REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicación 17001-33-39-008-2018-00409-02 Clase Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante Ariel Leosmedes Valencia Gallego Accionado Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional Providencia Sentencia No. 84 La Sala Segunda de Decisión desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales el 15 de diciembre de 2020, mediante la cual se negaron las pretensiones de la parte demandante en relación con el reajuste anual de su salario.
I. Antecedentes 1. Pretensiones. La parte demandante depreca lo siguiente: “1. Que se declare la nulidad del acto administrativo No. S-2018- 023150/ΑΝOPA - GRULI- 1.10 del 26 de abril del 2018 emitido por la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL, por medio del cual se niega la reliquidación del salario y prestaciones sociales de mi poderdante. 2.
Que la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL POLICÍA NACIONAL reajuste y reliquide el salario, y sus respectivos factores adicionales de liquidación, que el Intendente ARIEL LEOSMEDES VALENCIA GALLEGO devengó en los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, de acuerdo al porcentaje que por Índice de Precios al Consumidor fue decretado por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que el aumento anual reconocido a su salario por parte de la Policía Nacional fue inferior al que por (IPC) se decretó por el Estado de Colombia, junto con los intereses e indexación que en derecho corresponda. 3.
Que la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL reajuste y reliquide las prestaciones sociales (vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos percibidos) que el Intendente ARIEL LEOSMEDES VALENCIA GALLEGO devengó en los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, de acuerdo al porcentaje que por Índice 2 de Precios al Consumidor fue decretado por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que el aumento anual reconocido a sus prestaciones sociales por parte de la Policía Nacional fue inferior al que por (IPC) se decretó por el Estado de Colombia, junto con los intereses e indexación que en derecho corresponda. 4.
Que la NACIÓN MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL POLICÍA NACIONAL reajuste y reliquide retroactivamente el salario y sus respectivos factores adicionales de liquidación del Intendente ARIEL LEOSMEDES VALENCIA GALLEGO, teniendo en cuenta que el incremento anual reconocido para los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 fue menor al porcentaje que por Índice de Precios al Consumidor fue decretado por el Gobierno Nacional, reliquidación y reajuste que deberá efectuarse desde el 01 de Enero del año 2005 hasta cuando mediante acto administrativo se liquide y pague el dinero solicitado, junto con los intereses e indexación que en derecho corresponda. 5.
Que la NACIÓN MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL POLICÍA NACIONAL reajuste y reliquide retroactivamente las prestaciones sociales (vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos percibidos) del Intendente ARIEL LEOSMEDES VALENCIA GALLEGO teniendo en cuenta que el incremento anual reconocido para los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 fue menor al porcentaje que por Índice de Precios al Consumidor fue decretado por el Gobierno Nacional, reliquidación y reajuste que deberá efectuarse desde el 01 de Enero del año 2005 hasta cuando mediante acto administrativo se liquide y pague el dinero solicitado, junto con los intereses e indexación que en derecho corresponda. 6.
Que se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 195 del Código Contencioso Administrativo. […]” 2. Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: El señor Ariel Leosmedes Valencia Gallego ingresó a la Policía Nacional en el año de 1998, según consta en su extracto de hoja de vida, emanada por la Dirección de Talento Humano Metropolitana de Manizales.
Como se evidencia en su extracto hoja de vida, para los años, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 el demandante se encontraba en servicio activo en la institución policial. El Gobierno Nacional estableció el salario que debían percibir los miembros de la fuerza pública para los años 1999 a 2004 mediante los Decretos 62 del año 1999, 2737 del año 2001, 745 del año 2002, 3552 del año 2003 y 4158 del año 2004.
El incremento efectuado al salario y prestaciones del demandante, para los años ya referidos, son inferiores al porcentaje final que correspondió por concepto de Índice de Precios al Consumidor. 3 Se aduce en la demanda que los porcentajes dejados de pagar al actor entre los años 1999 a 2004 vulneran su derecho a percibir una remuneración sin pérdida del poder adquisitivo. 3.
