1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 17 001 33 39 003 2019 00222 02 Clase: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Municipio de Palestina Demandado: Empocaldas S.A. E.S.P. Providencia Sentencia N° 92 Asunto Resuelve la Sala Segunda de Decisión el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el día 11 de marzo de 2020, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la parte demandante.
I. Antecedentes La parte accionante solicita se hagan las siguientes declaraciones y condenas: 1. Se declare la nulidad del acto administrativo del 30 de enero de 2018, denominado “liquidación de saldos por concepto de subsidios.” 2. Se declare la nulidad de la Resolución No. SUB-001-2018 del 26 de octubre de 2018, por medio de la cual se deciden las excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución dentro del trámite de cobro coactivo. 3.
Se declare la nulidad de la Resolución No. SUB-002-2018-01 del 4 de enero de 2019, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición. 4. Se declare que el municipio de Palestina no se encuentra obligado a efectuar el pago de las sumas cobradas por la empresa EMPOCALDAS, correspondiente a las facturas y liquidación del convenio interadministrativo del 25 de agosto de 2010, por haber operado el fenómeno de la prescripción de cobro y caducidad de la acción. 5.
Que se levanten las medidas cautelares y se termine el proceso de cobro coactivo. 6. Que se condene en costas a la parte demandada. 2. Hechos. Como hechos que sustentan las pretensiones, expuso: En el año 2010 EMPOCALDAS y el municipio de Palestina celebraron un convenio 2 interadministrativo que tenía como objeto el traslado de fondos con destino a subsidios de los servicios de acueducto y alcantarillado en el municipio de Palestina y el corregimiento de Arauca; convenio que se liquidó el 14 de julio de 2011, fecha en la que se determinó que el municipio de Palestina adeudaba a EMPOCALDAS en virtud del mentado convenio, la suma de $48.249.358.
El 23 de abril de 2015, EMPOCALDAS citó al municipio de Palestina a conciliación prejudicial para procurar el pago de la obligación, audiencia a la que ambas partes acudieron con ánimo conciliatorio por la suma de $48.205.058, y que se llevó a cabo el 14 de mayo de 2015. Sin embargo, dicho intento se improbó por parte de la Procuraduría, al no existir los presupuestos para determinar que se estuviera ante la presencia de un título ejecutivo complejo.
El 30 de enero de 2018, EMPOCALDAS profirió el acto administrativo que denominó “LIQUIDACIÓN SALDOS POR CONCEPTO DE SUBSIDIOS” en el cual, en virtud de convenio celebrado en agosto de 2010, determinó que el municipio de Palestina adeudaba la suma de $36.358.206. Posteriormente, EMPOCALDAS profirió mandamiento de pago por vía administrativa coactiva en contra del municipio de Palestina por la suma indicada en el numeral anterior; auto respecto del cual se propusieron las excepciones de “prescripción, falta de título ejecutivo, falta de requisitos del título valor complejo y falta de jurisdicción”.
Mediante Resolución No. SUB-001-2018, EMPOCALDAS se pronunció sobre las excepciones negando todas las propuestas y ordenó seguir adelante con la ejecución. En vista de lo anterior se presentó ante dicha decisión recurso de reposición, el cual fue desatado desfavorablemente para el ente territorial mediante Resolución No. SUB-002-2018-001.
Mientras se surtía el trámite del recurso de reposición, EMPOCALDAS el 10 de diciembre de 2018 profirió acto administrativo donde ordenó el secuestro del vehículo identificado con placas OVM152 de propiedad del municipio de Palestina y que estaba destinado a la atención de emergencias en el cuerpo de Bomberos del municipio. 3. Contestación de la demanda.
El apoderado de EMPOCALDAS contestó la demanda dentro del término legal, manifestando que efectivamente entre el municipio de Palestina y EMPOCALDAS S.A. E.S.P. se celebró el 25 de agosto de 2010 convenio interadministrativo para el traslado de fondos con destino a subsidios de los servicios de acueducto y alcantarillado en el municipio de Palestina y el corregimiento de Arauca por valor de $146.915.400; convenio en el cual EMPOCALDAS cumplió con sus obligaciones contractuales.
