TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 70-001-23-33-000-2018-00260-00 Demandante: Valdirys González Benítez Demandado: Nación -Ministerio de Educación- Fomag y otros Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Sanción moratoria por la no consignación del auxilio de cesantías- Ley 50 de 1990 / docentes oficiales / prescripción. La Sala procede a dictar sentencia anticipada dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda VALDIRYS GONZÁLEZ BENITEZ, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- MUNICIPIO DE SAN ANTONIO DE PALMITO- DEPARTAMENTO DE SUCRE, con las siguientes pretensiones: i. Que se declare la nulidad del acto ficto producido por el silencio del municipio de San Antonio de Palmito, ante la petición formulada y radicada el 12 DE SEPTIEMBRE DE 2017, sin obtener respuesta por escrito y luego del transcurso de los tres meses siguientes a la presentación de la petición, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996, derivada del retardo en la consignación de las cesantías anualizadas. ii.
Que se declare la nulidad del acto ficto producido por el silencio del Departamento de Sucre, ante la petición formulada y radicada el 13 de septiembre de 2017, sin obtener respuesta por escrito y luego del transcurso de los tres meses siguientes a la presentación de la petición, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996, derivada del retardo en la consignación de las cesantías anualizadas. iii.
Que se declare la nulidad del acto ficto producido por el silencio del Ministerio de Educación Nacional, frente a la petición radicada el 19 de septiembre de 2017, sin obtener respuesta por escrito y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 luego del transcurso de los tres meses siguientes a la presentación de la petición, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996, derivada del retardo en la consignación de las cesantías anualizadas. iv.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Sucre y municipio de San Antonio de Palmito, a reconocer y para la sanción moratoria por la omisión en el pago de las cesantías correspondientes a los años 1999 a 2002, de conformidad con lo establecido en la Ley 344 de 1996. v. Que las sumas ordenadas sean pagadas tomando como base el IPC, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA. vi.
Que se ordene el pago de intereses moratorios y el pago de costas, conforme lo señalado en los artículos 188, 192 y 195 del CPACA. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante refirió, en síntesis, los siguientes hechos: El demandante laboraba como docente perteneciente a la planta del municipio de San Antonio de Palmito, asimilada al Departamento de Sucre en el año 2002, grado 14, inscrita en el escalafón nacional para desempeñar el cargo de docente, desde el 1 de diciembre de 1999 a la fecha.
Los demandados no consignaron a la docente las cesantías de las anualidades 1999 a 2002 a tiempo, ni dentro del plazo establecido en las Leyes 344 de 1996, Decreto 1582 de 1998 y Ley 50 de 1990. Ante dicha omisión, las entidades demandadas eran responsables del pago de la sanción moratoria derivada del incumplimiento en el pago de las cesantías anualizadas de los años 1999 a 2002, sanción causada desde el 14 de febrero del año siguiente en que debieron ser consignadas las cesantías.
El 12 y 13 de septiembre de 2017, la parte actora presentó reclamación administrativa ante el municipio de San Antonio de Palmito y el departamento de Sucre. El 19 de septiembre de 2017 acudió ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional, sin obtener respuesta. Como normas violadas por los actos administrativos fictos demandados, se invocaron en la demanda, los artículos 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política, los artículos 83, 138 y 192 de la Ley 1437 de 2011, artículos 13 de la Ley 344 de 1996, artículo 1 del Decreto 1582 de 1998, numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
En el concepto de violación, se indicó que los actos demandados violaron normas constitucionales como el artículo 53 que determinaba la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 irrenunciabilidad de los derechos mínimos laborales y flagrantemente el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y su Decreto reglamentario 1582 de 1998, ya que a partir de la vigencia de dicha norma, las personas que se vincularan con el Estado tenían un régimen de cesantías anualizado con derecho al pago de sanción moratoria ante la ausencia de consignación en los tiempos establecidos, dado que existe remisión a los artículos 99 y siguientes de la Ley 50 de 1990. 1.2.
