TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -Sala Segunda de Decisión- Sincelejo, trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 70-001-33-33-001-2020-00064-01 Demandante: Amaury José Arroyo Arrieta Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Temas: Marco normativo para la fijación del régimen salarial y prestacional del personal de la Fuerza Pública / Incrementos mínimos salariales – regla del IPC año anterior – aplicado para los miembros de la fuerza pública en actividad.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 12 de mayo de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, que negó las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. El señor AMAURY JOSÉ ARROYO ARRIETA, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, con las siguientes pretensiones: i) Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. S- 2019- 076269-ANOPA-GRULI-1.10 del 26 de diciembre de 2019, proferido por el Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, el cual negó la reliquidación del sueldo, las primas legales y convencionales, vacaciones, cesantías, y demás prestaciones de Ley, incorporando los porcentajes del índice de precios al consumidor (I.P.C.), dejados de incluir en la asignación básica de los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, y hasta la fecha en que se produzca el pago efectivo, con los valores debidamente indexados y con sus respectivos intereses moratorios. ii) A título de restablecimiento de derecho, se condene a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, a reconocer y a pagar la reliquidación del sueldo, primas legales y convencionales, vacaciones, cesantías, y demás prestaciones de ley, incorporando los porcentajes del índice de precios al consumidor (I.P.C.), dejados de incluir en la asignación básica de los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, y hasta la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 fecha en que se produzca el pago efectivo, con los valores debidamente indexados y con sus respectivos intereses moratorios. iii) Computar los porcentajes del índice de precios al consumidor desde el año 1999, hasta la fecha en que se consolide el pago de los emolumentos señalados en la demanda, con el mayor porcentaje aplicable según lo establecido por el I.P.C. iv) Cancelar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, en los porcentajes del índice de precios consumidor (I.P.C.), dejados de incluir en la asignación básica de los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004 y hasta la fecha en que se produzca el pago efectivo. v) Que se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
Como fundamentos fácticos, la parte actora afirmó en la demanda que: Es miembro activo de la Policía Nacional, vinculado desde el 25 de febrero de 1998, como alumno de la institución. Luego de la aprobación del curso de formación ascendió al grado de Intendente. A la fecha de presentación de la demanda continuaba vinculado a la entidad.
Inició su vida laboral bajo el régimen denominado -nivel ejecutivo- según Resolución No. 00709 del 25 de febrero de 1999. Se le está adeudando el incremento salarial conforme al índice de precios al consumidor consolidado por el DANE, y no se le han realizado los aumentos de acuerdo a los porcentajes por concepto del incremento legal anual de los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, hasta la fecha de la demanda.
La actualización del salario o incremento anual salarial no se ha realizado, permitiendo la ocurrencia del fenómeno de pérdida del valor adquisitivo del dinero, razón por la cual se le han generado unos perjuicios económicos. Se le estaba adeudando el pago de la sanción moratoria, por no cancelarle oportunamente las cesantías, como quiera que, al no habérsele pagado las primas legales y convencionales, vacaciones, cesantías, salarios y demás prestaciones de ley con el incremento salarial correspondiente cada anualidad conforme al índice de precios al consumidor (IPC) desde los años 1999, 2001, 2002, 2003, y 2004 solo se habría realizado un pago parcial de cesantías, lo cual, ha generado perjuicios económicos.
Presentó petición con radicado No. E-2019-0043887 DESUC del 31/- 10/2019, por medio del cual solicitó el reconocimiento y pago de la reliquidación del sueldo, primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías y demás prestaciones de ley, incorporando los porcentajes del IPC dejados de incluir en la asignación básica de los años 1999, 2001, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 2002, 2003 y 2004 y hasta la fecha en que se produzca el pago efectivo, con los valores indexados y con sus intereses moratorios.
La entidad demandada mediante Oficio No. S-2019-076269- ANOPA- GRUILI 1.10 del 26 de diciembre de 2019, dio respuesta al derecho de petición y negó las pretensiones, argumentando que la Policía Nacional no ha recibido Decreto alguno expedido por el Gobierno Nacional, que disponga el reajuste del salario básico y demás prestaciones sociales por concepto del índice de precios al consumidor (IPC), motivo por el cual jurídicamente no es viable atender de manera favorable la petición. Como normas violadas, se indicaron los artículos 2, 4, 13, 46, 48 y 53 de la Constitución Política.