Al momento de realizar la liquidación final del convenio, la misma arrojó un saldo por pagar por parte del municipio de Palestina por la suma de $48.249.358, pago que no fue posible que el municipio efectuara, generándose una controversia con la nueva administración municipal, por lo que el 24 de mayo de 2014 el ente territorial reconoció el monto adeudado pero solicitó que el pago se realizara a través de conciliación prejudicial sin cobro de intereses, razón por la cual la empresa convocó a la conciliación, siendo declarada fallida el 15 de mayo de 2015 por falta de claridad del documento que se adujo como título ejecutivo, vale decir, porque no había concordancia entre el valor inicial del convenio y el valor final que arrojó el Acta de Liquidación. Empocaldas, mediante documento expedido el 30 de enero de 2018, denominado “Liquidación de saldos por concepto de subsidios” liquidó a cargo del municipio de Palestina la suma de $36.358.206 en razón a la diferencia resultante entre el valor del convenio interadministrativo referido y los pagos efectuados por el ente territorial.
La anterior decisión se notificó por correo certificado al ente territorial el 26 de febrero de 2018 y pese a que la misma advertía la procedencia de los recursos de reposición y apelación, el municipio no hizo uso de los mismos, constituyéndose este acto administrativo en el título ejecutivo con el que se procedió a librar mandamiento de pago por vía administrativa coactiva el 3 1 de junio de 2018 (sic).
Advirtió que en esta instancia judicial no es dado cuestionar la legalidad del título ejecutivo pues la administración municipal tuvo la oportunidad de discutirla en la vía administrativa, donde guardó silencio; agregó que el título ejecutivo no se puede atacar por vía de excepción. Frente a la solicitud de declarar la nulidad de la resolución SUB-001-2018 del 26 de octubre de 2018 y la resolución SUB-002-2018-01 del 4 de enero de 2019, indicó que el título ejecutivo con el que se adelantó el proceso de cobro coactivo, lo constituyó la Liquidación Certificada de deuda del 30 de enero de 2018, notificada a la administración municipal por correo el 26 de febrero de 2018, liquidación sobre la cual el ente territorial no presentó recurso alguno por lo que la misma quedó en firme, estando además la entidad legitimada para realizar el cobro a través del proceso de cobro coactivo, en uso de las facultades que le confiere el Estatuto Tributario, la ley 6 de 1992, la ley 1066, ley 1437, ley 1066 de 2006 y resolución 302 del 20 de octubre de 2016.
Propuso como excepciones las que denominó: - Caducidad de la acción: asegura que desde el proceso de cobro coactivo, el municipio de Palestina pretende que se declare la nulidad de la Liquidación Certificada de la deuda proferida el 30 de enero de 2018, acto administrativo que no es objeto de discusión, ya que respecto del mismo operó la caducidad de la acción. De conformidad con el procedimiento que regula el Estatuto Tributario, el deudor tiene la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar los actos proferidos por EMPOCALDAS, tales como la Liquidación Certificada de la Deuda y para ello se cuenta con un término de 4 meses luego de notificado el respectivo acto administrativo.
En el presente caso, el municipio guardó silencio frente a la liquidación certificada de la deuda luego de haber sido notificada en debida forma por correo certificado, con lo cual quedó debidamente ejecutoriada, constituyendo entonces el título ejecutivo base del proceso coactivo, por lo tanto, frente a la reclamación de nulidad de dicho acto, operó la caducidad de la acción. 4.
La sentencia de primera instancia. Mediante sentencia del 11 de marzo de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales ordenó: “PRIMERO.- DECLARAR probada de oficio la excepción de INEPTA DEMANDA respecto del acto administrativo denominado “Liquidación Saldos por Concepto de Subsidios” proferido por el Jefe de Cartera de EMPOCALDAS S.A. E.S.P., el 30 de enero de 2018, conforme a las consideraciones de esta providencia. SEGUNDO.- DECLARAR LA NULIDAD de la resolución No. SUB-001-2018 del 26 de octubre de 2018 y de la resolución No. SUB-002-2018-01 del 4 de enero de 2019 proferidas por el Secretario General de EMPOCALDAS S.A. E.S.P., por las razones expuestas en esta providencia. TERCERO.- DECLARAR la terminación del proceso de cobro coactivo iniciado por EMPOCALDAS S.A. E.S.P en contra del municipio de Palestina, bajo el número de expediente SUB-001-18.