Normas violadas y concepto de la violación. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes disposiciones: Artículos 13, 25, 53 y 150 de la Constitución Política; Ley 4 de 1992, artículo 127; artículo 134 del Código Sustantivo del Trabajo; Convenio 095 de 1949 de la OIT; artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Considera que el acto administrativo demandado vulnera las normas constitucionales y legales señaladas, toda vez que no se está aplicando la condición más favorable al trabajador.
Manifestó que la base salarial debe ser reajustada con los porcentajes del IPC establecidos en los años 1997 a 2004, con el fin de cumplir con el objetivo de la Ley 4 de 1992, pues el salario no puede perder poder adquisitivo. 4. Contestación de la demanda. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional intervino a través de apoderado judicial, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la parte demandante.
Propuso las siguientes excepciones que denominó: “Presunción de legalidad del acto administrativo”, toda vez que los salarios del personal de la fuerza pública en servicio activo, son reajustados conforme con los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional y no en la forma prevista para las asignaciones de retiro. “Cobro de lo no debido”, comoquiera que al demandante se le cancelaron los salarios y demás emolumentos previstos en el régimen excepcional a él aplicable. 5.
La sentencia apelada. El 15 de diciembre de 2020, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia, resolviendo lo siguiente: “PRIMERO. - DECLARAR PROBADAS las excepciones de “PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO” y “COBRO DE LO NO 4 DEBIDO”, propuestas por la NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL.
SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - CONDENAR EN COSTAS a la parte actora y a favor de Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, cuya liquidación se hará en la forma dispuesta en el artículo 366 del Código General del Proceso. FÍJESE por concepto de agencias en derecho, también a cargo de la parte demandante y a favor de la accionada la suma de $100.000, de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016. […]” El a quo halló probado que, el Agente Ariel Leosmedes Valencia Gallego se encuentra en el servicio activo de la Policía Nacional desde el año 1998, de acuerdo con el extracto de la hoja de vida de la Dirección de Talento Humano de Policía Nacional - Metropolitana de Manizales (fls 28 a 30 C.1.).
Así mismo, que mediante derecho de petición, el accionante solicitó a la demandada el reajuste y reliquidación retroactiva del salario básico y sus respectivos factores adicionales teniendo en cuenta el IPC para los años de 1999 al 2004, habida consideración de que el incremento decretado por el Gobierno para esos periodos fue menor al IPC.
Lo pedido fue negado por medio del Oficio S-2018-023150/ANOPA- GRULI-1.10 del 26 de abril de 2018. Se indicó en la sentencia de primera instancia con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que el reajuste de la asignación básica mensual que devengó el demandante durante los periodos 1999 a 2004 mientras se encontraba en servicio activo no tiene ninguna fundamentación legal por cuanto las normas que se citan en la demanda se refieren al reajuste propio de las asignaciones de retiro y no de los salarios; en efecto, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 establece los regímenes a los cuales no se les aplica el Sistema Integral de Seguridad Social en salud y en pensiones, dentro de los cuales se encuentra el de la Policía Nacional; expone que esta norma fue adicionada por el artículo 1º de la Ley 238 de 1995, según el cual, las excepciones allí consagradas no implican la negación de los beneficios y derechos determinados entre otros, en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 única y exclusivamente se refiere al reajuste de las pensiones, a efectos de mantener su poder adquisitivo constante con base en la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE del año anterior, reajuste que se aplica por extensión a las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerzas Militares y de Policía, dada su naturaleza de “pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad”, tal y como lo ha determinado la Corte Constitucional.
También sostuvo que, si bien es cierto que el actor tiene derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, también lo es que, de conformidad con la jurisprudencia traída a 5 colación, este derecho está limitado, dado que el señor Ariel Leosmedes Valencia Gallego, devengó una asignación básica mensual superior a los dos salarios mínimos mensuales vigentes y en tal sentido, la Policía Nacional no estaba obligada a aumentar el monto de la misma de conformidad con la inflación. Finalmente, impuso condena en costas a la parte demandante por estimarlas causadas atendiendo a las gestiones realizadas mediante apoderado judicial, puntualmente, la contestación de la demanda.
Señaló que la prueba relacionada da cuenta de los gastos generados en el trámite procesal, encontrando procedente la condena en costas contra la parte demandante, cuya liquidación y ejecución se haría en la forma dispuesta en el artículo 366 del Código General del Proceso. Fijó agencias en derecho por valor de $100.000 de conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016. 6.
