017, por lo cual solicita dar aplicación a lo señalado en otras providencias por los mismos hechos donde se accede a tal petición, en la suma correspondiente a $5.000.000,oo. 45.De otra parte, solicita se incremente el monto reconocido por perjuicios morales teniendo en cuenta la magnitud del daño, el temor de continuar viviendo en una zona de riesgo, y la zozobra a la que se ven obligados a vivir mis poderdantes, pues el riesgo de otra tragedia sigue aún latente; en temporadas de lluvia estas personas no duermen tranquilas, pues siguen habitando sus casas que se vieron obligados a reparar porque no tienen a donde ir, las privaciones de tipo económico, la perdida de comercialización, todos estos factores son determinantes en el daño moral sufrido, es la razón por la que solicito que si es posible se aumente el monto indemnizatorio que se pidió en 100 salarios mínimos para cada uno de los demandantes. 3.2.Del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 46.Solicita sea revocada la sentencia apelada y se exima de responsabilidad a la entidad, en la medida que la misma no contribuyó de forma activa ni pasiva, ni total ni parcialmente, a la presunta causación de los daños o perjuicios a los que aluden los accionantes.
Repite que el hecho de que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como miembro integrante del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres creado mediante la Ley 1523 de 2012, haga parte del Consejo Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 13 Nacional para la Gestión del Riesgo de acuerdo al artículo 16 de la ley mencionada, no conlleva que sea la responsable de coordinar del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres ni de generar planes de acción respecto de la gestión del riesgo y los desastres, menos en lo atinente a funciones que han sido asignadas a autoridades territoriales; así, lo que este Ministerio hace, bajo la calidad de miembro del SNGRD y como entidad rectora del SINA., es asesorar y acompañar a las entidades descentralizadas, vinculadas y adscritas, como se puede corroborar en los documentos aportados con el escrito de apelación, los cuales dan cuenta del continuo interés y acompañamiento a otras entidades por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 47.
Por consiguiente, dentro de las funciones que constitucional y legalmente han sido asignadas al Ministerio, no figura de manera alguna la gestión en materia de riesgo y prevención de desastres, que se debe desplegar ante situaciones tales como la que fue descrita en los hechos de la demanda que es objeto de estudio, ocurrida en el Municipio de Mocoa (Putumayo) entre la noche del 31 de marzo y la madrugada del 01 de abril de 2017. 3.3.
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONIA 48.Reitera los argumentos de la contestación de la demanda, y solicita la aplicación del precedente judicial por los mismos hechos donde otros despachos judiciales han denegado las pretensiones de la demanda por considerar que se trató de un evento meramente ocurrido por causas naturales- 49.Sobre la decisión del a quo consideró reforzado dar por probado el daño con el solo hecho de aparecer en el Registro único de damnificados, pues insiste que el mismo no es prueba para demostrar el daño antijurídico. 50.Alega que pasar por encima de decisiones adoptadas por el propio Tribunal Administrativo de Cundinamarca por los mismos hechos donde se han negado las pretensiones, vulnera el principio de seguridad jurídica, debido proceso y derecho a la igualdad, pues todas deberían estar dirigidas en el mismo sentido.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 14 51.Difiere del reconocimiento de perjuicios morales en favor de las demandantes en la medida que dentro del proceso no existe prueba que demuestren el padecimiento de dicho daño, pues no se aporta dictamen psicológico, historia clínica o testimonio que así lo demuestre. 52.Por último, insiste en la configuración del eximente de responsabilidad de fuerza mayor, pues dicho evento era imprevisible e irresistible para la entidad. 3.4.Departamento de Putumayo 53.Solicita sea revocada la sentencia apelada y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que el juzgado realizó una valoración equivocada del material probatorio, ya que condenó al Departamento del Putumayo, sin existir pruebas técnicas que controvirtieran las aportadas por los demandantes en lo que concierne a la mediación de la fuerza mayor en el hecho natural, como lo fue la prueba emitida por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM y los demás informes aportados por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Servicio Geológico Colombiano - SGC, entidades que desde su designación legal, objeto y funciones institucionales cuyo enfoque es netamente técnico, dieron cuenta de la existencia de una “avenida torrencial” que destruyó gran parte del municipio de Mocoa, afectando a sus habitantes y a sus bienes, con motivo de “un hecho de la naturaleza, originado en circunstancias ambientales imprevistas y de una magnitud inusitada”, como fue una cantidad de lluvia “extraordinaria con relación a la serie histórica”. 54.Insiste en señalar que las pruebas demuestran que la avenida torrencial sucedida en el municipio de Mocoa fue imprevisible e irresistibles teniendo en cuenta el nivel de lluvia que se presentó en la zona entre el 31 de marzo y el 1° de abril de 2017, lo que constituyó un evento extraordinario, dado que, “en relación con la lluvia que cayó el día de la tragedia de Mocoa, se puede advertir que entre las 7am del día 31 de marzo y las 7am del 1 de abril, periodo que se constituye como el día pluviométrico del 31 de marzo, el volumen de precipitación fue de 129 mm en total, constituyéndose en un valor alto e importante dentro de la serie, por ser uno de los más altos en una serie de más de 30 años.
Es importante destacar, que el 83% de la lluvia del día pluviómetro del 31 de marzo de 2017, esto es, 106 Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 15 mm, se presentó en solo 3 horas (entre 10pm y 1am), constituyéndose como un evento extraordinario ( )” situación que no podían controlar las entidades demandadas. 55.Concluye afirmando que era imposible para la entidad, a pesar de la detección del riesgo de avalancha, predecir y, por tanto prever cuándo o en qué medida ocurriría. Pero, aún más, no se trató de un hecho que se pudiera resistir o contener, toda vez que la magnitud del evento natural fue tal, que las actividades que establece el a - quo se echan de menos como necesarias para mitigar el riesgo no habrían tenido relevancia alguna en relación con los daños que se causaron por virtud de la avenida torrencial, hecho que considera tampoco fue acreditado técnicamente en el proceso. 3.5.Municipio de Mocoa 56.Sustenta el recurso de apelación señalando que los sucesos del 31 de marzo de 2017 fueron un hecho natural impredecible, ya que las características técnicas del fenómeno natural denominado avenida torrencial (tales como los altos niveles de precipitación, movimientos en masa, dinámica, tectónica, altos niveles de pendiente del relieve, abanicos fluviales, laderas erosivas dinámicas, morfogénesis y procesos hidrometeoro lógicos), confluyeron para desencadenar la tragedia presentada la noche del 31de marzo y la madrugada del 01 de abril de 2017, presentándose de esta manera los factores de imprevisibilidad, irresistibilidad y exterioridad que permiten considerarlo como una fuerza mayor o caso fortuito, como eximente de responsabilidad administrativa. 57.Revela que el Municipio de Mocoa- Putumayo con anterioridad a la tragedia natural ocurrida, adelantó conforme a su capacidad financiera y administrativa una serie de acciones tendientes a gestionar el riesgo por desastres naturales, entre ellos el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, el cual incluye medidas de prevención tales como la des colmatación de ríos, la instalación de muros de contención, el control de erosión de taludes y laderas en el barrio la Floresta en el marco de la situación de calamidad pública en el municipio, así como la celebración de contratos tendientes a gestionar, mitigar y conjurar la ocurrencia de riesgos de desastres naturales.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 16 58.Reclama la configuración del eximente de responsabilidad de fuerza mayor, pues se trató de un hecho de la naturaleza que era imprevisible, irresistible e inevitable; así mismo manifestó que desde su capacidad operativa, administrativa y financiera invirtió la suma de $ 3.247.318.000,oo en la ejecución de obras, proyectos y contratos, con la finalidad de prevenir, precaver la ocurrencia de desastres en la ciudad capital del Departamento del Putumayo; por ende ante el presente caso es inexistente la falla del servicio respecto la gestión del riesgo de desastres naturales en el Municipio de Mocoa-Putumayo, toda vez que esta entidad dentro de sus deficiencias y limitaciones presupuestales adelanto obras para mitigar la ocurrencia de desastres naturales, razón por lo cual solicita sea revocada la sentencia apelada y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
4. DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. De la parte accionante 59.Guardó silencio. 4.2. De la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 60.No presentó alegatos de conclusión 4.3. De la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres 61.No presentó alegatos 4.4. De Corpoamazonia 62.Guardó silencio. 4.5.
Del Departamento de Putumayo 63.No presentó alegatos Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 17 4.6. Del Municipio de Mocoa 64. No allegó alegatos. 4.7.
Del concepto del Ministerio Público 65.No rindió concepto de fondo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES 1.1. De la jurisdicción y competencia 66.El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo1, en adelante CPACA, consagra un criterio mixto para establecer que litigios debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en primera medida fija el criterio material disponiendo que las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo y particulares cuando ejerzan funciones administrativas, es decir, aquellos que se originen en el ejercicio de la función administrativa; y un criterio orgánico, según el cual basta la presencia de una entidad sujeta al derecho administrativo para que el proceso sea tramitado ante esta Jurisdicción. 67.Igualmente debe tenerse en cuenta que conforme el numeral 1º del artículo 104 ibídem la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de aquellos procesos en se debate la responsabilidad extracontractual del Estado, asunto sobre el que versa el sub judice.
Conforme lo anterior basta que se debata la responsabilidad extracontractual de la Nación Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo y Desastres, Corpoamazonía, Departamento de Putumayo y Municipio de 1 CPACA artículo 104 “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable(…)” Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 18 Mocoa para que se trámite la controversia ante esta jurisdicción, por estar sometido al derecho público. 68.Este Tribunal es competente para conocer el presente asunto de acuerdo al artículo 153 del CPACA, que dispone que los tribunales administrativos conocen en segunda instancia de la apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
Así mismo, la competencia se limita a los asuntos objeto del recurso de apelación. 1.2. De la oportunidad para demandar 69.La caducidad de la acción es el fenómeno jurídico en virtud del cual el demandante pierde la facultad de accionar ante la Jurisdicción debido a que no ejerció su derecho de acción dentro del término, objetivo e invariable, previamente establecido en la ley.
Debe tenerse en cuenta que la potestad de accionar comienza con el término prefijado por la norma procesal, y puede ejercerse en cualquier momento, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, con ello perdiendo la oportunidad para hacer efectivo el derecho sustancial que se pretende2. 70.En otras palabras, la caducidad constituye el límite temporal al derecho de acción que le asiste toda persona, de tal suerte que si la demanda es presentada una vez ha concluido la oportunidad establecida, no le es posible acceder a la Jurisdicción, ello en aras de garantizar la seguridad jurídica.
En tratándose del medio de control de la de reparación directa, el artículo 164 del CPACA, dispone: “La demanda deberá ser presentada: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de ocurrencia. 2 Puede consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Auto de 19 de julio de 2010. Consejera (E) Ponente Dra. Gladys Agudelo Ordóñez. Rad. No. 25000232600020090064401 (38.089); Sentencia de 09 de mayo de 2011. Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Rad. No. 17001-23-31-000-1996-03070- 01(17863); Auto de 12 de agosto de 2014, Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Rad. No. 18001-23-33-000-2013-00298- 01(AG);
Auto de 26 de julio de 2014; Consejero Ponente Dr. Danilo Rojas Betancourth. Rad. No. 41001-23-31-000-1994- 07810-01(27283). Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 19 (…)” 71.De la norma se puede extraer que el conteo de la caducidad de la acción de reparación directa inicia a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho, omisión u acción causante del daño, sin embargo, en los eventos en que el conocimiento del daño no sea concurrente con la ocurrencia del daño, el término debe contarse a partir del conocimiento del daño que le sirve de base a la pretensión, y en cualquier caso el término es de 2 años. 72.Del material probatorio se tiene probado que el 31 de marzo de 2017 en el Municipio de Mocoa Putumayo, se presentó un movimiento en masa tipo flujo, el cual afectó el 30% del área urbana cobrando la vida de varias personas, por consiguiente, las partes contaban hasta el 1 de abril de 2019. 73.La parte actora presentó solicitud de conciliación el 15 de febrero de 2019, esto es, faltando 1 mes y 17 días para que operara la caducidad del medio de control.