En consecuencia SE ORDENA el levantamiento de las medidas cautelares que se hayan decretado. En caso de que el municipio haya cancelado sumas de dinero en virtud del proceso de cobro coactivo, no habrá lugar a la devolución de los saldos pagados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 819 del Estatuto Tributario. CUARTO.- CONDENAR en costas a cargo a la EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE CALDAS S.A. E.S.P. – EMPOCALDAS S.A. E.S.P., cuya liquidación y ejecución se harán en la forma dispuesta en el artículo 366 del Código General del Proceso.
Se fijan las agencias 4 en derecho en la suma equivalente a cinco (5) SMMLV. […] Como sustento de dicha decisión, el a quo consideró que el acto administrativo denominado “liquidación de saldos por concepto de subsidios” proferido el 30 de enero de 2018 por EMPOCALDAS fue el título ejecutivo por medio del cual dicha entidad dio inicio al proceso de cobro coactivo SUB-2018-001 en contra del municipio de Palestina y la base del mandamiento de pago que se libró el 30 de mayo de 2018.
Hizo ver que el referido acto, en su parte resolutiva, concedió al municipio de Palestina la posibilidad de interponer en su contra los recursos de reposición y apelación, sin embargo, ninguno de ellos fue interpuesto, quedando en consecuencia ejecutoriado. Al respecto, agregó que el mencionado acto administrativo no fue demandado dentro del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; pero en lugar de declararla configurada, procedió a declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, al no agotarse respecto del mismo la reclamación administrativa.
En cuanto al control judicial de los otros actos administrativos enjuiciados estimó que debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 101 del CPACA, según el cual “sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.” Luego, indica que en el presente caso, los actos administrativos demandados se encuentran contenidos en la Resolución No. SUB-001- 2018 “por la cual se deciden las excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución” y en la Resolución No. SUB-002-2018-01 “por la cual se resuelve un recurso de reposición”, actos administrativos frente a los cuales sí procede el control jurisdiccional de que trata el artículo 101 del CPACA y el artículo 835 del Estatuto Tributario.
Expuso que, EMPOCALDAS inició proceso de cobro coactivo en contra del municipio de Palestina Caldas, debido a que dicho ente territorial adeudaba la suma de $36.358.206, por concepto de subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto y alcantarillado en el municipio de Palestina y corregimiento de Arauca, en virtud del convenio interadministrativo celebrado entre las dos entidades el 25 de agosto de 2010.
Como título ejecutivo presentó al proceso de cobro coactivo, el acto administrativo contenido en la “Liquidación Saldos por concepto de subsidios” proferido el 30 de febrero de 2018 y que se encontraba legalmente ejecutoriado desde el 14 de marzo de 2018, razón por la cual el 30 de marzo (sic) de 2018 la entidad ejecutante profirió mandamiento de pago en contra del municipio de Palestina.
Y respecto del auto que libró mandamiento de pago, el ente territorial de manera oportuna presentó las excepciones que denominó “prescripción”, “falta de título ejecutivo y falta de requisitos del título valor complejo” y “falta de jurisdicción”, las cuales fueron despachadas desfavorablemente a través de la Resolución No. SUB001-2018 del 26 de octubre de 2018 y confirmada mediante Resolución No. SUB-002- 2018-001 del 4 de enero de 2019.
Expone que, tanto en el escrito de excepciones dentro del proceso coactivo como en la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine, el municipio de Palestina señala que existe prescripción de la acción de cobro debido a que el mismo se inició en el año 2018 tomando como base facturas del año 2010 y un convenio interadministrativo que quedó liquidado el 14 de julio de 2011; es decir, que la acción de cobro ya estaba prescrita cuando se inició. Respecto de esta defensa, la entidad demandada indicó que el proceso de cobro por jurisdicción coactiva se inició tomando como base la Liquidación Certificada de la deuda proferida el 30 de enero de 2018, sin que en dicho acto administrativo se hiciera alusión a facturas del año 2010.