La ley 23 de 1991, Decretos 2651 de 1991 y 173 de 1993, Ley 446 de 1998, Ley 640 de 2001, Ley 4° de 1992. En el concepto de violación, se indicó que los actos demandados violaron las normas anteriormente citadas, porque en su sentir, carecen de legalidad por desconocer la Constitución Política y el precedente judicial, teniendo en cuenta que por sentencia No. 11001-3335-024- 2015-00436-00 del Juzgado veinticuatro (24) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D. C, Sección Segunda, se condenó a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional — Policía Nacional, a reliquidar el sueldo, las primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías, y demás prestaciones de ley, incorporando los porcentajes del índice de precios al consumidor (IPC) dejados de incluir en la asignación básica de los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, con los valores debidamente indexados y con sus respectivos intereses moratorios.
Adujo que el acto administrativo demandado se expidió de manera irregular, por cuanto el reajuste salarial porcentual que se realiza a favor de los empleados públicos no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (I.P.C.) del año inmediatamente anterior, y que partiendo de esta base, se puede modificar el porcentaje según el cargo que desempeñe el servidor. 1.2.
Contestación de la demanda. La parte demandada contestó la demanda, aceptando algunos hechos, negando y oponiéndose a las pretensiones de la demanda. Sobre el caso particular, señaló que, el acto demandado no le ocasionó perjuicios al demandante, ni adolece de vicios que generen nulidad, ello, por cuanto el demandante no tiene derecho al reajuste del salario que devengó en servicio activo de acuerdo con el IPC, porque ninguna disposición de rango constitucional o legal le genera tal beneficio.
Que, el actor pretende el reajuste de los salarios devengados entre los años 1997-2004 cuando se encontraba activo en el servicio de la Policía Nacional y no el reajuste de su pensión, a la cual accedió desde el año 2005, luego entonces, su pretensión es improcedente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 Durante el tiempo en el cual el demandante permaneció en servicio activo en la Policía Nacional, estuvo reglado en materia salarial y prestacional por el título III capítulo I del Decreto 1213 de 1990; que los sueldos básicos de dicha entidad son fijados anualmente por el Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, así que la asignación básica e incremento porcentual que tuvo el salario del personal de agentes entre los años 1997-2004, fue reconocido de conformidad con los Decretos anuales de sueldos del gobierno nacional.
Los aumentos salariales se hicieron según el principio de igualdad respecto a los demás funcionarios del sector defensa, en ese orden, el aumento salarial de los servidores oficiales está subordinado a las limitaciones presupuestales determinadas anualmente por la Ley del presupuesto. Por lo tanto, si el demandante no estuvo de acuerdo con los salarios mensuales decretados por el gobierno para cada año, 122/97, 058/98, 062/99, 182/00 y 2724/00, 2737/01, 745/02 y 3552/03, debió haber iniciado acciones judiciales contra los decretos que establecían o fijaban los mismos, procedimiento que omitió. Formuló las excepciones que denominó: acto administrativo ajustado a la Constitución y a la Ley, inexistencia de la norma legal que genere el derecho reclamado–ausencia del derecho, falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.3.
La sentencia apelada. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia el 12 de mayo de 2023, negando las súplicas de la demanda. Argumentó el A-quo: “En el presente caso se tiene que, el demandante ingresó como alumno del nivel ejecutivo de la Policía Nacional el 6 de septiembre de 2004; y, que el 24 de febrero de 1999 ingresó al nivel ejecutivo de dicha entidad, donde se mantuvo hasta el 31 de agosto de 2021, cuando fue retirado del servicio a través de Resolución No. 01660 del 21 de mayo de 2021.
Respecto a reliquidar según el índice de precios al consumidor, los salarios y prestaciones percibidas por el demandante en los años 1999, y 2001 a 2004, cuando se encontraba en servicio activo de la Policía Nacional, el despacho indica, que es improcedente de acuerdo con lo ordenado por la Ley 4ª de 1992, que facultó al Gobierno Nacional a fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros de la fuerza pública, la cual no ha sido modificada.
Conforme a lo anterior, el despacho expone, que la fijación de las asignaciones básicas, primas, cesantías, entre otras, se constituye como parte de las atribuciones del Gobierno Nacional, de manera que es el Ejecutivo quien lo determina a través de los decretos que cada año fijan los incrementos de los sueldos básicos del personal en actividad.
De lo planteado, el despacho concluye, que las asignaciones básicas del personal de la Fuerza Pública se sujetan a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, razón por la cual se negarán las pretensiones de la demanda”. 1.3.