Trámite del proceso Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Admisión de la demanda: 29 de octubre de 2018. • Notificación personal: 27 de noviembre de 2019. • Contestación de la demanda: 3 de febrero de 2020 FOMAG. • Traslado de excepciones: 25 de octubre de 2022. • Auto que ordena la presentación de alegatos por escrito y posterior sentencia anticipada: 6 de febrero de 2024. 1.3.
Contestación de la demanda El Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales manifestó que el acto administrativo de reconocimiento era expedido por el ente territorial, siendo el único responsable en el presente asunto. Planteó como excepciones la de prescripción y falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público El FOMAG indicó que al demandante no le asistía el derecho a la sanción moratoria previsto en el artículo 99, numeral 3 de la Ley 50 de 1990, ya que era incompatible con el sistema de liquidación anualizada docente, como lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023.
La parte demandante no se pronunció y el delegado del Ministerio Público no emitió concepto.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia Este Tribunal es competente para decidir de fondo, según las disposiciones del artículo 152 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Actos administrativos demandados Los actos administrativos fictos cuyo control judicial se efectúa son los siguientes: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 • “Acto administrativo ficto producto del silencio administrativo del municipio de San Antonio de Palmito, ante la ausencia de respuesta a la petición formulada el 12 de septiembre de 2017”. • Acto administrativo ficto producto del silencio administrativo del Departamento de Sucre, ante la ausencia de respuesta a la petición formulada el 13 de septiembre de 2017. • Acto administrativo ficto producto del silencio administrativo del Ministerio de Educación Nacional, respecto de la petición presentada el 19 de septiembre de 2017.
Decisiones fictas por medio de las que el demandante afirma, se entiende que le fue negado el derecho al pago de una sanción moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996, derivada de la falta de consignación de las cesantías como docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales por los años 1999 a 2002. 2.3. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si a la actora le asiste el derecho a obtener el pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías durante los años 1999 a 2002. 2.4.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto La Sala en respuesta al problema jurídico sostendrá que, en el presente asunto, la sanción moratoria pretendida se encuentra prescrita razón por la que no hay lugar a disponer el reconocimiento y pago por los años 1999 a 2002, motivo por el cual se negarán las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.5. Del régimen de cesantías de los docentes El auxilio de cesantías es una prestación social a la que tienen derecho los empleados públicos, entre ellos los del orden territorial. Las cesantías definitivas son las que se reconocen y pagan cuando se rompe el vínculo entre el funcionario y el Estado, es decir, cuando éste se retira del servicio; y las cesantías parciales son las que se reconocen al empleado a fin de que realice pagos relacionados con la adquisición o mejoramiento de vivienda, continuando con el vínculo laboral La Ley 91 de 1989, “Por la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, dispone: “Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 1.- Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2.- Personal Nacionalizado, Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.- Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
(Negrillas fuera del texto). Parágrafo – Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad. Artículo 4º.- El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.
Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos de requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del fondo, no podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.
El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica. (Negrillas fuera del texto). Artículo 5º.- El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1.- Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado. 2.- garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo. 3.- Llevar los registros contables y estadísticos necesarios para determinar el estado de los aportes y garantizar un estricto control del uso de los recursos y constituir una base de datos del personal afiliado, con el fin de cumplir todas las obligaciones que en materia prestacional deba atender el Fondo, que además pueda ser utilizable para consolidad la nómina y preparar el presupuesto en el Ministerio de hacienda. 4.- Velar que la nación cumpla en forma oportuna con los aportes que le corresponden e igualmente transfiera los descuentos de los docentes. 5.- Velar para que todas las entidades deudoras del Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio, cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones.
Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decreto 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en ésta Ley. 2.
(…) 3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, El Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio pagará un Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo periodo.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”. Como se advierte, la Ley 91 de 1989 establece que los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989 recibirían un auxilio de cesantía consistente en un mes de salario por cada año de servicio sobre el último salario devengado, es decir, que tales docentes conservan el régimen retroactivo, mientras que a los docentes del orden nacional y a los vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990, se les liquida el auxilio de cesantía anualmente sin retroactividad, a la vez que se les cancela un interés anual sobre el saldo de las cesantías existente a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la tasa comercial promedio de captación del sistema financiero durante la misma anualidad1.