Aduce el a quo que, al analizar la “liquidación saldos por concepto de subsidios” proferida el 30 de enero de 2018, se encuentra que efectivamente el fundamento de dicho acto administrativo se sustenta en la liquidación del convenio interadministrativo celebrado entre el municipio de Palestina 5 y EMPOCALDAS el 25 de agosto de 2010 y que fue en virtud de ese convenio que el 14 de julio de 2011, que se procedió con su liquidación de común acuerdo con un saldo a cargo del municipio de Palestina y en favor de EMPOCALDAS por la suma de $48.249.358.
Ahora bien, este saldo no fue pagado por el municipio, por lo que se intentó una conciliación prejudicial que se declaró fallida el 14 de mayo de 2015, ya que la Procuraduría que conoció de dicha conciliación, encontró que no existía concordancia ente el valor inicial del convenio y el valor final que arrojó el acta de liquidación. En virtud de lo anterior, en el acto administrativo que sirvió como título ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo, se indicó que la entidad procedía a corregir el yerro advertido ante la Procuraduría Judicial Administrativa, determinando que el valor real a pagar por el ente territorial era de $36.358.206.
Esta decisión quedó en firme. A juicio de la primera instancia, si bien no es posible estudiar la legalidad respecto del acto administrativo contenido en la “liquidación saldos por concepto de subsidio”, lo cierto es que de entrada ese despacho advierte que dicho acto administrativo no constituía el título ejecutivo que debió fundamentar la acción de cobro coactivo iniciada por EMPOCALDAS en contra del municipio de Palestina, pues la acción de cobro se encontraba prescrita; y al respecto explica: “La obligación reclamada al municipio de Palestina a través del proceso de cobro coactivo que inició EMPOCALDAS, tuvo su origen en la liquidación del convenio interadministrativo suscrito entre estas dos entidades el 25 de agosto de 2010, con acta de liquidación final del 14 de julio de 2011; por lo tanto, EMPOCALDAS al expedir el acto administrativo del 30 de enero de 2018, que trajo al proceso de cobro coactivo como título ejecutivo, pretendió revivir un término que se encontraba ya fenecido, pues el mismo se profirió después de transcurridos 5 años contados a partir de que la obligación se hizo exigible.
Tratándose de contratos administrativos, cuando estos son susceptibles de liquidación como lo es en este caso, las obligaciones que quedan pendientes entre las partes, nacen en el momento en que se suscribe la liquidación bilateral o unilateral del contrato. Al revisar las pruebas que obran en el expediente, se observa que efectivamente el convenio interadministrativo celebrado entre el municipio de Palestina y EMPOCALDAS el 25 de agosto de 2010, tuvo acta de liquidación final aceptada por todas las partes contratantes el 14 de julio de 2011, tal y como se observa a folios 112 a 116 del expediente, por lo que realmente la obligación a cargo del Municipio y en favor de EMPOCALDAS se tornó exigible ese 14 de julio de 2011 y era a partir de esa fecha que empezaban a contabilizarse los términos de prescripción de la acción ejecutiva a la que podía acudir EMPOCALDAS para recuperar el dinero adeudado por el ente territorial.
De acuerdo con el artículo 817 del Estatuto Tributario, la acción de cobro y las obligaciones contenidas en actos administrativos prescriben en un término de 5 años contados a partir de la fecha en la que la obligación se haya hecho exigible y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 818 ibidem, dicha prescripción se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago. … Atendiendo a las anteriores premisas, para el despacho es claro que en el presente caso se configuró la prescripción de la acción de cobro, porque la obligación que pretende ejecutar EMPOCALDAS se tornó legamente exigible con el acta de liquidación bilateral suscrita el 14 de julio de 2011, en virtud del convenio interadministrativo celebrado entre las partes el 25 de agosto de 2010 y no con la liquidación de saldos realizada por la entidad ejecutante el 30 de enero de 2018, acto último con el que se evidencia que EMPOCALDAS pretendió revivir la acción de cobro fenecida desde el 14 de julio de 2016.” 1.