El recurso de apelación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, en los siguientes términos: Al señor AMAURY JOSÉ ARROYO ARRIETA, a la fecha, se le está adeudando el incremento salarial del índice de precio al consumidor (I.P.C.), consolidados por el DANE y no se le han realizado los aumentos de acuerdo a los porcentajes por concepto del incremento Legal anual de los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, entendiéndose, que no es menester, que se tenga que su retiro para efectuar el pago de este concepto, esto, más aún, cuando la actualización del salario o incremento anual salarial no se ha realizado, permitiendo la ocurrencia del fenómeno de pérdida del valor adquisitivo del dinero, razón por la cual se le han generado unos perjuicios económicos.
Así mismo, a la fecha se le está adeudando el pago de la sanción moratoria, por el no pago oportuno de las cesantías, como quiera que al no habérsele cancelado las primas legales y convencionales, las vacaciones, cesantías, salarios y demás prestaciones de ley con el incremento salarial correspondiente a cada anualidad de cara al índice de precio al consumidor (I.P.C.), desde de los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, solo se habría realizado un pago parcial de esos emolumentos incluyendo sus cesantías.
Con fundamento en los hechos antes mencionados, debe dársele aplicación al a las disposiciones del Gobierno Nacional, que disponen el reajuste del salario básico y demás prestaciones sociales por concepto del índice de precio al consumidor (IPC), motivo por el cual jurídicamente, es viable atender de manera favorable y oportuna las pretensiones de esta demanda, las cuales ratifico.
Citó como antecedente jurisprudencial, las sentencias C-1433 de 23 de octubre de 2000 de la Corte Constitucional, igualmente, la sentencia del 28 de junio de 2012 del Consejo de Estado, para concluir, que el reajuste salarial anual es un derecho de todos los servidores públicos. El reajuste salarial porcentual que se realiza a favor de los empleados públicos no puede ser inferior al índice de precio al consumidor (I.P.C) del año inmediatamente anterior, y que partiendo de esta base se puede modificar el porcentaje según el cargo que desempeñe el servidor Y, que por las facultades conferidas por el Congreso de la Republica corresponde anualmente al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial de los empleados públicos con el fin de mantener el poder adquisitivo del salario, incremento que no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (I.P.C) del año inmediatamente anterior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 En los anteriores términos sustentó el recurso de apelación, solicitando se revoque la sentencia de primera instancia y se concedan las pretensiones de la demanda. 1.4. Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido y a su vez se corrió traslado para alegar de conclusión, mediante auto del 14 de agosto de 2023.
En esta oportunidad procesal, las partes no se pronunciaron y el ministerio público no rindió concepto, tal como da cuenta la nota secretarial de fecha 25 de agosto de 2023.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. El Tribunal es competente según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación1, la Sala deberá establecer, si es nulo el acto administrativo demandado mediante el cual la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional negó la reliquidación y del sueldo básico que devengó el actor en actividad con base en el IPC, y en tal orden, si le asiste derecho al reajuste del salario y prestaciones devengados entre los años 1999 a 2004 como miembro activo en la Policía Nacional con base en el IPC. 2.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. La Sala en respuesta al problema jurídico sostendrá que, el demandante no tiene derecho al reajuste solicitado con base en el IPC del salario y prestaciones devengados entre los años 1999 a 2004 como miembro activo en la Policía Nacional. En consecuencia, no hay lugar a decretar los reajustes correspondientes al mismo período de tiempo.
Por lo tanto, se impone confirmar la sentencia objeto de apelación. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.3.1. Marco normativo para la fijación del régimen salarial y prestacional del personal de la Fuerza Pública. 1Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 Conforme a lo que determinado en el artículo 150, numeral 19, literal e) superior, la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública está en cabeza del Congreso de la República y el Gobierno Nacional, en forma conjunta; el primero a través de una ley marco, la que es desarrollada mediante decretos por el segundo. En cumplimiento de lo anterior, se expidió la Ley 4ª de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, en cuyo artículo 13 se dispuso lo relacionado con la escala gradual porcentual, así: “ARTÍCULO 13.
En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º.
PARÁGRAFO. La nivelación de que trata el presente artículo debe producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996”. El objeto de la norma era el nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública, lo cual se desarrolló a través de la creación temporal de la prima de actualización, y los reajustes anuales posteriores al Decreto 107 de 1996.
Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado2, al analizar un caso similar, expuso la evolución normativa relativa al régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública; en dicha oportunidad dijo: “38. Del contenido de la norma referida se colige que uno de los propósitos del legislador de 1992 al expedir la Ley 4ª de ese mismo año y ordenar el establecimiento de una escala gradual porcentual era el de nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la fuerza pública, razón por la que se creó de manera temporal la prima de actualización, la que subsistiría mientras se cumpliera tal objetivo.