Recurso de apelación Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, solicitando su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] el juez de primera instancia verificó el libelo inicial bajo una esfera jurídica que no corresponde a la propuesta de la demanda, es decir, no observó el medio de control en debida forma, desviando el estudio del caso a examinar la aplicación de la Ley 100 del año 1993 y Ley 238 del año 1995.
La pretensión económica del medio de control judicial radica única y exclusivamente en el reajuste de la asignación de retiro que percibe el actor, esto por cuanto su salario se reajustó por debajo del IPC en algunas anualidades en servicio activo, en otras palabras, si bien es cierto el problema jurídico se centra en observar si el salario debía ser reajustado conforme al IPC, las pretensiones giran en entorno de la reliquidación de la asignación de retiro ya que esta se liquidó con base en el último salario percibido por el actor. […] Ahora bien, con respecto del reajuste de la asignación de retiro, manifiesta el fallador inicial que no es posible dicha reliquidación, toda vez que el actor no se enmarca en los parámetros de la Ley 100 del año 1993, artículo 14 y la jurisprudencia consonante sobre la materia.
En este punto debo resaltar que la ley 100 del año 1993, la ley 238 del año 1995, así como la sentencia del Honorable Consejo de Estado del año 2007, no son aplicables al caso bajo estudio, es más, ni siquiera fueron nombradas en la demanda ya que se conoce su improcedencia de análisis para resolver el asunto. El asunto en cuestión debe verificar si el salario en actividad de mi poderdante para los años solicitados debía ser reajustado conforme al IPC, esto por cuanto son la base con la cual se liquidó la asignación de retiro.” A continuación, sostuvo que: 6 […] como se puede evidenciar la Corte Constitucional, mediante diferentes providencias, estructuró línea jurisprudencial por medio de la cual definió la necesidad u obligatoriedad de reajustar anualmente los salarios de los empleados públicos teniendo en cuenta como base la inflación (IPC).
Se debe anotar que la línea construida posee puntos o ejes que rompen una posición en una línea de tiempo, es decir, son sentencias modificadoras de línea, lo cual, para efectos de precisar la conclusión definitiva, me permito relacionar la línea de forma sencilla y cuál fue el cambio sustancial de la misma. En primer término, la Corte Constitucional mediante las sentencias T – 102 del año 1995, C - 710 del año 1999, SU - 995 del año 1999 y C - 1433 del año 2000 declaró que todos los salarios, tanto privados como públicos, debían reajustarse anualmente procurando alivianar el costo de vida que trae consigo la inflación, por ende, se deduce que dicho reajuste salarial debía ser como mínimo en idéntico porcentaje al IPC.
Posteriormente, la Corte mediante la sentencia C - 1064 del año 2001, observó que el derecho a reajustar el salario podía ser limitado bajo justificaciones constitucionales, y que la limitación debía ser gradual y bajo un tiempo justificado, sin embargo, adujo la alta corporación que existía un grupo al cual forzosamente debía protegerse el poder adquisitivo de conformidad con la inflación del año inmediatamente anterior, por lo cual concluyó que los empleados públicos que percibieran un salario inferior al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, obligatoriamente se les reajustaría de conformidad con el IPC.
Las sentencias C – 1017 del año 2003 y C – 931 del año 2004, luego de verificar la constitucionalidad de las leyes de presupuesto nacional para los años 2003 y 2004, y sus elementos económicos particulares, arribaron a la misma conclusión: el derecho a reajustar el salario de los empleados públicos puede ser limitado, sin embargo, estas sentencias no edificaron regla jurisprudencial, simplemente analizaron los factores macroeconómicos para las citadas anualidades y lanzaron la conclusión ya referida.
Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad con la conclusión a la cual arribó la Honorable Corte Constitucional mediante sus providencias, se tiene que los empleados públicos que perciban a título de salario un porcentaje inferior al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central forzosamente se les deben reajustar su salario como base la inflación del año inmediatamente anterior.