Para esta Sala, la Ley 91 de 1989 constituye el régimen legal especial en lo que respecta al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías de los docentes con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin distinción alguna, aun en el evento de ausencia de afiliación a dicho Fondo por parte de los empleadores públicos.
La Corte Constitucional al estudiar el régimen de cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, señaló en sentencia C- 928 de 2006: “En Colombia los docentes gozan de un régimen prestacional especial, previsto en la Ley 91 de 1989, modificada parcialmente por la Ley 812 de 2003, mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital.
Al respecto cabe precisar, desde ya, que la Ley 91 de 1989 regula no sólo las prestaciones sociales del Magisterio, como son las cesantías y las vacaciones, sino igualmente lo referente al régimen pensional y de prestación de servicios médico-asistenciales de los profesores; en otras 1 En sentencia del 22 de junio de 2000, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicación número: 2630-99.C. P. Ana Margarita Olaya Forero, señaló que: “El régimen prestacional y salarial aplicable al personal docente es el contemplado en La Ley 91 de 1989, antes y con posterioridad a la expedición de la ley 60 de 1993; esta última mantuvo las previsiones contempladas en la Ley 91 de 1989 para todos los docentes que se incorporen sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones a las plantas departamentales y distritales”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 palabras, se reagrupa en un mismo cuerpo normativo lo prestacional con el régimen de seguridad social, a diferencia de lo que sucede con los demás trabajadores en Colombia. Pues bien, el mencionado Fondo tiene como objetivos (i) efectuar el pago de prestaciones sociales del personal afiliado;
(ii) garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales que contrata con ciertas entidades, de conformidad con las instrucciones que al respecto imparta el Consejo Directivo del Fondo; (iii) velar para que la Nación cumpla en forma oportuna con los aportes que le corresponden e igualmente transfiera los descuentos de los docentes; y (iv) propender porque todas las entidades deudoras del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones.
En cuanto a la naturaleza jurídica del Fondo, la Corte ha considerado que (i) se trata de una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, sin personería jurídica y cuyos recursos son administrados por una Sociedad de Economía Mixta, de carácter indirecto del orden nacional, (Fiduciaria La Previsora S.A.), vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica y autonomía administrativa;
(ii) es el encargado tanto del reconocimiento de dichas prestaciones, con un visto bueno previo de la fiduciaria, como de su pago; (iii) al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio tiene asignada la función, entre otras, de determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridades en que serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo para garantizar así una distribución equitativa de los recursos, si existe disponibilidad presupuestal se imparte visto bueno a las solicitudes2; y (iv) hay que compaginar el subsistema de los servicios médicos asistenciales del Magisterio con las normas de la Constitución Política y no se puede afirmar por consiguiente que aquél ha quedado por fuera del sistema constitucional de seguridad social en salud.
En lo que concierne a los recursos que alimentan el fondo se tiene que éstos se encuentran constituidos por el valor total de las cotizaciones por afiliado, pagaderos en los términos de la Ley 100 de 1993; las cuotas personales de inscripción; el cinco 5% por mil de cada nómina, a cargo de los docentes, que la Nación les pague por servicios personales; aportes del IVA; lo que deba recibir de otras entidades públicas por prestaciones sociales adeudadas a los docentes; las utilidades provenientes de las inversiones que efectúe el Fondo con fines de rentabilidad y los intereses que perciba por préstamos que conceda; y recursos por otros conceptos.
De igual manera, es preciso señalar que las prestaciones sociales que paga el Fondo son las que reconozcan la Nación y las entidades territoriales, prestando asimismo servicios de salud a sus afiliados. Así las cosas, en cuanto a las cesantías, la Ley 91 de 1989 dispone que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, conservan su régimen retroactivo; por el contrario, a partir del 1º de enero de 1990, para los docentes del orden nacional y demás vinculados a partir de esa fecha, las cesantías se liquidan anualmente sin retroactividad, pagando el Fondo un interés anual sobre el saldo de las mismas existente a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la tasa comercial promedio de captación del sistema financiero durante la misma anualidad.