Ello se logró en vigencia de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995. 39. El artículo 15 del Decreto 335 de 1992, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades del artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 333 de 1992, que declaró el estado de emergencia social, creó con base en el plan quinquenal para la fuerza pública 1992 -1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo, una prima de actualización, en los porcentajes que allí se indican para cada grado, liquidada sobre la asignación básica. 2 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, sentencia del 26 de noviembre de 2018, Exp.
No. 25000-23-42-000-2015- 06050-01(3602-17), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Posición esta reiterada en: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Sentencia del 29 de octubre de 2020. Radicación número: 25001-23-42-000- 2016-03775- 01(3823-19).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 40. Esta prima, según el parágrafo del mismo artículo, estaría vigente hasta el establecimiento de una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, lo que significa que se trató de una prima temporal tendiente a nivelar la remuneración de estos servidores en forma gradual hasta llegar a una escala salarial única. 41.
En este orden de ideas, la prima de actualización introdujo una modificación gradual a las asignaciones de actividad que es computable para el reconocimiento de la asignación de retiro y pensión, no sólo para quienes la devenguen en servicio activo como lo estipula expresamente el parágrafo del artículo 15 ya citado, sino también para el personal retirado, ya que por el sistema de oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad se deben reflejar en las asignaciones y pensiones ya reconocidas. 42.
A su vez, el Decreto 107 de 1996, “Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (…)”, estableció en su artículo 1º lo siguiente: “Artículo 1.
De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fijase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General.
Oficiales General 100% Mayor general 90% Brigadier General 80% Coronel 60% Teniente coronel 44.30% Mayor 38.60% Capitán 30.50% Teniente 26.70% Subteniente 23.70% Suboficiales Sargento mayor 26.40% Sargento primero 22.60% Sargento viceprimero 19.50% Sargento segundo 17.40% Cabo primero 16.40% Cabo segundo 17.90% Nivel ejecutivo Comisario 45.50% Subcomisario 38.30% Intendente 33.90% Subintendente 26.40% Patrullero 20.30% (…) Artículo 2°.
Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 (55%) como prima de alto mando.
Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. Parágrafo. Los Oficiales Generales y Almirantes a que se refiere este artículo, tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados.
En ningún caso, los Oficiales Generales y Almirantes podrán percibir una remuneración superior a la prevista para los ministros del Despacho.” 43. A partir de la expedición del anterior decreto, el Gobierno Nacional cada año ha proferido los Decretos de reajuste salarial con sujeción a la escala salarial (122 de 1997; 058 de 1998; 62 de 1999; 2724 de 2000; 2737 de 2001; 745 de 2002; 3552 de 2003; 4158 de 2004; 923 de 2005; 407 de 2006; 1515 de 2007; 673 de 2008; 737 de 2009; 1530 de 2010; 1050 de 2011; 0842 del 2012; 1017 de 2013 y 187 de 2014), es decir, que ha tomado como base, el porcentaje de la asignación básica del grado de General.” En la misma providencia en cita, concluyó la Corporación que “la asignación básica del personal de la Fuerza Pública está sujeta a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que, a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios del personal castrense”. 2.3.2.
Incrementos mínimos salariales – regla del IPC año anterior. En lo que respecta a los incrementos mínimos de los salarios, debe tenerse en cuenta el derecho de todo trabajador de mantener el poder adquisitivo del salario, para lo cual se ha establecido que estos ingresos se incrementen por lo menos teniendo en cuenta el IPC del año inmediatamente anterior, lo que garantiza una remuneración mínima, vital y móvil para el empleado.
Así lo consideró la Corte Constitucional en sentencia C-1433 de 2000, en la que expuso que el “…reajuste salarial anual es un derecho de los trabajadores que permite mantener su poder adquisitivo en economías inflacionarias, garantizando su movilidad al igual que el desarrollo del empleo en condiciones digas y justas”. En similares términos se pronunció el H. Consejo de Estado, al señalar que: “El Estado les debe garantizar progresivamente la actualización plena de su salario [refiriéndose a los servidores públicos], de conformidad con las variaciones del I.P.C…De esta última sentencia trascrita, haciendo referencia a la sentencia C-931 de 2004, es dable concluir que el reajuste salarial porcentual que se realiza a favor de los empleados públicos no puede ser Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 inferior al I.P.C. del año inmediatamente anterior y que partiendo de esta base se puede modificar el porcentaje según el cargo que desempeñe el servidor3”.