Recurso de apelación La apoderada de la parte aquí demandada – Empocaldas S.A. E.S.P., interpuso recurso de 6 apelación contra el anterior proveído al considerar que: - El Despacho decide de oficio declarar la excepción de inepta demanda respecto del acto administrativo denominado “Liquidación Saldos por concepto de Subsidios” proferido el 30 de enero de 2018 que, entre otras cosas, es el documento que constituye el titulo ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo que se identifica con el numero SUB-2018-001, pero por otro lado, dejando dicho titulo ejecutivo incólume, ordena cesar la acción de cobro con el argumento que se inició con base en una obligación prescrita.
Por lo anterior, considera Empocaldas que la sentencia viola el principio de congruencia, pues no le resulta comprensible que, por una parte, se reconozca que el acto administrativo denominado “Liquidación Saldos por concepto de Subsidios” se encuentra debidamente ejecutoriado por cuanto no fue objeto de recursos en sede administrativa y no fue demandado a tiempo ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero, por otro lado, se argumente que no es el documento idóneo para dar inicio al proceso de cobro por jurisdicción coactiva que, para el presente caso, se identifica con el numero SUB-2019-001. - De otro lado, en cuanto a la prescripción de la acción de cobro coactivo que el a quo encontró configurada, advierte que “no le es dable al señor juez de primera instancia, argumentar que EMPOCALDAS pretendió revivir una acción ya fenecida, cuando dentro de las pruebas que obran en el expediente, además de la liquidación bilateral del convenio interadministrativo, reposan los diferentes documentos oficiales en los cuales, el municipio de Palestina, no solo reconoce la obligación pendiente de pago, sino que, solicitó al concesión de una facilidad de pago (la cual fue aceptada por la Empresa), aprobada por el comité de conciliación del municipio y llevada a Conciliación prejudicial.” Estima que la facilidad de pago (consistente en que se que se tramitara el pago a través de conciliación prejudicial sin cobro de intereses, de acuerdo a lo autorizado por el Comité de Conciliación del Municipio) interrumpió el término de prescripción de la obligación contenida en el Acta de Liquidación Bilateral, y tal como lo indica el inciso segundo del artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, el término de prescripción empezó a correr de nuevo, significando con ello que, a la fecha en que se profirió y notificó la “Liquidación Saldos por concepto de Subsidios no había transcurrido el término de cinco (5) años al que hace referencia la norma. - Por otro lado, sostiene que el a quo cae en el juego de la accionante de trabar una litis sobre cuestiones que debieron ser objeto de discusión en sede gubernativa, desconociendo lo preceptuado por el artículo 829-1 del Estatuto Tributario Nacional que establece: “Artículo 829-1.
EFECTOS DE LA REVOCATORIA DIRECTA. <Artículo adicionado por el artículo 105 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa”. 2. Alegatos de conclusión Las partes no intervinieron es esta etapa del proceso.
II. Consideraciones de la Sala De conformidad con lo planteado en el recurso de apelación interpuesto por Empocaldas S.A.E.S.P. contra sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales el día 11 de marzo de 2020, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la parte demandante, el problema jurídico a resolver en esta instancia se contrae a lo siguiente: ¿La parte ejecutante inició dentro del término legal la acción de cobro coactivo? 7 Para resolver lo anterior, se procederá a abordar los siguientes ítems: i) Procedimiento administrativo de cobro coactivo; ii) Caso concreto. 1.
Procedimiento administrativo de cobro coactivo. El procedimiento administrativo de cobro coactivo se encuentra regulado en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, a partir del artículo 98 hasta el artículo 101, los cuales establecen lo siguiente: Artículo 98. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código.
Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes. Artículo 99. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2.
Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 5.
Las demás que consten en documentos que provengan del deudor. /rft/ Artículo 100. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular. 8 Artículo 101.
Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.
Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo: 1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y 2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares. /rft/ PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos.