En suma, en materia prestacional los docentes cuentan con régimen especial, gestionado por el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, organismo que, mediante la celebración de un contrato de fiducia, atiende las prestaciones sociales de los docentes en lo relacionado con salud, pensiones y cesantías, para lo cual efectúa el pago de las prestaciones económicas y garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales, amén de administrar el recaudo de los 2 Sentencia T- 255 de 2000.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 recursos destinados a tales fines. En otras palabras, y contrario a lo sostenido por el demandante, el régimen especial de los docentes en Colombia no se encamina a discriminarlos sino a protegerlos y favorecerlos, dada la importante labor que desempeñan para la sociedad y el Estado” Concluyendo en la misma providencia el Tribunal Constitucional, que: “Ahora bien, en el caso concreto del régimen especial de los docentes, el cual abarca tanto aspectos de seguridad social, como lo es el suministro de servicios médico-asistenciales y de pensiones, como prestacionales, tales como el régimen de cesantías y vacaciones, la Corte estima que las líneas jurisprudenciales señaladas resultan ser plenamente aplicables en el sentido de que la existencia de un régimen propio o especial para unos determinados trabajadores no resulta per se violatorio del principio de igualdad, lo cual no obsta para que se puedan plantear cargos de igualdad cuando quiera que un ciudadano considere que algún aspecto del régimen especial de los docentes, sea en temas prestaciones o de seguridad social propiamente dicha, resulte violatorio del derecho a la igualdad.
En suma, los docentes cuentan con un régimen especial en materia de cesantías, pensiones y salud, sistema que debe ser entendido como un todo, sin que sea dable examinar aisladamente cada de una de ellas, y en tal sentido, prima facie, no resultan comparables la manera como se administran, liquidan y cancelan las cesantías de los docentes con aquéllas de los trabajadores sometidos a la Ley 50 de 1990.” Deviene de lo expuesto, que, para aquellos docentes vinculados en virtud del nombramiento de la entidad territorial hasta el 31 de diciembre de 1989, es aplicable el régimen de cesantías retroactivas, lo que no ocurre con los nombrados partir del 1º de enero de 1990, a quienes se les aplicaría un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses. 2.6.
Aplicación vía interpretación de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías consagrado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por parte del Consejo de Estado. Sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 el 11 de octubre de 2023. Sub reglas y precedente judicial vinculante y aplicable al caso concreto por similitud fáctica y jurídica.
El régimen regulado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, estableció la obligación para el empleador de liquidar a favor del empleado las cesantías causadas hasta el 31 de diciembre de cada año, por la anualidad o por la fracción que hubiere laborado durante el año, cuyo valor debe ser consignado hasta antes del 15 de febrero del año siguiente, al respectivo fondo de cesantías.
Este particular régimen de liquidación de cesantías, fue extendido a los servidores territoriales por expresa disposición del artículo de la Ley 344 de 1996, que señala: “Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.”.
Disposición reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, en los siguientes términos: “Artículo 1º.- El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.” De manera entonces que el régimen de liquidación anualizado de cesantías, en los términos regulados en la Ley 50 de 1990, le resulta aplicable a los empleados de orden territorial vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1996.
Este régimen anualizado, prevé la regulación de una sanción moratoria por falta o retardo en la consignación del auxilio de cesantías de los servidores en los fondos privados, la cual se encuentra regulada en el artículo 99 de la ley 50 de 1990, así: (…) 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo". Ello indica que, la falta de consignación de las cesantías dentro del plazo regulado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, es constitutiva o generadora de la sanción a cargo del empleador y en beneficio del empleado, la cual consiste en el pago de un día de salario por cada día de salario, sanción que opera por el simple transcurso del tiempo3.
Reseñado lo anterior si bien el sistema de cesantías para los docentes es el anualizado establecido en la ley 91 de 1989, no existe norma que explícitamente extienda la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 a los docentes beneficiarios del régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989. La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 el 11 de octubre de 2023.