El 30 de abril de 2019 se expidió la certificación de no conciliación, luego el término se reanudó del 1 de mayo al 17 de junio de 2019, y al radicarse la demanda el 2 de mayo de 2019, la misma se hizo en tiempo. 1.3. De la legitimación en la causa por activa 74.Oleysa Liliana Obando Quiñones quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hija Valentina Alfons Gutiérrez Obando, quienes se encuentran debidamente legitimadas conforme el registro civil de nacimiento y confirieron poder en debida forma. 1.4.
De la legitimación en la causa por pasiva 75.La parte demandada la constituyen la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo y Desastre, Corpoamazonia, Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa se encuentra llamada a responder por los daños causados a los accionantes con ocasión de la avalancha del 31 de marzo de 2017, fueron notificada de la demanda, dieron Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 20 contestación y en general han participado en todas las instancias procesales, luego, se encuentra legitimada de hecho por pasiva en el proceso.
2. DE LAS PRUEBAS ALLEGADAS AL PROCESO 76.Se hace relación de las pruebas que obran en el expediente: • Registro civil de nacimiento de Valentina Alfons Gutiérrez, fl. 40. • Certificación del 22 de mayo de 2018, suscrita por el presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio El Progreso, fl. 27. • Certificación del 23 de mayo de 2018, suscrita por la Coordinadora del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo Municipal, fl. 28. • Magnético contentivo del expediente digita de los siguientes documentos: -Material fotográfico que prueba la destrucción de Mocoa -Comunicado aviso de desastre emitido por la Defensa Civil Colombiana el día 08 de mayo de 2013 -Auditoria a recursos del sistema general de participaciones, Putumayo, año 2016, realizada por la Contraloría General de la Nación -Antecedentes contractuales y documentos correspondientes al contrato de interventoría No. 1110-2015 -Antecedentes y documentos del convenio interadministrativo No. 0596 de 2014 suscrito entre Corpoamazonía y el Departamento de Putumayo -Estudios realizados por el consultor correspondientes al contrato No. 1110- 15 -Constancia de entrega de los estudios finales contrato No. 1110 de 2015 -Oficio remisorio información final, de la Gobernación a la Gestión del Riesgo, año 2016 contrato No. 1110 de 2015 -Estudio de suelos -geotecnia- junio 2016, realizados en ejecución del contrato 1110 de 2015 -Informe técnico y fotográfico de las quebradas Taruca y Conejo año 2016 -Decreto 601 de 2017 por el que se declara el Estado de Emergencia Económica l) “Plan de contingencia por amenaza de avalanchas en Mocoa” año 2011, emitido por parte de la Defensa Civil Colombiana Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 21 -Oficio remisorio a entidades del Orden Nacional sobre solicitud del Congresista Orlando Guerra de la Rosa -Reportes de noticias sobre la tragedia de Mocoa -Informe gestión año 2016 del congresista Orlando Guerra de la Rosa. • Medio magnético contentivo de (fl. 139 cd 1): -Comunicado de prensa No. 007 de 2017 del Ministerio de Minas y Energía y Servicio Geológico Colombiano. -Terminología sobre Gestión del Riego de Desastres y Fenómenos Amenazas del Comité Nacional para el conocimiento del Riesgo. -Registro de actuaciones Acción de Grupo Rad.
No. 25000234100020170068700 - Demanda de Acción de Grupo Rad. 25000234100020170068700. -Reforma de la demanda de Acción de Grupo Rad. 25000234100020170068700 f) Informe de revisión de los protocolos generados por el Convenio 596 de 2014 elaborado por Corpoamazonía. -Circular No. 03 del 13 de enero de 2016 de la Gobernación del Putumayo, por la cual se formulan las recomendaciones y las acciones para afrontar emergencias por inundaciones o crecientes súbitas. -Oficio IDEAM radicado 2017102000131 del 28 de abril de 2017. • Medio magnético contentivo de (fl. 173 c1): -Oficio Alcaldía de Mocoa del 22 de junio de 2015. -Oficio del 15 de septiembre de 2015 respuesta sistema de alertas tempranas. -Oficio número CCMGRD-0029-2016 del 28 de enero de 2016 suscrito por el secretario de Gobierno y la Coordinadora del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Mocoa. -Oficio del 7 de marzo de 2016, de la Alcaldía de Mocoa -Oficio SRC-RO-0024-2016 del 5 de mayo de 2016, suscrito por el subdirector para el Conocimiento de Riesgo de la UNGRD. -Oficio CCMGRD-270 del 12 de julio de 2016, suscrito por el alcalde Municipal de Mocoa. -Solicitud del 12 de julio de 2016 de apoyo al municipio de Mocoa y respuesta de la UNGRD de 1 de agosto de 2016. -Oficio SMD-RO-1648-2016 del 1 de agosto de 2016, suscrito por la UNGRD.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 22 -Documento técnico denominado caracterización del movimiento en masa tipo flujo del 31 de marzo de 2017 en Mocoa, Putumayo, elaborado por el Servicio Geológico Colombiano. -Alerta del IDEAM del 31 de marzo de 2017. -Análisis realizado por la UNGRD con posterioridad al movimiento en masa tipo flujo del 31 de marzo de 2017 ocurrido en Mocoa, Putumayo. -Anexo a distribución y tipo de depósitos. -Anexo b alturas de flujo. -Anexo c1 inventario de movimiento en masa. -Anexo c2 inventario de movimiento en masa. -Informe del IDEAM sobre causas de las lluvias en Mocoa. -Informe técnico evento avenida torrencial ocurrida en la ciudad de Mocoa, Putumayo el 31 de marzo de 2017, elaborado por la UNGRD con posterioridad a los hechos. -Análisis del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Mocoa. -Decreto 068 de 2017, proferido por la Gobernación del Putumayo -Decreto 056 de 2017, proferido por el municipio de Mocoa. -Decreto 599 de 2017. -Decreto 601 de 2017. -Circulares elaboradas y remitidas por la UNGRD a los miembros del sistema desde el 2014 hasta el 2017. -Informe IDEAM sobre las causas de las lluvias en Mocoa. -Informe técnico Mocoa UNGRD. -Documento Conpes 3904. -Informe IDEAM causas lluvias Mocoa. -Informe técnico Mocoa UNGRD. -Plan de acción específico para la reconstrucción de Mocoa, elaborado por la UNGRD y el Ministerio de Defensa. -Acta de reunión de los Consejos Departamental y Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres del Putumayo y Mocoa respectivamente, del 2 de agosto de 2017 donde se aprobó el Plan de Acción Específico para la Reconstrucción de Mocoa -Avance de ejecución del plan de Acción Específico para la Reconstrucción de Mocoa. -Documento CONPES Nº 3904 del 31 de octubre de 2017 que contiene el marco de mediano y largo plazo para la reconstrucción de Mocoa. - Carpeta estudio Taruca.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 23 -Acta 0001 de 2016. -Acta No. 002 de 2013 de capacitación gestión del riesgo. -CT-1102 Barrio del Carmen Mocoa. -CT-0297 Escuela Etnoeducativo Bilingue Camentsa Mocoa 3 g) CT –0436 de abril de 2014 vereda las Palmeras, Mocoa. -CT-0988 vereda el Pino, Mocoa. -CT –0541 barrio Libertador. -Diagnóstico final sobre aspectos ambientales en Mocoa. -Estudio hidrológico y geomorfológico de la cuenca del río Mocoa. -Expediente municipal de Mocoa. -Identificación de sitios críticos de amenaza Mocoa. -Informe 001 reubicación de asentamiento El Paraíso 2013. -Informe 01 del 28 de julio de 2013 La Chapulina, Mocoa. -Informe 02 del proyecto urbanístico Guaduales. -Informe 002 barrio Libertador 2013. -Informe 03 del 2 de agosto de 2013, La Floresta, Mocoa. -Informe 04 barrio el Carmen, Mocoa. -Resolución 2268-2006n sobre no viabilidad JUNIN -No viabilidad San Miguel -No viabilidad Sinai -Oficio 00949 de 2015 de entrega insumos municipio de Mocoa. -Plan de Acción Mocoa. - Resolución 1242 de 2006 PBOT. -Carpeta BDRP000966. -Oficio DTP 3071 -Solicitud de apoyo para formulación de Pty Taruca SGC. -Oficio SPL _01156_SGC que solicita Informe Taruca. -Respuesta UNGRD-DG 03003 a la solicitud de apoyo en la Taruca.
Memoria técnica avenida fluvio torrencial de Mocoa el 31 de marzo y 1 de abril de 2017. -Informe técnico elaborado por Corpoamazonía el 13 de septiembre de 2017. -Copia del contrato 596 de 2014. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 24
3. PROBLEMA JURÍDICO Y TESIS DE LA SALA 77.El problema jurídico que se plantea se contrae a establecer si ¿La Nación Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos y Desastres, Corporación para el desarrollo sostenible del sur de la amazonia CORPOAMAZONIA, Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa son administrativamente responsables de los perjuicios causados a los accionantes con ocasión a omisión en la toma de medidas preventivas que ocasionó la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el Municipio de Moca Putumayo ? 78.Para la sala, hay lugar a confirmar la sentencia apelada toda vez que dentro del proceso se acreditó que las entidades demandadas omitieron sus obligaciones administrativas tendientes a evitar o mitigar la avenida torrencial ocurrida en el Municipio de Mocoa Putumayo como se procederá a explicar.
Por último, se abstiene la sala de imputar responsabilidad a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como procederá a explicarse. 79.Así mismo, la sala reconocerá perjuicios materiales solicitados por la accionante por lo que se modificará el numeral segundo de la sentencia apelada. 4. De la responsabilidad del Estado por falla del servicio 80.El inciso 1º del artículo 90 de la Constitución Política de 1991 contiene la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, es decir la disposición se aplica tanto para los regímenes tanto contractual como extracontractual; la norma en comento dispone: “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.” 81.Con la promulgación de la Carta Política de 1991 se gestaron notables cambios al régimen de responsabilidad, pues a partir de ese momento la antijuridicidad se predica del daño más no de la conducta de la Administración o sus agentes. 82.Lo anterior, como una decisión de la Asamblea Nacional Constituyente de traer y dar aplicación en Colombia de la teoría española de la lesión resarcible, Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 25 desarrollada por los profesores García de Enterría y Tomás Fernández, posición conforme la cual, el aspecto relevante para el estudio de responsabilidad estatal no se centra en la normalidad o anormalidad de la conducta sino en que éste haya causado una “lesión” o daño, si se quiere, que el afectado estaba en la obligación de soportar3 4. 83.El profesor Juan Carlos Henao puntualiza que el daño es la aminoración patrimonial sufrida por la víctima56, quien en eventos académicos recientes ha 3 Sobre la tesis de la lesión resarcible, el Consejo de Estado ha comentado: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 22 de noviembre de 1991, Consejero Ponente Dr. Julio Cesar Uribe Acosta. Rad. No. 6784 “Dentro del mismo universo discurre el Profesor Eduardo García de Enterría, quien sobre el particular enseña: 2. El concepto técnico-jurídico de lesión resarcible y sus notas características. Al construir la institución de la responsabilidad de la Administración al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de la concepción primitiva de ver en la responsabilidad patrimonial la sanción a una conducta culpable) a la del patrimonio de la persona lesionada.
La responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garantías de los patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo objetivo de reparación, que se pone en funcionamiento sólo si, en la medida en que, se ha producido una lesión patrimonial. El concepto de lesión patrimonial se convierte de este modo en el basamento mismo del sistema, lo cual hace especialmente necesario caracterizarlo con toda precisión desde un punto de vista técnico jurídico; nada perjudicaría tanto al progresivo sistema establecido en nuestro Derecho que interpretarlo como una fórmula inespecífica, que o bien pudiese justificar cualquier pretensión indemnizatoria, por absurda que fuese, o bien remitirse a valoraciones de equidad según libres estimaciones de los aplicadores del Derecho en cada caso.
Nuestro sistema positivo, por el contrario, reposa sobre un profundo rigor técnico, que sólo precisa de una explicación coherente. A estos efectos conviene comenzar por distinguir el concepto jurídico de lesión del concepto vulgar de perjuicio En este último sentido, puramente económico o material, por perjuicio se entiende un detrimento patrimonial cualquiera Para que exista lesión resarcible se requiere, sin embargo, que ese detrimento patrimonial sea antijurídico, no ya porque la conducta de su autor sea contraria a Derecho (antijuridicidad subjetiva), sino, más simplemente, porque el sujeto que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo (antijuricidad objetiva: vid., por ejemplo, los Dictamenes del Consejo de Estado de 5 de abril de 1968 y 8 de julio de l971, entre otro muchos).
Como dice con toda corrección la S. de 27 de enero de 1971 y reitera el Auto de 10 de febrero de 1972, la lesión supone un perjuicio que no es antijurídico por la manera de producirse, sino porque el titular del bien o derecho lesionado no tiene el deber jurídico de soportarlo, aún cuando el agente que lo ocasione obre dentro del marco de la licitud La antijuricidad susceptible de convertir el perjuicio económico en lesión indemnizable se predica, pues, del efecto de la acción administrativa (no de la actuación del agente de la Administración causante material del daño), a partir de un principio objetivo de garantía del patrimonio de los ciudadanos que despliega su operatividad postulando la cobertura del daño causado en tanto en cuanto no existan causas de justificación que legitimen como tal el perjuicio de que se trate.
Este nuevo enfoque de la responsabilidad administrativa en el derecho colombiano se consignó en sentencia de 27 de junio de mil novecientos noventa y uno (1991), Expediente No. 6454, Actor: EDGAR, PEREZ RODRIGUEZ. Demandado Instituto de Crédito Territorial, y se reitera ahora. Fácilmente se comprende que los ciudadanos que transitan por las vías públicas no tienen porqué soportar ningún detrimento patrimonial por el hecho de hacerlo La sola circunstancia de que una piedra se desprenda de las alturas, y cause un daño al peregrino que pasa, permite afirmar que se ha registrado una ANTIJURICIDAD OBJETIVA, dentro del temperamento en que discurre el profesor García de Enterria en el aparte de su obra ya transcrito.” 4 Sobre la influencia del profesor García de Enterría en la jurisprudencia del Consejo de Estado en los albores de la Constitución de 1991 puede consultarse: Sentencia de 28 de noviembre de 1991, Consejero Ponente Dr. Julio Cesar Uribe Acosta.
Rad. No. 6809; Sentencia de 26 de noviembre de 1992. Consejero Ponente Dr. Julio Cesar Uribe Acosta. Rad. No.7130. 5 Ver Henao, Juan Carlos (2007). El Daño, análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y francés. Bogotá, D.C.: Universidad Externado de Colombia. Segunda reimpresión. 6 Sobre el daño, el profesor Henao anota: “Regla primordial del derecho de responsabilidad es aquella que enuncia que “sin perjuicio no hay responsabilidad”, a punto tal que el profesor Chapus ha escrito: “la ausencia de perjuicio es suficiente para hacer vano cualquier intento de comprometer la responsabilidad del Estado.
En efecto, la existencia Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 26 ampliado su definición como la lesión de los intereses lícitos de una personal, bien sea que se traten de derechos de orden pecuniario o no pecuniario, individuales y colectivos, que se presenta como una afectación definitiva del derecho y también la alteración de si goce pacifico, que en el marco es objeto de reparación si se reúnen los demás elementos de la responsabilidad. 84.La anterior definición debe ser complementada en el sentido de que para que éste sea reparado se requiere su antijuridicidad, pues no toda afectación ésta llamada a ser indemnizada. 85.La Corte Constitucional ha entendido que el daño antijurídico a pesar de no tener una definición expresa en el ordenamiento, recoge el concepto elaborado por la doctrina española en el sentido ya señalado, esto es que éste – el daño antijurídico – es el perjuicio provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportar, que coincide con la noción aceptada pacíficamente por el Consejo de Estado7 y aceptada al unísono en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 86.La jurisprudencia del Consejo de Estado ha decantado una serie de elementos del daño para que sea resarcido, 1.
Ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo; 2. Que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente, y por ende se cause una lesión a un derecho, bien o interés legítimo que se encuentre protegido jurídicamente, y 3. Que sea personal, es decir, que sea padecido por quien lo solicita8. del perjuicio es de tal trascendencia que su ausencia implica la imposibilidad de pretender la declaratoria de responsabilidad.
Esta regla se encuentra ratificada naturalmente por la jurisprudencia colombiana, la cual enuncia que “el daño constituye un requisito de la obligación a indemnizar”, y que al no demostrarse “como elemento de la responsabilidad estatal, no permite que ésta se estructure”. Como se observa, la ausencia de daño trae consecuencias negativas para quien intenta una acción en responsabilidad: impide la declaración de esta.
Sin embargo, en ocasiones a pesar de existir daño procede declarar la responsabilidad. Esto por cuanto el daño es requisito indispensable pero no suficiente para que se declare la responsabilidad. En efecto, en algunos eventos no se declara la responsabilidad, a pesar de haber existido daño. Es demandado, como cuando aparece demostrada una de las causales exonerativas; o el daño existe y es imputable, pero el imputado no tiene el deber de repararlo, porque no es un daño antijurídico y debe ser soportado por quien lo sufre.
Por eso, valga repetirlo, se considera que el daño es un elemento indispensable para la existencia de la responsabilidad, pero cuya sola presencia no convierte, de suyo, a quien lo sufre en acreedor de una indemnización. Ibídem, pagina 38. 7 Sobre la noción de daño antijurídico, puede consultarse, entre otras: Corte Constitucional, Sentencia de C-333 de 1996, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero;
Sentencia C-430 de 2000, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-892 de 2001, Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 28 de marzo de 2012, Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Rad No. 05001-23-25-000-1993-01854-01(22163).
Ver también: Sentencia de 14 de marzo de 2012. Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Rad. No. 05001-23-25-000-1994-02074-01(21859). Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 27 87.A manera de conclusión, conforme la redacción de la pluricitada norma constitucional para declarar la responsabilidad de la Administración, es necesario verificar la existencia de un daño antijurídico, es decir que la persona no estaba en obligación de soportar y efectuar un juicio de imputación, a fin de determinar si jurídica y fácticamente le es atribuible a la entidad demanda, o si por el contrario se configura una causal de exoneración de responsabilidad – fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo de la víctima y/o hecho exclusivo y determinante de un tercero – así como la concurrencia de culpas en la producción del daño9. 88.En los términos del artículo 90 de la Constitución Política de 1991, además de verificarse la ocurrencia de un daño antijurídico, es decir aquel que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo10, se debe corroborar que se haya causado por la acción u omisión a una autoridad pública11. 89.La jurisprudencia y doctrina han desarrollado diferentes regímenes bajo los cuales se puede imputar responsabilidad a la Administración12, esto atendiendo a si el daño se deriva de una actividad ilícita o licita del Estado, que corresponden a un régimen subjetivo u objetivo de responsabilidad, respectivamente. 90.En el régimen subjetivo de responsabilidad como sistema clásico de imputación, impera la tesis de la culpa, falta o falla del servicio, a través de la cual se pretende indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, o lo que es lo mismo, consiste en la causación de un daño por una persona de derecho público que no ha actuado como debía hacerlo13. 91.De igual forma, el Consejo de Estado ha establecido un régimen de responsabilidad sin culpa u objetiva14, que se aplica de forma residual a la falla del 9 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Subsección C. Sentencia de 22 de octubre de 2012. Consejero Ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 52001-23-31-000-2000-00240-01(24070). 10 Corte Constitucional. Sentencia C-333 de 1996. Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero. 11 Ibídem: “Son dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del año a alguna de ellas:” 12 Sobre la evolución de los sistemas de imputación de responsabilidad, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de 19 de abril de 2012. Consejero Ponente Dr. Hernán Andrade Rincón. Rad. 190012331000199900815 01 (21515) 13 Rodríguez, L. (2002). Derecho Administrativo General y colombiano. 13ª edición. Editorial Temis S.A.: Bogotá, D.C. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Subsección C. Sentencia de 06 de marzo de 2013. Consejero Ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 66001-23-31-000-2001-00098-01(24884). “(…) teniendo en cuenta que el juicio de imputación y la imputación, en sí misma, es una sola, constante e invariable en el litigio de responsabilidad, la cual se presenta mediante diferentes criterios o fundamentos, por lo que cabe estudiar la responsabilidad extracontractual del Estado analizando dos extremos, a saber, uno de carácter subjetivo fundamentado en el régimen de la falla del servicio, y aquellos de naturaleza objetiva, el primero, fundado en la ruptura de la igualdad cargas públicas, pese Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 28 servicio y puede darse en dos supuestos, bien por haberse causado por un rompimiento de la carga pública de igualdad – daño especial15 – o un daño anormal – riesgo excepcional16, esto es bajo una óptica objetiva de responsabilidad. 92.De forma pacífica la jurisprudencia del Consejo de Estado que frente a las personas que prestan el servicio militar el Estado asume una posición de garante por la existencia de una relación de especial sujeción, de modo así que el conscripto se encuentra bajo su custodia y cuidado17. 93.El Consejo de Estado ha sostenido que los soldados conscriptos generan al Estado una obligación de resultado, derivada del rompimiento del principio de la “igualdad de las cargas públicas”, en razón a que el servicio militar no constituye una liberalidad del ciudadano, sino una obligación de carácter constitucional, para lo cual previamente se deben superar pruebas sicológicas y físicas, de tal forma, que sólo quienes se encuentran aptos deben cumplir la misma, por lo que basta entonces demostrar la existencia del daño antijurídico en cumplimiento del servicio obligatorio para imputar la responsabilidad de carácter objetivo a la entidad que lo a la licitud de la actuación de la administración, y aquel cuyo fundamento se haya en la concreción de un riesgo lícitamente creado por la administración. Al respecto, se resalta que los regímenes objetivos son de aplicación subsidiaria y excepcional, por cuanto estos fueron previstos sólo para aquellos eventos en los que la falla no resulta apta para resolver los múltiples casos en los que la administración causa daños antijurídicos, sin que medie una actuación u omisión reprochable a la misma, so pena, de llegar a la objetivación de la responsabilidad extracontractual del Estado, mediante la aplicación generalizada e indiscriminada de los regímenes objetivos, en donde la administración entra a resarcir todo perjuicio que se cause a los particulares, convirtiéndose en un asegurador universal de éstos.
Por el contrario, debe rescatarse la subjetividad de la falla del servicio aplicable a todos los casos, en su calidad de régimen común de Derecho, en materia de imputación del daño antijurídico a la administración.” En el mismo sentido ver: Sentencia de 27 de febrero de 2013. Consejero Ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad.
No. 68001-23-15-000-1996-12379-01(25334) 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 07 de marzo de 2012. Consejero Ponente Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Rad. No. 66001-23-31-000-1998- 00284-01(22380) “En aquellos eventos en los cuales los administrados sufren daños como consecuencia del proceder legítimo de las autoridades públicas, la jurisprudencia de esta Corporación ha declarado la responsabilidad de la administración con fundamento en el régimen objetivo de daño especial, es decir, cuando la conducta desarrollada por la autoridad pública es lícita, regular, ajustada al ordenamiento jurídico y, sin embargo, causa un daño, pues en tal caso surge la obligación del Estado de reparar los perjuicios causados bajo el entendido de que una situación de esa naturaleza denota un claro desequilibrio en las cargas públicas que no tienen por qué soportar los administrados, en cuanto a que una o varias personas en particular han sufrido un detrimento en aras del interés común o colectivo.” 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 09 de mayo de 2012.