Así lo afirmó la Corte en la sentencia C-1064 del año 2001: “…6.2.1. Todos los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario. 6.2.2. Los salarios de dichos servidores públicos deberán ser aumentados cada año en términos nominales. 6.2.3. Los salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real…” (Negrillas y Subrayas fuera de texto) […] Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad con los elementos de prueba obrantes en el proceso se verifica que existe la obligación constitucional, por vía de interpretación jurisprudencial, de reajustar los 7 porcentajes faltantes entre el reajuste ordenado y el (IPC) para los años señalados, toda vez que el accionante percibió un salario que estaba por debajo del promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central.
Se muestra en desacuerdo con la condena en costas, señalando para el efecto que no ha actuado de manera temeraria o de mala fe; y considerando, además, que no se observa que las mismas se hayan causado. 7. Alegatos de conclusión en segunda instancia No se pronunciaron en esta etapa procesal. 7.3. Concepto del Ministerio Público.
El Ministerio Público no emitió concepto en el asunto de la referencia. II. Consideraciones de la Sala Cuestión previa. La parte demandante al momento de sustentar el recurso de apelación, solicita que se decrete en segunda instancia una prueba documental que, según afirma, fue aportada en copia simple1. No obstante lo anterior, revisado el expediente no se observa la presencia de los documentos anunciados por la parte apelante, motivo por el cual carece de sentido hacer un pronunciamiento en torno al cumplimiento o incumplimiento de los requisitos para el decreto de pruebas en segunda instancia. Aunado a lo anterior, esta Sala no encuentra necesario el decreto de pruebas de oficio para proveer sobre el fondo del presente asunto.
Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales. 1 “- Solicitud presentada por la Veeduría Ciudadana para la Policía Nacional por medio de la cual se solicitó al Departamento Administrativo de la Función Pública certificar el promedio ponderado de los salarios de los servidores públicos de la administración central para los años 1997 a 2004. - Respuesta emitida por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública certifica, con base en datos de la Contraloría General de la República, el porcentaje del promedio ponderado de los salarios de los servidores públicos de la administración central para los años 1997 a 2004.” 8 1.Problema jurídico.
¿La solicitud de reajuste salarial de conformidad con la variación del índice de Precios al Consumidor entre los años 1999 y 2004 tiene fundamento constitucional y legal? ¿El demandante tiene derecho a que se le reajuste el salario y la asignación de retiro teniendo en cuenta la variación del Índice de Precios al Consumidor para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004? 2.
Reajuste Anual de los salarios de los miembros activos de la Fuerza Pública. El artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política establece corresponde al Congreso en ejercicio de la función legislativa “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios” a los cuales se sujetará el Gobierno para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Ciertamente, es al legislador a quien le compete expedir las normas que de manera general señalen los objetivos y criterios en las materias a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, demarcando con ello el ámbito dentro del cual deberá actuar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, en la que determinó los servidores públicos que serían objeto de regulación salarial y prestacional por parte del Gobierno, así: Artículo 1.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] d) Los miembros de la Fuerza Pública […]. Artículo 13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del 9 personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º.
Parágrafo. La nivelación de que trata el presente artículo debe producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996. […]. /rft/ Adicionalmente, el Decreto 107 de 19962, en su artículo 1.º prescribió lo siguiente: Artículo 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fijase la siguiente escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública.
Los sueldos básicos mensuales para el personal a que se refiere este artículo, corresponderán al porcentaje que se indica para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General. /rft/ […] Artículo 2. Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando.
Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal. Parágrafo. Los Oficiales Generales y Almirantes a que se refiere este artículo, tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho. La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los Oficiales en estos grados.
En ningún caso, los Oficiales Generales y Almirantes podrán percibir una remuneración superior a la prevista para los Ministros del Despacho. A partir de la expedición del anterior decreto, el Gobierno Nacional cada año profiere los Decretos de reajuste salarial con sujeción a la escala salarial (122 de 1997; 058 de 1998; 62 de 1999; 2724 de 2000; 2737 de 2001; 745 de 2002; 3552 de 2003; 4158 de 2004; 923 de 2005; 407 de 2006; 1515 de 2007; 673 de 2008; 737 de 2009; 1530 de 2010; 1050 de 2011; 0842 del 2012; 1017 de 2013; 187 de 2014 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019 y 318 de 2020), es decir, que ha tomado como base, el porcentaje de la asignación básica del grado de General. 2 Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional […]” 10 De lo anterior emerge claro que, la asignación básica del personal de la Fuerza Pública está sujeta a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que, a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios de dicho personal.