En ella sentó jurisprudencia sobre la aplicabilidad de la sanción moratoria 3 Al respecto, CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A. SENTENCIA DEL 11 DE MAYO DE 2017. EXPEDIENTE: 230012333000201200097-01 N.º INTERNO: 1059-2014 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: VICENTE GREGORIO ÁLVAREZ MORALES DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN ANDRÉS DE SOTAVENTO.
C.P. WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, para el régimen de cesantías de los docentes oficiales, en la que sentó regla jurisprudencial en el sentido que, los docentes estatales afiliados al FOMAG NO tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, en la misma sentencia de unificación se determinó que al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. 2.6.1. Prescripción de la sanción moratoria Sobre la prescripción de la sanción moratoria por no consignación oportuna de cesantías, regulada en la Ley 50 de 1990, la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación CE-SUJ004 del 25 de agosto de 20164, demarcó la regla de aplicación de la misma, en los siguientes términos: “El anterior análisis nos lleva a considerar que la segunda tesis planteada, es decir, la que sugiere la prescripción trienal de la sanción moratoria, incluso durante la vigencia del vínculo laboral, está más acorde, no solo con la realidad fáctica de la controversia, sino con la disposición legal que la consagra, como pasa a explicarse: De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, el legislador impuso al empleador una fecha precisa para que consigne las cesantías anualizadas de sus empleados, esto es, el 15 de febrero del año siguiente a aquél en que se causaron, y precisa que “el empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.
Determinar una fecha expresa para que el empleador realice la consignación respectiva y prever, a partir del día siguiente, una sanción por el incumplimiento en esa consignación, implica que la indemnización moratoria que surge como una nueva obligación a cargo del empleador, empieza a correr desde el momento mismo en que se produce el incumplimiento.
Por ende, es a partir de que se causa la obligación -sanción moratoria- cuando se hace exigible, por ello, desde allí, nace la posibilidad de reclamar su reconocimiento ante la administración, pero si la reclamación se hace cuando han transcurrido más de 3 años desde que se produjo el incumplimiento, se configura el fenómeno de prescripción, así sea en forma parcial.
La anterior interpretación además es consecuente con el hecho de que de conformidad con lo previsto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 50 de 1990, el empleador debe entregar al trabajador un certificado sobre la cuantía de la liquidación realizada con corte a 31 de diciembre de cada año, y teniendo en consideración que los Fondos administradores de cesantías están en la obligación de informar al afiliado, los saldos de su cuenta individual.
Con fundamento en lo anterior, se puede afirmar que si el empleado 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, C.P.: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, RADICACIÓN NO. 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528- 14) CE- SUJ 2 - 004 – 16, ACTOR: Y.E.H.C., DEMANDADO: MUNICIPIO DE SOLEDAD. SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL CE- SUJ004 DE 2016.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 conoce la liquidación anual que efectúa el empleador y el saldo de su cuenta individual de cesantías, forzoso es concluir que tiene conocimiento del hecho mismo de la consignación anualizada o la omisión de la misma por parte de su empleador, lo que implica que tiene conocimiento de que este ha incurrido en mora y por tal motivo se impone a su cargo la obligación de reclamarla oportunamente, so pena de que se aplique en su contra el fenómeno de la prescripción. Corolario de lo expuesto, la Sala unifica el criterio de que la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación anualizada de cesantías, debe realizarse a partir del momento mismo en que se causa la mora, so pena de que se aplique la figura extintiva respecto de las porciones de sanción no reclamadas oportunamente.
(…) Conclusiones 1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible. Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos.
(…)”5 En ese contexto, se tiene entonces que la prescripción de la sanción por mora en el pago de cesantías objeto de estudio en esta oportunidad, debe examinarse y contabilizarse, por analogía, conforme lo estipulado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y de Seguridad Social, el cual reza: “Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.” Ahora bien, para efectos de realizar el cómputo de los términos de prescripción, deben tomare las sub reglas expuestas en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 de 6 de agosto de 2020, que 5 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA SALA PLENA, Sentencia del 15 de agosto de 2016, Radicación: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14).
C. P. Luis R. Vergara Q. Ver reiteración en sentencia del 12 de octubre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente No. 08001233100020120009101 (18992014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 aclaró la sentencia de unificación CE - SUJ004 DE 2016, respecto de la forma en que debe contabilizarse el término de prescripción. Sobre el particular, sentó: “(…) 78.
Así las cosas, se reitera que la causación de la sanción por mora por falta de consignación de las cesantías anualizadas, ocurre al día siguiente al del vencimiento de la oportunidad que tiene la Administración para proceder en tal sentido, esto es, 15 de febrero siguiente a la anualidad que causó la cesantía. 79. Este espacio es propicio para aclarar, que la sanción por mora se origina por la falta de pago o de consignación de las cesantías, según el caso.
Pero no puede dejarse de lado, que ello se traduce en el incumplimiento de una obligación que tiene unos términos estrictos y perentorios dispuestos por la ley en garantía del trabajador, de manera que la sustracción del deber tiene un momento cierto y determinado, que permite el nacimiento de la penalidad que sin ser un derecho beneficia al empleado. 80.
En esa medida, al examinar el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en su numeral 3° encontramos que la norma dispone lo siguiente: «3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.» 81.
Como puede observase, el legislador consagró una obligación a cargo del empleador y la sometió al cumplimiento de un plazo que, de incumplirse, le genera una sanción pecuniaria a favor del empleado o trabajador. Conforme lo anterior, no se está ante una obligación pura y simple, sino que la propia ley ha querido que esté sometida a un plazo para su pago, en la medida que fijó en cada año una fecha determinada para efectuar la consignación, por lo cual, válidamente puede afirmarse que la obligación es sustancialmente una obligación de plazo. 82.
Ahora bien, si el empleador no procede a consignar las cesantías dentro del plazo fijado por el ordenamiento, a partir de ese momento incurre en mora y se hace exigible una sanción, que por naturaleza es prescriptible si dentro de los 3 años siguientes no se reclama. (…) Reglas de unificación jurisprudencial. 87. De acuerdo con lo anterior, la Sección Segunda fija la siguiente regla jurisprudencial: (i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990-, es desde su causación y exigibilidad, es decir, 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
(ii) Cuando se acumulen anualidades sucesivas de sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 por la ausencia de consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria correspondiente, so pena de su extinción. (…)” Así las cosas, acogiendo el precedente citado6, la sanción por pago inoportuno de las cesantías, debe exigirse so pena de prescripción extintiva, en los términos del artículo 151 del C. de P. L. y S.S., dentro de los tres (3) años siguientes a su exigibilidad, esto es, a partir del momento en el cual se causa o nace la obligación, para el caso, el 15 de febrero del año siguiente a la causación de la cesantía anualizada, fecha que corresponde al día siguiente del plazo que estipula el numeral 3° artículo 99 Ley 50 de 1990.
Es de anotar que la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, acogió igualmente la regla de prescripción trienal para las cesantías definitivas a partir de su exigibilidad12. 3. Solución del caso y respuesta al problema jurídico. En el presente asunto está acreditado que el 1 de diciembre de 1999, la demandante tomó posesión del cargo de educador en la Escuela Pueblecito en San Antonio de Palmito, luego de nombramiento en propiedad efectuado mediante Decreto 042 de 24 de noviembre de 1999.
De conformidad con el certificado de tiempo de servicio expedido el 21 de febrero de 2018 por la Secretaría de Educación Departamental, la señora Valdirys González Benítez se desempeñó como docente en centro educativo Pueblecito, jornada mañana, hasta el 9 de marzo de 2010 y luego en San Benito Abad, con tiempo total de servicios de 18 años, 2 meses, 21 días.
El 12 de septiembre de 2017, al demandante se dirigió al municipio de San Antonio de Palmito 6 De obligatoria observancia, dada su fuerza vinculante. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 El 13 de septiembre, presentó petición ante la Gobernación de Sucre, con la siguiente pretensión: Meiante oficio de SED.LPAF.700.11.04 N° 0069 de 9 de enero de 2018, la Gobernación contestó a la demandante que como docente afiliado a FOMAG, la Fiduprevisora era la encargada de pagar las prestaciones docentes, previo reconocimiento de la Secretaría de Educación, por lo que no tenía competencia para reconocer sanciones o intereses moratorios.