A tono con lo anterior, el artículo 835 del Estatuto Tributario dispone lo siguiente: Artículo 835. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. De lo anterior se desprende, entre otras cosas, que el auto que ordena llevar adelante la ejecución – lo cual ocurre cuando las excepciones no prosperan o lo son parcialmente – es demandable ante esta jurisdicción, tal y como ocurre en este caso con los actos administrativos cuya nulidad se depreca, vale decir, la Resolución No. SUB-001-2018 del 26 de octubre de 2018, por medio de la cual se negaron las excepciones y se ordenó seguir adelante con la ejecución; así como la Resolución No. SUB-002-2018-01 del 4 de enero de 2019, por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición contra la primera, confirmándola. 2) Caso concreto.
Antes de descender al caso concreto sea lo primero indicar que, los títulos ejecutivos gozan de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales. La ausencia de requisitos formales del título ejecutivo, debe ser discutida mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo; así se desprende del artículo 430 del C.G.P., a saber: Artículo 430.
Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla 9 la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. /rft/ En relación con los requisitos del título ejecutivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha hecho la siguiente clasificación. Veamos1: “…Reiteradamente, la jurisprudencia3, ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones esenciales, unas formales y otras sustantivas.
Las formales se refieren a los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación, los cuales deben ser auténticos y emanar del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva, de conformidad con la ley. Las condiciones sustanciales consisten en que las obligaciones que se acrediten en favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles.
El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido por un solo documento, como por ejemplo un título valor (v.gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); o bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo - entre otros - por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del deudor del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.
En todo caso, la obligación contenida en los documentos que lo conforman, debe ser expresa, clara y exigible. Es expresa la obligación que aparece precisa y manifiesta en la redacción misma del título; es decir que, en el documento que contiene la obligación, deben constar, en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado; tienen que estar expresamente declaradas estas dos situaciones sin que, para ello, sea necesario acudir a lucubraciones o suposiciones.
La obligación es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. Por último, es exigible cuando puede exigirse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición…” (Subraya la Sala). En efecto, la ley exige que se satisfagan varios requisitos para la configuración de dicho título.
Entre ellos están los formales, relativos a que los documentos conformen una unidad jurídica y que provengan del deudor; además los requisitos sustanciales según los cuales es necesario que los documentos que conforman el título ejecutivo contengan obligaciones claras, expresas y exigibles. Estos últimos requisitos exigidos por la ley, los sustanciales, se entienden cumplidos cuando la obligación que se pretende cobrar aparezca a favor del ejecutante, esté contenida en el documento 1 Sección Tercera.
Auto del once (11) de octubre de dos mil seis. Radicación número: 15001-23-31-000-2001-00993- 01(30566). C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 en forma nítida sin lugar a elucubraciones, esté determinada y no esté pendiente de plazo o de condición. De lo anterior se desprende que, dentro del procedimiento de cobro coactivo, la ausencia de requisitos formales (como la indebida conformación del título ejecutivo por falta de unidad jurídica) debe plantearse a través del recurso de reposición contra el mandamiento de pago.
En el sub iudice, Empocaldas inició el trámite de cobro coactivo contra el municipio de Palestina teniendo como título ejecutivo un acto administrativo expedido el 30 de enero de 2018, por medio del cual se ajustó la liquidación del saldo pendiente por pagar en virtud de un convenio interadministrativo celebrado entre ambas entidades. Ahora bien, comoquiera que contra este acto administrativo no se interpuso recurso de apelación, el mismo quedó en firme en sede administrativa; y aunque fue demandado dentro del presente medio de control, se estableció por el a quo que respecto de dicho acto no se cumplió el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161 numeral 2 del CPACA., lo cual, conviene aclarar, trae como consecuencia la terminación del proceso en lo que a esa pretensión respecta (Artículo 175, Parágrafo 2, Inciso 3° del CPACA) y no la declaratoria oficiosa de la excepción de inepta demanda.
Lo anterior significa, en todo caso, que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad del acto administrativo que constituye título ejecutivo y tomando en consideración que las inconformidades del municipio de Palestina frente a los requisitos formales del mismo no fueron planteadas en su debida oportunidad legal, se debe proceder entonces a estudiar si – como lo dijo Empocaldas S.A. E.S.P. al resolver las excepciones – no existe prescripción de la acción de cobro coactivo.