Consejero Ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 68001-23-15-000-1997-03572-01(22366). “Se aplica el riesgo excepcional cuando el daño proviene o de la realización de actividades peligrosas o de la utilización de artefactos que en su estructura son peligrosos, de modo que si se demuestra que los hechos ocurrieron por el riesgo a que fueron expuestos los conscriptos, no se requiere realizar valoración subjetiva de la conducta del demandado.” 17 Ver, entre otros, Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia de 20 de octubre de 2014. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 52001-23-31-000-1998-00352-01(31250); Sentencia de 30 de julio de 2008, Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio Rad. No. 18725; Sentencia de 15 de octubre de 2008, Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Rad. No. 18586;
Sentencia DE 10 de marzo de 2011, Consejero Ponente Dr. Danilo Rojas Betancourth, Rad. No. 25000-23-26-000-1996-03221-01(19159) Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 29 tenía bajo su guardia y custodia; pudiendo esta únicamente exonerarse, demostrando el hecho exclusivo y determinante de un tercero; el hecho exclusivo y determinante de la víctima o la fuerza mayor. 7.1.De la responsabilidad del Estado en desastres naturales 94.La Sección Tercera del Alto Tribunal ha considerado que los daños antijurídicos derivados de la ocurrencia de desastres naturales resultan imputables al Estado únicamente si se acredita la existencia de una falla del servicio, bien sea por acción u omisión. Así, un evento de la naturaleza constituye fuerza mayor, salvo se demuestre la vulneración de la administración de su deber de vigilancia y cuidado.
Dicha Corporación expone: “Tratándose de la falla del servicio, ésta tiene como presupuesto el reconocimiento de la existencia de mandatos de abstención - deberes negativos- y de acción –deberes positivos- a cargo del Estado; empero, para que se genere responsabilidad con fundamento en cualquiera de esas obligaciones es menester acreditar el incumplimiento o deficiente cumplimiento de deberes normativos o la omisión o inactividad de la administración pública.
Ahora bien, esta Sección tiene definido que en los casos en que se imputa a las autoridades la omisión en el cumplimiento de sus deberes, es preciso identificar los preceptos de orden constitucional, legal y reglamentario, así como los pronunciamientos judiciales, que hubieren precisado el alcance de sus obligaciones. Una vez determinado el contenido obligacional a cargo de la entidad pública en el caso concreto, “debe proceder a establecerse si el sujeto accionado defraudó las expectativas de actuación que se desprendían del que constituye su rol, de este modo configurado”18 En atención a lo anterior, la Sección Tercera ha dispuesto que la imputación de responsabilidad al Estado por los daños antijurídicos derivados de la ocurrencia de desastres naturales19 dependerá de que se establezca su previsibilidad y resistibilidad, en conjunto con la inactividad del Estado que, conocedor de la potencial ocurrencia del fenómeno natural, no ejecuta acción alguna tendiente a conjurarlo, encontrándose obligado a ello, responsabilidad que también resulta comprometida si se establece que con su conducta activa, el Estado expuso a los administrados al fenómeno natural. 18 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, exp. 17613, M.P. Mauricio Fajardo Gómez 19 Ley 46 de 1988.
Artículo 2. Definición de Desastre. “Para efectos de la presente Ley, se entiende por desastre el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras Entidades de carácter humanitario o de servicio social.” Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 30 Ello, por cuanto en principio estos eventos se consideran constitutivos de fuerza mayor20.
Así, al estudiar la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños provenientes de la ocurrencia de fenómenos naturales19, tales como el desbordamiento de ríos y quebradas, deslizamientos de tierra, desprendimiento de rocas, inundaciones por lluvias, entre otros, ha deducido tal responsabilidad frente a la demostración de que las entidades demandadas incumplieron su deber de vigilancia y cuidado y se abstuvieron de adoptar las medidas de prevención requeridas para cada caso concreto, a pesar de haber tenido conocimiento previo de la posible ocurrencia del hecho natural21. 95.En relación, al eximente de fuerza mayor la jurisprudencia ha reiterado: “Si a efectos de enervar su responsabilidad la administración aduce que el desastre natural constituyó una fuerza mayor, deberá acreditar22 que aquél no podía ser previsto por ella y, aún en el evento de que sí pudiera ser anticipado, que era irresistible.
La previsibilidad no corresponde a la simple posibilidad vaga o general de que el hecho pueda ocurrir, sino a la posibilidad concreta y real de que pudiera ser anticipado; la resistibilidad, por su parte, involucra una valoración de los avances de la técnica, pero también de los recursos de que deban disponerse para conjurar los eventos causantes del daño23.
La magnitud del desastre natural puede superar la capacidad técnica o económica del Estado para resistirlo, pero su previsibilidad impone la adopción de medidas para atenuar el daño, si no es posible en relación con los bienes, por lo menos sí frente a la vida y la integridad física de sus moradores”. Negrilla fuera de texto. 96.Teniendo en cuenta lo anterior, procede la sala a verificar que si en el caso se configura el eximente de responsabilidad de fuerza mayor como lo determinó el a quo, o si por el contrario, se encuentra acreditada la omisión de las entidades demandadas en cuanto a la toma de medidas administrativas tendientes a evitar la 20 Ley 95 de 1890, artículo 1° “Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el aprestamiento de enemigos, los autos de autoridad ejércitos por un funcionario público, etc.” 21 Sentencia de 16 de julio de 2021, Subsección A, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente: 50103, Consejera Ponente: María Adriana Marín. 22 De conformidad con lo establecido en el artículo 177 del C.P.C., respecto del onus probandi. 23 Sobre este tema, JORDANO FRAGA, JESÚS. En La reparación de los daños catastróficos.
Madrid, Marcial Pons, 2000, trae la siguiente conclusión: “Es evidente que ese juicio técnico encierra una decisión político-social de costes (esto es, la determinación cuantitativa de las inversiones asumibles por la sociedad en la evitación de riesgos). El componente técnico debe ser el predominante en la fijación de estos estándares.
Y el criterio económico-racional; porque si técnicamente casi todos los riesgos naturales son evitables hoy; económicamente no siempre será racional la absoluta cobertura técnica…Debe observarse que cabe trazar una doble línea: 1) la de efectividad (el standard técnico requerible efectivamente a las obras públicas) en previsión de riesgos y que todas las obras públicas deben efectivamente cumplir; este sería el nivel exigido de estándar de seguridad; 2) la de razonabilidad (asumiendo que la disponibilidad presupuestaria no permite actualmente alcanzar el estándar óptimo de seguridad), pero determinando no el nivel permisible de estándar de seguridad sino la frontera de la institución de la responsabilidad”.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 31 avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa Putumayo. 4.1. De los hechos probados 97.A fin de tener una mayor claridad del proceso, se hará una síntesis de los hechos en que se funda el proceso, y que fueron debidamente probados. 98.Por Acuerdo No. 36 del 9 de diciembre de 2000 fue adoptado el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Mocoa.
En el artículo 47 fueron previstos como algunos de los riesgos más comunes de amenazas naturales en el municipio, dentro de los que se destacaron: i) Procesos erosivos en los cuerpos de agua que atraviesan la ciudad de Mocoa. ii) Zonas con pendientes muy elevadas con procesos de erosión y posibilidades de deslizamientos; iii) Inundaciones de las partes bajas del casco urbano y cercanas a los ríos y quebradas. 99.Durante los años 2002 y 2008, dicho plan fue ajustado, en especial el artículo 31 del ajuste de 2008 estableció: “Las principales zonas de amenaza, vulnerabilidad y riesgos del municipio de Mocoa están asociadas a las corrientes de agua, que al bajar de la cordillera y montañas aledañas a la ciudad de Mocoa, pueden producir erosión y avenidas torrenciales al igual que la fuerte precipitación por cuestiones climáticas produce también inundaciones.
Sin embargo, los deslizamientos por escorrentía y la amenaza de avenidas torrenciales es lo que realmente afecta y pone en permanente riesgo a la población. No se descarta la vulnerabilidad por movimientos telúricos lo cual obliga a exigir que las construcciones sean hechas con técnicas de sismo resistencia”. 100.La Dirección Regional de Putumayo de Corpoamazonia informó para octubre de 2003, el avance del “Análisis de amenazas y vulnerabilidad geológica en la cuenca de la quebrada Taruca y Sangoyaco para el área rural, sub-urbana y urbana de la población de Mocoa departamento del Putumayo” Se consignó: El presente trabajo, teniendo como base en visitas de campo, fotografías aéreas y recopilación de información secundaria de la microcuenca Taruca-Sangoyaco, y zona urbana del municipio de Mocoa, busca delimitar en lo posible las áreas que están siendo amenazadas o afectadas por inundación a consecuencia de los flujos de detritos, provenientes de las partes altas de la quebrada Taruca y el Río Sangoyaco en las últimas décadas; así mismo se espacializarán los sitios de ladera inestables que colaboran con el aumento del nivel de las aguas a causa del material suelto que cae de estos sitios, especialmente en los períodos de intensas lluvias.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 32 Conjuntamente se analizan de forma general los elementos expuestos que se encuentran localizados en las riberas de estas dos corrientes de agua con el fin de determinar el grado de exposición y el grado de amenaza (con el fin de evaluar el grado de vulnerabilidad de los elementos expuestos, se hace necesario un equipo multidisciplinario).
La justificación del trabajo se expuso de la siguiente manera: “El Municipio de Mocoa por sus características culturales, sociales, geográficas, climáticas, de potencialidad productiva de los suelos y la presencia institucional, se ha convertido en una región receptora de inmigrantes procedentes principalmente de zonas deprimidas del departamento de Nariño, Cauca y Huila, y últimamente de personas desplazadas víctimas de la violencia y conflicto social en que se encuentra el país y especialmente el Bajo Putumayo, generando una dinámica poblacional que supera progresivamente la oferta de los servicios básicos y de los recursos del medio ambiente.
Entre las determinetes (sic) naturales de este municipio, se encuentra la abundante pluviosidad que implica una fuerte infiltración en suelos que generalmente son derivados de rocas meteorizadas y de textura arenosa y arcillo-limosa, con una tendencia a sobresaturarse y fluir, además ayudados de condiciones propias de la zona, como las fuertes pendientes en las laderas, que en su mayoría están dedicadas al pastoreo, interactúan generando fenómenos de remoción en masa (deslizamientos, reptación, caída de bloques), que causan el represamiento de las corrientes, originanado amenazas naturales representadas en flujos de detritos e inundaciones, que han afectado en las últimas décadas a diferentes zonas del municipio, incluido algunos barrios ribereños del casco urbano. 6.1.3 AMENAZA POR INUNDACIÓN (…) Realizando una interpolación de los picos de altos valores de precipitación máxima, se puede observar que el comportamiento de las precipitaciones está aumentando y que a partir del año 1983, la cantidad a aumentado considerablemente.
Se conoce que las inundaciones están directamente relacionadas con los intensos periodos de lluvia y aun más con los máximos valores de precipitación. Al observar la figura 15, se puede establecer una incidencia cíclica de precipitación de seis a siete años y que a partir de los últimos diez años, la precipitación tiene un comportamiento anormal aumentando progresivamente lo que genera un trabajo de desgaste paulatino de las vertientes, de tal manera que se acumulen materiales transportados en los cauces, los cuales pueden ser fácilmente removidos con los próximos aguaceros.