Finalmente, el 19 de septiembre de 2017, la actora acudió a la demandada Nación-Ministerio de Educación Nacional con la siguiente pretensión: “1. Pagarme la sanción moratoria de un día de salario por cada día de retardo, por la no consignación oportuna de mis cesantías correspndiebntes a los años 1999 al 2002, de acuerdo a lo estipulado en la Ley 344 de 1996 y demás normas que regulan la materia.
El pago deberá comprender desde la fecha en que debieron ser cosignadas hasta aquella en que efectivamente sean consignadas en el respectivo fondo”. La demandante afirma en su demanda que tiene derecho al pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 344 de 1996 porque no le fueron consignadas sus cesantías anualizadas de 1999 a 2002.
Como se advirtió en las premisas decantadas en acápites anteriores, i) los docentes por regla general quedan cobijados por el régimen de cesantías anualizados, asimismo, ii) la ausencia de afiliación al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO conlleva a que el empleador público territorial deba asumir el reconocimiento y pago de los derechos correspondientes, dado que no operaria la subrogación prestacional en principio.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 Asimismo, y en punto de la discusión central, como se indicó, iii) el Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2- 2023 el 11 de octubre de 2023, en la que destacó que los docentes afiliados al FOMAG no tenían derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990; no obstante, los docentes en servicio activo que no estuvieran afiliados al FOMAG sí les resultaba aplicable la Ley 50 de 1990.
En razón de ello, estima la Sala que a la parte actora le asistiría el derecho a la sanción moratoria, porque no está probada en el proceso la afiliación al FOMAG, ni consta que se le hayan consignado o pagado las cesantías de los años 1999 a 2002, por lo que en tal caso, esa omisión traduce la responsabilidad de su empleador en el pago de la sanción. Siendo el no pago una negación indefinida, la regla de prueba se invierte, en tal orden, le correspondería a la parte demandada probar que cumplió con la de afiliación al FNSPM o en su defecto probar que pago las cesantías de los años reclamados o las consignó en fondo privado.
No obstante, y al margen de la discusión, sobre qué entidad sería la obligada al pago de la sanción moratoria, en este caso particular al docente demandante no le asiste derecho al pago de la sanción por no consignación pretendida, porque la sanción que generaría la falta de consignación del auxilio de cesantías por los años 1999 a 2002, se encuentra afectada claramente por la prescripción, como quiera que su reclamación se efectuó por fuera de los tres (3) años siguientes a su causación, de conformidad con la pauta jurisprudencial sentada como sub regla por el Consejo de Estado.
En efecto, al momento en que la demandante elevó la reclamación de su pago, esto es, septiembre de 2017 ante el municipio, el Departamento de Sucre y FOMAG, respectivamente, habían transcurrido más de tres (3) años desde el momento en que se hizo evidente la omisión del pago de las cesantías así: Año Fecha exigibilidad Fecha prescripción 1999 15 de febrero de 2000 15 de febrero de 2003 2000 15 de febrero de 2001 15 de febrero de 2004 2001 15 de febrero de 2002 15 de febrero de 2005 2002 15 de febrero de 2003 15 de febrero de 2006 Así las cosas, es evidente la prescripción de la sanción pretendida, por lo que la misma se declarará probada por esta Sala y en consecuencia se negarán las pretensiones de la demanda. 4.
La condena en costas. En virtud de lo dispuesto en el artículo 477 de la Ley 2080 de 2021, y atendiendo el criterio objetivo valorativo de imposición de costas que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., la Sala estima que al no existir 7 En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 2018 00260 00 infundabilidad manifiesta de la demanda, no se condenará en costas a la parte vencida en esta instancia, aunado a que no se advierte su causación. 5. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de prescripción. En consecuencia, DENEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo a los argumentos expuestos en precedencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS, conforme lo expuesto.
TERCERO: En firme este fallo, DEVOLVER al demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados. CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MARCEDES LÓPEZ RAMOS