Ahora, la posición de la Corte Constitucional sobre este derecho de raigambre constitucional, contenido en el artículo 53 superior, y en particular sobre su acepción en relación con los empleados públicos, no ha sido armónica, por lo que se expone el devenir jurisprudencial en la temática: En un primer escenario, el Alto Tribunal Constitucional consideró en sentencia C-1433 de 2000, que todos los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo de sus salarios, y por ende, este debía ser reajustado con base en la inflación causada en el año inmediatamente anterior; en esa oportunidad consideró el Tribunal Constitucional, que incrementar el salario solo a un grupo de empleados (quienes devengaban menos de 2 salarios mínimos), violentaba el principio de igualdad, en la medida que todos los trabajadores se afectaban por el fenómeno inflacionario; de la providencia se extraen los siguientes apartes: “2.7.
De las normas de la Constitución surge el deber constitucional del Estado de conservar no sólo el poder adquisitivo del salario, sino de asegurar su incremento teniendo en cuenta la necesidad de asegurar a los trabajadores ingresos acordes con la naturaleza y el valor propio de su trabajo y que les permitan asegurar un mínimo vital acorde con los requerimientos de un nivel de vida ajustado a la dignidad y la justicia. En efecto, la exigencia de dicho deber surge: i) de la necesidad de asegurar un orden social y económico justo (preámbulo); ii) de la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho, fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad y de la consagración del trabajo como valor, derecho subjetivo y deber social (art. 1); iii) del fin que se atribuye al Estado de promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (arts. 2, 334 y 366); iv) del principio de igualdad en la formulación y aplicación de la ley (art. 13); v) de la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas y la remuneración mínima, vital y móvil (art. 53); vi) del reconocimiento de un tratamiento remuneratorio igual tanto para los trabajadores activos como para los pasivos o pensionados (arts. 48, inciso final y 53, inciso 2); vii) del deber del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (art. 334) y viii) de la prohibición al Gobierno de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, entre los cuales se encuentra naturalmente el salario, durante el estado de emergencia económica, lo cual indica que en tiempo de normalidad mucho menos puede disminuir los referidos derechos.
El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes periódicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce también del art. 187 de la Constitución. En efecto, si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de 3 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE. Sentencia del 28 de junio de 2012. Radicación número: 05001-23- 31-000-2001-02260-01(0584-10). Actor: Gloria Inés Fernández Cardona. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas. 2.8.
La obligación que, tanto para el Gobierno como para el Congreso, establece la Constitución de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos indudablemente tiene una concreción en la ley 4ª de 1992, específicamente en los arts. 1º, 2º y 4º. En efecto, la normativa constitucional se hace realidad cuando el Congreso al expedir dicha ley le impone al Gobierno la obligación de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios; obligación que adquiere una relevancia constitucional, en la medida en que según el art. 189-10, es función del Presidente de la República obedecer la ley y velar por su estricto cumplimiento.
Subraya la Corte.”4 En un segundo escenario, la Corte Constitucional se pronunció nuevamente en la temática mediante la sentencia C-1064 de 2001, oportunidad en la que si bien coincidió en las consideraciones expuestas en la sentencia C-1433 de 2000, se apartó de las conclusiones allí plasmadas, ello por cuanto consideró que en el primer escenario se desconoció el principio de que los derechos no son absolutos; además, expuso que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario es relativo, dado que puede ser limitado a partir de razones constitucionales justificadas, y con ponderación de otros derechos, fines y principios constitucionales.
De dicha providencia se resalta: “5.1.1.2. La Corte reitera esta jurisprudencia. También confirma lo decidido por esta Corporación en las sentencias que constituyen un precedente inmediato y directo respecto del aumento de salarios de servidores públicos. En efecto, las tres sentencias claramente pertinentes son la C-710 de 1999, la C-815 de 1999 y la C-1433 de 2000.
Es necesario detenerse en el alcance de cada una de ellas para subrayar su relevancia en el presente proceso. (…) Finalmente, en la ya aludida sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte Constitucional se pronunció sobre el aumento salarial de todos los servidores públicos cobijados por el presupuesto general de la nación correspondiente a la vigencia fiscal del año 2000.
En dicha sentencia la Corte extendió el criterio mínimo, que debía aplicarse para el aumento del salario mínimo legal, sentado en la C-815 de 1999 a todos los salarios de los servidores públicos mencionados. Además, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente la Corte sostuvo claramente que el ámbito de las autoridades competentes para fijar los salarios no podía ser restringido mediante reglas inflexibles, la Corte en la C-1433 de 2000 estableció una formula única para la fijación del aumento salarial.