Las quebradas Taruca y Taruquita tienen una tendencia marcada a presentar flujos de escombros y en menor proporción flujos de lodo, originados por el gran aporte de material (rocas ígneas) proveniente de las zonas de deslizamiento (observados siguiendo el trazo de la Falla Mocoa), y acumulados en especial en el quiebre de la pendiente.
Los materiales encontrados en el cauce son bloques hasta de 3 metros de diámetro y gravas mal seleccionadas sostenidas en una matriz areno-limosa. Dentro de estas acumulaciones se observan intercalaciones de depósitos originados por flujos de lodo o de escombros, con matriz arenosa, areno-limosa o lodosa derivada de las áreas sedimentarias (Formación Orito, Pepino y Rumiyaco) sometidas a socavamiento lateral por las dos quebradas. … Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 33 Aunque se ha delimitado en el MAPA No 6 un área de amenaza por inundación con registros históricos, visitas de campo y fotografías aéreas, es necesario monitorearla bajo la instalación de una red de observación de niveles y caudales que permita establecer una base de datos estadísticos confiables y la reconstrucción de escenarios históricos para el cálculo de la magnitud, duración y extensión de posibles áreas afectadas, ya que este fenómeno está asociado a la recurrencia de los eventos meteorológicos periódicos de lluvias intensas antes mencionados.
Por lo anterior se pudo identificar en campo cuatro sitios críticos (ver mapa 8), por los cuales puede ocurrir desbordamiento de la quebrada y afectar a la comunidad, animales, cultivos aledaños a estos sitios. Los sitios determinados son: 1)confluencia de las quebradas Taruca y Taruquita, por este sitio se desbordo la quebrada Taruca en 1958, matando a tres personas; la avalancha prosiguió tomando el cauce de la quebrada San Antonio, afectando a la vereda los Guaduales; 2)el segundo punto se localiza en la ye que forma la vía que conduce de Mocoa a la vereda San Antonio y de esta a la vereda los guaduales, a unos 30m de este punto, se identificó un cauce antiguo, desembocando arriba de la subestación eléctrica; este cauce explica porqué se encuentra numerosos bloques en la subestación y en el acueducto de barrios unidos;3)el tercer punto se localiza en el puente de madera que una a la cárcel con la Urbanización San Miguel; por visitas de campo y por los moradores, se notó que la margen derecha aguas abajo no existen evidencias de eventos de inundación recientes; pero seseñala que este punto está a nivel de la vía y que en cualquier momento puede desbordarse la quebrada por encima del puente y formar un abanico y; 4)el puente que se encuentra sobre la avenida Colombia; se puede notar el cambio de pendiente entre este puente y la bomba de gasolina localizada en la margen izquierda aguas abajo; hay evidencias que la quebrada Taruca se ha desbordado en el sitio de la bomba, inundando este sitio y de ahí hacia abajo, afectando la plaza de mercado. …. 9.
CONCLUSIONES -Se establece que los fenómenos erosivos presentes actualmente y según los diferentes grados de susceptibilidad obedecen a un proceso natural lento, sin intervención del hombre, propio de regiones jóvenes y por el cual se tiende a buscar tanto la estabilidad del relieve como el equilibrio especialmente entre le suelo, la vegetación y el agua.
Dado que las áreas más susceptibles a la erosión principalmente por remoción en masa de tierra, se localiza en la cabecera de la subcuencas de la quebrada Taruca; en el caso de presentarse estos movimientos y taponar el cauce del curso del agua principal, si se conserva la buena cobertura vegetal actual de la subcuenca, no se prevé que se logre represar grandes volúmenes de agua y material en suspensión. -La Quebrada Taruca y Taruquita como otros ríos de la localidad, presentan características que los determinan como torrenciales: cambio abrupto en la pendiente (cambio de litología), disponibilidad de grandes volúmenes de material suelto y fracturado (por la presencia de la falla Mocoa), cauce encañonado en la parte alta, variedad en los caudales por las fuertes precipitaciones y amplios valles en la parte baja de la cuenca hacen de estas quebradas una amenaza significativa para la parte rural, suburbana y urbana del Municipio de Mocoa.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 34 -En la Quebrada Taruca se encontraron cuatro sectores donde sus riberas presentan alturas menores a los dos metros generando un cauce angosto y poco profundo, localizadas principalmente en la margen izquierda aguas abajo de la quebrada (ver mapa 8), como son: 1) en la confluencia de las quebradas Taruca y Taruquita, 2) en la Ye que va para las veredas San Antonio y los Guaduales, 3) en el sector de la cárcel (sobre el puente de madera) y 4) en el puente de la Avenida Colombia; donde existe amenaza por desbordamiento. -El paso de la Falla Mocoa por la parte norte del casco urbano de Mocoa, se convierte en el principal detonante en la ruptura de las rocas cristalinas que conforman el Batolito de Mocoa y que en períodos de fuertes precipitaciones, contribuyen junto con el agua de escorrentía a formar grandes volúmenes de flujos dedetritos, los cuales se han depositado a grandes distancias, ayudados por el cambio abrupto de pendiente.-Las zonas delimitadas como amenaza baja dentro del Mapa No. 5, no están exentas de sufrir evento(s) desastroso(s) por parte de flujos coluvio- aluviales, ya que la magnitud de la mayoría de ellos es alta, debido a que se encuentran bloques de rocas cuyos tamaños oscilan en la parte distal hasta 11 metros en el eje largo y unos 6 en el eje corto (como los bloques que se pueden observar cerca al I.T.P y en CORPOAMAZONIA), y que por la cantidad de flujos que de han depositado a lo largo de l abanico, la dinámica de la quebrada Taruca a estado cambiando de dirección y sentido períodicamente.
La intervención antrópica en la parte alta y media de la cuenca no ha incidido en el desarrollo de algún evento desastroso, pero la acelerada deforestación y ampliación de la frontera agrícola se estáconvirtiendo como detonante para posteriores flujos de detritos e inundaciones. -Un aspecto positivo de la intervención antrópica, es la actividad minera representada en la extracción de arena de los cauces de las quebradas Taruquita y Taruca, ya que estos están contribuyendo en la limpieza y descolmatación del cauce por la gran cantidad de arena arrastrada en suspensión por las corrientes de agua de estas quebradas, en especial en épocas de fuertes precipitaciones. -Dentro de la subcuenca de la quebrada Taruca, no se zonifican áreas óptimas para el futuro desarrollo urbanístico ya que la zona comprendida entre la quebrada taruca y río Sangoyaco, es la única zona que podría servir para realizar zonas verdes, pero ya está en un 50% urbanizada de forma ilegal, por las urbanizaciones La Floresta con una proyección de 180 casas, San Miguel con una proyección de 250 casas y la urbanización El Jordán con una proyección de 38 viviendas. 101.A través del Documento de Seguimiento y Evaluación del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Mocoa Departamento del Putumayo, elaborado por Corpoamazonía en diciembre de 2009, se formularon las siguientes recomendaciones: 6.5 Componente de Riesgos RECOMENDACIONES Realizar la actualización de las áreas de amenaza por inundación con la confrontación de la situación actual en los siguientes sectores: Barrio San Miguel: Se requiere tener en cuenta el ANÁLISIS DE AMENAZAS Y VULNERABILIDAD GEOLÓGICA EN LA CUENCA Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 35 DE LA QUEBRADA TARUCA Y SANGOYACO PARA EL ÁREA RURAL, SUB-URBANA Y URBANA DE LA POBLACIÓN DE MOCOA, realizado por Corpoamazonia, en el cual se define que el sector comprendido por el barrio San Miguel y los circundantes se encuentran en zona de Vulnerabilidad alta y Media ante la amenaza por inundación. - La Libertad y San Agustín: Se recomienda realizar la actualización de la información que permita definir el grado de vulnerabilidad de los barrios ubicados en la zona baja del área urbana, que no solo se ven afectadas por el Río Mocoa, sino por la confluencia de las corrientes menores que atraviesan la ciudad (q. Taruca, Río Mulato, Sangoyaco, principalmente), pues en las partes altas de estas fuentes se presenta el mayor riesgo de avalanchas e inundaciones.
(C.P.4 CD anexos folio 26). 102.El 30 de diciembre de 2014 se suscribió convenio interadministrativo 596 con objeto “CORPOAMAZONIA, y la GOBERNACIÓN DEL PUTUMAYO, se comprometen a Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para ejecutar de manera conjunta el proyecto No E 06-086-001 02-03-04049-14 apoyo a la mitigación de riesgos mediante la realización de estudios detallados de amenaza de inundación con referencia a una máxima avenida de las quebradas Taruca y Conejo en el Municipio de Mocoa –Departamento del Putumayo en el sector correspondiente al Municipio de Mocoa en cumplimiento al Plan de Acción 2012 – 2015 Amazonía, un compromiso ambiental para Incluir”. 103.Del documento denominado “Identificación y caracterización de sitios críticos de amenaza” en Mocoa, expedido por Corpoamazonia de marzo de 2014 visible en 62 folio (C.p. 7 cd fol 26.).
En este se relacionaron los eventos naturales registrados en la zona desde 1947: 6.2 DIAGNÓSTICO 6.2.1 Registros históricos de eventos o desastres: El municipio de Mocoa desde el año 1947, existen registrados eventos naturales y antrópicos que se han desarrollado y ocasionado daños socioeconómico y ambiental sentidos con mayor impacto los que se presentan sobre las cabecera municipal y en especial en la zona urbana y en especial los barrios asentados sobre las márgenes de los cuerpos de agua presentes en el municipio de Mocoa.
A continuación, se da a conocer la relación de eventos naturales que han sucedido en el municipio de Mocoa, que corresponden desde el año 1947 hasta 2014. Cuadro 8: Relación de Eventos Naturales Municipio de Mocoa Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 36 Figura 10.
Relación de eventos naturales en el municipio de Mocoa La figura 10 indica que los deslizamientos con 99 eventos representan mayor incidencia en el municipio de Mocoa seguido de 50 eventos de las inundaciones y 46 con avenidas torrenciales, los vendavales tiene 14 reportes y el ataque de abejas africanizadas 13, el total de eventos reportados llega a 242, sin embargo esta cifra puede ser más alta si el municipio, y los organismos de socorro contaran con un sistema de información unificada que reporte cada evento atendido en sus respectivas labores de rescate. 6.2.2 Evaluación y zonificación de las amenazas y riesgos 6.2.2.1 Identificación y priorización de las amenazas La identificación y priorización de amenazas del municipio de Mocoa, se la levantó en campo mediante posicionador satelital, se realizaron las respectivas visitas de campo y se generó el mapa con los diferentes elementos biofísicos expuestos a las amenazas naturales y antrópica A. Amenazas Naturales Las amenazas naturales que afectan al municipio de Mocoa son las asociadas a las hidrometereológica y de remoción en masa, la amenaza sísmica es alta según categoría de INGEOMINAS.
(…) Amenaza por Inundación: El municipio de Mocoa presenta numerosos ríos como el Mulato, Sangoyaco, Mocoa Rumiyaco, Pepino, de corrientes caudalosos en su mayoría tienen trayectos cortos, en forma de encañonada que ejercen su impacto sobre las viviendas asentadas en la zona urbana. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 37 Amenaza por Deslizamientos o Remoción en Masa Los deslizamientos de tierra, es un término general que cubre una amplia variedad de formas y procesos relacionados al movimiento de descenso del suelo y roca por la influencia de la gravedad, La amenaza por deslizamiento se presenta como caídas, reptación, desprendimientos, y flujos de lodos en su mayoría asociada a eventos relacionados a la impermeabilidad de las rocas y variación del clima en sitios de alta pendiente.
El municipio de Mocoa presenta Las quebradas Taruca y Taruquita tienen una tendencia marcada a presentar flujos de escombros y en menor proporción flujos de lodo, originados por el gran aporte de material (rocas ígneas) proveniente de las zonas de deslizamiento (observados siguiendo el trazo de la Falla Mocoa), y acumulados en especial en el quiebre de la pendiente.