No es por tanto este momento procesal el indicado para determinar si existe o no título ejecutivo, o si el mismo es de naturaleza compleja. Esta instancia judicial debe concentrarse en determinar si era viable que Empocaldas siguiera adelante con la ejecución por considerar infundadas las excepciones propuestas por el municipio ejecutado, específicamente la de prescripción de la acción de cobro que fue materia del recurso de apelación sub examine.
Siendo ello así, en punto a la prescripción ha de considerarse lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario que a la letra dice: Artículo 817. <Artículo modificado por el artículo 53 de la Ley 1739 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1.
La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4.
La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte. /rft/ 11 Entre tanto, el artículo 164, numeral 2, literal k) del CPACA establece lo siguiente: Artículo 164.
La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; /rft/ Así las cosas, en cualquier caso, la acción de cobro coactivo fenece al cabo de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en el título, y en tratándose del acto administrativo del 30 de enero de 2018 – el cual no está sometido a plazo o condición – su exigibilidad comienza a partir de la fecha de su ejecutoria, esto es, a partir del 12 de marzo de 2018, dado que su notificación se hizo por correo certificado al ente territorial el 26 de febrero de 2018.
Luego, comoquiera que el mandamiento de pago fue librado el 30 de mayo de 2018, no había lugar a declarar probada la excepción de prescripción tal y como lo consideró Empocaldas S.A. E.S.P. mediante los actos aquí enjuiciados. Al no quedar desvirtuada la legalidad de la Resolución No. SUB-001-2018 del 26 de octubre de 2018, por medio de la cual se deciden las excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución dentro del trámite de cobro coactivo; ni de la Resolución No. SUB-002-2018-01 del 4 de enero de 2019, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la primera, confirmándola, se resolverá por esta Sala revocar los ordinales segundo y tercero de la sentencia de primera instancia, y en su lugar, negar la pretensión de nulidad de las referidas resoluciones.
Adicionalmente, será revocado el ordinal cuarto de la sentencia referida, toda vez que no hay lugar a una condena en costas en contra de Empocaldas S.A. E.S.P. puesto que sus argumentos de defensa salieron avante. 3) Condena en costas. El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado2 ha desarrollado una línea 2 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05-001- 12 jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP.
En primera instancia. Ahora bien, teniendo en cuenta que la sentencia es favorable a la parte demandada, se impondrán costas de primera instancia en favor de esta y en contra de la parte demandante, municipio de Palestina, Caldas; ello, considerando además las gestiones que a través de apoderado judicial adelantó Empocaldas en su debido momento, esto es, contestar la demanda, alegar de conclusión y promover el recurso de alzada.
Las agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con el Acuerdo PSAA-16 10554 del 5 de agosto de 2016, las cuales serán liquidadas de conformidad con el artículo 366 del C.G.P. En segunda instancia. Comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, pues en ella no se aprecia actuación o gestión de la parte demandada a través de apoderado judicial, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
Por mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley, III. Resuelve Primero: Se revocan los ordinales segundo y tercero de la sentencia de primera instancia. En su lugar, se niega la pretensión de nulidad de la Resolución No. SUB-001-2018 del 26 de octubre de 2018, por medio de la cual se deciden las excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución dentro del trámite de cobro coactivo No. SUB 2018-001; y de la Resolución No. SUB- 002-2018-01 del 4 de enero de 2019, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la primera, confirmándola.
Segundo: Se revoca el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia; en su lugar, se condena en costas a la parte demandante y en favor de la parte demandada Empocaldas S.A. E.S.P.; Las agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con el Acuerdo PSAA-16 10554 del 5 de agosto de 2016, las cuales serán liquidadas de conformidad con el artículo 366 del C.G.P. Tercero: Se confirma, en lo demás, la sentencia proferida en primera instancia dentro del proceso promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el municipio de Palestina contra Empocaldas S.A. E.S.P. Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. 23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 13 Notifíquese y cúmplase.
Discutida y aprobada en Sala Segunda de Decisión Ordinaria celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Augusto Morales Valencia Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.