Igualmente, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente, la Corte precisó que inclusive para la fijación del salario mínimo deberían tenerse en cuenta un conjunto de factores - los cuales debían ser atendidos “con el mismo nivel e incidencia” - en la C-1433 de 2000 ordenó, sin mencionar otros parámetros de ponderación, que “los aumentos salariales, deben corresponder por lo menos al monto de la inflación del año anterior”.
De tal manera que, si bien la C-1433 de 2000 coincide con los precedentes directos e inmediatos relativos al aumento de los salarios en cuanto a que el objetivo de dicha política debe ser el mantenimiento de la capacidad adquisitiva salarial, se 4 CORTE CONSTITUCIONAL. SALA PLENA. Magistrado ponente: ANTONIO BARRERA CARBONELL. Sentencia C- 1433/00 del 23 de octubre de 2000.
Expedientes D-2780 y D-2804. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 aparta de la ratio decidendi tanto de la C-710 de 1999 como de la C-815 de 1999. Este distanciamiento respecto de los precedentes invocados surge de la decisión de la Corte de ordenar un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo.
En la presente sentencia la Corte confirma que la Constitución protege el derecho a mantener la capacidad adquisitiva salarial lo cual ha sido reiterado de manera consistente en la jurisprudencia de esta Corporación como se señaló anteriormente. Sin embargo, estima que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000.
Esta es una de las razones por las cuales en la presente sentencia no se reitera dicha orden ni se fija una fórmula específica y única de indexación de todos los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto parcialmente demandada. Además de esta razón, existen otras igualmente poderosas por las cuales la Corte no reitera dicha orden.
Éstas también guardan relación con el respeto a otros precedentes sobre las premisas en las cuales se fundó la fórmula sentada en la C-1433 de 2000. 5.1.2. Armonización concreta de la sentencia C-1433 de 2000 con otros precedentes (…) Este análisis del principio de igualdad se separa de una línea de precedentes sostenida por esta Corporación en la cual se ha dicho que del artículo 13 de la Carta se deduce que hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales.
Y no son igualmente afectados por el fenómeno inflacionario los servidores públicos que ganan el equivalente a 1 o 2 salarios mínimos que aquellos que reciben entre 10 y 20 salarios mínimos, por citar tan sólo un ejemplo. Aunque en términos matemáticos abstractos el fenómeno inflacionario es igual para ambos grupos, en términos cualitativos reales el impacto de éste es sustancialmente diferente puesto que la inflación. (…) 5.1.2.3 Ningún derecho constitucional es absoluto.
Hay un tercer aspecto respecto del cual la C-1433 de 2000 se apartó de una línea de precedentes sostenida desde 1992 por esta Corporación. Se trata del carácter limitable de los derechos constitucionales. La Corte ha reiterado que los derechos, aún los fundamentales, no son absolutos, como se anotó en el numeral 4.2.2 de esta sentencia. Por eso, el entendimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario (art. 53 C.P) como derecho, no absoluto sino relativo, está acorde y es consistente con toda una línea de precedentes de la Corte Constitucional en la cual los derechos constitucionales se conciben como derechos limitables.
Por el contrario, una decisión como la de la C-1433 de 2000 que parte del carácter absoluto del derecho de los trabajadores al reajuste salarial según un criterio fijo – la inflación causada – y considera que dicho derecho, formulado en términos de una regla inflexible, no puede ser limitado por razones constitucionales justificadas, no se ajusta a la práctica reiterada y homogénea de interpretación y aplicación de los derechos constitucionales según la cual éstos son susceptibles de ponderación con otros derechos, fines y principios constitucionales.
(…) Como lo pudo establecer la Corte, no todos los servidores públicos se encuentran en la misma situación salarial. Además, existen grandes diferencias entre los servidores ubicados en los niveles superiores de ingreso y los demás servidores públicos. Surge entonces el interrogante de cuál es el criterio que permite trazar la línea divisoria entre uno y otro grupo.
Señala la Corte que quien está llamado a fijar dicho criterio Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 es, en principio, el Legislador. En un estado democrático es en el Congreso, foro político deliberativo y representativo por excelencia, donde se debe surtir este debate. Sin embargo, constata la Corte que aún no se ha expedido normatividad al respecto.
El Congreso no ha establecido todavía criterio alguno que oriente al Ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores públicos para efectos de realizar los aumentos salariales. Ante este estado de cosas el juez constitucional, en ejercicio de su función de guardián de la Carta Política y hasta tanto el Legislador no se pronuncie, debe acudir directamente a la Constitución con el fin de identificar un referente para establecer cuál puede ser dicho criterio.