Los ríos Mulato, y Rumiyaco presentan deslizamiento en la parte alta de sus respectivas cuencas como consecuencia de represamiento y desprendimiento de material conglomerado producido por el almacenamiento de agua. Los deslizamientos de tierra en la vía Mocoa que conduce a Municipio de San Francisco es más notorio desde la vereda Las Mesas en adelante, estos eventos representan una grave amenaza a viviendas ubicadas en sitios denominados como El Parador, Filo de Hambre, Mirador, Las Mesas, La Virgen afecta la infraestructura como puentes, alcantarillado, pontones, pérdidas de vidas humanas, vehículos y a usuarios que transitan esta vía. La zona urbana del municipio de Mocoa, presenta deslizamientos en asentamientos de pendientes altas, en su mayoría con deficientes procesos de usos del suelo; entre los barrios que presentan amenaza por deslizamiento se encuentran La Loma, Kennedy, Sauces, 5 de enero, Sauces, Libertador Villadocente. 104.El 10 de julio de 2015, el Alcalde Municipal de Mocoa presentó ante el Gobernador del Departamento de Putumayo, solicitud de apoyo de gestión de riesgo de desastre Municipio de Mocoa dentro de situación de calamidad pública por riesgo inminente de desastre y emergencias: Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 38 105.El 4 de septiembre de 2015 el alcalde de Mocoa, como integrante del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de Putumayo, informó nuevamente al gobernador del departamento, presidente del consejo así: 106.El 18 de noviembre de 2015 la Coordinación de Gestión del Riesgo de Desastres del municipio de Mocoa envió a Corpoamazonia y al gobernador del departamento de Putumayo solicitudes en el siguiente sentido: Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 39 107.El 14 de marzo de 2016 el alcalde y la directora del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres elevaron solicitud a la gobernadora de Putumayo indicando: 108.Seguidamente, el 18 de marzo de 2016 se realizó reunión del comité de Reducción del Riesgo de Desastre en el municipio de Mocoa, con la participación del alcalde municipal, un representante de Corporamazonia, el coordinador del comité y varios empleados municipales.En la reunión se expuso: Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 40 109.De otra parte dentro de los anexos aportados por el Departamento de Putumayo, reposa caracterización del movimiento en masa tipo flujo del 31 de marzo de 2017 en Mocoa –Putumayo elaborada por el Servicio Geológico Colombiano, y el cual refleja: “(…) la caracterización del flujo de detritos aportado por las quebradas Taruca, Taruquita y los ríos Sangoyaco y Mulato en cuanto a disposición del material depositado, alturas de flujo y búsqueda de indicios que argumenten la hipótesis de posibles represamientos del flujo de detritos ocurrido en el municipio de Mocoa–Putumayo el 31 de marzo de 2017.
Como los principales factores condicionantes para que se generara el flujo de detritos se identificaron la composición, calidad y estado de las unidades geológicas superficiales, debido al fracturamiento del Monzogranito de Mocoa y a la meteorización de estos materiales, las altas pendientes de las laderas y de los cauces de las cuencas media y alta de los afluentes, la disponibilidad de material en el lecho de los cauces, los depósitos coluviales adyacentes, siendo el factor detonante una precipitación intensa el día del evento, conjugada con las lluvias antecedentes […] Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 41 5.
CONCLUSIONES Eventos como el sucedido el 31 de marzo de 2017, han ocurrido, según la memoria social y colectiva en los últimos 100 años, según relatos de los pobladores el de 1947 y 1960; y de menor magnitud unas 12 veces entre los años 1971 y 2015 de los cuales se encontraron reportes de pérdidas de vidas humanas en algunos de éstos.
Durante el evento del 31 de marzo, se observaron variaciones de caudal (según relatos de los habitantes de Mocoa) y del tipo de material transportado, lo cual indica que hubo represamientos que fueron además evidenciados en campo y que algunos de ellos permanecen como represamientos parciales en los cauces de las quebradas Taruca y Taruquita.
La conjugación de una lluvia intensa de unos 130 mm caída en 3 horas y de lluvias constantes durante el mes de marzo detonaron cientos de movimientos en masa que generaron represamientos parciales en algunos sitios de las quebradas Taruca y Taruquita, generando luego incremento de los volúmenes de agua y sólidos, que rompen el represamiento y empieza a fluir aguas abajo incrementando sus caudales, arrastrando material vegetal y el material depositado sobre los lechos de las quebradas por socavación de fondo y lateral, alcanzando en algunos sitios socavaciones hasta de 10 m del fondo del cauce.
Del volumen total del flujo de detritos que se presentó calculado en aproximadamente 2 millones 250 mil metros cúbicos, los deslizamientos y flujos detonados en las laderas aportaron solo un volumen aproximado de un 10%. Por las características de la avenida torrencial (término utilizado en el decreto 1807 de 2014) ocurrido el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa que corresponden a: volumen de material sólido transportado (relación entre el 40% y el 60% del volumen de sedimento y el volumen total), altas pendientes de los cauces (hasta del 45% en la cuenca alta), procesos de socavación lateral y del lecho de los drenajes (con profundidades de socavación de hasta 10 m), altas velocidades (de unos 12 m/s o 45 km/h), caudales pico (>1.500 m3/s), grandes alturas de flujo (hasta de 13 m), depositándose en forma abanicos y diques laterales y por su poder de destrucción, este tipo de procesos se conoce como un flujo de detritos (Jakob, 2005;
Coussot, 1996, Hungr, 2014). 110.Sobre los hechos objeto de la demanda la UNGRD emitió el «Informe Técnico Evento Avenida Torrencial Ocurrida En La Ciudad De Mocoa (Putumayo) El 31 De Marzo de 2017, el cual estableció: 1. Cuáles fueron las causas que ocasionaron la avenida torrencial del 31 de marzo y 1 abril de 2017 en el Municipio de Mocoa: Lo acontecido en las cuencas de los ríos Sangoyaco, Mulato, quebrada la Taruca y Taruquita fue un fenómeno denominado flujos fluvio-torrenciales o avenidas torrenciales que son un tipo de movimiento en masa muy rápido que durante su desplazamiento exhibe un comportamiento semejante al de un fluido y se origina a partir de deslizamientos o caída de rocas y suelos en la parte alta de la cuenca detonados por intensas lluvias.
Cabe mencionar que para que se favorezca un desastre como el ocurrido se requiere que existan dos dinámicas acopladas, por un lado, los Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 42 condicionantes de la naturaleza asociadas a la fisiografía y clima de una región y por otro lado, la configuración del riesgo debido a la exposición de los elementos expuestos (infraestructura y comunidades) en este caso, se dio el mencionado acoplamiento. […] 2.
El resultado del desastre era previsible o por el contario tenía características de imprevisible e irresistible: Teniendo en cuenta lo descrito en la pregunta anterior, el desastre si era previsible pero tenía características de imprevisible e irresistible ya que la amenaza, es decir, el fenómeno de avenida torrencial no se puede evitar, éste sucede cada cierto tiempo por las características fisiográficas de la zona e imprevisible dado que si bien es cierto, que las alertas de escala nacional ayudan a orientar en qué áreas habrá precipitaciones, es muy difícil determinar cuánto y cuándo una nube se estacionará en una montaña específica para detonar el evento, por ello la dinámica de ocupación del territorio es clave en la GRD.
El evento ocurrido se materializó en zonas que estaban previamente identificadas como zonas de amenaza y riesgo en el Plan Básico deOrdenamiento Territorial de Mocoa, el cual determinaba en los documentos que hacen parte del mismo, medidas de reducción del riesgo tales como reubicación de viviendas, procesos de reforestación, y adecuación hidráulica de ríos y quebradas.
Se anexa informe de análisis del Plan de Ordenamiento de Territorial del municipio. No obstante, más allá de que el instrumento de planificación territorial municipal identificara las amenazas no es posible pronosticar que las precipitaciones registradas (129 mm) del día del evento correspondieran a casi la mitad de lo que “normalmente” llueve en un mes de marzo.
Se anexa informe del IDEAM. 2. Si con la antelación al suceso del 31 de marzo de 2017, se solicitó por parte de los entes territoriales acciones tendientes al conocimiento y reducción del riesgo frente al hecho ocurrido, indique qué trámite se dio a tales solicitudes: La Subdirección para el Manejo de Desastres recibió el 5 de febrero de 2015 la comunicación CMGRD—0029-2016 una solicitud de la Ciudad de Mocoa en la que requería apoyo para la implementación de un sistema de alerta y estudios de zonificación de amenaza.
Esta fue respondida por parte de la Subdirección de Conocimiento mediante el oficio SCR-RO-0024-2016. (Se adjuntan los dos documentos). Teniendo en cuenta lo anterior y revisando las solicitudes del Municipio de Mocoa – Putumayo realizadas a la UNGRD antes del evento con respecto al sistema de alerta temprana se evidencia que el Municipio no presentó un proyecto, básicamente lo que hizo fue proyectar un oficio diciendo que se requería un sistema de alerta temprana sin anexar ningún proyecto en el que se pudiera retroalimentar o evaluar por parte de la UNGRD, razón por la cual las respuestas oficiales fueron dadas en torno a solicitar la articulación entre el Departamento y el Municipio para realizar la respectiva presentación del proyecto con costos, las respectivos reservas presupuestales de contrapartida y sobre todo la necesidad de empoderamiento territorial frente al problema, dado que el endose de responsabilidades no es una alternativa para la consecución de recursos.
La formulación y presentación de proyectos ante las diferentes instancias para financiación de proyectos si es una alternativa (cuaderno 3 cd a folio 10) 111.Así mismo, reposa video llamado ¿Qué pasó el 31 de marzo de 2017 en la ciudad de Mocoa? del Servicio Geológico. En este se expuso que el evento había: Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 43 “Transportado bloques con diámetros promedio entre 1 o 2 metros, algunos hasta 12 metros.
Adicionalmente, cerca de las quebradas Taruca y Taruquita la altura del flujo alcanzó los 13 metros. El volumen total del flujo de detritos que se presentó se calcula aproximadamente en 2.250.000 m3, del cual los deslizamiento y flujos detonados en las laderas fue del 12%. Se inundó cerca del 30% del área poblada del municipio de Mocoa.
Estos eventos, grabados en la memoria colectiva de los habitantes de Mocoa, ocurren de manera periódica. Por esta razón, es importante reconocer el territorio y sus amenazas naturales y en tal sentido resulta vital avanzar en su conocimiento para incluirlo en la toma de decisiones que conlleven a una adecuada planificación en el desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión del riesgo y de esta manera sea posible construir una relación segura entre comunidad y territorio”. 112.Obra también, respuesta del IDEAM, del 7 de octubre de 2020, archivos 37, 39 y 43, que señala: “Finalmente, en relación con la lluvia que cayó el día de la tragedia en Mocoa, se puede advertir que entre las 7am del día 31 de marzo y las 7am del 1 de abril, periodo que se constituye como el día pluviométrico del 31 de marzo, el volumen de precipitación fue de 129 mm en total, constituyéndose en un valor alto e importante dentro de la serie, por ser uno de los más altos en una serie de más de 30 años.
Es importante destacar, que el 83% de la lluvia del día pluviométrico del 31 de marzo de 2017, esto es, 106 mm, se presentó en solo 3 horas (entre 10pm y 1 am), constituyéndose como un evento extraordinario (figura 8)” (se resalta). 7.2.Del caso concreto 113.Pretende la parte actora se declara la responsabilidad de las entidades demandadas con ocasión a la falla en el servicio por la omisión de no tomar las medidas preventivas de la avalancha que causó la muerte a un número indeterminado de personas, ocurrida el 31 de marzo de 2017, en el Municipio de Mocoa, Departamento de Putumayo. 114.