A partir del marco normativo precitado es dado colegir que el IPC no es la variable económica a tener en cuenta para reajustar el salario de los miembros activos de la Fuerza Pública. Es por ello que, para las anualidades en que se reclama el reajuste, el salario del demandante fue incrementado según los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, sin que ello desconozca el ordenamiento constitucional y legal, puesto que, la protección del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario implica que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto, pero no necesariamente, que dicho incremento deba hacerse con aplicación únicamente de la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior.
En este punto conviene recordar que el reajuste con base en la variación del IPC, únicamente está contemplado legalmente para la asignación de retiro percibida entre los años 1997 y 2004; ello, comoquiera que, a partir de la vigencia del artículo 1º de la Ley 238 de 1995, los pensionados que se encontraban excluidos de la aplicación de la Ley 100/93 -entre los que se encuentran los miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional-, sí tenían derecho al reajuste de sus pensiones de conformidad con la variación del Índice de Precios al Consumidor.
Teniendo en cuenta, además, que la Ley 923 de 2004 consagró nuevamente el principio de oscilación como el mecanismo de ajuste de las asignaciones de retiro y que el Decreto 4433 de 2004, previó en el artículo 42 que “Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado.
En ningún caso las asignaciones de retiro o pensiones serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. El personal de que trata este decreto, o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley." /rft/ 11 Lo anterior encuentra eco en la jurisprudencia del Consejo de Estado3 que señala que “no es posible aplicar lo dispuesto en las Leyes 100 de 1993 y 238 de 1995, normas que regulan el Sistema General de Pensiones a las asignaciones percibidas en actividad, al tratarse de dos condiciones muy diferentes jurídica y fácticamente, como son gozar de asignación de retiro y otra, devengar la asignación básica en servicio activo, cuyo sistema de reajuste se encuentra regulado por pautas normativas diversas que no se pueden pasar por alto desconociendo el querer del constituyente.” En la misma oportunidad, al resolver el caso concreto, la Alta Corporación señaló: En cuanto a la reliquidación de la asignación básica y prestaciones devengadas por el demandante en servicio activo conforme al índice de precios al consumidor por el periodo comprendido entre el año de 1997, 2001, 2002, 2003, se tiene que dicha pretensión no es procedente, en la medida que conforme la Ley 4 de 1992, las asignaciones básicas del personal de la fuerza pública fueron fijadas anualmente mediante decreto por el Gobierno Nacional.
En efecto, en los Decretos anuales correspondiente a los años 1997, 1999, 2001, 2002, y 2003 se establecieron los montos salariales que devengó el señor Luis Alfredo Rodríguez Pérez como oficial activo de la Policía Nacional, sin que sea pertinente acudir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, en la medida que existe prohibición expresa consagrada en el artículo 10 de la citada Ley 4 de 1992 e implicaría la modificación de la escala gradual porcentual, con base en la cual el Gobierno Nacional fija anualmente los sueldos básicos del personal de las fuerzas militares en actividad.
A lo anterior se debe agregar que en la demanda que dio origen al presente proceso no se solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de los Decretos que año a año establecieron la asignación del demandante, y tampoco se estableció el fundamento jurídico con base en el cual se pretende la nulidad de los actos que negaron este reajuste, pues solo se hizo referencia al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, que tal como se señaló en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, opera exclusivamente en materia pensional.
Luego, se confirmará la decisión de negar el reajuste de las asignaciones percibidas por Luis Alfredo Rodríguez Pérez en servicio activo, para los años 1997, 1999, 2001, 2002 y 2003. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de 2021.
Radicación: 25000-23- 42-000-2017-00214-01 (3524-2019) 12 3. Caso concreto. Sea lo primero señalar que, vistas las pretensiones de la demanda, lo que se depreca por el señor Ariel Leosmedes Valencia Gallego es el reajuste del salario y demás prestaciones devengadas en los años 1999 a 2004 con base en el IPC, con el respectivo pago de retroactivo.
De ahí que busque la declaratoria de nulidad del acto administrativo No. S-2018- 023150/ANOPA-GRULI-1.10 del 26 de abril de 2018, emitido por la Nación- Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por medio del cual se le negó la reliquidación del salario y prestaciones sociales. Ahora bien, de conformidad con las pruebas que reposan en el expediente se tiene acreditado lo siguiente: - El Agente Ariel Leosmedes Valencia Gallego, se encuentra en el servicio activo de la Policía Nacional desde el año 1998, de acuerdo con el extracto de la hoja de vida de la Dirección de Talento Humano de Policía Nacional - Metropolitana de Manizales (fls 28 a 30 C.1.). - En los años 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 el demandante se encontraba en servicio activo, tal y como se reconoce en el hecho segundo de la demanda. - Mediante derecho de petición, el accionante solicito a la demandada el reajuste y reliquidación retroactivamente del salario básico y sus respectivos factores adicionales teniendo en cuenta la variación del IPC para los años 1999 a 2004. - Dicha petición fue despachada desfavorablemente por medio del oficio S-2018- 023150/ANOPA-GRULI-1.10 del 26 de abril de 2018.
Comoquiera que el demandante se encontraba en servicio activo entre los años 1999 y 2004, su salario solamente podía ser reajustado de conformidad con el aumento decretado por el Gobierno Nacional mediante los Decretos 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004. Y es con base en ese salario, que se han de liquidar las prestaciones sociales.
Téngase en cuenta que el reajuste con base en la variación del índice de precios al consumidor entre los años 1996 y 2004, solamente se aplica respecto de las asignaciones de retiro devengadas en dichos años, toda vez que a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente respecto de éstas la aplicación del principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.
En consecuencia, los incrementos que experimentaron las asignaciones de retiro del personal de la Fuerza Pública en retiro presentaron una proyección hacia el futuro, es decir, después del 1 de enero de 2005 dichas 13 asignaciones, aunque se reajustaban anualmente con el mecanismo de oscilación, debían tener en cuenta el incremento de la variación porcentual del índice de precios al consumidor de los años 1996 a 2004.4 Pese a no existir un sustento legal para el aumento de los salarios con base en el IPC, la parte demandante insiste en que la Corte Constitucional, mediante diferentes providencias, estructuró línea jurisprudencial por medio de la cual definió la necesidad u obligatoriedad de reajustar anualmente los salarios de los empleados públicos teniendo en cuenta como base la inflación (IPC).
Para sustentar lo anterior, se sirve citar varias sentencias de constitucionalidad hasta llegar a la C-931 de 2004. Al respecto, el Consejo de Estado5 en fecha más reciente, ha sostenido que: De lo anterior se evidencia que, no hubo una sola de las anualidades reclamadas por el libelista en las que el Gobierno Nacional no generara un incremento al salario percibido en comparación con la del año inmediatamente anterior, de tal suerte que, para la Sala resulta improcedente acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que los incrementos efectuados a su asignación básica en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, por lo que la inaplicación de sus efectos no es viable en los términos planteados por el demandante.
Además, al margen de que en los años 1997, 2001, 2002, 2003 y 2004, el incremento porcentual fijado por los decretos en mención fueron inferiores al estipulado por el DANE en las mismas vigencias, tal circunstancia no conlleva la prosperidad del argumento impugnativo del recurrente al sostener que bajo aquel entendido su asignación básica sufrió una depreciación, toda vez que no se consolidó vulneración alguna de su derecho a mantener el poder adquisitivo en su salario.
Lo cual se acompasa con la postura asumida por la Corte Constitucional en la sentencia previamente aludida, que confirma que los salarios no pueden ser restringidos mediante reglas inflexibles, como lo era contemplar una formula única para la fijación de su aumento. Asimismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado13 ha sostenido dicha tesis en asuntos con contornos similares al del presente, conforme se cita: «[…] 62.
Como se puede observar de todo lo expuesto, se tiene en primer orden que, para las anualidades en que reclama el actor le fue reconocido un reajuste por debajo del IPC, ello per se no desconoce el ordenamiento constitucional y legal, puesto que, la Carta Superior protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto, pero no necesariamente, que dicho incremento deba hacerse con aplicación únicamente de la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior. 4 Ibidem. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: William Hernández Gómez.
Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022). Radicación: 25000-23-42-000-2018-02241-01 (0916-2021) 14 63. Además, conforme la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional C-1433 de 2000, se tiene que no puede el Gobierno nacional hacer incrementos inferiores al IPC a quien devengue hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, condición que no cumple el actor en la medida que su salario para las anualidades 1997 a 2014, siempre estuvo por encima dicha cuantía […] 69.
Lo anterior, permite establecer que al demandante no le fue vulnerado el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, toda vez que, el ajuste en la última escala no fue inferior al 50% de la inflación causada en el año inmediatamente anterior, pues, si bien no obtuvo un incremento salarial en la proporción de aumento de aquella, en todo caso fue superior a la mitad, tal como se evidencia en el cuadro. […]». /rft/ En conclusión: no es procedente el reajuste de la asignación salarial que devengó el demandante en vigencia del vínculo laboral conforme al Índice de Precios al Consumidor, dado que este solo se depreca de las asignaciones de retiro, por cuanto la asignación básica se reajusta de conformidad con la Ley 4ª de 1992, que facultó al Gobierno Nacional a fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros de la Fuerza Pública, lo cual se consolidó con la expedición de los decretos anuales desde 1997 a 2014 que determinaron la escala porcentual del sueldo en actividad del referido personal castrense.
El Consejo de Estado concuerda con la Corte Constitucional6 en cuanto a que i) el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desconocido; ii) un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo, no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000; iii) si bien el índice de precios al consumidor es una variable económica que puede ser tenida en cuenta para establecer el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo es que, no constituye la única fórmula aplicable para ello, pues, también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras; iv) El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, estos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con la variación del IPC; v) Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.
El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción 6 Sentencia C-931 de 2004. 15 menor a la de la inflación causada en el año anterior, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho.
Y para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, el ajuste en la última escala no puede ser inferior al 50% de la inflación causada en el año inmediatamente anterior. Retomando lo anterior es dado concluir que, como lo pretendido por la parte demandante es que se reajuste el salario y demás prestaciones conforme con la variación porcentual arrojada por el índice de precios al consumidor desde 1999 a 2004, por considerar que este fue mayor que el realizado de acuerdo con los decretos proferidos anualmente por el Gobierno nacional, resulta improcedente acceder a ello, puesto que, al personal en actividad se le efectúa el reajuste de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión en líneas precedentes.
Adicionalmente, según la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000, se tiene que no puede el Gobierno Nacional hacer incrementos inferiores al IPC a quien devengue hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes; y en este caso, no se encuentra probado que el demandante se ubique bajo ese supuesto, es decir, que en tales vigencias hubiese devengado menos de dos salarios mínimos mensuales.
De acuerdo con todo lo anterior, se advierte que los incrementos efectuados a la asignación básica del demandante en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, sin que haya probado el quebrantamiento de la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional C-1433 de 2000.
En este sentido, al no asistirle a la parte demandante el derecho al reajuste de la asignación básica mensual por el periodo 1999 a 2004, conforme con el IPC, debe confirmarse la decisión del a quo. 4. Costas. El artículo 188 del CPACA dispone que: 16 “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado7 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. En relación con la condena en costas impuestas en primera instancia debe decirse que las mismas atienden al criterio objetivo valorativo comoquiera que se estimó la gestión realizada por la parte demandada a través de apoderado judicial y en esa medida se procedió a fijar un valor por concepto de agencias en derecho con fundamento en el Acuerdo del C.S.J que resultaba aplicable.
En segunda instancia, por el contrario, no se advierte actuación de la parte demandada y por lo tanto, esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en contra de la parte demandante. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Se confirma la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor Ariel Leosmedes Valencia Gallego contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 17 Tercero: Notifíquese conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Augusto Morales Valencia Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.