(…) 5.2.2 Aplicación del criterio de distinción al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario. 5.2.2.1 En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte señala que éste tiene el carácter de intangible en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les dispensa.
Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado.
Cuatro argumentos de carácter constitucional sustentan esta afirmación. (…) Así pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado.
En ese sentido, por las razones expuestas, su derecho en las circunstancias actuales resulta intangible porque no debe ser tocado. No entra la Corte a elaborar una doctrina sobre las diferencias entre la naturaleza absoluta de un derecho y la función intangible de un derecho. Es ésta una cuestión cuyo desarrollo no es necesario para resolver el problema jurídico planteado en el presente proceso.
En el caso de los servidores públicos que devengan los salarios más altos la situación es diferente. Por una parte, los elementos de juicio fácticos apreciados por la Corte muestran que su situación no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la población, y por otra, el contexto jurídico indica que no se trata de sujetos que por su situación, relativamente mejor que la de los desempleados que no gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales expresas, deban recibir una protección constitucional reforzada, como sí ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores salarios por las razones anotadas. 5.2.3 Aplicación del juicio de razonabilidad Se pregunta entonces la Corte qué podría justificar que se limitara, en medio de una situación socioeconómica crítica como la de los últimos años, el derecho de un servidor público ubicado en las escalas salariales superiores a que su salario por lo menos mantenga su poder adquisitivo real.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 Como ya se señaló, ello no es posible en este caso respecto de aquellos servidores que ganan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, pues su derecho es intangible. Pero en cuanto a los demás servidores, para responder la pregunta es preciso aplicar un juicio de razonabilidad, metodología que ha seguido la Corte en casos anteriores para establecer si una limitación es razonable o no, a la luz de la Constitución.”5 El H. Consejo de Estado, expuso lo relativo a la obligatoriedad en cuanto al incremento salarial de los servidores públicos, así como la posibilidad de limitar este derecho.
Al respecto consideró: “Los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, por lo que respecto de todos, sin distinción, procede el incremento salarial. Ahora, el mismo debe atender al derecho de igualdad desde su concepción material o sustancial «hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales».
Lo que implica que para efectos de los incrementos salariales de los servidores públicos, es necesario tener en cuenta la diferenciación salarial entre unos y otros a fin de determinar cuáles de ellos (por sus ingresos más bajos) tienen una protección reforzada y por ende su derecho no puede ser restringido. Finalmente, en lo que respecta a los servidores públicos que devengan los salarios más altos, a pesar de que se aceptó la posibilidad de limitar su derecho al incremento salarial, tal limitación no implica el desconocimiento total, por lo que se debe reconocer algún porcentaje que garantice a estos el derecho a conservar el poder adquisitivo de su salario.
Todo lo anterior pretende proteger el mínimo vital, que en todo caso, no debe confundirse o equipararse con el concepto de salario mínimo, puesto que el primero depende de las condiciones particulares en que se encuentra cada persona y su grupo familiar.”6 En suma, se tiene que, en efecto, existe un derecho generalizado de todo empleado público de que su salario sea debidamente incrementado anualmente, en aras de mantener el poder adquisitivo del mismo, frente al fenómeno inflacionario.
Este derecho surge de la premisa contenida en el artículo 53 superior, en cuanto al derecho a recibir un mínimo vital y móvil; no obstante, tal como se señaló en precedencia, es tesis reiterada de la Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado, que ningún derecho es absoluto, y que, ante específicas circunstancias y bajo el cumplimiento de parámetros claros, pueden limitarse. 2.3.3.
Material probatorio aportado válidamente al proceso7. • Fotocopia de la cédula de ciudadanía del demandante. • Extracto de hoja de vida del demandante. 5 CORTE CONSTITUCIONAL. SALA PLENA. Magistrados ponentes: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOZA y JAIME CORDOBA TRIVIÑO. Sentencia C-1064/01 del 10 de octubre de 2001. 6 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ. Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicación número: 76001- 23-31-000-2005-04234-01(1204-12). Actor: Hernán Llanos Panesso. Demandado: Hospital Departamental San Rafael ESE Zarzal. 7 Expediente digital. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 • Derecho de petición radicado por el señor Amaury Arroyo Arrieta ante la demandada el 31 de octubre de 2019. • Oficio N° S-2019-076269/ANOPA-GRULI-1.10 del 26 de diciembre de 2019, expedido por la parte demandada en respuesta al derecho de petición. • Certificados de sueldos del señor Amaury Arroyo Arrieta de los años 2001, 2002, 2003, y 2004 expedidos por la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional. • Resolución N° 01660 del 21 de mayo de 2021 expedida por la Dirección General de la Policía Nacional, por la cual se retiró del servicio activo por llamamiento a calificar servicios al demandante. 2.4.1.