Para el a quo hay responsabilidad de las accionadas por falla del servicio en razón a que por un incumplimiento defectuoso de las funciones de las entidades demandadas, pues aunque el riesgo de avenida torrencial era previsible y de hecho conocida por las demandadas, no se realizaron en su oportunidad los estudios de caracterización del riesgo, ni la adopción, ejecución y monitoreo de las obras que permitieran la reducción del impacto de la amenaza o desastre, lo que a la postre permitió que el fenómeno ocurrido en la noche del 31 de marzo de 2017 fuera de tan alta magnitud.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 44 115. Por su parte para las accionadas no hay lugar a imputar responsabilidad en la medida que la avenida torrencial era un hecho imprevisible e irresistible para las demandas, es decir, se trató de una fuerza mayor como eximente de responsabilidad. 116.
Del material probatorio arrimado al expediente, y por se un hecho público de notorio conocimiento que el 31 de marzo de 2017, el municipio de Mocoa acaeció una avenida torrencial, ocasionada por el aumento de los ríos Mocoa, Sangoyaco y Mualto, la cual dejó aproximadamente más de 330 muertos, 400 heridos y múltiples damnificados y desaparecidos. 117.En cuanto al daño se encuentra acreditado que Oleysa Liliaba Obando Quiñones y su menor hija Valentina Alfons Gutiérrez Obando, conforme al certificado expedido por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo en la que se confirma la inscripción de Oleysa Liliana Obando Quiñones y la menor Valentina Alfons Gutiérrez Quiñones en el Registro Único de Damnificados en el que se idéntica que los mismos se encuentra registrados bajo el formulario No. 639 para el evento Avenida torrencial del 31/03/2017. 118.
En ese orden, se encuentra acreditado el daño como damnificados directos, pues precisa la sala que conforme al artículo 6º del Decreto 599 de 2017 que declaró la situación de desastre en Mocoa estableció que se entendían como personas damnificadas por este evento, aquella incluidas en el Registro Único de Damnificados, y en el sub lite se acreditó tal circunstancia, y por ende se tiene configurado la calidad de damnificados del desastre natural al estar inscritos en el RUD con ocasión a las pérdidas materiales padecidas por estos. 119.
Ahora bien, en cuanto a la atribución o imputación del daño antijurídico a las entidades demandadas, procede la sala analizar las funciones de cada una de las demandadas en aras de determinar si tienen o no tienen injerencia a diferentes niveles en la prevención y atención de desastres, tendiente a una adecuada gestión del riesgo. El que alguna de las entidades no actúe de manera directa en determinado nivel, no implica que haya desvinculación en el asunto, pues se trata de superar la mera consagración de los derechos hacia su goce efectivo, veamos: Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 45 110.La Unidad Administrativa Especial para Gestión de Riesgos y Desastres UNGRD fue creada mediante Decreto 4147 de 2011con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 111.
El artículo 3º de la norma dispone que el objetivo de la Unidad es «dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SNPAD». Por su parte, el artículo 4° señala: Funciones. 112.Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: 1.
Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 2. Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD. 3.
Proponer y articular las políticas. estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. (…) 6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. 7.
Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 8. Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD. (…) 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. Parágrafo.- Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 46 programas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”. 113.Por su parte, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía fue creada por el artículo 35 de la Ley 99 de 1993, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera; encargada de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible (artículo 23 de la misma Ley). 114.Dicha entidad tiene jurisdicción en los departamentos de Amazonas, Putumayo y Caquetá, con sede principal en Mocoa.
Las funciones designadas por el artículo 35 a la Corporación son: La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONIA, además de las funciones propias de las Corporaciones Autónomas Regionales, tendrá como encargo principal promover el conocimiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente del área de su jurisdicción y su utilización, fomentar el uso de tecnología apropiada y dictar disposiciones para el manejo adecuado del ecosistema Amazónico de su jurisdicción y el aprovechamiento sostenible y racional de sus recursos naturales renovables y del medio ambiente, así como asesorar a los municipios en el proceso de planificación ambiental y reglamentación de los usos del suelo y en la expedición de la normatividad necesaria para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural de las entidades territoriales de su jurisdicción. Es función principal de la Corporación proteger el medio ambiente del Sur de la Amazonía Colombiana como área especial de reserva ecológica de Colombia, de interés mundial y como recipiente singular de la megabiodiversidad del trópico húmedo.
En desarrollo de su objeto deberá fomentar la integración de las comunidades indígenas que tradicionalmente habitan la región, al proceso de conservación, protección y aprovechamiento sostenible de los recursos y propiciar la cooperación y ayuda de la comunidad internacional para que compense los esfuerzos de la comunidad local en la defensa de ese ecosistema único.
(…) El Gobierno garantizará los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones especiales descritas en el presente artículo con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías destinados a la preservación ambiental. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 47 115.En cuanto al Departamento de Putumayo y el Municipio de Mocoa la Ley 1523 de 2012 “por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, define que, además del presidente de la República y el director de la UNGRD, los gobernadores y alcaldes son instancias de dirección en el sistema nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (artículo 9).
La referida Ley prevé en cuanto a los mandatarios territoriales: Artículo 12. Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. Artículo 13. Los Gobernadores en el Sistema Nacional.
Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
Parágrafo 1°. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.
Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento. Artículo 14. Los Alcaldes en el Sistema Nacional.
Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 116.En ese orden, entiende esta colegiatura que la Unidad Administrativa Especial para Gestión de Riesgos y Desastres UNGRD, Corpoamazonia, el Departamento de Putumayo y el Municipio de Mocoa cada tiene una función estratégica y Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 48 fundamental en la adecuada gestión ambiental, gestión del riesgo y la prevención de desastres. 117.Ahora bien, en cuanto al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se tiene que conforme a la Ley 99 de 199324 y el Decreto 3570 del 27 de septiembre de 201125, se tiene que su principal objetivo es la gestión del ambiente y sus recursos naturales renovables, así como de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. 118.En ese orden, dicha entidad es la encargada de la gestionar las políticas que regulan el medio ambiente y los recursos naturales renovables, su manejo, uso, conservación, protección, aprovechamiento entre otros, con la finalidad de garantizar un medio ambiente sano y que se proteja el patrimonio natural nacional. 119.
En el caso concreto, fue de público conocimiento por tratarse de un hecho notorio que la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa, dejó más de 300 personas fallecidas entre adultos y niños, y más de 1.500 familias damnificadas, además de los daños en la infraestructura pública del municipio. Sin embargo, es necesario tener presente que, la imputación al Estado de daños antijurídicos causados por desastres naturales únicamente tiene lugar si se acredita la existencia de una falla del servicio, por acción u omisión. Por eso, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha decantado que esta atribución dependerá la previsibilidad y resistibilidad del evento. 120.Recordemos que el desastre natural objeto de la demanda, fue catalogado por los expertos como se explicó a lo largo de la providencia como “avenida torrencial”.
El Código Civil se refiere a este fenómeno como uno de los supuestos de las accesiones del suelo, señalando: “ARTICULO 722. AVULSION. Sobre la parte del suelo que, por una avenida o por otra fuerza natural violenta, es transportada de un sitio a otro, conserva el dueño su dominio, para el solo efecto de 24 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. 25 Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 49 llevársela; pero si no la reclama dentro del subsiguiente año, la hará suya el dueño del sitio a que fue transportada”.
Negrilla de la sala. 121.De la norma citada, se concluye entonces que la avenida torrencial es un movimiento en masa tipo flujo, de carácter súbito y potencial destructivo, cuya ocurrencia no se puede evitar, razón por la cual el a quo consideró se configuraba el eximente de responsabilidad de fuerza mayor. El artículo 64 del Código Civil define la fuerza mayor en los siguientes términos: “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” 122.Por su parte, el Alto Tribunal ha precisado los requisitos necesarios para su configuración, a saber: i) la imprevisibilidad; ii) irresistibilidad; y iii) la exterioridad respecto de la demandada. 123.A partir de estos requisitos, del estudio de las pruebas obrantes en el proceso y las circunstancias fácticas y jurídicas, para la Sala, no se configura este eximente de responsabilidad en el asunto, por las siguientes consideraciones: 124.Es cierto que la avenida torrencial es un fenómeno de la naturaleza que supera la voluntad humana pues, su causalidad reside únicamente en los eventos naturales, como explicaron los múltiples conceptos aportados. 125.En este punto, ese necesario traer a colación lo señalado por la Diccionario de la Real Academia Española en cuanto al verbo prever, del que se define: “1.
Ver con anticipación, 2. Conocer, conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha de suceder. 3. Disponer o preparar medios contra futuras contingencias”26 126.En ese orden, lo imprevisible es aquello que no se pudo ver con anticipación; conocer ni conjeturar por señales o indicios de su ocurrencia; y respecto de lo que no fue posible disponer o preparar medios contra futuras contingencias. 127.Por el contrario, en el caso concreto no se trataba de un asunto imprevisible pues solamente del informe o relación de eventos naturales del municipio de 26 Consultado el 14 de junio de 2022 en: https://dle.rae.es/prever Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 50 Mocoa, expedido por Corpoamazonía se relaciona 46 avenidas torrenciales producidas por los ríos de Mocoa, Mulato, Sangoyaco, Repino, Rumiyaco, Quebrada Turquía, así como 50 eventos por inundaciones y 99 deslizamientos, panorama que claramente deja entre ver que los hechos del 31 de marzo de 2017 eran plenamente previsibles para las autoridades administrativas del municipio, y pese a lo anterior ninguna ejecutó labores tendientes a salvaguardar la vida e integridad de los pobladores de las áreas amenazadas. 128.Se acredita entonces la exterioridad del evento en relación con las demandadas, así como su irresistibilidad.
Sin embargo, el que sea externo, irresistible y de ocurrencia súbita, no implica que sea un hecho imprevisible, toda vez que dentro del proceso existen abundantes documentos que refieren el historial de fenómenos hidrológicos como el desbordamiento de los cuerpos fluviales, las inundaciones y las mismas avenidas torrenciales, incluso de mediados del siglo pasado.
Asimismo, ese tipo de riesgos fueron identificados en el POT de Mocoa, reformado en 2002, pues para el 2000 consignó que los riesgos más comunes de amenazas naturales del municipio son los procesos erosivos en los cuerpos de agua; las zonas con pendientes muy elevadas con procesos de erosión y posibilidades de deslizamientos; así como las inundaciones. 129.En el ajuste efectuado al Plan en el 2008 se contempló que las principales zonas de amenaza, vulnerabilidad y riesgos del municipio están asociadas a las corrientes de agua que al bajar de la cordillera y montañas pueden producir erosión y avenidas torrenciales.
Y Agregó: “(s)in embargo, los deslizamientos por escorrentía y la amenaza de avenidas torrenciales es lo que realmente afecta y pone en permanente riesgo a la población”. 130.En el año 2013 se formuló en el municipio de Mocoa la estrategia para la respuesta a emergencias, como aquellas producidas por el riesgo de avenidas torrenciales. 131.Mediante el contrato interadministrativo 596 de 2014, Corpoamazonia y la Gobernación del Putumayo se comprometieron a aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para ejecutar de manera conjunta el proyecto de apoyo a la mitigación de riesgos mediante la realización de estudios detallados de Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 51 amenaza de inundación con referencia a una máxima avenida de las quebradas Taruca y Conejo en el Municipio de Mocoa. 132.Entonces, para la época anterior al 31 de marzo de 2017, en el Municipio de Mocoa existía el conocimiento generalizado de la vulnerabilidad y predisposición de la zona ante estos fenómenos naturales.
Por eso, la UNGRD presentó informe técnico en el que expuso que el desastre sí era previsible, pero tenía características de imprevisible a irresistible, no se sabe el momento exacto en que ocurrirá, pero sí la vulnerabilidad de la zona. 133.Igualmente, el IDEAM reportó que la precipitación de esa fecha sobre el municipio de Mocoa tuvo un volumen de 129 mm en total, lo que constituye uno de los más altos en una serie de más de 30 años.
Además, el 83% del día pluviométrico se presentó en solo 3 horas, entre las 10 pm y la 1 am. Por eso, esta situación ocurrida en el municipio se calificó por el IDEAM como un evento extraordinario, sin embargo, sí era un evento previsible, tal y como lo detallan la serie de informes, alertas, estudios y documentos relacionados a lo largo de esta providencia. 134.Por contera, no se configura el eximente de responsabilidad de fuerza mayor al no estar presente el elemento de imprevisibilidad. 135.En suma, las entidades la Unidad Administrativa Especial para Gestión de Riesgos y Desastres UNGRD, Corpoamazonia, el Departamento de Putumayo y el Municipio de Mocoa, encontrándose obligadas a realizar acciones propensas a prevenir el daño, no ejecutaron las acciones necesarias y pertinentes, tendientes a conjurar la destrucción descomunal presentada en Mocoa por los hechos materia del proceso.
Desconocieron la participación coordinada y planificada en los diferentes niveles del territorio a instancias de articulación necesaria para las adecuadas gestiones del riesgo y ambiental. Se observa una omisión en el deber de vigilancia y cuidado para adoptar las medidas de prevención requeridas en el caso concreto. Ni siquiera se contaba en el momento de los hechos con un Sistema de Alertas Tempranas en el municipio. 136.Para la sala resulta inaceptable el comportamiento negligente de las hoy demandadas, cuando con pleno conocimiento de los eventos naturales que alertaban la presencia de un posible desastre, vulnerando su obligación de Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 52 prevención y protección tomaron una conducta pasiva en cuanto a la realización o toma de medidas preventivas, tendientes a salvaguardar la vida y bienes de los habitantes del municipio de Mocoa. 137.Por lo anterior, y siguiendo el precedente de la sala27 a través de los cuales se ha condenado la desidia de las entidades demandadas ante la falta de ejecución de actividades tendientes a salvaguardar la vida de los habitantes de las áreas amenazadas por los distintos eventos naturales, las excepciones propuestas por las demandadas y el eximente de responsabilidad de fuerza mayor formulado, será negado, razón por la cual se revocará la sentencia apelada- 138.Por último, en a la Nación Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible se abstiene la sala de imputar responsabilidad por los hechos de la demanda, en la medida que dentro de sus funciones y facultades legales no se encuentra regulada la ejecución de planes de prevención de riesgos y desastres, sino la gestión de políticas para salvaguardar el medio ambiente y los recursos renovables de la nación, pues dichas facultades están en cabeza de la Unidad Administrativa Especial para Gestión de Riesgos y Desastres UNGRD, Corpoamazonia, y los gobiernos departamentales y locales.
Por consiguiente, la sala modificará el numeral segundo de la sentencia apelada en el sentido de no imputar responsabilidad a la Nación Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 8.De la medida del daño 8.1. Perjuicios morales 139.El a quo reconoció en favor de cada una de las accionantes la suma correspondiente a 50 SMMLV para cada una por perjuicios morales, sin embargo, difiere la parte actora de dicho monto, razón por la cual solicita se reconozca a cada una la suma de 100 SMMLV. 140.El perjuicio moral se ha entendido por la jurisprudencia como el dolor, la “aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, 27 Ver sentencia Rad: 110013336031201900075-01 MP- Franklin Pérez Camargo y Rad: 11001-33-43-063- 2019-00157-01 MP.
Clara Cecilia Suárez Vargas, Rad: 11001-33-36-031-2019-00047-01 Henry Aldemar Barreto Mogollon. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 53 temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo. 141.Por consiguiente, el daño antijurídico sufrido por el demandante produjo un perjuicio moral que debe ser resarcido.
Esta clase de perjuicio no se encuentra limitada a las lesiones, muerte o privación de la libertad de un individuo; comprende todo aquello que haya ocasionado el dolor y la congoja en la persona, que bien pudo haber ocurrido por la afectación al derecho de propiedad protegido constitucionalmente, como también ocurrió en el caso concreto respecto de los demandante que acreditaron su calidad de damnificados por estar inscritos en el RUD. 142.En consecuencia, en razón al principio de equidad y al arbitrio iuris, de conformidad con la naturaleza del hecho causante del daño antijurídico y las condiciones particulares del individuo, así como el precedente judicial de esta sala, se confirmará el monto reconocido para el a quo correspondiente al pago de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de los demandantes que acreditaron su calidad de damnificados, por concepto de perjuicio moral, advirtiéndose que los mismos corresponden a la vigencia de la ejecutoria de la presente providencia. 8.2.Perjuicios Materiales 143.Solicitó la accionante el reconocimiento de perjuicios materiales -daño emergente-por la suma correspondiente a $5.000.000,oo correspondiente a la pérdida material de muebles y enseres, perjuicios que negó el a quo con ocasión a que no resultaron probados.
NOMBRE PARENTESCO INDEMNIZACIÓN POR DAMIFICADO SEGÚN RUD Oleysa Liliana Obando Quiñones Víctima directa 50 SMMLV Valentina Alfons Gutiérrez Obando Nieto 50 SMMLV Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 54 144.El apoderado de la parte actora difiere de dicha negación, al indicar que si bien al proceso no se aportó facturas o documentos de los mismos, lo cierto es que se aportó una declaración juramentada sobre los muebles y enseres que perdieron las hoy accionantes. 145.Para el caso, entiende la sala que es razonable inferir que quienes pierden su lugar de residencia por destrucción, en el caso por desastre naturales, pierde sus utensilios y bienes muebles, luego no le resulta posible acreditar exhaustivamente las pérdidas materiales que pudo sufrir dada la destrucción de los mismos, por ende, es apenas lógico que pueda aplicarse una flexibilización probatoria en el sentido de no exigir estrictamente documentos que acrediten la existencia de sus muebles y enseres, máxime cuando dentro del proceso se acreditó la calidad de damnificadas de la avenida torrencial que afectó la ciudad de Mocoa el 31 de marzo de 2017. 146.En ese orden, y atendiendo la calidad de damnificados por los hechos de la demanda de los accionantes, así como que en acta de declaración juramentada No. 003870 Oleysa Liliana Obando Quiñones refirió que con motivo del evento de la avenida torrencial ocurrida en Mocoa el 31 de marzo de 2017, perdió todos sus muebles y enseres, situación que es lógica y razonable la sala accederá a dicho reconocimiento de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente- por la pérdida de bienes y enseres, en la suma correspondiente a $5.000.0000,oo., suma que se actualizará desde la fecha de los hechos a la presente providencia. Ra = Rh Índice Final (If) Índice Inicial (Ii) Donde: Ra = Renta actualizada a establecer Rh = Renta histórica, es decir 5.000.000,oo If = Índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, del mes anterior a esta sentencia, es decir, marzo de 2024.
Ii = Índice de precios al consumidor, certificado por el DANE del mes de los hechos, esto es, marzo de 2017. Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 55 Ra = $5.000.000,oo Índice Final (If) (marzo de 2024) Índice Inicial (Ii) (marzo de 2017) Ra = $5.000.000,oo 141,48 = 95,46 Ra: $7.410.433,6 Perjuicios materiales daño emergente 9.CONCLUSIÓN 147.Conforme al material probatorio hay lugar a modificar el numeral primero de la sentencia apelada en el sentido de imputar responsabilidad a la Unidad Administrativa Especial para Gestión de Riesgos y Desastres UNGRD, Corpoamazonia, el Departamento de Putumayo y el Municipio de Mocoa, por la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa, en razón a que no constituye un evento de fuerza mayor producto de la naturaleza que exime la responsabilidad de la administración. Por el contrario, se acreditó la existencia de un daño antijurídico a cada una de las demandadas.
Se condenará a las demandadas al pago de los perjuicios, de acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior. 148.Así mismo se modificará el numeral segundo en el sentido de actualizar los perjuicios morales en favor de los accionantes y reconocer perjuicios materiales por daño emergente. 10.COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO 149.Es procedente condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada que resultó vencida, por cuanto de conformidad con los artículos 188 del CPACA, en concordancia con el numeral 3 del artículo 365 del CGP, dispone que éstas proceden cuando se confirme la del inferior, por tanto, la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres, Corpoamazonía, Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa será condenada a pagar las costas de segunda instancia en partes iguales, las cuáles serán liquidadas por la secretaría de primera instancia. Se abstiene la sala de condenar en costas a la parte actora, en razón a que el recurso prosperó parcialmente.
Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 56 150.Respecto de las agencias en derecho, se reconocen las mismas a favor de la parte actora y en contra de la accionada de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y en la suma de equivalente al 1% de las pretensiones reconocidas para para segunda instancia, suma que será tenida en cuenta al liquidar las costas procesales por la secretaría del a quo.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- MODIFICAR los numerales PRIMERO Y SEGUNDO de la sentencia proferida por el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá el 27 de septiembre de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, y en su lugar, quedará así:
PRIMERO: DECLARAR administrativamente responsable a la Nación - Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) - Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de La Amazonia (Corpoamazonia) - Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa por el daño antijurídico sufrido por las demandantes con ocasión de la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa, Putumayo.
SEGUNDO: CONDENAR a la Nación - Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) - Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de La Amazonia (Corpoamazonia) - Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa, de manera solidaria, a indemnizar a la parte actora, así: 1. Por Perjuicios Morales, la suma correspondiente a CIEN (100) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes a la ejecutoria de la presente providencia distribuidos así: NOMBRE PARENTESCO INDEMNIZACIÓN POR DAMIFICADO SEGÚN RUD Oleysa Liliana Obando Quiñones Víctima directa 50 SMMLV Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 57 2.
Por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente la suma correspondiente a SIETE MILLONES CUATROCIENTOS DIEZ MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON SEIS CENTAVOS ($7.410.433,6) en favor de Oleysa Liliana Obando Quiñones conforme la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA a favor de la parte actora y contra de las demandadas la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres, Corpoamazonía, Departamento de Putumayo y Municipio de Mocoa de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en la suma equivalente al 1% de las pretensiones reconocidas para segunda instancia suma que será tenida en cuenta al liquidar las costas procesales por la Secretaría del a quo.
CUARTO: CONFIRMAR en sus demás partes la sentencia apelada- QUINTO: Por Secretaria de la Sección NOTIFICAR el presente proveído de acuerdo con el artículo 205 del CPACA, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 20213, en forma personal a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico, según lo dispone el artículo 197 ibídem, para lo cual, se tendrán en cuenta los correos proporcionados por los intervinientes, así, al demandante: ovabogados@hotmail.com al demandado: notificacionesjudiciales@gestiondelriesgo.gov.co, sandra.leon@gestiondelriesgo.gov.co, juridica@gestiondelriesgo.gov.co, notificacionesjudiciales@corpoamazonia.gov.co, oficinajuridicacorpoamazonia@gmail.com, jacoboandrade86@hotmail.com, notificaciones.judiciales@putumayo.gov.co, elymilena19@gmail.com, juridica@mocoa-putumayo.gov.co y notificacionjudicial@mocoa-putumayo.gov.co, procesosjudiciales@minambiente.gov.co. giovanni_ochoa@hotmail.com, Igualmente se notificará al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Valentina Alfons Gutiérrez Obando Nieto 50 SMMLV Radicado: 11001-33-43-061-2019-00104-01 Medio de Control: Reparación Directa Accionante: Oleysa Liliana Obando y otra Demandado: Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Otros Sentencia de Segunda Instancia 58 SEXTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones secretariales de rigor, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en sala según Acta de mayo de 2024 HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado FRANKLIN PÉREZ CAMARGO CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la presente sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PBP