Caso concreto. En el caso sub lite se encuentra acreditado lo siguiente: i. Está probado que el señor Amaury José Arroyo Arrieta estuvo vinculado a la Policía Nacional, desde el 25 de febrero de 1998, hasta el 31 de agosto de 2021 prestó sus servicios en el nivel ejecutivo de la Policía Nacional, como consta en su hoja de servicios. ii.
Está probado que mediante Resolución N° 01660 del 21 de mayo de 2021, el señor Amaury José Arroyo Arrieta fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional por llamamiento a calificar servicio. iii. El señor Amaury José Arroyo Arrieta, solicitó el reajuste y reliquidación del sueldo básico, que en actividad devengó con base en el IPC, durante las vigencias 1999 a 2004. iv.
Esta solicitud fue negada a través del No. S-2019-076269 –ANOPA- GRULI-1.10 del 26 de diciembre de 2019, expedido por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional - Dirección de Talento Humano. En cuanto a la reliquidación de la asignación básica y prestaciones devengadas por el demandante en servicio activo conforme al índice de precios al consumidor por el periodo comprendido entre el año de 1999, a 2004, se tiene que dicha pretensión no es procedente, en la medida que conforme la Ley 4 de 1992, las asignaciones básicas del personal de la fuerza pública fueron fijadas anualmente mediante decreto por el Gobierno Nacional.
En efecto, en los Decretos anuales correspondiente a los años 1999 a 2004 se establecieron los montos salariales que devengó el demandante como miembro activo de la Policía Nacional, sin que sea pertinente acudir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, en la medida que existe prohibición expresa consagrada en el artículo 10 de la citada Ley 4 de 1992 e implicaría la modificación de la escala gradual porcentual, con base en la cual el Gobierno Nacional fija anualmente los sueldos básicos del personal de las fuerzas militares en actividad.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 Al respecto el Consejo de Estado ha señalado: “Con fundamento en lo anterior y conforme lo ha sostenido de manera pacífica esta jurisdicción, el reajuste con fundamento en el IPC solamente procede de las asignaciones de retiro, no para el sueldo en actividad, para el período comprendido entre 1997 a 2004, de acuerdo con las Leyes 100 de 1993 y 238 de 1995, es decir para quienes ya contaban efectivamente con asignación de retiro en ese período.
(Negrilla fuera del texto) (…) En consecuencia, la normativa que rige los reajustes solicitados es la vigente al momento en que se causó ese derecho, es decir, para este caso, los incrementos son los que resultan de la aplicación del principio de oscilación y, solo sería viable conceder ajustes con base en el IPC en caso de que este sea más favorable en años posteriores al reconocimiento de la asignación de retiro, lo cual no fue peticionado por el libelista pues conforme a la solicitud ante la administración (folio 77) y lo argüido en el recurso de alzada (folio 260), se peticionan los años 1996 a 2004 con aumento del IPC.
En conclusión: no es procedente el reajuste de la asignación salarial que devengó el demandante en vigencia del vínculo laboral conforme al Índice de Precios al Consumidor, dado que este solo se depreca de las asignaciones de retiro, pues el sueldo básico se reajusta de conformidad con la Ley 4ª de 1992”8. Amén de lo expuesto, conviene precisar en todo caso que, de acuerdo al marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, el reajuste con base en el IPC certificado por el DANE solo resulta aplicable al personal de la fuerza pública que durante los años 1999 a 2004 gozaran de asignación de retiro o pensión y, siempre que para el reajuste de la misma, le fuera más favorable el IPC que el sistema de oscilación, situación que no cobija al demandante, si se tiene en cuenta que su status de retirado se consolidó fue solo hasta el 2021, es decir, por fuera del período reclamado.
Así las cosas, la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, será confirmada. 3. Costas. En virtud de lo dispuesto en el artículo 479 de la Ley 2080 de 2021, y atendiendo el criterio objetivo valorativo de imposición de costas que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que no se condenará en costas a la parte vencida en esta instancia, pues no puede afirmarse que la demanda y/o el recurso de apelación adolecían de manifiesta carencia de objeto.
Amen que no existe prueba de su causación. 4. DECISIÓN. 8 Véase, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Radicación No. 63001-23-33-000-2017-00320-01(2432-18). 9 En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 70-001-33-33-001-2020 00064 01 En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, por las consideraciones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme lo previamente motivado. TERCERO En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS